Sera za Umma na Mzunguko wa Sera

Kwa nini hili ni muhimu katika thamani ya umma

Kila kiongozi wa umma anarithi mchakato wa kufanya maamuzi unaoonekana, kutoka mbali, kama bomba rahisi: tatizo linatambuliwa, chaguzi zinapimwa, chaguo linafanywa, chaguo linatekelezwa, na mtu anakagua kama lilifanya kazi. Kwa vitendo, tatizo linalotambuliwa mara chache ndilo kubwa zaidi, chaguzi zilizo mezani mara chache ni seti kamili iliyopo, na chaguo linalofanywa mara nyingi linadaiwa na shajara ya waziri yupi ilikuwa na pengo wiki hiyo kama inavyodaiwa na stahili za kesi. Kuelewa kwa nini toleo nadhifu ni urahisishaji, na mahali linapovunjika, si nuksi ya kitaaluma; ndiyo inayomwezesha kiongozi kutambua fursa halisi ya kutenda inapojitokeza, badala ya kusubiri mchakato ambao hautafika kamwe katika umbo ambalo mchoro unaahidi.

Nadharia ya thamani ya umma inachukulia mkanganyiko huu kama kikwazo cha usanifu, si kushindwa kuondolewa kwa uhandisi. Uhalali na uungwaji mkono wa sera hutegemea kupitia mchakato ambao wadau wanautambua kuwa wa haki, hata pale mchakato huo ulipokuwa na mabishano na usio wa mstari (tazama Mada 1.2 — Pembetatu ya Kimkakati: Uhalali, Thamani na Uwezo). Uwezo wa kiutendaji wa sera wa kutoa hutegemea chaguzi zilizofanywa katika hatua ya uundaji na usanifu wa chombo, muda mrefu kabla ya utekelezaji kuanza, jambo linalomaanisha kiongozi anayeshiriki tu sera inapofika dawatini kwake kwa utoaji tayari amepoteza nafasi ya kuunda kama inaweza kutolewa kabisa. Kujua mzunguko, na mipaka yake, ndiyo jinsi kiongozi anavyopata mahali pa nguvu ya juu zaidi badala ya kufika baada ya kila uamuzi muhimu kuwa umekwisha kufanywa.

Sababu nyingine kwa nini hili ni muhimu sasa ni kwamba matatizo ya sera yanazidi kutoheshimu mpaka wa chombo kimoja. Mtazamo wa jiji wa kupunguza msongamano wa magari unaweza kuchanganya kanuni, ada, ruzuku kwa mbadala, na kampeni ya taarifa kwa umma, na kupata mchanganyiko sawa ni ujuzi tofauti na kupata chombo chochote kimoja sawa kwa kujitegemea. Kiongozi anayefikiri tu kwa maneno ya "tunahitaji sheria gani" au "tutumie kiasi gani" anakosa ukweli kwamba lengo lile lile la sera mara nyingi linaweza kufikiwa kwa bei nafuu zaidi, au kwa uhalali zaidi, kupitia chombo tofauti au mchanganyiko tofauti kabisa.

Dhana kuu

Mzunguko wa sera ni mfano ulioboreshwa wa jinsi maamuzi ya umma yanavyofanywa, kwa kawaida ukigawanywa katika hatua: kuweka ajenda, uundaji, idhini (au uhalalishaji), utekelezaji, na tathmini, mara nyingi ukionyeshwa kama mzunguko badala ya mstari kwa sababu tathmini mara kwa mara hufungua tena ajenda (tazama Public policy). Thamani yake ni ya kimafunzo: inatoa msamiati wa pamoja wa kuzungumzia mchakato ambao vinginevyo ungeelezwa kwa njia nyingi kama walivyo watu wanaouelezea. Hatari yake ni kwamba mzunguko nadhifu unamwalika msomaji kudhani maamuzi halisi hupitia hatua kwa mpangilio, mara moja, kwa usafi — jambo ambalo mara chache hutokea.

Kuweka ajenda ni hatua ambapo hali duniani inageuka kuwa tatizo ambalo serikali au shirika linatarajiwa kulifanyia kazi, kati ya wigo mkubwa wa hali ambazo, kimsingi, zingeweza kupata umakini huo. Hali nyingi za kijamii hazigeuki kuwa vipengele vya ajenda kamwe; kinachotenganisha zile zinazogeuka si ukali tu bali mwonekano, simulizi inayovutia, kundi linalosukuma kuchukuliwa hatua, na mara nyingi tukio la kuchochea. Mwanasayansi wa siasa wa Marekani John W. Kingdon alijenga maelezo yanayotumika zaidi ya hatua hii, mfumo wa mitiririko mingi, unaobishana kuwa mtiririko wa tatizo (hali zinazotambuliwa kama matatizo), mtiririko wa sera (suluhisho zilizokwisha kuendelezwa na wataalamu, mara nyingi kabla ya tatizo linalolingana kuwepo), na mtiririko wa siasa (hali ya umma, mizunguko ya uchaguzi, na maslahi yaliyopangwa) hufanya kazi kwa kiasi kikubwa kwa kujitegemea, na kwamba mabadiliko ya ajenda hutokea dirisha la sera linapofunguka na mjasiriamali wa sera anapounganisha mitiririko mitatu (tazama Multiple streams framework; tazama John W. Kingdon). Maana ya kushangaza ni kwamba suluhisho mara nyingi liko tayari na linasubiri kabla tatizo lake halijawa na umuhimu wa kisiasa, badala ya kubuniwa kujibu — ndiyo sababu migogoro mingi hufuatiwa na kupitishwa kwa haraka kwa pendekezo ambalo wataalamu walikuwa wakilitetea kwa miaka.

Uundaji wa sera ni hatua ambapo tatizo lililotambuliwa linatafsiriwa kuwa seti ya majibu yanayowezekana: rasimu za vyombo, gharama na athari zake zinazowezekana, na maridhiano kati yao, kwa kawaida yakiendelezwa na maafisa, wachambuzi, na wataalamu wa nje badala ya wafanya maamuzi waliochaguliwa moja kwa moja. Idhini, wakati mwingine huitwa uhalalishaji, ni hatua rasmi ambapo jibu linaloweza kuwezekana linaidhinishwa — kura, sahihi, kanuni iliyotungwa rasmi — na ni katika hatua hii sera inapopata nguvu ya kufunga na, kwa hali nzuri, uhalali unaotokana na mchakato unaotambuliwa wa kuidhinisha, si tu kwa kubuniwa vizuri (tazama Mada 1.2 — Pembetatu ya Kimkakati: Uhalali, Thamani na Uwezo kwa jinsi uhalali unavyojengwa na kujaribiwa).

Utekelezaji ni mahali ambapo sera iliyoidhinishwa rasmi inakutana na mashirika, bajeti, na wafanyakazi wa mstari wa mbele wanaopaswa kuitekeleza kweli, na ni hatua ambapo usafi wa mzunguko unaporomoka kwa kuonekana zaidi. Dhana ya Michael Lipsky ya urasimu wa ngazi ya barabarani inaeleza jinsi maafisa wa polisi, walimu, wasimamizi wa kesi za faida, na wakaguzi wanaotoa sera kila siku wanavyotumia hiari halisi juu ya jinsi inavyotumika, ikimaanisha sera ambayo wananchi wanaipata kweli mara nyingi inaundwa upya kwa kiasi kikubwa na maamuzi ya mstari wa mbele ambayo hakuna maandishi ya kisheria yaliyotarajia (tazama Street-level bureaucracy). Sera inaweza kuidhinishwa kwa uhalali kamili na bado ikashindwa kuunda thamani ya umma ikiwa wabunifu wake hawakuuliza kamwe kama shirika lililopewa kazi ya kuitoa lilikuwa na uwezo, motisha, au mifumo ya kusimamia hiari ya kufanya hivyo.

Tathmini inauliza kama sera iliyoidhinishwa ilizalisha athari zilizokusudiwa, kwa gharama gani, na kwa madhara gani ya pembeni, na ni hatua inayofunga rasmi mzunguko kurudi kuweka ajenda: sera iliyohukumiwa kushindwa, au tatizo lililohukumiwa kuwa baya kuliko ilivyotarajiwa, lenyewe ni nyenzo mpya ya ajenda (tazama Mada 2.6 — Muunganisho wa Ushahidi na Kinachofanya Kazi kwa jinsi ushahidi unavyokusanywa, kupimwa, na kuunganishwa katika hatua hii). Kuchukulia tathmini kama mwisho wa mzunguko badala ya upya wake ni mojawapo ya makosa ya kawaida zaidi ya kimuundo ambayo shirika hufanya, kwa sababu inachukulia mzunguko kama mstari.

Ukosoaji mbili wenye ushawishi unaeleza kwa nini mzunguko mara nyingi hushindwa kuendeshwa kama ulivyochorwa. Kuongezeka hatua kwa hatua, kulikoendelezwa na mwanasayansi wa siasa wa Marekani Charles E. Lindblom, kunabishana kuwa watunga sera halisi mara chache hufanya uchambuzi kamili, kutoka kanuni za msingi ambao mfano wa mzunguko unadokeza; badala yake hufanya marekebisho madogo, mfululizo ya sera iliyopo — "kujikongoja" — kwa sababu uchambuzi kamili wa kila chaguo hauwezekani kiakili na kisiasa, na kwa sababu hatua ndogo ni rahisi zaidi kubatilisha zikigeuka kuwa si sahihi (tazama Incrementalism; tazama Charles E. Lindblom). Huu si ushauri wa woga: Lindblom alibishana kwamba kuongezeka hatua kwa hatua mara nyingi ni mkakati unaoweza kutetewa zaidi chini ya kutokuwa na uhakika wa kweli, si njia ya upinzani mdogo tu, ingawa wakosoaji wamesema kwa muda mrefu kwamba kuongezeka hatua kwa hatua kwa kiwango safi kunaweza pia kuimarisha hali mbaya iliyopo kwa kutouliza kamwe kama mbinu nzima, si pembezoni mwake tu, ni si sahihi.

Mfano wa pipa la takataka, ulioendelezwa na Michael Cohen, James March, na Johan Olsen kuelezea kufanya maamuzi katika kile walichokiita "machafuko yaliyopangwa," unaenda mbali zaidi: unaonyesha matatizo, suluhisho, washiriki, na fursa za chaguo kama mitiririko minne inayojitegemea kwa kiasi kikubwa inayochafuka ndani ya shirika, ikiwa na uamuzi unaotokea fursa ya chaguo inapoleta pamoja mitatu mingine kwa bahati, badala ya suluhisho kubuniwa kwa makusudi kwa tatizo fulani (tazama Garbage can model). Mfumo wa mitiririko mingi wa Kingdon ni mzao wa moja kwa moja, mahususi wa sera wa mfano huu. Zikisomwa pamoja, kuongezeka hatua kwa hatua na mfano wa pipa la takataka vyote vinabishana kuwa mzunguko nadhifu, wa kimantiki-mfuatano uko karibu zaidi na simulizi ya kuhalalisha ambayo mashirika husimulia kuhusu maamuzi yao baada ya tukio kuliko maelezo ya jinsi maamuzi hayo yalivyofikiwa kweli — jambo ambalo lenyewe ni muhimu kwa kiongozi kujua, kwa sababu linabadilisha uzito wa kupewa "lakini hivyo si jinsi mchoro wa mtiririko unavyosema inapaswa kufanya kazi" kama pingamizi kwa uamuzi halisi.

Nusu ya pili ya eneo la mada hii ni chombo cha sera: zana mahususi inayotumika kutafsiri sera iliyoidhinishwa kuwa athari. Mwanasayansi wa siasa wa Uingereza Christopher Hood alitoa uainishaji wa kudumu zaidi, akipanga vyombo kwa rasilimali ya serikali ambayo kila moja inategemea: ushikamano wa habari (taarifa na nafasi ya serikali katikati ya mitandao), mamlaka (nguvu ya kisheria ya kuhitaji, kukataza, au kuruhusu), hazina (fedha, zilizotumika au zilizokusanywa), na shirika (wafanyakazi, ardhi, na vifaa vya serikali yenyewe), mara nyingi vikifupishwa kwa herufi za mwanzo za rasilimali hizo nne (tazama Christopher Hood). Kitabu hiki kinaweka vikundi vya Hood katika familia nne zinazolingana na jinsi viongozi wengi wa umma wanavyozungumza kuhusu uchaguzi wa chombo: udhibiti (mamlaka — kanuni zinazohitaji, kukataza, au kutoa leseni kwa tabia, zikiungwa mkono na utekelezaji) (tazama Regulation); matumizi, ikijumuisha utoaji wa moja kwa moja, ruzuku za jumla, na ruzuku zinazopunguza gharama ya tabia au bidhaa inayopendelewa (tazama Subsidy); kodi, inayokusanya mapato lakini pia inaweza kubuniwa kukatisha tamaa tabia, kama kodi ya dhambi kwa tumbaku, pombe, au sukari (tazama Sin tax); na taarifa au ushawishi, kuanzia kampeni za uelewa wa umma hadi mbinu zinazolengwa zaidi za kitabia za nadharia ya msukumo mpole, inayobuni upya mazingira ya uchaguzi yenyewe badala ya kuamuru, kulipia, au kueleza matokeo yanayopendelewa (tazama Nudge theory; tazama Mada 4.1 — Sera za Umma za Kitabia kwa maadili na mbinu za familia hii ya vyombo kwa kina). Sera halisi karibu daima huchanganya vyombo kutoka zaidi ya familia moja — ada ya mfuko wa plastiki ni kodi na ishara ya taarifa kwa wakati mmoja, na amri ya chanjo ni udhibiti unaoimarishwa na taarifa ya umma — na swali halisi la usanifu wa chombo wa kiongozi mara chache ni "zana gani moja" bali "mchanganyiko gani, kwa mfuatano gani, kwa gharama gani ya uhalali."

Mazoea bora

1. Taja suala hai liko katika hatua gani kabla ya kupendekeza cha kufanya baadaye. Kuchukulia tatizo bado linalopigania nafasi ya ajenda kana kwamba linahitaji warsha ya uundaji, au chaguo lililoundwa kikamilifu kana kwamba bado linahitaji kujenga ajenda, kunapoteza juhudi iliyotumika kwa zana za hatua isiyo sahihi.
2. Weka orodha fupi ya kudumu ya suluhisho tayari za sera, bila kutegemea tatizo lolote la sasa. Mfumo wa Kingdon unaonyesha kuwa madirisha hufunguka ghafla na kufungwa haraka; shirika lisilo na chaguzi zilizoendelezwa zikisubiri katika mtiririko wa sera litakosa mengi yao.
3. Buni mchanganyiko wa vyombo kabla ya kuandaa maandishi ya kisheria. Amua kama lengo linahudumiwa vizuri zaidi na udhibiti, matumizi, kodi, taarifa, au mchanganyiko fulani, kisha uandike chombo kinachotoa chaguo hilo, badala ya kufikia sheria kwa sababu sheria ndiyo chaguo-msingi.
4. Uliza nani atatoa hili katika ngazi ya barabarani, na kama wana hiari, mafunzo, na uwezo ambao muundo unadhani. Sera iliyobuniwa kuzunguka mtekelezaji bora wa kufikirika inashindwa inapokutana na wingi halisi wa kesi, mapengo halisi ya wafanyakazi, na maamuzi halisi ya mstari wa mbele.
5. Jenga mpango wa tathmini wakati wa uundaji, si baada ya idhini. Kuamua mafanikio yanaonekanaje, na yatapimwaje, kabla sera haijazinduliwa kunalinda tathmini dhidi ya kuundwa upya kwa nyuma ili kulingana na chochote kilichotokea.
6. Chukulia marekebisho ya hatua kwa hatua kama mkakati halali, si kushindwa kwa matamanio, ushahidi unapokuwa na kutokuwa na uhakika wa kweli. Hoja ya Lindblom ya "kujikongoja" ina nguvu zaidi hasa pale muundo upya wa ujasiri, kamili hauwezi kuhalalishwa kwa kile kinachojulikana kweli bado.
7. Uliza mara kwa mara kama kuongezeka hatua kwa hatua kumekuwa mazoea badala ya uamuzi. Eneo la sera lililopokea marekebisho ya pembezoni tu kwa muongo mmoja linaweza kuhitaji mapitio ya makusudi, kamili, ingawa mapitio hayo ni ghali na ya kusumbua zaidi kuliko hatua nyingine ndogo.
8. Tarajia utekelezaji kuzalisha matatizo mapya yanayofungua tena ajenda, na upange kwa mzunguko huo waziwazi. Jenga njia ambayo maoni ya mstari wa mbele na matokeo ya tathmini ya mapema huwafikia watu wanaoweza kurekebisha sera, badala ya kuchukulia utekelezaji kama hatua ya njia moja, kimya.
9. Eleza mchanganyiko wa vyombo pamoja, katika hati ile ile, si kama mipango tofauti. Ada, ruzuku, na kampeni ya taarifa kwa umma zinazolenga tabia ile ile ni rahisi kutathmini, na kutetea, kama sera moja iliyoratibiwa kuliko kama programu tatu zinazohusiana kwa ulegevu.
10. Kagua athari ya mgawanyo ya kila chombo katika mchanganyiko, si athari ya jumla ya sera pekee. Kodi inayobadilisha tabia ya wastani bado inaweza kuangukia kaya za kipato cha chini kwa uwiano usio sawa; kuioanisha na ruzuku inayolengwa au msamaha mara nyingi ndiko kunakofanya mchanganyiko uwe halali (tazama Mada 3.5 — Usawa, Haki na Haki ya Ugawaji).
11. Tumia vyombo vya kitabia kama nyongeza ya, si badala ya, mamlaka na hazina pale hatari zinapokuwa kubwa. Msukumo mpole mara nyingi ndio hatua ya kwanza ya bei nafuu na yenye kulazimisha kidogo zaidi, lakini mara chache unatosha peke yake kwa tatizo zito la kutosha kuhalalisha udhibiti au matumizi (tazama Mada 4.1 — Sera za Umma za Kitabia).
12. Andika dirisha la kisiasa lililowezesha idhini, wakati bado ni wazi. Kuelewa kwa nini sera ilikuwa inaweza kuidhinishwa wakati ilipoidhinishwa — tukio gani la kuchochea, mjasiriamali yupi, mpangilio gani wa mitiririko — kunalisaidia shirika kutambua dirisha linalofuata badala ya kudhani matokeo yale yale yanaweza kuitwa kwa amri.

Maswali ya kujadili na timu yako

Je, tunajua kweli mipango yetu mikuu ya sasa iko katika hatua gani ya mzunguko, au tunatumia kitabu kile kile cha mbinu kwa yote bila kujali? Pitia mipango yenu mikubwa mitatu au minne iliyo hai na uweke kila mmoja kwenye hatua ya kuweka ajenda, uundaji, idhini, utekelezaji, au tathmini, kwa uaminifu, badala ya mahali chati ya shirika inapoutaja. Jadilini kama zana na mikutano mnayoitumia inalingana na hatua hiyo, au kama mpango bado unaopigania umakini unachukuliwa kana kwamba unahitaji tu mipango bora ya utoaji. Kubalianeni nini kingebadilika kuhusu jinsi kila mpango unavyopewa rasilimali ikiwa tathmini ya hatua ni sahihi.

Ni suluhisho gani zilizo tayari zinakaa katika mtiririko wetu wa sera sasa hivi, zikisubiri dirisha ambalo hatulifuatilii? Waombe kila timu kutaja chaguo moja wanaloamini limeendelezwa vizuri lakini halijawahi kupata wakati wa kisiasa wa kupitishwa. Jadilini nini kingehitaji kutokea — tukio, mabadiliko ya uongozi, mabadiliko ya hali ya umma — ili dirisha hilo lifunguke, na kama chaguo lingekuwa tayari kweli likifunguka. Fikirini kama shirika lina utaratibu wowote wa kudumu wa kuweka chaguzi hizo za sasa, au kama zinapitwa na wakati kimya kimya zikisubiri.

Tulipobuni sera mara ya mwisho, je, tulichagua chombo kwanza na lengo pili? Fuatilia uamuzi wa hivi karibuni na uulize kwa uaminifu kama "tunahitaji sheria" au "tunahitaji kutumia zaidi" liliamuliwa kabla ya lengo la msingi na vyombo mbadala kupimwa ipasavyo. Jadilini mazungumzo ya uchaguzi wa chombo ya kweli yangeonekanaje, yakilinganisha udhibiti, matumizi, kodi, na taarifa dhidi ya lengo lile lile. Kubalianeni hatua ya kawaida katika mchakato wenu wa kubuni sera inayolazimisha ulinganisho huu kabla ya uandaaji kuanza.

Ni wapi utekelezaji umebuni upya kimya kimya sera tuliyofikiri tayari tumeiamua? Tambua sera ambayo athari yake ardhini inatofautiana wazi na ilivyoandikwa na kuidhinishwa, na jadilini ni hiari gani wafanyakazi wa mstari wa mbele walitumia kuzalisha pengo hilo. Fikirini kama hiari hiyo ni tatizo la kufungwa au marekebisho ya busara ambayo sera rasmi inapaswa kusasishwa kuakisi. Amueni nani anawajibika kutambua aina hii ya mteremko na kuamua, kila mara, ni jibu lipi kati ya hayo mawili ni sahihi.

Je, tunachukulia tathmini kama maoni yanayolisha ajenda inayofuata, au kama ripoti inayohifadhiwa programu inapoisha? Pitia kilichotokea kwa matokeo ya tathmini zenu kuu mbili za mwisho: je, yalibadilisha uamuzi hai, yaliarifu duru inayofuata ya uundaji, au yalikaa katika hati ambayo hakuna aliyeirejea tena (tazama Mada 2.6 — Muunganisho wa Ushahidi na Kinachofanya Kazi)? Jadilini nini kingehitaji kubadilika kimuundo — muda, umiliki, jukwaa la kudumu — ili tathmini ifunge mzunguko kweli badala ya kufunga faili tu. Kubalianeni badiliko moja thabiti mtakalofanya kabla ya tathmini yenu ijayo kutarajiwa.

Je, mbinu yetu ya sasa katika eneo hili la sera ni mkakati wa makusudi wa hatua kwa hatua, au mazoea yasiyochunguzwa? Chagua eneo la sera ambalo shirika lenu limelirekebisha kwa pembezoni, mwaka baada ya mwaka, bila mapitio kamili, na jadilini kwa uaminifu ni usomaji upi wa Lindblom unatumika: tahadhari ya busara chini ya kutokuwa na uhakika wa kweli, au chaguo-msingi la kustarehesha ambalo limepita kimya kimya uhalalisho wake. Fikirini mapitio ya kweli, kutoka kanuni za msingi yangegharimu nini kwa muda na mtaji wa kisiasa, na kupima hilo waziwazi dhidi ya gharama ya kuendelea kujikongoja. Amueni kama mapitio hayo yanastahili kuwa kwenye ajenda ya mwaka ujao.

Kwa vitendo: mfano wa thamani ya umma

Serikali ya jiji la ukubwa wa kati la pwani ilikuwa imetumia miaka kadhaa ikijadili taka za plastiki za matumizi moja kwenye fukwe na njia zake za maji bila kutoa sera rasmi. Makundi ya mazingira yalikuwa yameibua suala hilo kwenye mikutano ya baraza kwa miaka; kanuni ya hiari iliyowaomba wauzaji kupunguza ugawaji wa mifuko ya plastiki ilikuwa imezalisha kupungua kidogo tu; na pendekezo lililoandaliwa na ofisi ya uendelevu ya jiji la kuchanganya ada ya wauzaji na kampeni ya uelewa wa umma lilikuwa limekaa, likiwa limeundwa kikamilifu, kwenye droo kwa zaidi ya mwaka, bila kuweza kuvutia umakini wa kisiasa wa kutosha kufikia kura.

Hali ilibadilika ghafla baada ya mawimbi makubwa ya dhoruba yasiyo ya kawaida kuosha kiasi kikubwa cha uchafu wa plastiki kwenye ufukwe mkuu wa utalii wa jiji wiki mbili kabla ya kuanza kwa msimu wa kiangazi, yakizalisha habari nyingi za mtaa na mafuriko ya ghafla ya malalamiko kwa madiwani waliochaguliwa. Diwani mpya aliyechaguliwa hivi karibuni, ambaye alikuwa amefanya kampeni kwa sehemu kwenye masuala ya mazingira, aliona wakati huo na kusukuma pendekezo lililopo la ofisi ya uendelevu kwenye ajenda ndani ya siku, akiunganisha mtiririko wa sera uliolala na mitiririko mipya iliyofunguka ya siasa na tatizo karibu kama mfumo wa Kingdon ungetabiri. Pendekezo lililosubiri mwaka mzima kupata umakini liliidhinishwa ndani ya wiki sita baada ya dhoruba, si kwa sababu liliboreka, bali kwa sababu dirisha lilifunguka.

Sera iliyoidhinishwa iliunganisha vyombo vinne kwa makusudi, badala ya kutegemea chombo chochote kimoja. Kanuni ilikataza wauzaji kutoa mifuko ya plastiki ya matumizi moja mahali pa kuuza (mamlaka). Ada ndogo ilitumika kwa mfuko wowote wa karatasi au wa kuoza ambao mteja bado aliutaka (hazina, ikifanya kazi kama kikwazo kidogo cha mtindo wa kodi ya dhambi badala ya hatua ya mapato). Ruzuku ilifadhili mifuko ya kutumia tena bure iliyosambazwa kupitia vituo vya jamii katika mitaa ya kipato cha chini ya jiji, kuzuia ada isiwaangukie wakazi wasioweza kuimudu zaidi. Kampeni ya taarifa kwa umma, iliyoendelezwa na kikundi cha sayansi ya tabia cha chuo kikuu cha mtaa, ilibuni upya ombi la kaunta ya malipo kwenye wauzaji washiriki ili kukataa mfuko kuwe chaguo-msingi badala ya kitu ambacho mteja alipaswa kukiomba kikamilifu — msukumo mpole ulioongezwa juu ya kanuni na ada, si badala ya yoyote kati ya hizo.

Utekelezaji ulifichua pengo ambalo muundo wa awali haukulitarajia: wakaguzi wa soko waliowajibika kutekeleza marufuku ya wauzaji walikuwa na hiari juu ya jinsi ya kuitumia kwa ukali kwa vibanda vidogo, vya kifamilia katika wilaya ya zamani ya soko ya jiji, na utekelezaji usio rasmi wa mapema ulitofautiana sana kutoka mkaguzi mmoja hadi mwingine. Badala ya kuchukulia hili kama kushindwa kwa utiifu kuadhibiwa, ofisi ya uendelevu ilifanya kazi na wakaguzi kurasimisha mbinu ya viwango — maonyo kwanza, faini tu baada ya ukiukaji wa kurudiwa — ambayo wakaguzi walikuwa tayari wameitumia kwa ufanisi kupitia uamuzi wao wenyewe. Sera rasmi ilirekebishwa kulingana na mazoezi ambayo watekelezaji wake wa ngazi ya barabarani walikuwa tayari wameyakuta yanawezekana.

Tathmini miezi kumi na minane baadaye ilipata upungufu mkubwa wa uchafu wa plastiki ufukweni, upungufu mdogo lakini halisi wa ugawaji wa mifuko ya matumizi moja kwa jumla, na athari ya mgawanyo ambayo kwa upana haikuegemea upande wowote mara mifuko ya kutumia tena iliyotolewa ruzuku ilipohesabiwa. Tathmini pia iliashiria kwamba uelewa wa ada ya mfuko wa karatasi ulikuwa umefifia kadiri muda ulivyopita, ukidhoofisha athari yake ya kitabia, na ilipendekeza kuburudisha kampeni ya taarifa badala ya kudhani uzinduzi wa mara moja ungejidumisha milele — ikilisha moja kwa moja kurudi kwenye ajenda ya mzunguko wa bajeti unaofuata. Tukio hili ni la kielelezo na la kubuni; halielezi sera ya plastiki ya jiji lolote halisi wala uamuzi wa baraza.

Mitazamo minne ya sekta

Serikali za mitaa

Mamlaka ya mtaa kwa kawaida iko karibu zaidi na utekelezaji na kwa hivyo huona pengo kati ya sera iliyoidhinishwa na uhalisia wake wa ngazi ya barabarani haraka kuliko ngazi nyingine yoyote ya serikali, lakini kwa kawaida ina seti nyembamba zaidi ya vyombo vya kufanya kazi navyo, kwa kuwa kodi kuu na sehemu kubwa ya mamlaka ya udhibiti yako kwa serikali ya kitaifa au ya mkoa. Ufundi wa kawaida wa mtaa ni kuchanganya seti ndogo ya vyombo — udhibiti wa mtaa, ada na tozo ndogo, matumizi ya moja kwa moja, na taarifa zinazolengwa kimahali — kwa ubunifu wa kutosha kufanya maendeleo ya kweli kwa tatizo ambalo vidhibiti vyake vikubwa ni vya mtu mwingine.

Serikali ya kitaifa

Serikali ya kitaifa kwa kawaida ina seti pana zaidi ya vyombo, ikijumuisha uwezo wa kutunga sheria, kutoza kodi, na kutumia kwa kiwango kikubwa, jambo linalofanya usanifu wa mchanganyiko wa vyombo kuwa ufundi wa kitaifa wa kweli badala ya ubunifu wa papo hapo. Hatari ya kawaida ya kitaifa ni kinyume cha ile ya mtaa: kila chombo kikipatikana kitaalamu, uundaji wa sera ya kitaifa unaweza kuteleza hadi zana kubwa au inayoonekana zaidi — sheria mpya, kodi ya kichwa cha habari — wakati mchanganyiko mdogo, wa bei nafuu ungefikia thamani ile ile ya umma kwa gharama ya chini ya uhalali na hatari ya chini ya athari zisizokusudiwa.

Sekta ya kijamii na mashirika yasiyo ya faida

Mashirika yasiyo ya faida na yasiyo ya kiserikali mara chache yanashikilia mamlaka rasmi ya chombo cha sera yenyewe, lakini mara nyingi ndio wajasiriamali wa sera wanaounganisha suluhisho tayari na dirisha la kisiasa linalofunguka, na mara nyingi ndio mashirika yaliyo karibu zaidi na jinsi sera inavyowafikia kweli watu inaowalenga kusaidia. Mchango wao mahususi katika mzunguko ni kuweka ajenda na maoni ya utekelezaji: kuinua mwonekano wa tatizo muda mrefu kabla ya umakini wa serikali kufika, na kuripoti, kwa uaminifu na haraka, athari ya ngazi ya barabarani ya sera inapotofautiana na muundo wake uliokusudiwa (tazama Mada 3.8 — Usimamizi wa Sekta ya Kijamii na Mashirika Yasiyo ya Faida).

Ya pande nyingi na ya kimataifa

Vyombo vya pande nyingi na vya kimataifa mara chache vinaamuru mamlaka ya ndani yanayofunga, kodi, au matumizi kwa njia ambayo serikali ya kitaifa inafanya, kwa hivyo vyombo vyao vya kawaida ni ushikamano wa habari na shirika kwa maneno ya Hood — kuitisha, kuweka viwango, kuchapisha ushahidi wa kulinganisha, na kuratibu ufadhili ambao serikali za kitaifa kisha huutumia kupitia mchanganyiko wao wa vyombo. Kwa sababu vinafanya kazi katika mamlaka zenye uwezo tofauti sana wa kiutawala, pengo la utekelezaji kati ya mfumo uliopitishwa kimataifa na athari yake ardhini mara nyingi ndilo pana zaidi kati ya ngazi yoyote iliyoshughulikiwa katika mada hii, na hatua za kuweka ajenda na tathmini za mzunguko kwa kawaida zina umuhimu zaidi kwa kazi yao kuliko idhini au utekelezaji wa moja kwa moja.

Njia za kawaida za kushindwa

Kuchanganya mchoro na mchakato. Timu inabuni utawala wake wa ndani kana kwamba kila uamuzi utapitia kuweka ajenda, uundaji, idhini, utekelezaji, na tathmini kwa mpangilio mkali, kisha inachukulia kila uamuzi halisi usiofuata mpangilio huo kama kasoro inayohitaji marekebisho badala ya utungaji sera wa kawaida. Hii inazalisha michakato ya utawala inayopunguza kasi ya madirisha halisi, ya fursa ambayo mjasiriamali wa sera anahitaji kutenda ndani yake, bila kufanya uamuzi wa mwisho uwe na taarifa bora.

Usanifu unaoanza na chombo. Tatizo la sera linafika likiwa limevaa chombo kinachopendelewa tayari — "tunahitaji sheria mpya" au "tunahitaji kutumia zaidi" — na hatua ya uundaji inakuwa utafutaji wa uhalalisho badala ya ulinganisho wa kweli wa udhibiti, matumizi, kodi, na taarifa dhidi ya lengo. Hii inagharimu shirika michanganyiko ya bei nafuu, isiyolazimisha sana, au yenye ufanisi zaidi ambayo haikuzingatiwa kwa makini kamwe kwa sababu chombo kilichaguliwa kabla ya uchambuzi kuanza.

Kubuni kwa mtekelezaji bora wa kufikirika. Sera inaundwa kuzunguka dhana ya utiifu kamili wa mstari wa mbele, muda mwingi wa wafanyakazi, na hakuna vipaumbele vya mahali vinavyoshindana, hakuna kati ya hivyo kinachoakisi urasimu wa ngazi ya barabarani utakaoitoa. Pengo la utekelezaji linalotokana kisha linalaumiwa wafanyakazi wa mstari wa mbele kwa "kutoifuata sera ipasavyo," wakati chanzo cha ndani zaidi kilikuwa muundo ambao haukuuliza kamwe utekelezaji ungehitaji nini kweli.

Tathmini kama kituo cha mwisho badala ya mzunguko wa maoni. Tathmini inaagizwa, inakamilishwa, na kuhifadhiwa, bila utaratibu wa kudumu unaounganisha matokeo yake na duru inayofuata ya kuweka ajenda au uundaji. Hii ni ghali mara mbili: mara moja katika gharama ya tathmini yenyewe, na tena katika gharama ya mzunguko unaofuata wa sera kugundua upya, kuanzia mwanzo, somo ambalo tathmini ilikuwa tayari imelithibitisha.

Kuongezeka hatua kwa hatua kulikogeuka kuwa uvivu. Eneo la sera linapokea marekebisho ya pembezoni tu mwaka baada ya mwaka kwa sababu hivyo ndivyo shirika limeshughulikia siku zote, si kwa sababu ulinganisho wa kweli dhidi ya muundo upya kamili ulifanywa kamwe. Gharama haionekani hadi mgogoro au dirisha la sera lifichue jinsi njia ya hatua kwa hatua imeachwa nyuma na mbinu ya makusudi zaidi.

Kupuuza dirisha la kisiasa lililowezesha uamuzi. Shirika linachukulia sera iliyoidhinishwa kana kwamba ilitokana tu na stahili ya kiufundi ya pendekezo, likisahau tukio la kuchochea, mjasiriamali, au mpangilio wa kisiasa ulioifanya idhini iwezekane kweli. Tatizo linalofuata linapojitokeza bila mpangilio ule ule, shirika linashangazwa kwamba pendekezo lililobuniwa vizuri vilevile linashindwa kuidhinishwa, likiwa limechukua muunganiko wa bahati wa mitiririko kuwa mchakato unaoweza kurudiwa.

Kielelezo cha ukomavu

Orodha ya ukaguzi

• Hatua ya sasa ya kila mpango wa sera hai (kuweka ajenda, uundaji, idhini, utekelezaji, tathmini) imetambuliwa kwa uaminifu.
• Orodha fupi ya chaguzi za sera zilizofanyiwa utafiti, tayari inatunzwa bila kutegemea tatizo lolote la sasa.
• Ulinganisho wa vyombo (udhibiti, matumizi, kodi, taarifa) umeandikwa kabla ya uandaaji kuanza.
• Athari ya mgawanyo ya kila chombo katika mchanganyiko unaopendekezwa imekaguliwa, si athari ya jumla pekee.
• Uwezo wa utoaji wa mstari wa mbele na hiari inayowezekana vimetathminiwa kabla sera haijakamilishwa.
• Mpango wa tathmini na vipimo vya mafanikio vimefafanuliwa katika hatua ya uundaji, si baada ya idhini.
• Njia ambayo matokeo ya tathmini na maoni ya utekelezaji huwafikia duru ijayo ya kuweka ajenda imethibitishwa kuwepo.
• Dirisha la kisiasa au la kimazingira lililowezesha idhini ya hivi karibuni limeandikwa wakati bado ni wazi.
• Maeneo ya marekebisho ya muda mrefu ya hatua kwa hatua yanapitiwa mara kwa mara kuona kama muundo upya kamili sasa umehalalika.
• Vyombo vya kitabia au vinavyotegemea taarifa vimekaguliwa dhidi ya Mada 4.1 — Sera za Umma za Kitabia — kwa mipaka ya kimaadili kabla ya kutumika.
• Kifurushi cha vyombo kilichounganishwa kimewasilishwa na kutathminiwa kama sera moja iliyoratibiwa, si kama mipango isiyohusiana.

Vyanzo muhimu

• Charles E. Lindblom, "The Science of "Muddling Through"", Public Administration Review, 19(2), 1959, uk. 79–88, kwa hoja ya msingi ya kuongezeka hatua kwa hatua kama mkakati unaoweza kutetewa chini ya kutokuwa na uhakika wa kweli.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, kwa kauli ya asili na kamili zaidi ya mfumo wa mitiririko mingi.
• Michael D. Cohen, James G. March, na Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, uk. 1–25, kwa mfano wa uchaguzi wa kishirika ambao mfumo wa Kingdon unaurekebisha kwa utungaji sera.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (iliyochapishwa tena na Palgrave Macmillan), kwa uainishaji wa ushikamano wa habari, mamlaka, hazina, na shirika wa vyombo vya sera.
• Mapendekezo ya Baraza la Shirika la Ushirikiano wa Kiuchumi na Maendeleo (OECD) kuhusu Sera na Utawala wa Udhibiti, kwa maelezo ya nchi mbalimbali ya jinsi vyombo vya udhibiti vinavyobuniwa na kusimamiwa kwa vitendo.

Marejeo

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html