บทนำสู่คุณค่าสาธารณะ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ลองถามผู้อำนวยการฝ่ายการเงินของโรงพยาบาล ผู้อำนวยการสวนสาธารณะของเมือง หรือผู้อำนวยการองค์กรการกุศลขนาดเล็กว่า พวกเขารู้ได้อย่างไรว่างานของตนคุ้มค่าที่จะทำ แทบไม่เคยได้คำตอบที่มั่นใจซึ่งสร้างจากตัวชี้วัดเดียวที่ชัดเจน บริษัทเอกชนชี้ไปที่กำไรได้ หากลูกค้ายังคงจ่ายมากกว่าต้นทุนการผลิตสินค้า บริษัทก็กำลังสร้างคุณค่า และหากลูกค้าเลิกจ่าย บริษัทก็ล้มเหลว องค์กรภาครัฐและภาคสังคมไม่มีสัญญาณเดี่ยวที่เทียบเท่าได้ เพราะสิ่งที่องค์กรเหล่านี้ผลิตจำนวนมาก เช่น ถนนที่สะอาด กระบวนการยุติธรรมที่ถูกต้องตามขั้นตอน และสถานที่ที่ครอบครัวพึ่งพาได้เมื่อเกิดเรื่องร้าย เป็นสินค้าสาธารณะที่ไม่เคยถูกขายในราคาที่เผยให้เห็นว่ามีค่าเพียงใดต่อผู้ได้รับ

ช่องว่างนี้สร้างความตึงเครียดที่เป็นจริงและเกิดขึ้นในปัจจุบันสำหรับผู้บริหารภาครัฐและผู้นำภาคสังคม รัฐบาลและองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) ถูกขอให้ประพฤติตนเหมือนธุรกิจที่มีประสิทธิภาพ ลดต้นทุนต่อหน่วย ไล่ตามตัวชี้วัดผลงานหลัก และในรอบงบประมาณเดียวกันก็ถูกขอให้ประพฤติตนเป็นเครื่องมือล้วน ๆ ของอาณัติประชาธิปไตยหรืออาณัติของผู้ดูแลทรัพย์สิน คือทำเฉพาะสิ่งที่นโยบายหาเสียงสัญญาไว้ หรือเฉพาะสิ่งที่ทุนก่อตั้งกำหนดไว้ ไม่มีบททดสอบใดตามลำพังที่ตัดสินได้ว่าโครงการใดโครงการหนึ่งสมควรได้รับงบประมาณในปีนี้หรือไม่ การทดสอบประสิทธิภาพที่เคร่งครัดประเมินค่าบริการต่ำเกินไป ทั้งที่บริการเหล่านั้นมีอยู่ก็เพราะไม่มีตลาดใดจะให้บริการในราคาที่จ่ายได้ ส่วนการทดสอบตามอาณัติที่เคร่งครัดประเมินค่าวิจารณญาณต่ำเกินไป ซึ่งเป็นวิจารณญาณที่ผู้บริหารภาครัฐใช้ในการแปลอาณัติกว้าง ๆ ให้เข้ากับโลกที่เปลี่ยนแปลง

ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะมีขึ้นเพื่อปิดช่องว่างนี้ ทฤษฎีให้คำศัพท์แก่ผู้นำภาครัฐและภาคสังคมสำหรับการอธิบายเหตุผลของงานตน ซึ่งไม่ใช่เศรษฐศาสตร์ตลาดล้วนหรืออาณัติจากการเลือกตั้งหรือของผู้ดูแลทรัพย์สินล้วน แต่เป็นมาตรฐานที่สามที่แตกต่างออกไป คือสิ่งนี้เป็นสิ่งที่พลเมืองในฐานะส่วนรวมจะอนุญาตให้ใช้ทรัพยากรร่วมกันเพื่อผลิตหรือไม่ หัวข้อนี้แนะนำมาตรฐานดังกล่าวและกรอบแนวคิดที่สร้างขึ้นเพื่อนำมาใช้ ในระดับรายละเอียดที่พอจะใช้ได้ทันที ส่วนกลไกเชิงลึกของกรอบแนวคิดนั้นปล่อยให้เป็นเรื่องของ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ)

แนวคิดหลัก

คุณค่าสาธารณะ คือสิ่งที่องค์กรภาครัฐหรือภาคสังคมมีส่วนสร้างให้แก่สังคม โดยพิจารณาจากสิ่งที่พลเมืองในฐานะส่วนรวมจะถือว่าคุ้มค่ากับทรัพยากรร่วมที่ใช้ผลิต ศาสตราจารย์แห่งฮาร์วาร์ด มาร์ก เอช. มัวร์ (Mark H. Moore) บัญญัติศัพท์นี้ขึ้นเป็นคู่ขนานในภาครัฐของคำว่ามูลค่าผู้ถือหุ้น กล่าวคือ ในขณะที่คณะกรรมการบริษัทถามว่าการลงทุนจะให้ผลตอบแทนมากกว่าต้นทุนที่ผู้ถือหุ้นต้องเสียหรือไม่ ผู้บริหารภาครัฐควรถามว่าโครงการริเริ่มหนึ่งจะให้ผลตอบแทนมากกว่าต้นทุนที่พลเมืองต้องเสียหรือไม่ โดยต้นทุนนี้มีความหมายกว้าง รวมถึงเงิน อำนาจ ความไว้วางใจ และเสรีภาพที่ต้องสละ คุณค่าสาธารณะไม่เหมือนกับความนิยม เพราะเสียงข้างมากอาจต้องการสิ่งที่สุดท้ายแล้วไม่มีค่าควรมี และไม่เหมือนกับราคาตลาดเช่นกัน

เครื่องมือของมัวร์ในการทำให้คุณค่าสาธารณะนำไปปฏิบัติได้คือ สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ แผนของผู้บริหารภาครัฐจะสมเหตุสมผลก็ต่อเมื่อผ่านสามบททดสอบพร้อมกัน ด้านแรกคือ ความชอบธรรมและการสนับสนุน ว่าบุคคลและสถาบันที่ต้องตอบตกลง (ผู้กำกับดูแลที่มาจากการเลือกตั้ง ผู้ให้ทุน ศาล สาธารณชน) อนุญาตให้ทำความพยายามนั้นจริงหรือไม่ ซึ่งเป็นคำถามที่ตั้งอยู่บนแนวคิดที่กว้างกว่าของความชอบธรรมทางการเมือง และแตกต่างจากสายความรับผิดชอบอย่างเป็นทางการ ซึ่งเป็นหัวข้อเฉพาะของ (ดู หัวข้อ 3.4 — ความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และความชอบธรรม) ด้านที่สองคือ ข้อเสนอคุณค่า ว่าสิ่งที่ความพยายามนั้นสร้างขึ้นมีค่าควรกับทรัพยากรที่ใช้ไปจริงหรือไม่ ด้านที่สามคือ ขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ ว่าองค์กร ไม่ว่าด้วยตนเองหรือผ่านพันธมิตร สามารถส่งมอบสิ่งที่เสนอได้จริงหรือไม่ หัวข้อนี้แนะนำสามเหลี่ยมเพียงในระดับนี้ ส่วนปฏิสัมพันธ์และการแลกเปลี่ยนระหว่างสามด้านเป็นหัวข้อเฉพาะของ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ)

ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะตั้งอยู่อย่างจงใจระหว่างเรื่องเล่าเก่าสองเรื่องว่าเหตุใดหน่วยงานภาครัฐจึงมีอยู่ เรื่องเล่าความล้มเหลวของตลาดมองรัฐบาลเป็นแผ่นปะช่องว่างที่ตลาดทิ้งไว้ รวมถึงสินค้าที่ตลาดจัดหาให้ไม่เพียงพอ (ดู หัวข้อ 1.3 — ความล้มเหลวของตลาดและความล้มเหลวของรัฐ) เรื่องเล่าอาณัติมองรัฐบาลเป็นผู้ปฏิบัติตามสิ่งที่ผู้ออกเสียงเลือกตั้งหรือผู้ให้ทุนสั่งไว้ล่าสุด ทั้งสองเรื่องจริงในขอบเขตของตน แต่ไม่มีเรื่องใดอธิบายการตัดสินใจประจำวันตามปกติที่ผู้ปฏิบัติงานบริหารรัฐกิจต้องทำภายในอาณัติกว้าง ๆ ที่จำเป็นต้องเป็นเช่นนั้น และนี่ก็เป็นเหตุผลว่าทำไมสาขาวิชานี้จึงก้าวพ้นการจัดการภาครัฐแนวใหม่ซึ่งตัดสินหน่วยงานภาครัฐโดยหลักด้วยมาตรวัดประสิทธิภาพแบบภาคเอกชน (ดู หัวข้อ 3.1 — ระบบและแบบจำลองการบริหารภาครัฐ)

แนวคิดที่เกี่ยวข้อง ซึ่งพัฒนาโดยนักวิชาการด้านการบริหารรัฐกิจ แบร์รี โบซแมน (Barry Bozeman) คือ ความเป็นสาธารณะ (publicness) กล่าวคือ "สาธารณะ" และ "เอกชน" ไม่ใช่กล่องที่แยกขาดจากกัน แต่เป็นเรื่องของระดับ เพราะแม้องค์กรเอกชนก็ถูกจำกัดโดยอำนาจสาธารณะ และหน่วยงานรัฐก็พึ่งพากลไกตลาด กระทรวงระดับชาติ การประปาระดับภูมิภาค และองค์กรไม่แสวงหากำไรที่ให้บริการเดียวกัน ตั้งอยู่ ณ จุดต่างกันบนสเปกตรัมเดียวกัน และแต่ละแห่งยังคงต้องการทฤษฎีว่าด้วยคุณค่าที่ตนสร้าง ไม่ใช่เพียงทฤษฎีว่าด้วยรูปแบบทางกฎหมายของตน พหุนิยมทางคุณค่า ซึ่งหมายถึงคุณค่าสาธารณะเป็นสิ่งดีหลายอย่างที่แยกจากกันและบางครั้งขัดแย้งกัน เช่น เสรีภาพ ความเสมอภาค ประสิทธิภาพ และความมั่นคง ไม่ใช่ปริมาณสเกลาร์เดียว ได้รับการแนะนำอย่างเหมาะสมใน (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า)

สุดท้าย ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะปรับกรอบใหม่ว่าใครนับเป็นผู้ผลิตคุณค่า พลเมืองและประชาสังคมที่กว้างกว่า ซึ่งอยู่ระหว่างรัฐ ตลาด และครอบครัว ไม่ได้เป็นเพียงผู้ลงคะแนนเสียงหรือลูกค้า แต่มักผลิตผลลัพธ์ร่วมกับองค์กร ตั้งแต่ผู้ปกครองที่ร่วมผลิตการศึกษาของบุตรหลาน ไปจนถึงผู้อยู่อาศัยที่ร่วมผลิตความปลอดภัยของละแวกบ้าน มิตินี้เป็นหัวข้อเฉพาะของ (ดู หัวข้อ 1.5 — ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย พลเมือง และการผลิตร่วม) ณ ที่นี้ มีความสำคัญหลักในฐานะคำเตือนว่าขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการมักอยู่นอกกำแพงขององค์กรเองบางส่วน

แนวปฏิบัติที่ดี

1. เขียนข้อเสนอคุณค่าสาธารณะลงเป็นประโยคเดียวก่อนร่างข้อเสนอเชิงธุรกิจ หากทีมไม่สามารถระบุได้ว่าโครงการสร้างคุณค่าอะไรและเพื่อใคร ข้อเสนอเชิงธุรกิจจะกลบช่องว่างนั้นด้วยเป้าหมายผลผลิต แทนที่จะแก้ไขช่องว่างนั้น
2. ระบุสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของท่านให้ชัดเจน ไม่ใช่เพียงรายการงบประมาณ ระบุรายชื่อทุกหน่วยงานและกลุ่มผู้เกี่ยวข้องที่ความยินยอม ไม่ว่าโดยปริยายหรือโดยชัดแจ้ง ค้ำจุนโครงการไว้ ได้แก่ สภานิติบัญญัติ คณะกรรมการ หน่วยกำกับดูแล ผู้ให้ทุน และผู้ใช้บริการ
3. ถามสามคำถามแยกกัน ไม่รวมเป็นคำถามเดียว "ได้รับอนุญาตหรือไม่" "คุ้มค่าที่จะทำหรือไม่" และ "เราส่งมอบได้หรือไม่" เป็นบททดสอบที่แยกจากกัน ซึ่งแต่ละข้อล้มเหลวได้โดยอิสระ และการถือว่าเป็นเรื่องเดียวกันซ่อนความล้มเหลวที่สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ออกแบบมาเพื่อเปิดเผยนั้นเอง
4. ถือว่าความชอบธรรมต้องหามาอย่างต่อเนื่อง ไม่ได้รับมาครั้งเดียว การเลือกตั้ง การแต่งตั้ง หรือทุนก่อตั้งให้อำนาจ ณ จุดเวลาหนึ่ง แต่ไม่ได้รับรองทุกการตัดสินใจที่ตามมาอย่างไม่มีกำหนด
5. แยกปริมาณผลผลิตออกจากคุณค่าสาธารณะ การนับจำนวนการเข้ารับบริการคลินิก ใบอนุญาตที่ออก หรืออาหารที่แจกที่เพิ่มขึ้นเป็นการอธิบายกิจกรรม ไม่ใช่คุณค่า คำถามที่เกี่ยวข้องคือกิจกรรมนั้นก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่พลเมืองจะตัดสินว่าคุ้มกับต้นทุนหรือไม่ (ดู หัวข้อ 2.1 — ตารางคะแนนคุณค่าสาธารณะและกรอบผลลัพธ์)
6. ใช้คำศัพท์ร่วมกันระหว่างรัฐบาลและภาคสังคมอย่างจงใจ หน่วยงานของเมืองกับองค์กรไม่แสวงหากำไรที่ให้บริการใกล้เคียงกันมักอธิบายคุณค่าพื้นฐานเดียวกันด้วยภาษาที่เข้ากันไม่ได้ การใช้คำศัพท์สามขาร่วมกันทำให้การเจรจาข้อเสนอขอทุนร่วมและการเป็นพันธมิตรอย่างซื่อตรงทำได้ง่ายขึ้น
7. หลีกเลี่ยงการยุบข้อเสนอเหตุผลของโครงการเป็นตัวเลขเดียว ตัวเลขต้นทุนต่อหน่วยหรือคะแนนความพึงพอใจเป็นหลักฐานที่มีประโยชน์ แต่ครอบคลุมสามเหลี่ยมอย่างมากเพียงด้านเดียว ควรนำเสนอทั้งสามด้านเคียงกัน
8. ทบทวนข้อเสนอคุณค่าทุกครั้งที่สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจเปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ การเปลี่ยนผู้นำทางการเมือง ยุทธศาสตร์ใหม่ของผู้ให้ทุน หรือการเปลี่ยนทัศนคติของสาธารณชน อาจเปลี่ยนโครงการที่เคยได้รับอำนาจดีให้กลายเป็นโครงการที่ถูกโต้แย้งได้ภายในชั่วข้ามคืน
9. บันทึกว่าใครได้ประโยชน์และใครจ่าย เป็นสองรายการแยกกัน ข้อกล่าวอ้างด้านคุณค่าสาธารณะแข็งแรงที่สุดเมื่อผู้นำพูดได้อย่างตรงไปตรงมาว่าใครได้และใครรับภาระต้นทุน เพราะสองกลุ่มนี้แทบไม่เคยเป็นกลุ่มเดียวกันในงานภาครัฐและภาคสังคม
10. ถือว่าข้ออ้างเรื่องขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการต้องทดสอบได้ ไม่ใช่เพียงความปรารถนา "เราส่งมอบสิ่งนี้ได้" เป็นข้อกล่าวอ้างที่พิสูจน์ว่าผิดได้เกี่ยวกับบุคลากร ระบบ และความน่าเชื่อถือของพันธมิตร และควรทดสอบกับประวัติการส่งมอบงานที่เปรียบเทียบได้ก่อนนำเข้าแผน

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

องค์กรของเราจะเลิกทำอะไรบ้าง หากทุกโครงการต้องผ่านทั้งสามบททดสอบของสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์? องค์กรส่วนใหญ่มีกิจกรรมอย่างน้อยหนึ่งอย่างที่ดำเนินต่อไปด้วยแรงเฉื่อย ไม่ใช่เพราะมีการอนุญาตจริง คุณค่าที่พิสูจน์แล้ว หรือขีดความสามารถที่ยืนยันแล้ว กิจกรรมนั้นมักอยู่รอดเพราะไม่มีด้านใดของสามเหลี่ยมถูกทดสอบกับมันโดยตรง ความอ่อนแอของมันจึงไม่เคยกลายเป็นปัญหาที่ใครต้องแก้ไขอย่างชัดแจ้ง การเอ่ยถึงมันออกมาดัง ๆ เป็นเรื่องอึดอัด ซึ่งเป็นเหตุผลที่คุ้มค่าจะทำเป็นแบบฝึกหัดของทีม แทนที่จะปล่อยให้เป็นการตัดสินของคนเดียว ใช้คำถามนี้เพื่อเปิดเผยรายการที่เป็นไปได้ ไม่ใช่เพื่อตัดสินขั้นสุดท้ายในการประชุมเดียวกัน จุดประสงค์คือสังเกตว่าบททดสอบสามข้อหยุดถูกถามไปโดยไม่รู้ตัวตรงไหน

ใครบ้างโดยเฉพาะที่เป็นสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของเราในขณะนี้ และรายชื่อนั้นเปลี่ยนไปในสองปีที่ผ่านมาหรือไม่? หลายทีมระบุสายการรายงานอย่างเป็นทางการได้ แต่ระบุได้ยากว่าใครบ้างที่ความยินยอมต่อเนื่องของเขามีความสำคัญจริง เช่น ผู้นำคนใหม่ของผู้ให้ทุน กลุ่มชุมชนที่เสียงดังขึ้น หน่วยกำกับดูแลที่ได้อำนาจใหม่ รายชื่อที่สร้างจากความจำในที่ประชุมเอง แทนที่จะคัดลอกจากเอกสารเก่า มักเผยช่องว่างได้เร็วกว่าอย่างใดอย่างหนึ่ง จงเขียนรายชื่อใหม่ตั้งแต่ต้นแทนการดึงฉบับของปีที่แล้ว เพราะสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจเลื่อนไหลอย่างเงียบ ๆ และการเลื่อนไหลนั้นมองข้ามได้ง่ายจากภายในองค์กร เปรียบเทียบรายชื่อใหม่กับรายชื่อใดก็ตาม หากมี ที่ใช้ในครั้งล่าสุดที่มีการตัดสินใจสำคัญ

ขณะนี้เราใช้ตัวชี้วัดตลาดแทนคุณค่าสาธารณะตรงไหน และใช้อาณัติแทนตรงไหน? ทีมมักเลือกเหตุผลที่ผลิตได้ง่ายที่สุดเป็นค่าเริ่มต้น เช่น ต้นทุนต่อหน่วยหากฝ่ายการเงินเข้มแข็ง หรือการอ้างอาณัติก่อตั้งหากไม่เข้มแข็ง การกล่าวถึงทั้งสองอย่างไม่ผิด แต่แต่ละอย่างไม่ครบถ้วนเมื่อใช้เดี่ยว ๆ และการพึ่งพาอย่างใดอย่างหนึ่งโดยเฉพาะปล่อยให้อีกสองด้านของสามเหลี่ยมไม่ถูกตรวจสอบ ใช้คำถามนี้เพื่อค้นหาจุดที่ด้านเดียวของสามเหลี่ยมกำลังแบกงานที่ควรแบ่งกันสามด้าน เลือกโครงการปัจจุบันหนึ่งโครงการแล้วลองตอบคำถามข้อเสนอคุณค่าโดยไม่หยิบทางลัดใดทางลัดหนึ่งมาใช้

หากมีผู้ท้าให้เราอธิบายเหตุผลของงบประมาณโดยไม่พูดว่า "ตลาดต้องการสิ่งนี้" หรือ "เราได้รับเลือกตั้งหรือได้รับทุนให้ทำสิ่งนี้" เราจะพูดว่าอะไร? คำถามนี้บังคับให้ด้านข้อเสนอคุณค่าปรากฏออกมา แยกอิสระจากความชอบธรรมและแยกอิสระจากราคา คำตอบที่ดีระบุผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมสำหรับกลุ่มคนที่เฉพาะเจาะจง คำตอบที่อ่อนเพียงทวนว่าการดำรงอยู่ขององค์กรเป็นเหตุผลของตัวมันเอง การฝึกตอบด้วยถ้อยคำของทีมเอง แทนการยืมถ้อยแถลงพันธกิจ มักเผยช่องว่างได้เร็ว ขอให้แต่ละคนในห้องตอบแยกกันก่อนเทียบความเห็น เพราะบทพูดร่วมมักซ่อนความเห็นต่างที่ถ้อยแถลงพันธกิจที่เขียนไว้จะไม่เปิดเผย

กิจกรรมใดในปัจจุบันของเรามีความชอบธรรมแข็งแรงแต่ขีดความสามารถในการส่งมอบอ่อน หรือในทางกลับกัน? โครงการที่มีผู้สนับสนุนทางการเมืองและงบประมาณแต่ไม่มีแผนส่งมอบที่เป็นจริงรองรับ หรือทีมส่งมอบที่มีความสามารถสูงซึ่งทำงานที่ไม่มีใครนอกองค์กรอนุญาตจริง ล้วนพบได้บ่อยและเสี่ยงต่างกันไป ความล้มเหลวทั้งสองมองไม่เห็นจากด้านเดียวของสามเหลี่ยม จึงต้องถามเป็นการตรวจสอบไขว้โดยเจตนา แทนที่จะปล่อยให้โผล่มาเอง ลองจับคู่กิจกรรมปัจจุบันจำนวนหนึ่งกับคำถามนี้อย่างซื่อตรง โดยใช้หลักฐานการส่งมอบล่าสุดแทนความมั่นใจเพียงอย่างเดียว ที่ใดที่สองด้านแยกจากกันอย่างรุนแรง ให้ถือเป็นลำดับความสำคัญของรอบการวางแผนถัดไป ไม่ใช่เชิงอรรถ

เรารู้ได้อย่างไรว่าคุณค่าที่เราเชื่อว่าสร้างขึ้นนั้นเป็นคุณค่าที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของเราตระหนักรู้จริง? องค์กรอาจเชื่อมั่นอย่างจริงใจในข้อเสนอคุณค่าของตน ขณะที่ผู้ที่ควรได้รับประโยชน์หรือผู้ที่ควรให้อำนาจกลับเห็นสิ่งที่ต่างออกไป ช่องว่างนั้นไม่ค่อยประกาศตัว แต่จะปรากฏภายหลังเป็นการสนับสนุนที่ลดลง การต่ออายุทุนที่มาพร้อมเงื่อนไขใหม่ หรือการถอนตัวเงียบ ๆ ของผู้ที่โครงการมีไว้ให้บริการ หารือว่าหลักฐานใด เช่น ข้อมูลป้อนกลับโดยตรง การประเมินอิสระ ข้อมูลข้อร้องเรียน การต่ออายุเงินทุน จะบอกท่านได้หากเรื่องเล่าภายในของท่านกับเรื่องเล่าของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแยกออกจากกันโดยเงียบ ๆ ตกลงร่วมกันในทีมว่าหลักฐานชิ้นใดชิ้นหนึ่งที่ท่านเชื่อถือพอจะเปลี่ยนเส้นทางได้

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

ลองพิจารณารัฐบาลเมืองขนาดกลางที่กำลังชั่งใจว่าจะสนับสนุนโครงการจ้างงานเยาวชนใหม่จากงบประมาณตามดุลพินิจที่ลดลงหรือไม่ แผนกสวนสาธารณะและนันทนาการเสนอโครงการนี้มาสามปีติดต่อกัน ทุกครั้งถูกตัดสินว่าเป็นความคิดที่ดีในหลักการแล้วถูกปล่อยไว้โดยไม่ได้รับเงิน เพราะไม่มีใครตอบร่วมกันว่าโครงการได้รับอนุญาตหรือไม่ คุ้มค่าที่จะทำหรือไม่ และส่งมอบได้หรือไม่

ในปีนี้ ผู้อำนวยการของแผนกพิจารณาทั้งสามด้านของสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ก่อนเขียนคำขอรับเงิน ในด้านความชอบธรรม เธอทำแผนที่สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจอย่างเหมาะสม สภาเมืองยกประเด็นการว่างงานของเยาวชนขึ้นหารือในสามจากสี่การประชุมสาธารณะที่ผ่านมา กลุ่มนายจ้างในท้องถิ่นเสนอร่วมสนับสนุนเงินทุนสำหรับการจัดวางงาน และองค์กรชุมชนแห่งหนึ่งขอโครงการนี้โดยเฉพาะมาเป็นเวลาสองปี ซึ่งเป็นกรณีที่มีเอกสารยืนยัน ไม่ใช่ที่สันนิษฐานเอา

ในด้านข้อเสนอคุณค่า เธอหลีกเลี่ยงการลดเหตุผลเป็น "จะสร้างงานฤดูร้อน 200 ตำแหน่ง" แต่ระบุว่างานเหล่านั้นมีไว้เพื่อเปลี่ยนแปลงอะไร คือความเคลื่อนไหวของการว่างงานของเยาวชนในสองเขตที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด และเส้นทางที่น่าเชื่อถือเข้าสู่การจ้างงานระดับเริ่มต้นของนายจ้างเหล่านั้นเอง เธอระบุอย่างชัดเจนว่าคุณค่าบางส่วนนี้แปลงเป็นตัวเงินได้ยากและจะมองเห็นได้หลังหลายปีเท่านั้น แทนที่จะพองตัวเลขเดียวให้ข้อเสนอดูเรียบร้อยกว่าความเป็นจริง

ในด้านขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ เธอสงสัยในความสามารถของแผนกที่จะส่งมอบตามลำพังโดยเจตนา แผนกเคยดำเนินโครงการจัดวางงานขนาดเล็กได้ดี แต่ไม่เคยบริหารความสัมพันธ์กับนายจ้างในระดับนี้ ส่วนองค์กรชุมชนมีประสบการณ์ด้านความสัมพันธ์นั้นแต่ไม่มีโครงสร้างพื้นฐานการจัดวางงาน แทนที่จะรับปากเกินจริง เธอเสนอความร่วมมือในการส่งมอบและระบุช่องว่างด้านขีดความสามารถตรง ๆ ในคำขอ

สภารับรองโครงการนำร่องสองปีที่เล็กกว่าที่เสนอไว้เดิม โดยมีความร่วมมือและจุดรายงานที่ชัดเจนฝังอยู่ตั้งแต่ต้น การตัดสินใจนี้เกิดขึ้นได้ไม่ใช่เพราะการนำเสนอที่แข็งแกร่งกว่า แต่เพราะข้อเสนอเหตุผลที่ระบุทั้งสามด้านอย่างซื่อตรง รวมถึงจุดที่แต่ละด้านอ่อนแอ สถานการณ์นี้เป็นเพียงตัวอย่าง ไม่ได้อธิบายเมือง แผนก หรือโครงการจริงใด

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นอยู่ใกล้ชิดที่สุดกับพลเมืองที่ทั้งอนุญาตและรับบริการ ซึ่งทำให้ด้านความชอบธรรมมองเห็นได้ชัดและเปราะบางอย่างผิดปกติ การประชุมสาธารณะที่จัดการไม่ดีเพียงครั้งเดียวอาจเปลี่ยนสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจได้ภายในชั่วข้ามคืน ในแบบที่กระทรวงระดับชาติแทบไม่เคยรู้สึกรุนแรงเท่านี้ ผู้นำท้องถิ่นยังมีขอบเขตความผิดพลาดเชิงปฏิบัติการที่เล็กที่สุด เพราะช่องว่างด้านขีดความสามารถปรากฏทันทีเป็นความล้มเหลวของบริการที่มองเห็นได้ ไม่ใช่ผลงานนโยบายที่ต่ำกว่าเป้าแบบนามธรรม

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติมักมีอาณัติอย่างเป็นทางการที่ลึกที่สุดและฐานทรัพยากรที่กว้างที่สุด ซึ่งล่อใจให้ถือว่าความชอบธรรมได้รับการสะสางแล้วโดยการเลือกตั้งครั้งล่าสุด และให้ความสนใจเกือบทั้งหมดกับคุณค่าและขีดความสามารถ ความล่อใจนั้นเป็นกับดัก เพราะอาณัติระดับชาติกว้างก็เพราะไม่ได้เขียนโดยคำนึงถึงโครงการเฉพาะใด ข้อเสนอเหตุผลที่ปกป้องได้สำหรับโครงการริเริ่มเฉพาะจึงยังต้องการการทดสอบสามด้านครบถ้วน ในระดับที่ความล้มเหลวด้านขีดความสามารถอาจกระทบผู้คนนับล้านพร้อมกัน

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

ผู้นำองค์กรไม่แสวงหากำไรและ NGO มักมีข้อเสนอคุณค่าที่ชัดเจนที่สุดในบรรดาสี่มุมมอง ซึ่งแสดงไว้ในถ้อยแถลงพันธกิจ แต่บ่อยครั้งมีสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจที่ไม่มั่นคงที่สุด เพราะผู้ให้ทุน คณะกรรมการ และชุมชนผู้รับประโยชน์ต่างถอนการสนับสนุนได้อย่างเป็นอิสระต่อกันและตามกรอบเวลาที่ต่างกัน (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร) การไม่มีทั้งราคาตลาดและอาณัติจากการเลือกตั้งทำให้สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์มีประโยชน์เป็นพิเศษที่นี่ เพราะให้ถ้อยคำแก่คณะกรรมการองค์กรไม่แสวงหากำไรสำหรับการกำกับดูแลที่ไม่ได้ยืมมาอย่างอึดอัดจากแนวปฏิบัติของบริษัทหรือรัฐบาล

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีและระหว่างประเทศดำเนินงานท่ามกลางสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจซึ่งแบ่งอยู่ในหมู่รัฐสมาชิกที่มีผลประโยชน์ต่างกันและบางครั้งขัดแย้งกัน ทำให้ความชอบธรรมเป็นเรื่องของการทูตที่ต่อเนื่อง ไม่ใช่อาณัติในประเทศเพียงหนึ่งเดียว ขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการมักส่งมอบทางอ้อมผ่านรัฐบาลแห่งชาติหรือ NGO ในท้องถิ่น แทนที่จะส่งมอบโดยบุคลากรขององค์กรเอง ด้านขีดความสามารถจึงต้องประเมินตลอดห่วงโซ่การส่งมอบทั้งหมด ไม่ใช่เฉพาะสำนักเลขาธิการที่ออกแบบโครงการ

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

การครอบงำคุณค่าด้วยการบัญชีต้นทุน เมื่อองค์กรวัดข้อเสนอคุณค่าของตนได้ยาก ก็ล่อใจให้สิ่งที่นับง่ายที่สุด เช่น ต้นทุนต่อหน่วย ปริมาณงาน เวลาตอบสนอง เข้ามาแทนที่คุณค่าเอง สิ่งนี้ทำให้องค์กรเพิ่มประสิทธิภาพให้ตัวแทนที่วัดได้โดยเสียผลลัพธ์ที่ตัวแทนนั้นมีไว้แสดง และทำให้องค์กรสูญเสียความสามารถที่จะสังเกตว่าการส่งมอบอย่างมีประสิทธิภาพกำลังผลิตสิ่งที่ผิดได้อย่างดีเยี่ยม

การถูกยึดความชอบธรรม สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจอาจแคบลงอย่างเงียบ ๆ จนเหลือเพียงกลุ่มที่เสียงดังที่สุดหรือจัดตั้งดีที่สุด ในขณะที่ประโยชน์สาธารณะที่กว้างกว่าซึ่งองค์กรมีไว้รับใช้ไม่ได้รับการรับฟัง สิ่งนี้ทำให้โครงการเอนไปหาความชอบของกลุ่มที่ยึดไว้ และทำให้องค์กรสูญเสียความชอบธรรมในวงกว้างทันทีที่ผลประโยชน์ของกลุ่มนั้นแยกจากของคนอื่นทั้งหมด

การแสดงขีดความสามารถ บางครั้งองค์กรอ้างความสามารถในการส่งมอบที่ตนไม่มี โดยอาศัยความหวังดีหรือคำสัญญาที่ไม่ได้ยืนยันของพันธมิตรแทนประวัติการส่งมอบ สิ่งนี้ทำให้เกิดพันธะที่ทำตามไม่ได้ และทำให้องค์กรสูญเสียความน่าเชื่อถือซึ่งแพงกว่ามากที่จะสร้างคืนเมื่อเทียบกับต้นทุนของการให้ทุนโครงการเดิมอย่างเหมาะสม

ความสับสนเรื่องอาณัติ การถือว่าผลการเลือกตั้งครั้งเดียว หนังสือให้ทุน หรือกฎหมายก่อตั้งเป็นเหตุผลถาวรที่ต่ออายุตัวเองสำหรับทุกการตัดสินใจต่อมา เป็นการสับสนระหว่างความชอบธรรม ณ ชั่วขณะหนึ่งกับความชอบธรรมที่ต่อเนื่อง สิ่งนี้ทำให้องค์กรดำเนินโครงการต่อไปนานหลังจากสถานการณ์ที่อนุญาตโครงการนั้นเปลี่ยนไป และทำให้สูญเสียความสามารถในการสังเกตว่าการสนับสนุนหมดไปอย่างเงียบ ๆ

คุณค่าโดยคำสั่ง บางครั้งผู้นำประกาศว่าโครงการมีคุณค่าด้วยพลังของความเชื่อมั่นหรืออาวุโส โดยไม่ทดสอบความชอบธรรมหรือขีดความสามารถเลย สิ่งนี้ทำให้องค์กรสูญเสียวินัยที่สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์มีไว้ให้ คือการค้นพบ ก่อนผูกมัดแทนที่จะหลังล้มเหลว ว่าด้านหนึ่งของข้อเสนอเหตุผลไม่เคยถูกตรวจสอบเลย

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ระบุข้อเสนอคุณค่าสาธารณะขององค์กรของท่านเป็นประโยคเดียว
• ระบุรายชื่อทุกคนในสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของท่านตามชื่อหรือบทบาท ไม่ใช่เพียงสายการรายงานอย่างเป็นทางการ
• แยก "ได้รับอนุญาตหรือไม่" "คุ้มค่าที่จะทำหรือไม่" และ "เราส่งมอบได้หรือไม่" เป็นสามคำตอบที่แยกกันสำหรับโครงการสำคัญของท่าน
• ระบุอย่างน้อยหนึ่งจุดที่ตัวชี้วัดตลาดหรือข้ออ้างตามอาณัติกำลังแทนที่ข้อเสนอคุณค่าสาธารณะที่ครบถ้วน
• ตรวจสอบข้ออ้างเรื่องขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการกับประวัติการส่งมอบจริง ไม่ใช่ความปรารถนา
• บันทึกว่าใครได้ประโยชน์จากแต่ละโครงการสำคัญและใครเป็นผู้จ่าย เป็นสองรายการแยกกัน
• ยืนยันว่าทีมของท่านมีคำศัพท์ร่วมสำหรับ "คุณค่าสาธารณะ" ข้ามแผนกหรือพันธมิตรผู้ส่งมอบ
• ระบุกิจกรรมหนึ่งอย่างที่ดำเนินต่อไปด้วยแรงเฉื่อย ไม่ใช่เพราะการอนุญาตจริง คุณค่าที่พิสูจน์แล้ว หรือขีดความสามารถที่ยืนยันแล้ว

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — ถ้อยแถลงรากฐานของสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — หนังสือคู่มือด้านการวัด (ดู หัวข้อ 2.1 — ตารางคะแนนคุณค่าสาธารณะและกรอบผลลัพธ์)
• John Benington and Mark H. Moore (eds.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — ขยายกรอบแนวคิดออกไปนอกบริบทสหรัฐอเมริกาดั้งเดิมของมัวร์
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — ข้อโต้แย้งเรื่อง "ความเป็นสาธารณะ" ที่อ้างถึงในหัวข้อนี้
• Gerry Stoker เรื่องการจัดการคุณค่าสาธารณะ และ Stephen Osborne เรื่องธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ ซึ่งอ้างถึงทั้งสองใน (ดู หัวข้อ 3.1 — ระบบและแบบจำลองการบริหารภาครัฐ)

เอกสารอ้างอิง

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest