ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย พลเมือง และการผลิตร่วม

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ทีมสาธารณสุขอาจให้ทุนทุกคลินิกและจัดบุคลากรสายด่วนทุกสายเท่าที่ทำได้ แต่แคมเปญวัคซีนก็ยังล้มเหลวหากมีคนพับแขนเสื้อน้อยเกินไป หน่วยงานท้องถิ่นอาจสร้างตารางเก็บขยะรีไซเคิลที่สมบูรณ์แบบ แต่อัตรารีไซเคิลก็ยังชะงักหากครัวเรือนคัดแยกขยะไม่ถูกต้อง หน่วยงานภาษีอาจทำให้ทุกแบบฟอร์มง่ายขึ้น แต่รายได้ก็ยังรั่วไหลหากผู้เสียภาษีไม่เชื่อว่าระบบเป็นธรรมพอที่จะปฏิบัติตามด้วยความสมัครใจ ในทุกกรณี องค์กรจัดหาเงื่อนไขที่จำเป็นแต่ไม่เพียงพอต่อผลลัพธ์ พลเมืองจัดหาส่วนที่เหลือ

นี่เป็นข้อเท็จจริงที่อึดอัดสำหรับองค์กรที่ถูกสร้าง ได้รับเงินทุน และถูกวัดราวกับว่างานของตนหยุดที่จุดส่งมอบบริการ วัฒนธรรมการจัดการที่สืบทอดจากอุตสาหกรรมการผลิตหรือค้าปลีกถือว่าพลเมืองเป็นลูกค้าที่รับผลิตภัณฑ์สำเร็จรูป ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะถือว่าพลเมืองเป็นกำลังคนชุดที่สอง ซึ่งพฤติกรรม ความยินยอม และความพยายามเป็นปัจจัยนำเข้าของผลลัพธ์ ไม่ใช่เพียงคำตัดสินต่อมัน การเข้าใจผิดเรื่องนี้มีต้นทุนโดยตรง โครงการถูกออกแบบ ให้ทุน และประเมินรอบกิจกรรมขององค์กร แทนที่จะรอบกิจกรรมร่วมที่ผลิตผลลัพธ์จริง แล้วโครงการเหล่านั้นก็ทำได้ต่ำกว่าเป้าด้วยเหตุผลที่องค์กรไม่เคยตรวจสอบ

หัวข้อนี้ยังเป็นที่ซึ่งหนังสือยุติคำถามที่สี่หัวข้อก่อนหน้าปล่อยค้างไว้ว่า วิจารณญาณของใครนับเมื่อตัดสินว่าอะไรมีคุณค่าสาธารณะตั้งแต่แรก สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ) เป็นแหล่งของความชอบธรรมและการสนับสนุนที่ผู้บริหารภาครัฐต้องมีเพื่อไล่ตามข้อเสนอคุณค่า หัวข้อนี้ถามว่าใครอยู่ในสภาพแวดล้อมนั้นนอกเหนือจากสายอำนาจที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการ และพลเมืองเข้าร่วมโดยตรงในการตัดสินและผลิตคุณค่าหมายความว่าอย่างไร แทนที่จะเพียงยินยอมผ่านการลงคะแนนทุกไม่กี่ปี

แนวคิดหลัก

ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย คือบุคคลหรือกลุ่มใดก็ตามที่ส่งผลต่อหรือได้รับผลกระทบจากการไล่ตามวัตถุประสงค์ขององค์กร ซึ่งนิยามนี้สืบย้อนไปถึงบันทึกข้อความของสถาบันวิจัยสแตนฟอร์ดปี 1963 และถูกพัฒนาเป็นทฤษฎีการจัดการเต็มรูปแบบโดยนักวิชาการ R. Edward Freeman ในทศวรรษ 1980 (ดูผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (องค์กร)) ในเงื่อนไขคุณค่าสาธารณะ แผนที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำหรับโครงการเดียวกว้างมาก ได้แก่ ผู้ใช้บริการ ผู้เสียภาษีที่ให้ทุนไม่ว่าจะใช้หรือไม่ เจ้าหน้าที่ที่มาจากการเลือกตั้งที่ให้อำนาจ พันธมิตรผู้ส่งมอบและผู้ให้บริการที่ทำสัญญา บุคลากรแนวหน้า หน่วยกำกับดูแล และ สำหรับสิ่งใดก็ตามที่มีขอบฟ้าเวลาหลายปี เช่น นโยบายบำนาญหรือการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศ ชนรุ่นหลังที่ไม่มีสิทธิออกเสียงและไม่มีเสียงในวันนี้แต่จะรับผลที่ตามมา

พลเมืองครองอย่างน้อยสามบทบาทที่แยกกันในแผนที่นี้ และการสับสนระหว่างบทบาทเหล่านี้เป็นต้นตอที่เกิดซ้ำของความล้มเหลวด้านนโยบาย ในฐานผู้บริโภค พลเมืองรับบริการและตัดสินด้วยความสะดวก ความตอบสนอง และคุณภาพ เหมือนที่จะตัดสินธุรกรรมภาคเอกชน ในฐานผู้ลงคะแนนเสียง พลเมืองมอบความชอบธรรมแก่สถาบันและผู้ดำรงตำแหน่งที่กำหนดนโยบาย ในการให้ความยินยอมเป็นระยะและรวมศูนย์สูง ในฐานผู้ผลิตร่วม พลเมืองมีส่วนร่วมด้วยความพยายาม ข้อมูล การปฏิบัติตาม หรือการเปลี่ยนพฤติกรรมที่เป็นปัจจัยนำเข้าโดยตรงของผลลัพธ์เอง ได้แก่ การไปตรวจสุขภาพ การคัดแยกขยะรีไซเคิล การแจ้งหลุมบนถนน การกำกับการบ้านของบุตรหลาน หรือเพียงการปฏิบัติตามกฎระเบียบเพราะเข้าใจว่ามีความชอบธรรม พลเมืองคนเดียวโดยทั่วไปถือทั้งสามบทบาทพร้อมกันต่อองค์กรเดียวกัน และผู้บริหารภาครัฐที่ออกแบบเพียงสองบทบาทแรกจะทำผลงานได้ต่ำกว่าเป้าในผลลัพธ์ที่ขึ้นกับบทบาทที่สาม

การผลิตร่วม (co-production) คำที่หัวข้อนี้เป็นที่ตั้ง หมายถึงการมีส่วนร่วมของพลเมืองและผู้ใช้บริการโดยตรงในการออกแบบและส่งมอบบริการสาธารณะ แทนที่จะเป็นผู้รับเฉย ๆ ของบริการที่ออกแบบและส่งมอบโดยผู้เชี่ยวชาญทั้งหมด (ดูการผลิตร่วม (บริการสาธารณะ)) คำนี้มีต้นกำเนิดจากงานของนักเศรษฐศาสตร์การเมืองอเมริกัน เอลินอร์ ออสตรอม ซึ่งสังเกตในทศวรรษ 1970 ว่าประสิทธิผลของตำรวจชิคาโกขึ้นกับการที่พลเมืองรายงานอาชญากรรมและร่วมมือกับการสืบสวนเท่ากับกิจกรรมของตำรวจเอง และต่อมาสรุปรวมข้อค้นพบว่าผลลัพธ์สาธารณะจำนวนมากถูกผลิตร่วมกันโดย "ผู้ผลิตปกติ" (องค์กรภาครัฐ) และ "ผู้ผลิตที่เป็นผู้บริโภค" (พลเมืองหรือชุมชน) และผลลัพธ์เสียหายเมื่อการมีส่วนร่วมของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งถูกออกแบบให้หายไป มรดกที่กว้างกว่าของออสตรอม ซึ่งพัฒนาในหนังสือเรื่องธรรมาภิบาลของทรัพยากรร่วม (ดู Governing the Commons) ขยายความเข้าใจนี้ไปยังธรรมาภิบาลทรัพยากรร่วม ทรัพยากรอย่างระบบชลประทาน ประมง และป่าไม้ ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์จัดเป็นทรัพยากรร่วมเพราะการกันผู้อื่นออกมีต้นทุนสูงแต่เป็นปฏิปักษ์ในการบริโภค (ดูทรัพยากรร่วม) มักได้รับการค้ำจุนที่ดีที่สุดไม่ใช่โดยการควบคุมของรัฐหรือการแปรรูป แต่โดยผู้ใช้เอง ที่จัดตั้งภายใต้กฎที่พวกเขามีส่วนร่วมกำหนด เส้นโยงจากธรรมาภิบาลทรัพยากรร่วมสู่การผลิตร่วมบริการสาธารณะนั้นตรง ทั้งสองตั้งอยู่บนความเข้าใจว่าผู้ใช้ทรัพยากรหรือบริการก็เป็นทรัพยากรสำหรับการผลิตมันให้ดีด้วย

การผลิตร่วมมีรูปแบบต่างกันตามผู้ที่เกี่ยวข้อง การผลิตร่วมระดับปัจเจก คือพลเมืองคนหนึ่งมีส่วนร่วมต่อผลลัพธ์ของตนเอง (จัดการโรคเรื้อรัง ยื่นแบบแสดงรายการภาษีให้ถูกต้อง) การผลิตร่วมระดับกลุ่ม คือกลุ่มพลเมืองที่ทำงานกับองค์กรเพื่อผลลัพธ์ท้องถิ่นร่วมกัน (กลุ่มเฝ้าระวังเหตุในละแวก สมาคมผู้ปกครอง–ครู) การผลิตร่วมระดับรวมหมู่ ขยายสิ่งนี้ไปสู่ชุมชนทั้งหมดที่หล่อหลอมระบบบริการ โดยทั่วไปผ่านการมีส่วนร่วมที่มีโครงสร้างมากกว่าความพยายามไม่เป็นทางการ

การมีส่วนร่วมที่มีโครงสร้างเองครอบคลุมสเปกตรัม ซึ่งจัดอย่างมีประโยชน์โดยแบบจำลองอิทธิพลของนักวางแผนอเมริกัน เชอร์รี อาร์นสไตน์ (Sherry Arnstein) เรื่องระดับที่ไล่เรียงของการมีส่วนร่วมของพลเมือง จากการชักนำและการแจ้งข้อมูล ผ่านการปรึกษาหารือ ไปสู่ความเป็นหุ้นส่วนและการควบคุมโดยพลเมือง (ดูเชอร์รี อาร์นสไตน์) กลไกสามอย่างอยู่ที่ปลายสูงของสเปกตรัมและปรากฏซ้ำตลอดหนังสือเล่มนี้ ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (deliberative democracy) อธิบายกระบวนการตัดสินใจที่การอภิปรายอย่างมีเหตุผลระหว่างผู้เข้าร่วม ไม่ใช่การรวมความชอบที่ก่อตัวไว้แล้วด้วยการลงคะแนน เป็นแหล่งของความชอบธรรม (ดูประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ) สมัชชาพลเมือง (citizens' assembly) ทำให้สิ่งนี้เป็นรูปธรรมในระดับใหญ่ คือกลุ่มคนที่เลือกโดยการจับสลากจากประชากรทั่วไป เป็นตัวแทนของประชากรอย่างกว้างขวาง ได้รับเวลา หลักฐานที่สมดุล และข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญเพื่อปรึกษาหารือคำถามเฉพาะและผลิตข้อเสนอแนะ (ดูสมัชชาพลเมือง) งบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting) ให้ผู้อยู่อาศัยมีเสียงโดยตรงและผูกพันว่าส่วนหนึ่งของงบประมาณสาธารณะจะถูกใช้อย่างไร โดยทั่วไปผ่านการประชุมเสนอโครงการของละแวกตามด้วยการลงคะแนนสาธารณะ (ดูงบประมาณแบบมีส่วนร่วม) การออกแบบร่วม (co-design) ซึ่งมักจัดอยู่ภายใต้หัวข้อกว้างกว่าคือการออกแบบแบบมีส่วนร่วม เกี่ยวข้องกับพลเมืองและผู้ใช้บริการเป็นหุ้นส่วนที่กระตือรือร้นในการออกแบบบริการ ไม่ใช่เพียงผู้ถูกปรึกษาเรื่องแบบที่ผู้อื่นผลิต (ดูการออกแบบแบบมีส่วนร่วม)

สุดท้าย หัวข้อนี้ถือสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจจากมุมเฉพาะ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ ซึ่งนิยามอย่างเป็นทางการว่าเป็นกลุ่มผู้แสดง ได้แก่ เจ้าหน้าที่ที่มาจากการเลือกตั้ง องค์กรกำกับดูแล สื่อ กลุ่มผลประโยชน์ ที่การสนับสนุนของพวกเขาผู้บริหารต้องมีเพื่อไล่ตามข้อเสนอคุณค่า) หัวข้อนี้เพิ่มว่าความยินยอมของสาธารณชนในวงกว้างเป็นส่วนหนึ่งของสภาพแวดล้อมนั้นเอง และความยินยอมที่ได้มาเพียงผ่านการเลือกตั้งเป็นระยะนั้นบางและเปราะบางกว่าความยินยอมที่ต่ออายุผ่านการมีส่วนร่วมอย่างต่อเนื่อง โครงการอาจถูกกฎหมายอย่างสมบูรณ์และยังขาดความร่วมมือจากสาธารณชนที่ต้องการเพื่อทำงานได้

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ทำแผนที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งชุดก่อนออกแบบการแทรกแซง ไม่ใช่หลัง ระบุผู้ใช้บริการ ผู้เสียภาษีที่ไม่ใช่ผู้ใช้ พันธมิตรผู้ส่งมอบ บุคลากรแนวหน้า และกลุ่มใดที่ได้รับผลกระทบจากปัจจัยภายนอก และบันทึกว่ากลุ่มใดที่การออกแบบปัจจุบันถือเป็นเพียงผู้ชม
2. แยกคำถามพลเมืองในฐานะผู้บริโภคออกจากคำถามพลเมืองในฐานะผู้ผลิตร่วมในทุกการออกแบบบริการใหม่ ถามทั้ง "นี่สะดวกและตอบสนองหรือไม่" และ "การออกแบบนี้ต้องการอะไรจากพลเมือง และเราทำให้การมีส่วนร่วมนั้นง่ายและเข้าใจชัดเจนหรือยัง"
3. ออกแบบงานผลิตร่วมให้พิถีพิถันเท่ากับงานของผู้เชี่ยวชาญ หากผลลัพธ์ขึ้นกับการที่พลเมืองกรอกแบบฟอร์มถูกต้อง ไปตามนัด หรือเปลี่ยนพฤติกรรม ให้ถือขั้นตอนนั้นด้วยวินัยการออกแบบเดียวกัน ได้แก่ การทดสอบกับผู้ใช้ ภาษาง่าย แรงเสียดทานน้อยที่สุด ที่ใช้กับฝั่งผู้เชี่ยวชาญของบริการ
4. จับคู่กลไกการมีส่วนร่วมกับการตัดสินใจที่เป็นเดิมพัน ใช้การปรึกษาหารือแบบเบาสำหรับทางเลือกเดิมพันต่ำที่ย้อนกลับได้ สงวนสมัชชาพลเมืองและรูปแบบการปรึกษาหารืออื่น ๆ ไว้สำหรับการตัดสินใจที่เดิมพันสูง ผูกพันคุณค่า หรืออ่อนไหวทางการเมืองเกินกว่าการอภิปรายแบบตัวแทนตามปกติจะแก้ได้ดี
5. เผยแพร่ว่าการมีส่วนร่วมเปลี่ยนอะไร ไม่ใช่เพียงว่ามันเกิดขึ้น ปิดวงจรโดยรายงานเป็นภาษาง่าย ๆ ว่าข้อเสนอแนะใดจากคณะพลเมือง รอบงบประมาณ หรือการปรึกษาหารือ ถูกนำไปใช้ ปรับ หรือปฏิเสธ และเพราะเหตุใด
6. จัดสรรทรัพยากรให้การผลิตร่วมอย่างเหมาะสม แทนที่จะถือว่าเป็นแรงงานฟรี เวลาอาสาสมัคร ความเชี่ยวชาญของชุมชน และความพยายามของพลเมืองมีต้นทุนจริงต่อผู้ให้ จัดงบสำหรับการฝึกอบรม ค่าใช้จ่าย และการสนับสนุน แทนที่จะสมมติว่าการมีส่วนร่วมไม่มีต้นทุนต่อองค์กร
7. สรรหาเพื่อความเป็นตัวแทน ไม่ใช่เพียงความกระตือรือร้น การมีส่วนร่วมที่เลือกตนเองเป็นตัวแทนเกินสำหรับผู้ที่มีเวลา ความมั่นใจ และความไว้วางใจในสถาบันมาก่อน ใช้การสุ่มแบบแบ่งชั้นหรือการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายสำหรับสิ่งใดที่มีไว้เป็นตัวแทนสาธารณชนในวงกว้าง ตามแนวปฏิบัติที่พัฒนาสำหรับสมัชชาพลเมือง
8. ให้หุ้นส่วนการออกแบบร่วมมีอำนาจจริงเหนือส่วนหนึ่งของการตัดสินใจ การมีส่วนร่วมที่หยุดที่การปรึกษาหารือโดยไม่มีผลผูกพันสอนผู้เข้าร่วมว่าความเห็นของตนไม่สำคัญ และทำลายความไว้วางใจเร็วกว่าไม่ถามเลย
9. ถือชนรุ่นหลังและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ไม่อยู่ ณ ปัจจุบันเป็นวาระถาวร ไม่ใช่ความคิดที่ตามมาทีหลัง สำหรับโครงการใดที่มีผลเกินหนึ่งรอบงบประมาณ ระบุว่าใครจะแบกรับผลที่ตามมาและมอบหมายให้ใครสักคนมีหน้าที่แทนผลประโยชน์นั้นในห้อง
10. สร้างโครงสร้างพื้นฐานการมีส่วนร่วมถาวรแทนที่จะสร้างใหม่สำหรับแต่ละโครงการริเริ่ม คณะพลเมืองที่ดูแลต่อเนื่อง รอบงบประมาณที่เกิดซ้ำ หรือวิธีการออกแบบร่วมมาตรฐาน ลดต้นทุนและเพิ่มคุณภาพของแบบฝึกหัดครั้งต่อไป
11. แยกการปฏิบัติตามกฎหมายออกจากความยินยอมที่ได้มาเมื่อรายงานเรื่องความชอบธรรม โครงการอาจผ่านทุกข้อกำหนดตามขั้นตอน ได้แก่ ประกาศสาธารณะ ช่วงรับฟังความคิดเห็น การลงนามรับรอง และยังขาดความยินยอมของสาธารณชนในวงกว้างที่หัวข้อนี้เกี่ยวข้อง ติดตามสองอย่างแยกกัน
12. ฝึกบุคลากรให้แบ่งปันอำนาจ ไม่ใช่เพียงรวบรวมความเห็น การผลิตร่วมและการออกแบบร่วมต้องการให้ผู้เชี่ยวชาญถือความรู้ของพลเมืองเป็นปัจจัยนำเข้าที่ชอบธรรมต่อการตัดสินใจออกแบบ ทักษะที่การฝึกอบรมอย่างเป็นทางการด้านการส่งมอบบริการแทบไม่สอนด้วยตัวเอง

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

เราถือใครเป็นเพียงผู้ชมของบริการนี้ และอะไรจะเปลี่ยนหากเราถือเขาเป็นผู้ผลิตร่วม? ไล่ดูสายบริการหลักของท่านและถามสำหรับแต่ละสายว่าความสำเร็จขึ้นกับพฤติกรรม การปฏิบัติตาม หรือความพยายามของพลเมืองที่การออกแบบปัจจุบันของท่านเพียงสมมติว่าจะเกิดขึ้นหรือไม่ หากใช่ พลเมืองก็เป็นผู้ผลิตร่วมของผลลัพธ์อยู่แล้ว ไม่ว่าองค์กรของท่านจะออกแบบสำหรับบทบาทนั้นหรือไม่ หารือว่าอะไรจะเปลี่ยนในการจัดบุคลากร การสื่อสาร หรือการออกแบบบริการ หากความพึ่งพานั้นถูกทำให้ชัดเจนและวางแผนไว้ แทนที่จะปล่อยให้เป็นนัยและหวังเอา

ความชอบธรรมของเราตั้งอยู่เพียงบนการชนะการเลือกตั้งหรือสัญญาตรงไหน แทนที่จะอยู่บนความยินยอมของสาธารณชนที่ต่อเนื่อง? การเลือกตั้งและกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นแหล่งอำนาจจริง แต่ต่ออายุไม่บ่อยและรวมความไม่เห็นด้วยจำนวนมากเข้าเป็นผลลัพธ์ทวิภาคเดียว ระบุโครงการหนึ่งที่การสนับสนุนจากสาธารณชนดูบางระหว่างรอบการเลือกตั้ง และหารือว่าช่องทางที่เบากว่าและถี่กว่าสำหรับวัดและต่ออายุความยินยอมจะเป็นอย่างไรสำหรับโครงการนั้น พิจารณาว่าจะมีต้นทุนเท่าไรในการดำเนินการ และมีต้นทุนเท่าไรในการไม่ทำ

การมีส่วนร่วมของสาธารณชนครั้งใดของเราที่เปลี่ยนการตัดสินใจ และครั้งใดเพียงแจ้งการตัดสินใจที่ทำไปแล้ว? การมีส่วนร่วมที่ไม่เคยเปลี่ยนผลลัพธ์ฝึกให้สาธารณชนถอนตัว และข่าวของประสบการณ์นั้นแพร่เร็วกว่าคำเชิญใด ๆ ไปสู่การปรึกษาหารือครั้งต่อไป ทบทวนการปรึกษาหารือหรือคณะพลเมืองสองสามครั้งล่าสุดอย่างซื่อตรงและระบุว่า อะไร ถ้ามี ที่ต่างไปภายหลังเพราะมัน หารือว่าอะไรต้องเป็นจริง ในอาณัติ ช่วงเวลา หรืออำนาจ เพื่อให้ครั้งถัดไปมีผลจริง

เสียงของใครหายไปอย่างเป็นระบบจากกระบวนการมีส่วนร่วมของเรา และเพราะเหตุใด? การมีส่วนร่วมที่พึ่งพาผู้คนอาสาให้เวลามักมีตัวแทนเกินสำหรับผู้ที่มีตารางเวลายืดหยุ่น ความมั่นใจในสถาบัน และความไว้วางใจมาก่อนว่าการเข้าร่วมคุ้มค่า หารือว่ากลุ่มใดที่ได้รับผลกระทบจากโครงการของท่านมีโอกาสน้อยที่สุดที่จะปรากฏโดยไม่ถูกชักชวน และความพยายามที่จงใจและมีทรัพยากรเพื่อเข้าถึงพวกเขา แทนที่จะเป็นคำเชิญเปิดทั่วไป จะเป็นอย่างไร ชั่งน้ำหนักเรื่องนี้กับคำถามความเสมอภาคที่กว้างกว่าเรื่องใครได้ประโยชน์จากการมีส่วนร่วม (ดู หัวข้อ 3.5 — ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และความยุติธรรมเชิงการกระจาย) เพราะการมีส่วนร่วมที่ไม่เท่าเทียมอาจผลิตซ้ำผลลัพธ์ที่ไม่เท่าเทียมอย่างเงียบ ๆ

การตัดสินใจนี้จะดูต่างไปอย่างไรหากเราใช้กลไกปรึกษาหารือแทนการรับฟังความคิดเห็นมาตรฐาน? การรับฟังความคิดเห็นมาตรฐานรวบรวมความเห็นที่ผู้คนถืออยู่แล้ว กลไกปรึกษาหารืออย่างสมัชชาพลเมืองให้ผู้เข้าร่วมมีเวลา หลักฐานที่สมดุล และเหตุผลของกันและกัน ก่อนที่พวกเขาจะก่อตัวความเห็น เลือกการตัดสินใจที่ถูกโต้แย้งจริงหนึ่งเรื่องในวาระปัจจุบันของท่านและหารือว่ามันเป็นทางเลือกที่ผูกพันคุณค่าและเดิมพันสูงที่จะได้ประโยชน์จากรูปแบบปรึกษาหารือ หรือว่านั่นจะไม่สมสัดส่วนกับน้ำหนักจริงของการตัดสินใจ ซื่อตรงว่าความลังเลที่จะลองเป็นเรื่องต้นทุน เวลา หรือความต้องการควบคุมคำตอบ

เราจะเสียอะไร ทั้งเงินและความไว้วางใจ หากลงทุนในการผลิตร่วมของพลเมืองไม่พออีกหนึ่งปี? ความล้มเหลวในการผลิตร่วมแทบไม่ปรากฏเป็นเหตุการณ์ใหญ่ครั้งเดียว มันปรากฏเป็นต้นทุนการบังคับใช้ที่สูงขึ้นช้า ๆ การปฏิบัติตามด้วยความสมัครใจที่ลดลง และบริการที่ทำงานได้ในทางเทคนิคแต่ไม่บรรลุผลลัพธ์ หารือว่าผลลัพธ์ปัจจุบันข้อใดของท่านเสี่ยงต่อรูปแบบความล้มเหลวแบบช้า ๆ นี้มากที่สุด และการลงทุนที่พอประมาณและมีเงินทุนในขีดความสามารถการผลิตร่วมจะเป็นอย่างไรเป็นทางเลือกแทนการค้นพบต้นทุนทีหลัง

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

การประปาระดับภูมิภาคขนาดกลางที่ให้บริการทั้งลูกค้าในเมืองและชนบทเผชิญปัญหาที่คุ้นเคย ภัยแล้งหลายปีทำให้การประหยัดน้ำโดยสมัครใจจำเป็น แต่แคมเปญให้ข้อมูลสาธารณะสองครั้งก่อนหน้า ได้แก่ ใบแทรกในบิล ป้ายโฆษณา และเงินคืนระยะสั้นสำหรับอุปกรณ์ประหยัดน้ำ ก่อให้เกิดการลดการใช้ของครัวเรือนเพียงเล็กน้อย ภายใน ผู้นำของการประปาเริ่มอธิบายช่องว่างนั้นว่าเป็น "ปัญหาการรับรู้ของสาธารณชน" โดยนัยว่าข้อความที่ดีกว่าคือส่วนผสมที่ขาดไป

ผู้อำนวยการฝ่ายลูกค้าและบริการชุมชนที่ได้รับแต่งตั้งใหม่ท้าทายกรอบนั้น เธอชี้ว่ายุทธศาสตร์การอนุรักษ์ของการประปาทั้งหมดถือครัวเรือนเป็นเพียงผู้ชมที่ต้องได้รับแจ้งข้อมูล ทั้งที่ผลลัพธ์ที่ต้องการจริง ๆ คือการเปลี่ยนพฤติกรรมอย่างยั่งยืนในครัวเรือนหลายหมื่นหลัง ขึ้นกับครัวเรือนในฐานะผู้ผลิตร่วมของผลลัพธ์ เธอเสนอจัดสรรส่วนหนึ่งของงบการตลาดใหม่สู่แนวทางที่ต่างออกไป คือคณะผู้อยู่อาศัยถาวรหนึ่งร้อยคน สรรหาให้เป็นตัวแทนของพื้นที่บริการอย่างกว้างขวางตามอายุ รายได้ ขนาดครัวเรือน และสัดส่วนเมือง/ชนบท ประชุมในชุดการประชุมที่มีโครงสร้างกับวิศวกรและนักอุทกวิทยาของการประปา แทนที่จะเป็นการสำรวจครั้งเดียว

ภารกิจของคณะแคบและเป็นรูปธรรม แนะนำว่าการประปาควรจัดสรรเงินก้อนคงที่ระหว่างสามทางเลือกอย่างไร ได้แก่ เงินคืนที่แรงขึ้นสำหรับเครื่องใช้ประหยัดน้ำ โครงสร้างราคาแบบขั้นบันไดที่เพิ่มต้นทุนส่วนเพิ่มของการใช้สูง และกระบวนการออกแบบร่วมระดับละแวกเพื่อปรับบรรทัดฐานการรดน้ำภายนอกให้เข้ากับสภาพท้องถิ่น สมาชิกคณะได้รับการบรรยายสรุปทางเทคนิคชุดเดียวกับที่คณะกรรมการของการประปาเองได้รับ รวมถึงการแลกเปลี่ยนที่แต่ละทางเลือกมีนัยต่อความเสมอภาค เพราะราคาแบบขั้นบันไดเสี่ยงลงโทษครัวเรือนรายได้ต่ำขนาดใหญ่มากกว่าครัวเรือนร่ำรวยที่มีสมาชิกน้อยกว่า

ข้อเสนอแนะในที่สุดของคณะผสมทั้งสามในระดับต่างกัน เงินคืนถ้วนหน้าพอประมาณ โครงสร้างขั้นบันไดที่มีช่วงการใช้ต่ำที่ได้รับการคุ้มครอง และกลุ่มทำงานการรดน้ำที่ชุมชนนำใน 6 ละแวกที่ใช้มากที่สุด แต่ละกลุ่มได้รับการสนับสนุนแต่ไม่ได้ดำเนินการโดยบุคลากรของการประปา คณะกรรมการของการประปารับข้อเสนอแนะส่วนใหญ่ตามที่ให้ และเผยแพร่ ทีละละแวก ว่าอะไรเปลี่ยนไปโดยตรงจากความเห็นของคณะ สิบแปดเดือนต่อมา การใช้น้ำของครัวเรือนในหกละแวกนำร่องลดลงต่อไปและคงอยู่นานกว่าพื้นที่เปรียบเทียบที่ได้รับเพียงการเปลี่ยนแปลงเงินคืนและราคา บุคลากรของการประปาเองอธิบายการเปลี่ยนแปลงนี้น้อยลงว่าเป็นความสำเร็จด้านการสื่อสาร และมากขึ้นว่าเป็นการตระหนักว่าการอนุรักษ์ไม่เคยเป็นสิ่งที่การประปาส่งมอบได้เพียงลำพัง แต่เป็นสิ่งที่การประปาและลูกค้าต้องผลิตร่วมกัน และคณะเพียงทำให้ความเป็นหุ้นส่วนนั้นจงใจแทนที่จะสันนิษฐานเอา

สถานการณ์นี้เป็นเพียงตัวอย่างและเป็นเรื่องสมมติ ไม่ได้อธิบายโครงการของการประปาจริงใด

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

รัฐบาลท้องถิ่นอยู่ใกล้พลเมืองที่การผลิตร่วมของพวกเขาถูกพึ่งพามากที่สุด ซึ่งเป็นทั้งข้อได้เปรียบและแหล่งของความตึงเครียด ความใกล้ชิดทำให้กลไกการมีส่วนร่วมโดยตรงอย่างงบประมาณแบบมีส่วนร่วมและการออกแบบร่วมระดับละแวกทำได้จริงในขนาดที่จัดการได้ แต่ก็หมายความว่ากลุ่มผู้อยู่อาศัยที่กระตือรือร้นกลุ่มเล็กเดิมถูกขอให้มาปรากฏตัวซ้ำแล้วซ้ำเล่า ขณะที่เจ้าหน้าที่เผชิญความรับผิดชอบแบบเห็นหน้ากันโดยตรงที่สุดต่อสิ่งที่แบบฝึกหัดการมีส่วนร่วมส่งมอบไม่ได้ งานฝีมือเชิงปฏิบัติในระดับนี้คือวินัยการสรรหา คือการเข้าถึงผู้อยู่อาศัยที่ไม่ได้เข้าประชุมสภาอยู่แล้ว และการติดตามผล เพราะหน่วยงานท้องถิ่นไม่อาจซ่อนหลังระยะห่างหรือขนาดได้ง่าย เมื่อผลลัพธ์การปรึกษาหารือที่สัญญาไว้ไม่เป็นจริง

รัฐบาลระดับชาติ

กลไกการมีส่วนร่วมของรัฐบาลระดับชาติมักเป็นทางการกว่า ใหญ่กว่า และไกลจากพลเมืองที่เกี่ยวข้อง ซึ่งผลักไปสู่รูปแบบการปรึกษาหารือที่เป็นตัวแทน ได้แก่ สมัชชาพลเมืองระดับชาติในคำถามเฉพาะที่ถูกโต้แย้ง แทนที่จะเป็นการออกแบบร่วมในท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง ความท้าทายหลักคือการแปลข้อเสนอแนะของคณะปรึกษาหารือที่เป็นตัวแทนอย่างกว้างขวางแต่จำเป็นต้องเล็กให้เป็นความชอบธรรมสำหรับการตัดสินใจที่จะกระทบประชากรหลายล้านคนที่ไม่ได้เข้าร่วมโดยตรง ซึ่งต้องการการสรรหาและการรายงานที่โปร่งใสและพิถีพิถันเป็นพิเศษ เพราะข้ออ้างความชอบธรรมทั้งหมดของแบบฝึกหัดตั้งอยู่บนการที่สาธารณชนเชื่อว่าคณะเป็นตัวแทนอย่างแท้จริงและได้รับการรับฟังอย่างแท้จริง

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและภาคสังคมมักก่อตั้งรอบความสัมพันธ์การผลิตร่วมเป็นรูปแบบการดำเนินงานหลัก สมาคมช่วยเหลือซึ่งกันและกัน กลุ่มช่วยเหลือตนเองและกลุ่มฟื้นฟู และองค์กรชุมชนจำนวนมากมีอยู่ก็เพราะผู้ที่ได้รับผลกระทบจากปัญหาก็เป็นศูนย์กลางของการแก้ปัญหาด้วย ซึ่งทำให้ภาคส่วนนี้มีต้นทุนล่วงหน้าตามธรรมชาติในแนวคิดของหัวข้อนี้ (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร สำหรับโครงสร้างธรรมาภิบาลที่สนับสนุนเรื่องนี้) ความเสี่ยงที่โดดเด่นเป็นตรงข้ามกับรัฐบาล ผู้ให้ทุนหรือคณะกรรมการสามารถทำให้บริการที่ผลิตร่วมอย่างแท้จริงกลายเป็นมืออาชีพอย่างเงียบ ๆ จนเป็นบริการที่ส่งมอบให้ผู้รับประโยชน์ ในนามของความสม่ำเสมอหรือการจัดการความเสี่ยง และสูญเสียความเป็นเจ้าของของชุมชนที่ทำให้รูปแบบนั้นมีประสิทธิผลตั้งแต่แรก

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีและระหว่างประเทศดำเนินงานไกลจากพลเมืองรายบุคคลที่สุดและโดยทั่วไปเข้าถึงพวกเขา หากเข้าถึง ผ่านรัฐบาลแห่งชาติ องค์กรประชาสังคม หรือพันธมิตรท้องถิ่น ซึ่งทำให้กลไกการผลิตร่วมโดยตรงดำเนินการยากขึ้นและทำแบบผิวเผินได้ง่ายขึ้น โครงการพัฒนามีประวัติยาวนานที่บันทึกไว้ของแบบฝึกหัดการมีส่วนร่วมที่ปรึกษาชุมชนท้องถิ่นโดยไม่ให้อำนาจจริงเหนือการตัดสินใจเรื่องการออกแบบหรือทรัพยากร งานรูปแบบที่น่าเชื่อถือ ซึ่งเกี่ยวข้องกับวรรณกรรมการพัฒนาแบบมีส่วนร่วมที่เติบโตจากงานวิจัยทรัพยากรร่วมของออสตรอม ต้องการการมอบอำนาจงบประมาณหรือการออกแบบบางส่วนให้พันธมิตรระดับท้องถิ่นและชุมชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงการจัดฟังเสียงก่อนที่สำนักงานใหญ่จะตัดสินใจ

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

โรงละครการปรึกษาหารือ องค์กรจัดการปรึกษาหารือ คณะพลเมือง หรือช่วงรับฟังความคิดเห็นหลังจากการตัดสินใจเชิงสาระได้เกิดขึ้นแล้วโดยปริยาย และไม่มีการเปลี่ยนแปลงที่มองเห็นได้ตามมาไม่ว่าผู้เข้าร่วมจะพูดอะไร ต้นทุนมากกว่าแบบฝึกหัดเอง ผู้เข้าร่วมที่สรุปว่าความเห็นของตนเป็นเพียงการตกแต่งจะเข้าร่วมยากขึ้น ไม่ง่ายขึ้นในครั้งต่อไป และข่าวของกระบวนการที่กลวงเดินทางผ่านเครือข่ายชุมชนเร็วกว่าคำเชิญใด ๆ

การถือการผลิตร่วมเป็นแรงงานฟรี องค์กรออกแบบบริการใหม่ให้พึ่งพาเวลาอาสาสมัคร การดูแลที่ไม่ได้รับค่าจ้าง หรือความพยายามของพลเมืองโดยไม่จัดงบสำหรับการฝึกอบรม การประสานงาน และการสนับสนุนที่ความพยายามนั้นต้องการ ทำให้บัญชีสมดุลได้ด้วยการโอนต้นทุนไปยังครัวเรือนที่รับไหวน้อยที่สุด ผลคือการประหยัดระยะสั้นและปัญหาความเสมอภาคระยะยาว เพราะครัวเรือนที่มีเวลาว่างน้อยที่สุดเป็นผู้ที่ภาระเพิ่มตกหนักที่สุด

การสับสนระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เสียงดังที่สุดกับผู้ที่เป็นตัวแทน คำเชิญเปิดที่ไม่มีโครงสร้างให้มีส่วนร่วมเอื้อประโยชน์ต่อผู้ที่มีเวลา ความมั่นใจ และความไว้วางใจในสถาบันมาก่อนอย่างเป็นระบบ ผลิตบันทึกการมีส่วนร่วมที่ดูแข็งแรงในปริมาณแต่เอียงในองค์ประกอบ การตัดสินใจที่สร้างบนความเห็นนั้นอาจฝังแน่น แทนที่จะแก้ไข ความไม่เท่าเทียมที่มีอยู่ เพราะผู้ที่ได้รับบริการแย่ที่สุดจากสถานะปัจจุบันมักเป็นผู้ที่มีโอกาสน้อยที่สุดที่จะปรากฏโดยไม่ถูกชักชวน

การออกแบบงานของผู้เชี่ยวชาญและเพิกเฉยต่องานของพลเมือง บริการมักถูกออกแบบใหม่ด้วยวินัยเข้มข้นต่อกระบวนการของตัวองค์กรเอง ได้แก่ ขั้นตอนงานของบุคลากร การจัดการกรณี ระบบข้อมูล ขณะที่ขั้นตอนที่การออกแบบต้องการจากพลเมือง (เข้าใจจดหมาย กรอกแบบฟอร์ม ไปตามนัด) ไม่ได้รับความสนใจด้านการออกแบบเทียบเคียง ผลลัพธ์จึงเสียหายด้วยเหตุผลที่ข้อมูลผลการปฏิบัติงานของตัวองค์กรไม่เคยเปิดเผย เพราะจุดล้มเหลวอยู่นอกสิ่งที่องค์กรวัด

การถือว่าสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจพอใจด้วยความถูกกฎหมายเพียงอย่างเดียว โครงการผ่านทุกข้อกำหนดอย่างเป็นทางการ ได้แก่ การรับฟังความคิดเห็นตามกฎหมาย การลงนามของคณะกรรมการ การทบทวนทางกฎหมาย และผู้สนับสนุนสรุปว่าคำถามความชอบธรรมของโครงการปิดแล้ว ขณะที่ความยินยอมของสาธารณชนในวงกว้างเสื่อมถอยจริงหรือไม่เคยก่อตัว ช่องว่างนี้มักปรากฏในจังหวะที่แย่ที่สุด เป็นการต่อต้านของสาธารณชน การไม่ปฏิบัติตาม หรือการพลิกกลับเมื่อเงื่อนไขทางการเมืองเปลี่ยน แทนที่จะเป็นสัญญาณเตือนล่วงหน้าที่องค์กรมีโอกาสลงมือ

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• วาดแผนที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำหรับโครงการนี้ รวมถึงผู้เสียภาษีที่ไม่ใช่ผู้ใช้ พันธมิตรผู้ส่งมอบ และชนรุ่นหลังเมื่อเกี่ยวข้อง
• ทำให้บทบาทของพลเมืองในการผลิตผลลัพธ์ (ไม่ใช่เพียงบริโภคบริการ) ชัดเจนในการออกแบบโครงการ
• ออกแบบงานผลิตร่วมสำหรับพลเมืองด้วยความเข้มงวดเท่ากับงานของผู้เชี่ยวชาญ (ภาษาง่าย แรงเสียดทานต่ำ ทดสอบกับผู้ใช้จริง)
• เลือกกลไกการมีส่วนร่วมให้ตรงกับเดิมพัน ความย้อนกลับได้ และระดับความขัดแย้งของการตัดสินใจ
• ตรวจสอบวิธีสรรหาสำหรับคณะหรือแบบฝึกหัดปรึกษาหารือใดก็ตามกับข้อมูลประชากรเพื่อความเป็นตัวแทน
• จัดสรรงบสำหรับต้นทุนจริงของการมีส่วนร่วมและการผลิตร่วมของพลเมือง ไม่ถือเป็นของฟรี
• ระบุอำนาจที่แบบฝึกหัดการมีส่วนร่วมถืออยู่จริงล่วงหน้าเป็นภาษาง่าย ๆ ให้ผู้เข้าร่วม
• มีกระบวนการเผยแพร่ว่าอะไรเปลี่ยนและอะไรไม่เปลี่ยนจากแบบฝึกหัด
• ทบทวนผลกระทบด้านความเสมอภาคของใครมีส่วนร่วมและใครไม่ (ดู หัวข้อ 3.5 — ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และความยุติธรรมเชิงการกระจาย)
• ติดตามความชอบธรรมแยกจากการปฏิบัติตามกฎหมาย เพื่อให้โครงการที่ถูกต้องตามขั้นตอนแต่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากสาธารณชนมองเห็นได้ก่อนล้มเหลว
• พิจารณาโครงสร้างพื้นฐานการมีส่วนร่วมถาวรเป็นทางเลือกแทนแบบฝึกหัดครั้งเดียวสำหรับการตัดสินใจที่เกิดซ้ำ

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• งานของ Elinor Ostrom เรื่องการผลิตร่วมและธรรมาภิบาลทรัพยากรร่วม โดยเฉพาะ Governing the Commons (1990) และบทความปี 1996 ของเธอเรื่องการผลิตร่วมและการพัฒนา สำหรับรากฐานทางทฤษฎีของพลเมืองในฐานะผู้ผลิต ไม่ใช่เพียงผู้บริโภค ของผลลัพธ์สาธารณะ
• บทความปี 2007 ของ Tony Bovaird ใน Public Administration Review เรื่องการผลิตร่วมของผู้ใช้และชุมชน สำหรับกรอบปฏิบัติของบทบาทการผลิตร่วมข้ามบริการ
• งานเปรียบเทียบของ Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) เรื่องสถาบันประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ สำหรับหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าสมัชชาพลเมืองและกลไกที่เกี่ยวข้องถูกออกแบบอย่างไรและสำเร็จหรือล้มเหลวที่ใด
• การทบทวนข้ามประเทศของธนาคารโลกเรื่องงบประมาณแบบมีส่วนร่วม สำหรับแนวทางปฏิบัติในการดำเนินกระบวนการงบประมาณพลเมืองที่ผูกพันในระดับใหญ่
• บทความปี 1969 ของ Sherry Arnstein เรื่องบันไดการมีส่วนร่วมของพลเมือง สำหรับการจำแนกประเภทรากฐานที่แยกการมีส่วนร่วมแท้จริงออกจากการปรึกษาหารือที่ไม่เปลี่ยนอะไร

เอกสารอ้างอิง

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). "Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development" — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). "Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services" — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). "A Ladder of Citizen Participation" — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.