ระบบและแบบจำลองการบริหารภาครัฐ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ผู้นำส่วนใหญ่ไม่ได้เลือกแบบจำลองการบริหารที่ตนดำเนินอยู่ พวกเขาสืบทอดโครงสร้างระดับข้าราชการที่สร้างสำหรับลำดับชั้น พอร์ตโฟลิโอสัญญาจ้างภายนอกที่สร้างสำหรับตลาด ชุดคณะกรรมการความร่วมมือที่สร้างสำหรับเครือข่าย และบริการดิจิทัลหยิบมือหนึ่งที่ต่อพ่วงเข้ากับทั้งสาม ซึ่งมักอยู่ในองค์กรเดียวกัน บางครั้งในสำนักเดียวกัน แต่ละชั้นเป็นคำตอบที่สมเหตุสมผลต่อวาระการปฏิรูปของทศวรรษนั้น และแต่ละชั้นยังคงหล่อหลอมสิ่งที่องค์กรทำได้ในปัจจุบัน ไม่ว่าใครที่ทำงานอยู่ ณ ที่นั้นจะเลือกหรือไม่

เรื่องนี้สำคัญเพราะสี่กระบวนทัศน์ที่เปรียบเทียบในหัวข้อนี้ ได้แก่ การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม การจัดการภาครัฐแนวใหม่ ธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ และธรรมาภิบาลยุคดิจิทัล ไม่ใช่แฟชั่นที่ต่อเนื่องกันซึ่งแต่ละอย่างแทนที่อย่างก่อนหน้า มันเป็นคำตอบต่างกันต่อคำถามด้านการออกแบบที่ถาวร การประสานงานควรผ่านกฎและลำดับชั้น ผ่านราคาและการแข่งขัน ผ่านความสัมพันธ์ที่เจรจา หรือผ่านโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลร่วม ทุกองค์กรที่มีชีวิตเป็นส่วนผสม และส่วนผสมนั้นแทบไม่ใช่ผลของการตัดสินใจโดยจงใจครั้งเดียว ผู้นำที่ระบุไม่ได้ว่ากระบวนทัศน์ใดกำกับหน้าที่หนึ่ง ๆ ไม่ได้เป็นกลางระหว่างสี่แบบ พวกเขาเพียงไม่รู้ว่าแบบใดกำลังกำกับอยู่อย่างเงียบ ๆ

เดิมพันเป็นเรื่องปฏิบัติ ไม่ใช่วิชาการ บริการที่ออกแบบใหม่รอบการแข่งขันตลาดสืบทอดจุดแข็งของ NPM ได้แก่ วินัยต้นทุนที่คมกว่า การระบุผลผลิตที่ชัดกว่า และจุดอ่อน ได้แก่ ความรับผิดชอบที่กระจัดกระจาย สมมติฐานว่าพลเมืองประพฤติเหมือนผู้บริโภค บริการที่ออกแบบใหม่รอบเครือข่ายร่วมมือสืบทอดจุดแข็งของธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ ได้แก่ การผลิตร่วมที่แท้จริง ความยืดหยุ่นผ่านความสัมพันธ์ และจุดอ่อน ได้แก่ การตัดสินใจช้ากว่า เส้นความรับผิดชอบอย่างเป็นทางการที่พร่า การเลือกไม่ดี หรือเลื่อนไหลเข้าสู่แบบจำลองโดยบังเอิญ เสียคุณค่าสาธารณะเป็นปีก่อนที่ใครจะสืบย้อนสาเหตุไปสู่ทางเลือกเชิงโครงสร้างที่ทำ หรือเลื่อนไหลเข้า มานานก่อนหน้า

แนวคิดหลัก

การบริหารรัฐกิจ ในฐานะสาขา เป็นทั้งการปฏิบัติการนำนโยบายสาธารณะไปใช้ผ่านองค์กร และวินัยวิชาการที่ศึกษาว่าการนำไปใช้นั้นทำงานอย่างไร หัวข้อนี้เป็นหัวข้อหลักสำหรับอนุกรมวิธานที่จัดโครงสร้างทั้งส่วนที่ 3 ได้แก่ กระบวนทัศน์หลักที่อธิบายว่าองค์กรภาครัฐถูกออกแบบและปฏิรูปอย่างไร ตามลำดับประวัติศาสตร์โดยคร่าว แต่ทั้งสี่ยังอยู่ร่วมกันในทางปฏิบัติทุกวันนี้

การบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม (Traditional Public Administration: TPA) คือกระบวนทัศน์ที่สร้างบนระบบราชการในความหมายทางเทคนิคที่ไม่ดูหมิ่นที่นักสังคมวิทยาเยอรมัน แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber) ให้กับคำนี้ เวเบอร์อธิบาย "แบบในอุดมคติ" ซึ่งเป็นแบบจำลองเชิงวิเคราะห์ ไม่ใช่ข้ออ้างว่าองค์กรจริงใดตรงกับมันอย่างสมบูรณ์ ที่มีลำดับชั้นของตำแหน่งคงที่ การตัดสินใจด้วยการใช้กฎที่เป็นลายลักษณ์อักษรแทนดุลพินิจส่วนบุคคล การแยกชัดเจนระหว่างบทบาทสาธารณะของเจ้าหน้าที่กับผลประโยชน์ส่วนตน การแต่งตั้งและเลื่อนตำแหน่งด้วยความสามารถที่พิสูจน์แล้วแทนที่ระบบอุปถัมภ์ และข้าราชการพลเรือนถาวรที่รับเงินเดือน ซึ่งสมาชิกสร้างอาชีพภายในสถาบันแทนที่จะเข้าออกพร้อมการเลือกตั้งแต่ละครั้ง TPA ตั้งอยู่บนการแบ่งแยกการเมือง–การบริหาร (politics–administration dichotomy) ด้วย ผู้นำที่ได้รับเลือกหรือแต่งตั้งกำหนดนโยบาย และระบบราชการมืออาชีพที่เป็นกลางดำเนินการอย่างเป็นกลางไม่ว่าใครอยู่ในตำแหน่ง จุดแข็งของมันจริงและทนทาน ได้แก่ ความคาดเดาได้ การปฏิบัติเท่าเทียมภายใต้กฎที่เผยแพร่ การต้านทานการทุจริตและการเลือกปฏิบัติ และความทรงจำเชิงสถาบันที่รอดจากการหมุนเวียนทางการเมือง ความล้มเหลวที่เป็นลักษณะเฉพาะของมันคือการทำตามกฎกลายเป็นเป้าหมายในตัวเอง ขั้นตอนที่ถูกต้องแทนที่ผลลัพธ์ที่ขั้นตอนมีไว้รับรอง รูปแบบที่มักเรียกว่าระเบียบราชการหยุมหยิม (red tape) หรืออย่างเป็นทางการกว่านั้น การแทนที่เป้าหมาย (goal displacement)

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) คือคลื่นการปฏิรูปที่ครองความคิดภาครัฐตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1980 ถึงทศวรรษ 2000 เริ่มในสหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ และออสเตรเลีย แล้วกว้างขึ้น นักวิชาการ คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood) ผู้ตั้งชื่อและรวบรวมหลักคำสอนในปี 1991 ระบุองค์ประกอบที่เกิดซ้ำ ได้แก่ การแยกระบบราชการขนาดใหญ่เป็นหน่วยเล็กวัตถุประสงค์เดียว การนำการแข่งขันผ่านการจ้างเหมาภายนอกและตลาดภายใน การยืมรูปแบบการจัดการภาคเอกชนและให้ดุลพินิจแก่ผู้จัดการมากขึ้นเพื่อแลกกับการให้รับผิดชอบต่อเป้าหมายที่ชัดแจ้งและวัดได้ และการตัดสินองค์กรภาครัฐด้วยประสิทธิภาพและความประหยัดของผลผลิต แทนที่จะเพียงความถูกต้องของกระบวนการ NPM ถือพลเมืองหลัก ๆ เป็นลูกค้า และผู้บริหารภาครัฐหลัก ๆ เป็นผู้ประกอบการที่ถูกจำกัดด้วยสัญญาแทนกฎระเบียบ ที่ซึ่งได้ผล มันตัดของเสียที่แท้จริงและทำให้บริการที่เลื่อนเข้าสู่ความอิ่มตัวที่ผู้ผลิตขับเคลื่อนคมขึ้น ที่ซึ่งล้มเหลว มันทำให้ความรับผิดชอบกระจัดกระจายข้ามหน่วยสัญญาขนาดเล็กหลายหน่วย ส่งเสริมการเล่นเกมกับตัวชี้วัดผลปฏิบัติงานที่แคบแทนการปรับปรุงที่แท้จริง (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน สำหรับกฎของกู๊ดฮาร์ตในบริบทนี้) และปฏิบัติต่อคุณค่าสาธารณะราวกับว่ามันยุบลงสู่มิติเดียวที่ NPM วัดได้ง่ายที่สุด คือต้นทุนต่อหน่วยผลผลิต

ธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG) คือกระบวนทัศน์ที่เกี่ยวข้องใกล้ชิดที่สุดกับนักวิชาการ สตีเฟน ออสบอร์น (Stephen Osborne) ที่ถือว่าคุณค่าสาธารณะถูกผลิตผ่านเครือข่ายของผู้แสดงที่พึ่งพากัน ได้แก่ หน่วยงานของรัฐ ผู้ให้บริการที่ทำสัญญา องค์กรไม่แสวงหากำไร และพลเมืองเอง แทนที่จะผ่านลำดับชั้นหรือการแข่งขันตลาดเพียงอย่างเดียว ที่ TPA ประสานผ่านกฎ และ NPM ประสานผ่านราคาและสัญญา NPG ประสานผ่านความสัมพันธ์ที่เจรจา มักไม่เป็นทางการ ซึ่งอธิบายในวรรณกรรมว่าธรรมาภิบาลเครือข่าย กลไกกลางของมันคือการผลิตร่วม พลเมืองและชุมชนไม่ใช่เพียงผู้รับบริการ แต่เป็นผู้มีส่วนร่วมอย่างแข็งขันในการออกแบบและส่งมอบ การเปลี่ยนที่หนังสือเล่มนี้ตรวจสอบเต็มที่ที่อื่น (ดู หัวข้อ 1.5 — ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย พลเมือง และการผลิตร่วม) จุดแข็งของ NPG คือมันจริงจังกับสิ่งที่ทั้ง TPA และ NPM มักพลาด คือปัญหาสาธารณะจำนวนมาก (อาชญากรรม โรคเรื้อรัง ความยืดหยุ่นของชุมชน) แก้ได้เพียงบางส่วนโดยองค์กรเดียวที่ลงมือตามลำพัง ไม่ว่าออกแบบดีเพียงใด ความล้มเหลวที่เป็นลักษณะเฉพาะของมันคือการกระจาย เมื่อทุกคนเป็นหุ้นส่วน ความรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ที่แย่อาจกลายเป็นเรื่องที่ระบุที่ตั้งได้ยากอย่างแท้จริง

ธรรมาภิบาลยุคดิจิทัล (Digital-era governance: DEG) คือรูปแบบที่นักรัฐศาสตร์ แพทริก ดันลีวี (Patrick Dunleavy) เฮเลน มาร์เก็ตส์ (Helen Margetts) ไซมอน บาสโตว์ (Simon Bastow) และเจน ทิงเคลอร์ (Jane Tinkler) ระบุในปี 2006 ว่าเป็นผู้สืบทอดของ NPM ในประเทศที่ไล่ตามมันไกลที่สุด คือการรวมหน้าที่ที่กระจัดกระจายและจ้างเหมาภายนอกที่ NPM แยกออกกลับเข้าด้วยกัน การออกแบบบริการใหม่รอบความต้องการจริงของพลเมืองแทนไซโลของหน่วยงาน และการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลไม่ใช่เพียงเพื่อทำให้กระบวนการกระดาษที่มีอยู่เป็นอัตโนมัติ แต่เพื่อปรับโครงสร้างวิธีที่รัฐบาลเองถูกจัดระเบียบ หัวข้อนี้วางธรรมาภิบาลยุคดิจิทัลในอนุกรมวิธาน ส่วนที่มันดำเนินไปในทางปฏิบัติ ได้แก่ การออกแบบบริการแบบดิจิทัลก่อน แพลตฟอร์มร่วม "รัฐบาลเป็นแพลตฟอร์ม" ครอบคลุมลึกที่อื่น (ดู หัวข้อ 5.1 — รัฐบาลดิจิทัลและการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล)

ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะเป็นการตอบสนองต่อขีดจำกัดของ NPM สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ของมาร์ก มัวร์ กรอบที่หนังสือเล่มนี้สร้างบน ไม่ได้เกิดในสุญญากาศ มัวร์พัฒนามันในต้นทศวรรษ 1990 ส่วนหนึ่งเพื่อแก้ไขแนวโน้มของ NPM ที่ตัดสินองค์กรภาครัฐหลัก ๆ ด้วยประสิทธิภาพและผลผลิตที่วัดได้ โดยโต้แย้งว่างานของผู้บริหารภาครัฐไม่ใช่เพียงดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ แต่คือสร้างความชอบธรรมและการสนับสนุนต่อข้อเสนอคุณค่าที่การทดสอบตลาดเพียงอย่างเดียวยืนยันไม่ได้ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ) เจอร์รี สโตเกอร์ (Gerry Stoker) ต่อมาอธิบาย "การจัดการคุณค่าสาธารณะ" อย่างชัดแจ้งว่าเป็นเรื่องเล่าผู้สืบทอดของ NPM ที่คืนคำถามด้านความชอบธรรมเชิงประชาธิปไตยและความชอบรวมที่แบบจำลองเชิงจัดการและหันหน้าสู่ตลาดล้วน ๆ มักเบียดออก ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะไม่ปฏิเสธความเข้าใจของ NPM เรื่องประสิทธิภาพ หรือของ NPG เรื่องเครือข่าย หรือของ DEG เรื่องการรวมดิจิทัล มันยืนยันว่าทั้งหมดต้องถูกตัดสินเทียบกับบททดสอบที่กว้างกว่า คือผลลัพธ์เป็นสิ่งที่พลเมืองโดยรวมจะอนุญาตให้ใช้ทรัพยากรร่วมเพื่อผลิตหรือไม่

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ระบุกระบวนทัศน์ที่กำกับแต่ละหน้าที่สำคัญจริง ไม่ใช่ที่แผนผังองค์กรของท่านบ่งชี้ สำนักหนึ่งอาจดูเป็นลำดับชั้นบนกระดาษขณะดำเนินงานเกือบทั้งหมดด้วยการส่งมอบที่จ้างเหมาภายนอก ค้นหาว่าแบบจำลองใดประสานงานจริงก่อนออกแบบใหม่
2. จับคู่กระบวนทัศน์กับปัญหา แทนที่จะใช้แบบจำลองเดียวทุกที่ตามความเคยชิน ธุรกรรมประจำปริมาณสูงที่มีกฎมักเหมาะกับความคาดเดาได้ของ TPA ปัญหาใหม่จริงหรือข้ามภาคส่วนมักต้องการการประสานแบบเครือข่ายของ NPG
3. ถือการจ้างเหมาภายนอกเป็นทางเลือกด้านการประสานงานที่มีการแลกเปลี่ยนจริง ไม่ใช่การเคลื่อนไหวประหยัดต้นทุนตามค่าเริ่มต้น ก่อนขยายวิธีแก้แบบตลาด ถามอย่างชัดแจ้งว่าความรับผิดชอบ ความทรงจำเชิงสถาบัน และขีดความสามารถในการประสานงานใดออกไปพร้อมหน้าที่นั้น
4. กำหนดเป้าหมายผลปฏิบัติงานให้แคบพอจะวัดได้และกว้างพอจะไม่บิดเบือนพฤติกรรมที่มีไว้ปรับปรุง เป้าหมายที่ทำให้ถึงได้โดยไม่ปรับปรุงผลลัพธ์พื้นฐานจะถูกทำให้ถึงด้วยวิธีนั้นในที่สุด (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน)
5. ลงทุนในการบริหารความสัมพันธ์เป็นวินัยแยกต่างหากเมื่อทำงานผ่านเครือข่าย ธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่สำเร็จหรือล้มเหลวที่คุณภาพของความสัมพันธ์ต่อเนื่องระหว่างหุ้นส่วน ซึ่งต้องการเวลาและทักษะเฉพาะ ไม่ใช่สมมติฐานว่าความปรารถนาดีเพียงอย่างเดียวจะค้ำจุนมัน
6. รักษาแกนข้าราชการอาชีพไว้แม้ภายในระบบที่จ้างเหมาภายนอกหนัก การรักษาความเชี่ยวชาญภายในให้เพียงพอที่จะระบุ กำกับ และหากจำเป็นรับหน้าที่ที่จ้างเหมากลับมา ปกป้ององค์กรจากการกลายเป็นลูกค้าที่ตัดสินผลงานของผู้จัดหาตนเองไม่ได้
7. รวมบริการที่กระจัดกระจายกลับรอบความต้องการของพลเมือง ไม่ใช่แผนผังองค์กรของหน่วยงาน เมื่อการออกแบบดิจิทัลสร้างโอกาส ความเข้าใจหลักของธรรมาภิบาลยุคดิจิทัลคือเทคโนโลยีลบความกระจัดกระจายที่การแยกส่วนของ NPM ทิ้งไว้ได้ แต่เฉพาะเมื่อการออกแบบใหม่เริ่มจากเส้นทางของผู้ใช้ (ดู หัวข้อ 5.1 — รัฐบาลดิจิทัลและการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล)
8. ตรวจสอบว่ารูปแบบความล้มเหลวของกระบวนทัศน์ใดที่องค์กรของท่านเสี่ยงที่สุดในปัจจุบัน TPA เลื่อนไปทางความแข็งตัว NPM ไปทางการเล่นเกมและการกระจัดกระจาย NPG ไปทางความรับผิดชอบที่กระจาย และ DEG ไปทางการเปลี่ยนแปลงที่ขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีที่แซงหน้าขีดความสามารถเชิงสถาบัน รู้ว่าความเสี่ยงใดมีชีวิตอยู่ตอนนี้
9. ใช้การผลิตร่วมอย่างจงใจในที่ที่เหมาะ แทนที่จะถือการมีส่วนร่วมของพลเมืองเป็นโรงละครการปรึกษาหารือ การผลิตร่วมที่แท้จริงเปลี่ยนว่าใครทำงาน ไม่ใช่เพียงว่าใครถูกถามความเห็นเกี่ยวกับมัน (ดู หัวข้อ 1.5 — ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย พลเมือง และการผลิตร่วม)
10. สร้างแผนที่ความรับผิดชอบอย่างชัดแจ้งทุกครั้งที่หน้าที่ครอบคลุมมากกว่าหนึ่งกระบวนทัศน์ บริการที่ส่งมอบโดยผู้ให้บริการที่ทำสัญญา ประสานผ่านคณะกรรมการความร่วมมือ และเข้าถึงผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัลร่วม ต้องการที่เดียวที่พลเมืองหรือผู้ตรวจสอบหาได้ว่าใครรับผิดชอบอะไร
11. ทบทวนทางเลือกด้านการออกแบบการบริหารตามรอบคงที่ ไม่ใช่เฉพาะหลังความล้มเหลวที่มองเห็นได้ แบบจำลองที่เหมาะกับปัญหาและเทคโนโลยีของเมื่อวานค่อย ๆ กลายเป็นภาระอย่างเงียบ ๆ การทบทวนตามกำหนดจับการเลื่อนไหลก่อนที่วิกฤตจะบังคับ
12. สอนอนุกรมวิธานให้บุคลากรที่ต่ำกว่าผู้นำระดับสูง ผู้จัดการแนวหน้าและระดับกลางที่ระบุได้ว่ากำลังดำเนินงานในกระบวนทัศน์ใดตัดสินใจท้องถิ่นได้ดีกว่าผู้ที่สัมผัสส่วนผสมนั้นเพียงเป็นความไม่สอดคล้องที่ไม่อธิบาย

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

กระบวนทัศน์ใดในสี่ ได้แก่ ลำดับชั้น ตลาด เครือข่าย หรือแพลตฟอร์ม ที่ประสานบริการที่สำคัญที่สุดของเราจริง และทุกคนในทีมนี้เห็นพ้องหรือไม่? หลายองค์กรค้นพบเมื่อถามคำถามนี้ตรง ๆ ว่าผู้นำระดับสูงต่างคนถือแบบจำลองทางความคิดต่างกันว่าบริการของตนเองถูกประสานอย่างไร ใช้การหารือเพื่อทดสอบว่าโครงสร้างอย่างเป็นทางการ กลไกงบประมาณ และความสัมพันธ์ด้านความรับผิดชอบชี้ไปยังกระบวนทัศน์เดียวกัน หรือเลื่อนไหลแยกจากกันอย่างเงียบ ๆ ที่ซึ่งไม่ตรงกัน ความไม่ตรงกันนั้นมักเป็นรากของความหงุดหงิดเชิงปฏิบัติการที่เกิดซ้ำซึ่งไม่มีใครสืบย้อนไปยังสาเหตุเชิงโครงสร้างมาก่อน ถือเป็นคำถามวินิจฉัย ไม่ใช่เชิงวาทศิลป์ จดคำตอบและกลับมาดูในหนึ่งปี

การจ้างเหมาภายนอกหรือการแข่งขันแบบตลาดทิ้งช่องว่างการประสานงานหรือความรับผิดชอบที่เราไม่ได้ระบุไว้ตรงไหน? การแยกส่วนของการจัดการภาครัฐแนวใหม่มักเป็นการตัดสินที่ถูกต้องในขณะนั้น แต่ทุกการแยกส่วนสร้างรอยต่อ และรอยต่อคือที่ที่ความรับผิดชอบหลุดหาย ใช้คำถามนี้เพื่อทำแผนที่ทุกหน้าที่ที่จ้างเหมาภายนอกสำคัญและถามว่าใครรับผิดชอบต่อใคร เมื่อผู้ให้บริการที่ทำสัญญาทำผลงานต่ำกว่าเป้า หารือว่าองค์กรรักษาขีดความสามารถภายในเพียงพอที่จะสังเกตผลงานต่ำกว่าเป้าก่อนที่พลเมืองหรือผู้ตรวจสอบจะสังเกตหรือไม่ นี่ไม่ใช่ข้อโต้แย้งให้กลับทุกสัญญา เพียงให้รู้แน่ว่ารอยต่ออยู่ตรงไหน

เป้าหมายผลปฏิบัติงานปัจจุบันข้อใดของเราที่ทำให้ถึงได้โดยผลลัพธ์พื้นฐานไม่ได้ปรับปรุงจริง? นี่คือกฎของกู๊ดฮาร์ตในทางปฏิบัติ และเกือบทุกองค์กรที่รับเป้าหมายตัวเลขมีอย่างน้อยหนึ่งตัวอย่าง ใช้คำถามนี้เพื่อไล่ดูเป้าหมายที่เผยแพร่หรือภายในทีละข้อ และถามอย่างซื่อตรงว่าแต่ละข้อให้รางวัลแก่พฤติกรรมใด หารือว่าเป้าหมายใดเริ่มบิดเบือนพฤติกรรมแนวหน้าแล้วหรือไม่ และตัวแทนที่ดีกว่าหน้าตาเป็นอย่างไร ถือคำตอบเชิงป้องกัน เช่น "ไม่มีใครเล่นเกมกับสิ่งนั้นจริงหรอก" ว่าสมควรตรวจสอบเอง

เราพึ่งพาเครือข่ายหุ้นส่วนตรงไหน และเราบริหารความสัมพันธ์เหล่านั้นด้วยความเข้มงวดเท่ากับสัญญาอย่างเป็นทางการหรือไม่? ข้อกล่าวอ้างหลักของธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่คือปัญหาบางอย่างแก้ได้เฉพาะผ่านความสัมพันธ์ที่เจรจาต่อเนื่องข้ามขอบเขตองค์กร แต่ความสัมพันธ์ที่ปราศจากวินัยเลื่อนไหลไปสู่การละเลยหรือการพึ่งพา ใช้คำถามนี้เพื่อทำรายชื่อความร่วมมือที่รับน้ำหนักจริงของท่านและตรวจสอบว่าแต่ละแห่งถูกทบทวนอย่างแข็งขันครั้งล่าสุดเมื่อใด แทนที่จะเพียงสันนิษฐานว่าทำงานอยู่ หารือว่าจะเกิดอะไรกับความต่อเนื่องของบริการหากหุ้นส่วนรายใดถอนตัว และความเสี่ยงนั้นถูกระบุอย่างเป็นทางการที่ไหนหรือไม่

หากเราออกแบบบริการนี้ใหม่วันนี้ โดยดิจิทัลก่อนและรอบความต้องการจริงของพลเมือง เราจะเลิกทำอะไร? คำสัญญาของธรรมาภิบาลยุคดิจิทัลคือการรวมกลับ ลบความกระจัดกระจายที่คลื่นการปฏิรูปก่อนหน้าทิ้งไว้ แต่การทำให้เป็นจริงมักหมายถึงการเลิกบางสิ่ง ไม่ใช่เพียงเพิ่มหน้าบ้านดิจิทัลใหม่บนหลังบ้านที่ไม่เปลี่ยน ใช้คำถามนี้เพื่อระบุบริการหนึ่งที่การออกแบบปัจจุบันยังสะท้อนกระบวนทัศน์ที่องค์กรก้าวไปจากมันแล้วในอย่างอื่น หารือว่าขีดความสามารถ สัญญา หรือเส้นแบ่งภายในใดต้องเปลี่ยนเพื่อส่งมอบการออกแบบใหม่ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่เพียงบนแผนภาพ

รูปแบบความล้มเหลวที่เป็นลักษณะเฉพาะของกระบวนทัศน์ใดที่เราเสี่ยงที่สุดในปัจจุบัน และใครเป็นเจ้าของการแก้ไข? ความแข็งตัวสำหรับลำดับชั้น การเล่นเกมและการกระจัดกระจายสำหรับตลาด ความรับผิดชอบที่กระจายสำหรับเครือข่าย และการเปลี่ยนแปลงที่แซงหน้าความพร้อมเชิงสถาบันสำหรับการรวมดิจิทัล ไม่ใช่ความเสี่ยงที่กระจายเท่ากัน ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง มักมีหนึ่งที่มีชีวิตอยู่ตอนนี้ ใช้คำถามนี้เพื่อระบุความเสี่ยงปัจจุบันขององค์กรอย่างซื่อตรง แทนที่จะถอยไปรูปแบบความล้มเหลวที่ถูกพูดถึงมากที่สุดในภาคส่วนโดยทั่วไป หารือว่าใครมีอำนาจและทรัพยากรที่จะแก้ไข และภายในเมื่อใด

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

หน่วยงานออกใบอนุญาตยานพาหนะของประเทศขนาดกลาง ซึ่งเป็นเรื่องสมมติ ยกตัวอย่างรูปแบบมากกว่ารายงานหน่วยงานจริง ถูกสร้างขึ้นในทศวรรษ 1970 เป็นตัวอย่างตำราของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม กรมลำดับชั้นเดียว มีข้าราชการอาชีพ ประมวลผลใบสมัครใบอนุญาตตามคู่มือกฎที่เผยแพร่ซึ่งแทบไม่เปลี่ยนในสองทศวรรษ เวลาประมวลผลสม่ำเสมอและการทุจริตแทบไม่เป็นที่รู้จัก แต่หน่วยงานถูกมองกว้างว่าช้า และโครงการปฏิรูปในทศวรรษ 1990 ตามคลื่นการจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่กวาดข้าราชการทั่วไป จ้างเหมางานประมวลผลข้อมูลหลังบ้านของหน่วยงานแก่ผู้ให้บริการเอกชนสามรายที่แข่งกัน จ่ายต่อใบสมัครที่ประมวลผล ขณะรักษานโยบายและการบังคับใช้ไว้ภายใน

การจ้างเหมาภายนอกบรรลุเป้าหมายแคบ ต้นทุนต่อหน่วยลดลงและปริมาณการประมวลผลสูงขึ้น แต่ปัญหาใหม่เกิดขึ้นที่การออกแบบเดิมไม่ได้คาดไว้ ใบสมัครที่อยู่นอกประเภทมาตรฐาน เช่น ยานพาหนะที่นำเข้าภายใต้การจัดการศุลกากรผิดปกติ ผู้สมัครที่มีความพิการต้องการกระบวนการออกใบอนุญาตที่ปรับ เด้งไปมาระหว่างผู้ให้บริการที่ทำสัญญาสามรายกับทีมนโยบายภายใน แต่ละฝ่ายมีขอบเขตที่แคบและมีแรงจูงใจแยกกันโดยไม่มีความเป็นเจ้าของกรณีร่วม พลเมืองที่มีใบสมัครตรงไปตรงมาได้รับบริการดี พลเมืองที่มีอะไรไม่ปกติประสบกับความล่าช้านานหลายสัปดาห์ที่ไม่อธิบาย และบุคลากรของหน่วยงานเองไม่สามารถบอกได้เสมอว่าผู้ให้บริการรายใดถือแฟ้มหนึ่ง ๆ ในขณะนั้น

แทนที่จะยกเลิกสัญญาทั้งหมด ผู้นำของหน่วยงานที่เพิ่งมาจากพื้นฐานการออกแบบบริการถือว่าปัญหาเป็นความไม่ตรงกันของแบบจำลองการประสานงาน ไม่ใช่ปัญหาผลงานของผู้ขาย พวกเขาเรียกประชุมผู้ให้บริการทั้งสามรายและทีมนโยบายภายในเป็นเครือข่ายถาวร ข้อตกลงแบบธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ ด้วยระบบติดตามกรณีร่วมและพันธะระดับบริการที่เป็นเจ้าของร่วมสำหรับใบสมัครที่ไม่ปกติโดยเฉพาะ ไม่ใช่เพียงสำหรับใบสมัครมาตรฐานปริมาณสูงที่สัญญาเดิมระบุ ควบคู่กัน พวกเขามอบหมายหน้าบ้านดิจิทัลเดียวที่ให้ผู้สมัครติดตามกรณีของตนไม่ว่าผู้ให้บริการรายใดถือมันอยู่ในขณะนั้น รวมประสบการณ์ของพลเมืองกลับแม้หน้าที่หลังบ้านยังแบ่งอยู่ในองค์กรแยกกัน ก้าวแบบธรรมาภิบาลยุคดิจิทัลที่ซ้อนบนเครือข่ายแบบ NPG ทั้งสองสร้างบนโครงสร้างสัญญาจากยุค NPM ที่ไม่มีใครเสนอให้ยกเลิกทั้งหมด

สองปีต่อมา ใบสมัครมาตรฐานยังคงเร็วและถูกเท่าที่แบบจำลองสัญญาทำให้เป็น ใบสมัครที่ไม่ปกติ ซึ่งก่อนหน้านี้เป็นความล้มเหลวที่มองเห็นได้มากที่สุดของหน่วยงาน ลดจากมัธยฐานหกสัปดาห์เหลือต่ำกว่าสอง บทเรียนที่ผู้นำของหน่วยงานได้ไม่ใช่ว่ากระบวนทัศน์ใดผิด แต่ว่าบริการที่สร้างโดยคลื่นการปฏิรูปต่อเนื่องต้องมีใครสักคนประสานงานอย่างแข็งขันข้ามรอยต่อที่คลื่นเหล่านั้นทิ้งไว้ งานที่ไม่มีแบบจำลองดั้งเดิมแบบใด ที่ใช้ตามลำพัง ถูกออกแบบมาให้ทำ

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นโดยทั่วไปดำเนินส่วนผสมที่กว้างที่สุดของสี่กระบวนทัศน์ภายในองค์กรเดียว มักภายในบริการเดียว แกน TPA สำหรับหน้าที่กำกับดูแล เช่น การอนุญาตผังเมือง การส่งมอบที่จ้างเหมาแบบ NPM สำหรับการเก็บขยะหรือบริการนันทนาการ คณะกรรมการความร่วมมือแบบ NPG สำหรับความปลอดภัยชุมชนหรือสาธารณสุข และชั้น DEG ที่เติบโตของแพลตฟอร์มดิจิทัลร่วมสำหรับธุรกรรมที่หันหน้าสู่ผู้อยู่อาศัย ความใกล้ชิดกับผู้อยู่อาศัยนี้ทำให้ความไม่ตรงกันของกระบวนทัศน์มองเห็นได้เร็วมาก ผู้อยู่อาศัยไม่ได้ประสบ "ความล้มเหลวของธรรมาภิบาลเครือข่าย" เพียงการถูกส่งไปมาที่สับสนระหว่างกรมและผู้รับเหมา ผู้นำท้องถิ่นจึงมักเป็นคนแรกที่สังเกตรอยต่อที่การทบทวนระดับชาติจะใช้เวลาหลายปีกว่าจะเปิดเผย

รัฐบาลระดับชาติ

การบริหารระดับชาติแบกความทรงจำเชิงสถาบันที่ลึกที่สุดของแต่ละคลื่นการปฏิรูป เพราะแต่ละคลื่นโดยทั่วไปเริ่มเป็นนโยบายรัฐบาลกลางก่อนแพร่ออก และการซ้อนชั้นที่ได้จึงหนาตามไปด้วย ข้าราชการถาวรที่สร้างบนหลักการ TPA หน่วยงานบริหารและการส่งมอบที่จ้างเหมาที่สร้างบนหลักการ NPM หน่วยข้ามกรมที่สร้างบนหลักการ NPG เพื่อรับมือปัญหาที่ไม่มีกระทรวงเดียวเป็นเจ้าของ และฟังก์ชันดิจิทัลกลางหรือ "รัฐบาลเป็นแพลตฟอร์ม" ที่สร้างบนหลักการ DEG ซึ่งมักแข่งกับไอทีของกรมเพื่ออำนาจและงบประมาณ (ดู หัวข้อ 5.1 — รัฐบาลดิจิทัลและการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล) การแบ่งแยกการเมือง–การบริหารที่เป็นหัวใจของ TPA ยังถูกทดสอบหนักที่สุดที่นี่ เพราะข้าราชการระดับชาติรับใช้รัฐมนตรีที่แรงจูงใจจากการเลือกตั้งอาจดึงสวนกับการดำเนินการที่เป็นกลางและยึดกฎซึ่งแบบจำลองดั้งเดิมสมมติ

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและ NGO อยู่ใกล้ธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ในเชิงโครงสร้างมากกว่าอีกสามกระบวนทัศน์ เพราะรูปแบบเงินทุนและการส่งมอบของพวกเขามักเป็นเครือข่ายอยู่แล้ว ทุนและสัญญาจากรัฐบาล ผู้ให้ทุนด้านการกุศล และมักการผลิตร่วมของอาสาสมัครหรือชุมชนที่ถักทอผ่านการส่งมอบบริการตั้งแต่ต้น (ดู หัวข้อ 1.5 — ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย พลเมือง และการผลิตร่วม) ที่ภาคส่วนพบ NPM โดยตรงที่สุดคือในฐานะฝ่ายรอง: องค์กรไม่แสวงหากำไรจำนวนมากส่งมอบบริการเป็นผู้รับเหมารัฐบาลที่ผ่านการประมูลแข่งขัน นำเข้าวินัยเป้าหมายผลปฏิบัติงานของ NPM สู่องค์กรที่วัฒนธรรมธรรมาภิบาลและฐานเงินทุนของตนเองอาจสร้างบนสมมติฐานที่ต่างมากเกี่ยวกับพันธกิจและความสัมพันธ์

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีดำเนินงานเกือบทั้งหมดตามตรรกะของธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่โดยจำเป็น เพราะไม่มีลำดับชั้นที่จะสั่งรัฐสมาชิกและไม่มีตลาดที่จะบังคับการปฏิบัติตาม มีเพียงความสัมพันธ์ที่เจรจา มาตรฐานร่วม และความร่วมมือโดยสมัครใจของสมาชิกแต่ละราย ที่ซึ่งทั้งการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิมและการจัดการภาครัฐแนวใหม่สมมติองค์กรเดียวที่รับผิดชอบเบื้องหลังการตัดสินใจ ความรับผิดชอบของโครงการพหุภาคีกระจายข้ามรัฐผู้บริจาค รัฐผู้รับ พันธมิตรผู้ดำเนินการ และสำนักเลขาธิการพหุภาคีเอง ทำให้รูปแบบความล้มเหลว "อาณัติลับ" และความรับผิดชอบที่กระจายของ NPG คงอยู่เป็นพิเศษในระดับนี้ การรวมยุคดิจิทัลยากกว่าตามไปด้วย เพราะ "เส้นทางของพลเมือง" ข้ามเขตอำนาจที่ไม่มีโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลร่วมให้รวมรอบ

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

การเลื่อนไหลของกระบวนทัศน์ องค์กรเปลี่ยนแบบจำลองการประสานงานเป็นชิ้น ๆ ทีละสัญญาหรือทีละความร่วมมือ โดยไม่มีใครตัดสินใจเปลี่ยนแบบจำลองทั้งหมด ต้นทุนไม่ใช่ความล้มเหลวเดียว แต่เป็นการสะสมช้า ๆ ของความไม่สอดคล้องภายใน ส่วนต่างขององค์กรเดียวกันดำเนินงานบนสมมติฐานที่เข้ากันไม่ได้เกี่ยวกับวิธีที่การตัดสินใจเกิดขึ้นและใครรับผิดชอบอะไร

การจ้างเหมาภายนอกโดยไม่รักษาขีดความสามารถ องค์กรจ้างเหมาหน้าที่ภายใต้ตรรกะ NPM และเมื่อเวลาผ่านไปสูญเสียความเชี่ยวชาญภายในที่ต้องการเพื่อระบุ ติดตาม หรือรับหน้าที่นั้นกลับหากสัญญาล้มเหลว ต้นทุนปรากฏแพงและฉับพลัน โดยทั่วไปเมื่อต่อสัญญาหรือผู้ให้บริการล้มเหลว เมื่อองค์กรค้นพบว่าไม่อาจตัดสินผลงานของผู้จัดหาตนเองอย่างน่าเชื่อถืออีกต่อไป

การเล่นเกมกับเป้าหมาย ภายใต้ระบอบเป้าหมายผลปฏิบัติงานที่สืบทอดจาก NPM บุคลากรและผู้ให้บริการเพิ่มประสิทธิภาพให้ตัวแทนที่วัดได้แทนผลลัพธ์ที่มันมีไว้แสดง รูปแบบที่กฎของกู๊ดฮาร์ตจับไว้ (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน) ต้นทุนคือบริการที่ดูสำเร็จในการรายงานของตนเองขณะที่ปัญหาพื้นฐานที่มันมีไว้แก้คงอยู่หรือแย่ลง

ความร่วมมือโดยไม่มีความรับผิดชอบ เครือข่ายแบบธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ถูกเรียกประชุมเพื่อแก้ปัญหาข้ามภาคส่วน แต่ไม่มีสมาชิกรายใดถูกทำให้รับผิดชอบต่อความล้มเหลวร่วมของเครือข่าย ดังนั้นเมื่อผลลัพธ์ผิดหวัง หุ้นส่วนแต่ละรายพูดได้อย่างจริงว่าความล้มเหลวไม่ได้เป็นของตนเพียงลำพัง ต้นทุนคือปัญหาข้ามภาคส่วนที่ยากจริงดึงดูดองค์กรรูปแบบที่รับผิดชอบน้อยที่สุดพอดีเพราะต้องการมันมากที่สุด

ผิวดิจิทัลเหนือกระบวนการที่ไม่ได้ปฏิรูป หน้าบ้านดิจิทัลถูกเพิ่มในบริการภายใต้ธงธรรมาภิบาลยุคดิจิทัลโดยไม่รวมกระบวนการหลังบ้านที่กระจัดกระจายซึ่งมันตั้งอยู่หน้าอีกครั้ง ต้นทุนคือบริการที่ดูทันสมัยต่อพลเมืองเมื่อติดต่อครั้งแรกและทำตัวกระจัดกระจายเท่าเดิมก่อนหน้า ณ วินาทีที่กรณีหลุดจากเส้นทางปกติ รูปแบบเบื้องหลังตัวอย่างข้างต้น

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ทำแผนที่ว่ากระบวนทัศน์ใดในสี่ ได้แก่ ลำดับชั้น ตลาด เครือข่าย แพลตฟอร์ม ประสานแต่ละหน้าที่สำคัญจริง
• ระบุทุกหน้าที่ที่จ้างเหมาภายนอกและยืนยันขีดความสามารถภายในที่รักษาไว้เพื่อระบุและติดตาม
• ทดสอบทุกเป้าหมายผลปฏิบัติงานที่เผยแพร่หากลยุทธ์การเล่นเกมที่เป็นไปได้ก่อนหรือระหว่างการใช้
• ทำรายชื่อความร่วมมือภายนอกที่รับน้ำหนักจริงและยืนยันว่าแต่ละแห่งมีเจ้าของความสัมพันธ์ที่แข็งขันและทบทวนล่าสุด
• ระบุเป็นลายลักษณ์อักษรว่าความรับผิดชอบต่อความล้มเหลวข้ามขอบเขตหรือข้ามหุ้นส่วนอยู่ที่ใดในปัจจุบัน
• ระบุหน้าบ้านดิจิทัลใดที่เพิ่มโดยไม่รวมกระบวนการหลังบ้านข้างหลังมันกลับ
• ตรวจสอบว่าแกนข้าราชการอาชีพมีความลึกพอจะรอดการหมุนเวียนในองค์กรที่จ้างเหมาหรือหุ้นส่วน
• ยืนยันว่าผู้จัดการแนวหน้าและระดับกลางระบุได้ว่ากระบวนทัศน์ใดกำกับบริการของตนเอง
• กำหนดการทบทวนตามรอบคงที่ของทางเลือกด้านการออกแบบการบริหาร ไม่ใช่เฉพาะการทบทวนหลังความล้มเหลว
• ระบุว่ารูปแบบความล้มเหลวที่เป็นลักษณะเฉพาะของกระบวนทัศน์ใดที่องค์กรเสี่ยงที่สุดในปัจจุบัน
• ยืนยันว่าการผลิตร่วม ในที่ที่ใช้ เปลี่ยนว่าใครทำงาน ไม่ใช่เพียงใครถูกปรึกษา

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• ทฤษฎีระบบราชการของ Max Weber ซึ่งวางไว้ใน Economy and Society (ตีพิมพ์หลังเสียชีวิต ปี 1922) — บัญชีรากฐานของแบบในอุดมคติของการบริหารรัฐกิจแบบดั้งเดิม
• Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?", Public Administration, 69 (1991) — บทความที่ตั้งชื่อและรวบรวมการจัดการภาครัฐแนวใหม่
• Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?", Public Management Review (2006) — ถ้อยแถลงก่อตั้งของธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ในฐานะกระบวนทัศน์ที่แตกต่าง
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance", Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — แหล่งของแนวคิดธรรมาภิบาลยุคดิจิทัล
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) และงานของ Gerry Stoker เรื่องการจัดการคุณค่าสาธารณะในฐานะเรื่องเล่าผู้สืบทอดของ NPM
• งานของ OECD เรื่องการปฏิรูปธรรมาภิบาลสาธารณะและ Government at a Glance ที่เปรียบเทียบการจัดการบริหารข้ามประเทศสมาชิก

เอกสารอ้างอิง

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance