ความล้มเหลวของตลาดและความล้มเหลวของรัฐ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ผู้นำภาครัฐและภาคสังคมทุกคนในที่สุดต้องเผชิญคำถามรูปแบบเดียวกัน บริการนี้ควรถูกจัดหาโดยตลาด โดยรัฐบาล โดยองค์กรไม่แสวงหากำไร หรือโดยส่วนผสมของสามอย่าง คำถามมาในรูปรายการงบประมาณ การตัดสินใจจัดซื้อจัดจ้าง ข้อเสนอแปรรูป หรือคำมั่นหาเสียงว่าจะ "ยึดอำนาจควบคุมกลับคืน" สาธารณูปโภค แต่ใต้ผิวเป็นทางเลือกเดียวกันเสมอว่าใครควรจัดหาอะไรและเพราะเหตุใด

การวินิจฉัยที่แข่งขันกันสองแบบแย่งคำตอบ และทั้งสองถูกครึ่งเดียว การวินิจฉัยความล้มเหลวของตลาดกล่าวว่ารัฐบาลควรเข้าแทรกแซงทุกที่ที่ตลาดผลิตสิ่งที่พลเมืองให้ค่าน้อยเกินไป เช่น อากาศสะอาด วัคซีน การป้องกันน้ำท่วม เพราะไม่มีผู้ซื้อเอกชนรายใดจับผลประโยชน์ได้ครบ การวินิจฉัยความล้มเหลวของรัฐกล่าวว่าการจัดหาร่วมกันไม่ใช่ยารักษาโดยอัตโนมัติ เพราะเจ้าหน้าที่และหน่วยกำกับดูแลที่ถูกขอให้แก้ไขตลาดมีปัญหาเรื่องแรงจูงใจจริงเท่ากับของตลาด ผู้นำที่อ่านเพียงครึ่งแรกกลายเป็นผู้ขยายรัฐแบบไม่วิพากษ์ ผู้ที่อ่านเพียงครึ่งหลังกลายเป็นผู้แปรรูปแบบไม่วิพากษ์ ที่สมมติว่าความล้มเหลวของรัฐทุกครั้งพิสูจน์ว่าตลาดดีกว่า แม้ในกรณีที่สินค้าพื้นฐานนั้นเป็นสิ่งที่ตลาดตั้งราคาไม่ได้ตามโครงสร้าง

หัวข้อนี้ให้การวินิจฉัยทั้งสองเคียงกัน เพราะการถือเพียงอย่างเดียวเป็นภาระทางวิชาชีพ ยังวางรากฐานให้ส่วนที่เหลือของส่วนที่ 1 ด้วย สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ) เป็นเครื่องมือสำหรับชั่งน้ำหนักทางเลือกในการจัดหาเมื่อท่านรู้แล้วว่าความล้มเหลวใดอยู่ในเกม และอนุกรมวิธานสินค้า (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า) ระบุว่าท่านกำลังเผชิญสินค้าประเภทใดก่อนเลือกว่าใครควรจัดหา

แนวคิดหลัก

ความล้มเหลวของตลาด เป็นคำทั่วไปสำหรับการแลกเปลี่ยนของเอกชนที่ไม่ถูกกำกับซึ่งให้ผลลัพธ์ที่ไม่มีประสิทธิภาพตามมาตรฐานของตลาดเอง คือคุณค่าที่ไม่ถูกสร้างขึ้น หรือทรัพยากรที่จัดสรรผิดเมื่อเทียบกับตลาดแข่งขันในอุดมคติ ไม่ใช่การอ้างว่าตลาดแย่โดยทั่วไป เพียงว่าเงื่อนไขเฉพาะบางอย่างทำลายกลไกที่ปกติทำให้ตลาดทำงานได้

สินค้าสาธารณะ คือสินค้าที่กันผู้อื่นออกไม่ได้ (ไม่สามารถหยุดผู้ไม่จ่ายจากการบริโภค) และไม่เป็นปฏิปักษ์ในการบริโภค (การบริโภคของคนหนึ่งไม่ลดสิ่งที่เหลือให้ผู้อื่น) โดยไฟถนนและการป้องกันประเทศเป็นกรณีตำรา เพราะไม่มีบริษัทเอกชนใดเรียกเก็บเงินจากผู้ไม่จ่ายได้ ตลาดเอกชนจึงจัดหาสินค้าเหล่านี้น้อยเกินไปอย่างเป็นระบบ ซึ่งเป็นเหตุผลคลาสสิกสำหรับการจัดหาด้วยเงินภาษี

ปัจจัยภายนอก (externalities) คือต้นทุนหรือผลประโยชน์ของกิจกรรมที่ตกกับผู้ที่ไม่ได้เป็นคู่สัญญาในธุรกรรมที่ก่อให้เกิด โรงงานที่ทำให้แม่น้ำเป็นมลพิษสร้างต้นทุนให้ผู้ใช้ปลายน้ำที่ไม่ได้จ่ายอะไรเลย ขณะที่ผู้ที่ได้รับวัคซีนให้ประโยชน์แก่ทุกคนที่ความเสี่ยงติดเชื้อลดลง หากปล่อยไว้ตามลำพัง ตลาดจะผลิตกิจกรรมที่มีปัจจัยภายนอกเชิงลบมากเกินไปและผลิตกิจกรรมที่มีปัจจัยภายนอกเชิงบวกน้อยเกินไป

ความไม่สมมาตรของข้อมูล เกิดขึ้นเมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งรู้มากกว่าอีกฝ่ายอย่างมีนัยสำคัญ ผู้ขายรถมือสองรู้ประวัติรถมากกว่าผู้ซื้อ ผู้ป่วยรู้การวินิจฉัยของตนน้อยกว่าแพทย์ หากไม่แก้ไข อาจกระตุ้นการเลือกที่ผิดข้าง (adverse selection; ความเสี่ยงที่แย่ที่สุดเท่านั้นที่เหลืออยู่ในกลุ่มประกันเมื่อเบี้ยสูงขึ้น) หรือภัยทางศีลธรรม (moral hazard; ฝ่ายที่ได้รับการคุ้มครองจากความเสี่ยงรับความเสี่ยงมากขึ้น) ซึ่งอย่างใดอย่างหนึ่งสามารถทำให้ตลาดหดตัวหรือล่มสลาย ไม่ใช่เพียงตั้งราคาผิด

การผูกขาดโดยธรรมชาติ มีอยู่เมื่อต้นทุนคงที่ของอุตสาหกรรมสูงมากเมื่อเทียบกับต้นทุนการให้บริการลูกค้าเพิ่มอีกหนึ่งราย จนผู้จัดหารายเดียวสามารถตอบสนองทั้งตลาดได้ถูกกว่าคู่แข่งหลายราย ท่อประปาและสายส่งไฟฟ้าเป็นตัวอย่างทั่วไป เพราะการสร้างท่อหรือสายซ้ำซ้อนจะสิ้นเปลืองทรัพยากร อำนาจตลาด เป็นกรณีทั่วไปซึ่งการผูกขาดโดยธรรมชาติเป็นรูปแบบสุดขั้ว คือความสามารถของบริษัทที่จะขึ้นราคาหรือจำกัดผลผลิตเหนือระดับการแข่งขันโดยไม่สูญเสียลูกค้าทั้งหมด

ความล้มเหลวของรัฐ เป็นแนวคิดภาพสะท้อน คือการแทรกแซงที่มีไว้แก้ความล้มเหลวของตลาดกลับทำให้ทรัพยากรถูกจัดสรรแย่กว่าตลาดที่บกพร่องซึ่งมันเข้ามาแทนที่ ศึกษาภายใต้ ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) สาขาของเศรษฐศาสตร์ที่ใช้สมมติฐานผู้กระทำเชิงเหตุผลที่เห็นแก่ประโยชน์ตนกับผู้ออกเสียง นักการเมือง และข้าราชการ เช่นเดียวกับที่เศรษฐศาสตร์กระแสหลักใช้กับผู้บริโภคและบริษัท โดยละทิ้งความคิดเก่าที่ว่าเจ้าหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ผลประโยชน์สาธารณะที่ไร้ผลประโยชน์ส่วนตน

การแสวงหาค่าเช่า (rent-seeking) คือการแสวงหารายได้ด้วยการจัดการกฎหรือการจัดสรร ไม่ใช่ด้วยการผลิตสิ่งที่มีคุณค่า การล็อบบี้เพื่อภาษีกีดกัน ใบอนุญาต หรือเงินอุดหนุนเป็นการแสวงหาค่าเช่าเมื่อความพยายามนั้นจับคุณค่าที่มีอยู่แล้วแทนที่จะสร้างคุณค่าใหม่ การถูกยึดโดยผู้ถูกกำกับ (regulatory capture) เป็นรูปแบบเฉพาะที่เสียหายของเรื่องนี้ คือหน่วยกำกับดูแลที่ตั้งขึ้นเพื่อตรวจสอบอุตสาหกรรมกลับมารับใช้ผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมนั้น โดยทั่วไปผ่านการแบ่งปันความเชี่ยวชาญ โอกาสในการทำงานหลังออกจากตำแหน่ง และการล็อบบี้ที่ไม่สมมาตร มากกว่าการทุจริตโจ่งแจ้ง

ความไร้ประสิทธิภาพแบบ X (X-inefficiency) ศัพท์ที่นักเศรษฐศาสตร์ Harvey Leibenstein บัญญัติ หมายถึงความหย่อนยานภายใน คือการมีบุคลากรเกิน วินัยต้นทุนที่อ่อน ความพยายามต่ำ ที่แทรกเข้ามาในองค์กรใดก็ตามที่ถูกกันจากแรงกดดันของการแข่งขัน ไม่ว่าจะเป็นบริษัทผูกขาดหรือหน่วยงานรัฐผูกขาด ปัญหาตัวการ–ตัวแทน อธิบายช่องว่างที่เปิดขึ้นเมื่อฝ่ายหนึ่ง (ตัวแทน) กระทำเพื่ออีกฝ่าย (ตัวการ) แต่มีผลประโยชน์ต่างกันและมีข้อมูลดีกว่า พลเมืองมอบหมายให้นักการเมือง ซึ่งมอบหมายต่อให้ข้าราชการ แต่ละข้อต่อเพิ่มข้อมูลที่ตัวการติดตามได้ไม่เต็มที่ William A. Niskanen สร้างแบบจำลองหัวหน้าหน่วยงานเป็นผู้ทำให้งบประมาณสูงสุด ซึ่งแรงจูงใจผลักไปสู่งบประมาณที่ใหญ่กว่าที่ผลประโยชน์สาธารณะจะเป็นธรรม เพราะสมาชิกสภานิติบัญญัติสังเกตต้นทุนที่แท้จริงของระบบราชการได้ยาก

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ระบุความล้มเหลวของตลาดที่เฉพาะเจาะจงก่อนระบุวิธีแก้ บอกว่าท่านเผชิญสินค้าสาธารณะ ปัจจัยภายนอก ความไม่สมมาตรของข้อมูล การผูกขาดโดยธรรมชาติ หรืออำนาจตลาดธรรมดา เพราะแต่ละอย่างบ่งชี้วิธีแก้ต่างกัน เงินอุดหนุน ภาษี กฎการเปิดเผยข้อมูล การควบคุมราคา และนโยบายการแข่งขัน ใช้แทนกันไม่ได้
2. ถือว่าความล้มเหลวของรัฐเป็นการวินิจฉัย ไม่ใช่คำดูถูก การแสวงหาค่าเช่า การถูกยึด และความไร้ประสิทธิภาพแบบ X เป็นรูปแบบที่เฉพาะเจาะจงและสังเกตได้ซึ่งมีสาเหตุเฉพาะ ค้นหาว่าอย่างใด ถ้ามี ที่เกิดขึ้นจริง ก่อนจะสันนิษฐานว่าการปฏิรูปหมายถึงเพียงการทำให้องค์กรเล็กลง
3. จับคู่เครื่องมือกับความล้มเหลว ไม่ใช่กับท่าทีเริ่มต้นขององค์กรท่าน หน่วยงานที่กำกับเสมอ จ้างเหมาเสมอ หรือรับบริการกลับมาทำเองเสมอ กำลังเพิ่มประสิทธิภาพให้นิสัย ไม่ใช่ให้ความล้มเหลวที่อยู่ตรงหน้า
4. ที่ซึ่งหลีกเลี่ยงการผูกขาดโดยธรรมชาติไม่ได้ ให้กำกับหรือเป็นเจ้าของ แต่รักษาตลาดปัจจัยการผลิตรอบ ๆ ให้แข่งขันได้ แทบไม่อาจสร้างการแข่งขันสำหรับท่อประปาหลักเอง แต่ทำได้สำหรับบริษัทที่สร้าง ซ่อมบำรุง หรือเรียกเก็บเงินเทียบกับท่อนั้น
5. แยกบทบาทผู้ให้ทุน ผู้กำกับดูแล และผู้จัดหาออกจากกันทุกที่ที่ทำได้ การรวมทั้งสามไว้ในหน่วยงานเดียวขจัดการตรวจสอบภายในที่มิฉะนั้นจะเปิดโปงการแสวงหาค่าเช่าหรือการถูกยึดก่อนที่จะหยั่งรากลึก
6. ให้ผลผลิตที่ไม่ใช่ตลาดมีมาตรวัดคุณค่าที่ชัดเจน และใช้การเปรียบเทียบแทนแรงกดดันการแข่งขันที่หายไป เมื่อไม่มีราคาตลาด หน่วยงานไม่มีวินัยอัตโนมัติต่อความไร้ประสิทธิภาพแบบ X ต้นทุนต่อหน่วยหรือมาตรวัดผลลัพธ์ที่สร้างขึ้น เทียบกับผู้ให้บริการที่เปรียบเทียบได้ จะสร้างวินัยนั้นกลับมาบางส่วน
7. เผยแพร่ว่าหน่วยกำกับดูแลพบใครและเมื่อใด เป็นปกติเท่ากับที่เผยแพร่คำวินิจฉัย การถูกยึดมักก่อตัวทีละน้อยและถูกกฎหมาย ผ่านความได้เปรียบด้านข้อมูลและการหมุนเวียนบุคลากร ความโปร่งใสเรื่องการติดต่อจึงถูกกว่าการสอบสวนการทุจริตภายหลัง
8. ใส่ข้อกำหนดการสิ้นสุดหรือการทบทวนในทุกการแทรกแซงที่อาศัยความล้มเหลวของตลาดเป็นเหตุผล เงื่อนไขที่เป็นเหตุผลอาจเปลี่ยนไป อำนาจที่มอบมาเพื่อแก้ปัญหาของทศวรรษหนึ่งไม่ควรกลายเป็นสิทธิถาวรโดยเงียบ ๆ
9. ส่งค่าเช่าที่การจัดหาก่อให้เกิดจริงกลับคืนสู่สาธารณะ แทนที่จะแสร้งว่าไม่มี ใบอนุญาตหรือสัมปทานที่สร้างมูลค่าความขาดแคลนควรถูกจับมูลค่านั้นผ่านการประมูลหรือค่าธรรมเนียม ไม่ปล่อยเป็นกำไรพิเศษของผู้ถือ
10. ชั่งน้ำหนักขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการควบคู่กับความชอบธรรมและคุณค่าก่อนตัดสินว่าใครจัดหา และทบทวนเส้นแบ่งนั้นตามรอบที่กำหนด วิธีแก้ที่ดูถูกต้องบนบัญชีความล้มเหลวของตลาด/ความล้มเหลวของรัฐแต่องค์กรของท่านส่งมอบไม่ได้ ไม่ใช่ทางเลือกจริง และการรอให้เรื่องอื้อฉาวกระตุ้นการทบทวนรับประกันว่ามันเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขที่เลวร้ายที่สุด (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ)

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

ความล้มเหลวของตลาดแบบเฉพาะเจาะจงใด ถ้ามี ที่เป็นเหตุผลให้เราเข้าไปเกี่ยวข้องกับบริการนี้? ไล่ตามอนุกรมวิธาน คือสินค้าสาธารณะ ปัจจัยภายนอก ความไม่สมมาตรของข้อมูล การผูกขาดโดยธรรมชาติ อำนาจตลาด และซื่อตรงหากไม่มีอย่างใดชัดเจน การอ้าง "ความล้มเหลวของตลาด" อย่างคลุมเครือไม่ใช่การวินิจฉัย แต่เป็นวิธีหลีกเลี่ยงการวินิจฉัย หากองค์กรของท่านให้บริการสิ่งที่ตลาดแข่งขันจัดหาได้อย่างสมบูรณ์ เหตุผลต้องมาจากที่อื่น เช่นความเสมอภาค และท่านควรกล่าวอย่างตรงไปตรงมาแทนที่จะหยิบข้อโต้แย้งที่ไม่เข้ากัน เขียนการวินิจฉัยลงก่อนรอบงบประมาณถัดไป เพื่อให้ทีมถกเถียงข้อกล่าวอ้างเดียวกันแทนที่จะพูดข้ามกัน

ตรงไหนในองค์กรของเราเองที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำให้งบประมาณสูงสุดจะมีที่ให้ดำเนินการมากที่สุด? แบบจำลองของ Niskanen สมมติว่าหัวหน้าระบบราชการผลักดันงบประมาณและอัตรากำลังที่ใหญ่ขึ้น เพราะสมาชิกสภาและคณะกรรมการตรวจสอบต้นทุนที่แท้จริงของหน่วยงานได้ยาก ระบุว่าการกำกับดูแลบางที่สุดตรงไหนในโครงสร้างของท่านเอง ฟังก์ชันทางเทคนิคที่คณะกรรมการของท่านประเมินอย่างอิสระไม่ได้ หรือโครงการที่ไม่มีเกณฑ์เปรียบเทียบภายนอก ถามว่าหลักฐานอะไร ถ้ามี จะเปิดโปงความหย่อนยานหากมันแทรกเข้ามาตรงนั้น แทนที่จะสันนิษฐานว่าเจตนาดีเพียงพอเป็นเครื่องป้องกัน หากไม่มีใครตอบด้วยกลไกเฉพาะเจาะจงได้ ให้ถือความเงียบนั้นเองเป็นข้อค้นพบ

ใครกำกับผู้กำกับดูแล และเราจะรู้ได้อย่างไรหากการถูกยึดกำลังเริ่มขึ้น? การถูกยึดแทบไม่ประกาศตัวเป็นการทุจริต แต่ปรากฏเป็นการเลื่อนไหลช้า ๆ ว่าหลักฐานของใครถูกให้น้ำหนักมากที่สุด การประชุมของใครเกิดบ่อยที่สุด และบุคลากรของใครย้ายระหว่างผู้กำกับกับผู้ถูกกำกับได้ง่ายที่สุด ไม่มีขั้นตอนใดดูไม่เหมาะสมเมื่อมองเดี่ยว ๆ ซึ่งเป็นเหตุผลที่รูปแบบนี้อันตราย หารือว่าองค์กรของท่านติดตามตัวบ่งชี้เตือนล่วงหน้าอะไร ถ้ามี และใครภายนอกความสัมพันธ์อยู่ในตำแหน่งที่จะสังเกตการเลื่อนไหลก่อนกลายเป็นเรื่องอื้อฉาว หากคำตอบตรง ๆ คือ "ไม่มี" ช่องว่างนั้นเองสมควรแก้ไข

หากเรามอบหน้าที่นี้ให้ผู้ให้บริการเอกชนหรือองค์กรไม่แสวงหากำไรพรุ่งนี้ เราจะแลกรูปแบบความล้มเหลวใดกับอะไร? ทุกทางเลือกในการจัดหาแลกโปรไฟล์ความเสี่ยงหนึ่งกับอีกหนึ่ง แทนที่จะขจัดความเสี่ยงทั้งหมด การจ้างเหมาอาจแก้ปัญหาความไร้ประสิทธิภาพแบบ X แต่นำความไม่สมมาตรของข้อมูลแบบใหม่เข้ามา หรือแลกความเสี่ยงการถูกยึดกับความเสี่ยงด้านราคาของการผูกขาดโดยธรรมชาติหากมีผู้เสนอราคาที่น่าเชื่อถือเพียงรายเดียว ใช้คำถามนี้เพื่อบังคับให้เปรียบเทียบแบบเทียบเท่ากัน ระบุความล้มเหลวเฉพาะที่ท่านคาดว่าจะได้กำจัดและอีกอย่างที่ท่านคาดว่าจะได้มา แทนที่จะปล่อยให้สมมติฐานที่ไม่ได้ตรวจสอบว่าทางเลือกอื่นปราศจากความล้มเหลวไม่ถูกท้าทาย

เรากำลังวัดต้นทุน หรือกำลังวัดคุณค่า? เมื่อไม่มีราคาตลาด ง่ายที่จะติดตามสิ่งที่ใช้จ่ายแทนสิ่งที่ทำสำเร็จ ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ความไร้ประสิทธิภาพแบบ X ไม่ถูกตรวจพบเป็นเวลาหลายปีพอดี รูปแบบการใช้จ่ายที่คงที่และไม่มีอะไรโดดเด่นอาจดูเหมือนกันไม่ว่าบริการจะดีเลิศหรือเสื่อมถอยอย่างเงียบ ๆ หารือว่ามาตรวัดปัจจุบันของท่านจะเผยความหย่อนยานที่คืบคลานจริงหรือไม่ และหากคำตอบไม่แน่นอน ให้ถือการสร้างขีดความสามารถนั้นเป็นเรื่องเร่งด่วนกว่ารายการงบประมาณใดรายการหนึ่ง เทียบคำตอบของท่านกับวิธีที่คู่แข่งในตลาดจริงจะถูกตัดสิน ด้วยราคาและคุณภาพร่วมกัน ไม่ใช่การใช้จ่ายเพียงอย่างเดียว

ความชอบธรรมและการสนับสนุนจะไม่รอดจากอะไร แม้ข้อเสนอด้านประสิทธิภาพสำหรับผู้ให้บริการรายอื่นจะแน่นหนา? วิธีแก้บางอย่างที่ดูมีประสิทธิภาพจากการวิเคราะห์ความล้มเหลวของตลาด/ของรัฐ จะยังถูกพลเมืองหรือผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งปฏิเสธโดยไม่คำนึงถึงตัวเลข เช่น การแปรรูปบริการท้องถิ่นที่เป็นที่รัก หรือการจ้างภายนอกหน้าที่ที่พลเมืองคาดหวังให้ข้าราชการในเครื่องแบบทำ หารือว่าเส้นนั้นอยู่ตรงไหนสำหรับองค์กรของท่านจริง ๆ โดยอิงหลักฐานว่าพลเมืองยอมรับหรือปฏิเสธอะไรมาก่อน ไม่ใช่การเดาของผู้นำเอง ถามว่าผู้นำซื่อตรงเกี่ยวกับข้อจำกัดนั้นหรือเปล่า หรือกำลังตกแต่งมันเป็นข้อโต้แย้งทางเทคนิคอย่างเงียบ ๆ เพื่อหลีกเลี่ยงการระบุว่ามันเป็นเรื่องการเมือง (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ)

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

นอร์ธบริดจ์ (Northbridge) เป็นเมืองชายฝั่งสมมติที่มีประชากรราว 240,000 คน ใช้ในที่นี้เพื่อประกอบแนวคิดของหัวข้อเท่านั้น หลายทศวรรษที่การเก็บขยะมูลฝอยและรีไซเคิลของครัวเรือนดำเนินการโดยกรมโยธาธิการของเมืองเอง ด้วยข้อโต้แย้งความล้มเหลวของตลาดตามตำรา เส้นทางเก็บขยะเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติในระดับละแวก ขยะที่ไม่ถูกเก็บสร้างปัจจัยภายนอกเชิงลบ (สัตว์พาหะ ความเสี่ยงโรค การทิ้งขยะผิดกฎหมาย) ที่ครัวเรือนใดตั้งราคาไม่ถูกต้อง และผู้เก็บขยะที่แข่งกันบนถนนเดียวกันจะหมายถึงเส้นทางรถบรรทุกซ้ำซ้อนโดยไม่ได้ประสิทธิภาพเพิ่ม

หลัง 20 ปี สภาเมืองชุดใหม่พบบริการที่ยังใช้การได้แต่แพงขึ้นอย่างเงียบ ๆ การเทียบกับเมืองที่เปรียบเทียบได้แสดงว่าต้นทุนต่อตันที่เก็บของนอร์ธบริดจ์สูงกว่ามัธยฐานราว 40% กองรถเก่ากว่าค่าเฉลี่ย ซึ่งเป็นการสะสมช้า ๆ ของความไร้ประสิทธิภาพแบบ X ที่ผู้จัดหาผูกขาดเสี่ยงเมื่อการเปรียบเทียบภายนอกหยุดลง การตรวจสอบทางการเงินยังพบปัญหาที่แหลมคมกว่า ผู้รับเหมาแปรรูปรีไซเคิลรายเดียว ซึ่งได้สัญญาเมื่อเก้าปีก่อนโดยไม่เปิดประมูลใหม่ ได้ขยาย "ค่าธรรมเนียมการปนเปื้อน" ที่เรียกเก็บจากเมืองทีละน้อยอย่างต่อเนื่อง และผู้จัดการสัญญาที่มาจากเครือข่ายวิชาชีพเล็ก ๆ เดียวกับพนักงานของผู้รับเหมาได้อนุมัติการขึ้นแต่ละครั้งโดยตรวจสอบน้อย ซึ่งเป็นกรณีการถูกยึดแบบอ่อนแต่เป็นจริง โดยไม่มีการกระทำผิดแต่ก็ยังทำให้สาธารณะเสียเงิน

แทนที่จะถือว่านี่เป็นหลักฐานว่าการจัดหาโดยรัฐเป็นความผิดพลาด เมืองแยกการวินิจฉัยเป็นสองครึ่ง กรณีการผูกขาดโดยธรรมชาติและปัจจัยภายนอกสำหรับการจัดการเก็บขยะแบบสาธารณะยังคงสมเหตุสมผล ไม่มีอะไรเกี่ยวกับต้นทุนที่เกินที่เปลี่ยนเศรษฐศาสตร์ของการสร้างเส้นทางรถซ้ำ และตลาดเอกชนที่ไม่ถูกกำกับน่าจะสร้างความเสี่ยงปัจจัยภายนอกแบบเดียวกันด้วยคันโยกแก้ไขที่น้อยกว่า สิ่งที่ล้มเหลวคือวินัยภายใน ไม่ใช่ตรรกะการจัดหา การตอบสนองผสมผสานเครื่องมือ การเก็บขยะยังคงดำเนินการเองภายใน แต่มีการบังคับให้เปิดประมูลใหม่ทุกห้าปีสำหรับส่วนที่แข่งขันได้จริง จัดตั้งคณะผู้เทียบเกณฑ์ต้นทุนภายนอกรายงานตรงต่อสมาชิกสภา และเผยแพร่บันทึกการประชุมกับผู้รับเหมาหลังนักข่าวท้องถิ่นถามว่าทำไมไม่มีใครตรวจสอบค่าธรรมเนียมนั้น ไม่มีอย่างใดต้องละทิ้งการจัดหาแบบสาธารณะ แต่ละการแก้ไขมุ่งไปที่รูปแบบความล้มเหลวของรัฐเฉพาะที่เกิดขึ้น

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นเป็นเจ้าของโดยตรงของโครงสร้างพื้นฐานผูกขาดโดยธรรมชาติอย่างไม่สมส่วน เช่น น้ำ ขยะ ถนนท้องถิ่น การขนส่งท้องถิ่น เพราะเศรษฐศาสตร์ของการสร้างท่อหรือคลังซ้ำกัดแรงที่สุดในระดับละแวก ความใกล้ชิดกับพลเมืองนี้ทำให้ความล้มเหลวด้านความชอบธรรมปรากฏเร็วและเป็นเรื่องส่วนตัว แต่ตลาดผู้จัดหาในท้องถิ่นมักบาง ทำให้การเปิดแข่งขันยากกว่าที่วิธีแก้ในตำราสมมติ ความเสี่ยงการถูกยึดในที่นี้มักผ่านชุมชนผู้จัดหาท้องถิ่นขนาดเล็กที่เกี่ยวพันใกล้ชิด มากกว่าปฏิบัติการล็อบบี้ระดับชาติขนาดใหญ่

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติกำหนดกรอบ ได้แก่ กฎหมายการแข่งขัน การกำกับดูแลรายภาคส่วน การออกแบบภาษีและเงินอุดหนุน ที่มีไว้แก้ความล้มเหลวของตลาดทั่วทั้งเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเหตุผลที่หน่วยงานระดับชาติเป็นที่ตั้งของระบบราชการที่ใหญ่ที่สุดและพลวัตงบประมาณแบบ Niskanen ที่แหลมคมที่สุด หน่วยกำกับดูแลรายภาคส่วนด้านพลังงาน โทรคมนาคม หรือการเงินเป็นฉากคลาสสิกของการถูกยึด เพราะความเชี่ยวชาญที่ต้องใช้ในการกำกับอุตสาหกรรมซับซ้อนหายากและกระจุกตัวในกลุ่มคนเดียวกันที่ย้ายไปมาระหว่างผู้กำกับกับผู้ถูกกำกับ สถาบันตรวจเงินแผ่นดินแห่งชาติมีอยู่ส่วนใหญ่เพื่อให้สภานิติบัญญัติ และเบื้องหลังคือพลเมือง มีการตรวจสอบอิสระต่อตัวแทนที่ตนมอบดุลพินิจให้

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรพัฒนาเอกชนมักมีอยู่เพื่อเติมช่องว่างสินค้าที่ทั้งตลาดและรัฐไม่ให้เงินทุนเต็มที่ ซึ่งเป็นข้อโต้แย้งความล้มเหลวของตลาดที่ขยายไปอีกขั้น สู่สินค้าที่มีค่าร่วมกันแต่แรงจูงใจจากการเลือกตั้งก็ไม่สนับสนุนเงินทุนอย่างเชื่อถือได้ แต่ภาคส่วนนี้มีปัญหาตัวการ–ตัวแทนในรูปแบบของตัวเอง ผู้ให้ทุนอยู่ในตำแหน่งคล้ายพลเมืองผู้เป็นตัวการ แต่มักห่างจากการส่งมอบมากกว่าผู้ออกเสียงห่างจากรัฐบาล และคณะกรรมการอาจเผชิญความไม่สมมาตรของข้อมูลเดียวกันต่อบุคลากรแนวหน้าที่สมาชิกสภาเผชิญต่อระบบราชการ การเบนเข็มพันธกิจ (mission drift) คือองค์กรค่อย ๆ รับใช้ลำดับความสำคัญของผู้ให้ทุนมากกว่าความต้องการของผู้รับประโยชน์ เป็นสิ่งที่ใกล้เคียงที่สุดของภาคส่วนนี้กับการถูกยึด

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

ปัจจัยภายนอกข้ามพรมแดน เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โรคระบาด การแพร่ระบาดทางการเงิน เป็นความล้มเหลวของตลาดที่ไม่มีรัฐอธิปไตยเดียวสามารถทำให้เป็นต้นทุนภายในได้ตามลำพัง ซึ่งเป็นเหตุผลมาตรฐานสำหรับสถาบันพหุภาคี แต่ภาพสะท้อนของความล้มเหลวของรัฐขยายอย่างเก้กัง ไม่มีผู้ออกเสียงเลือกตั้งกลุ่มเดียวทำหน้าที่ตัวการสูงสุดเหนือสำนักเลขาธิการ รัฐสมาชิกสามารถแสวงหาค่าเช่าของตนภายในกฎของสถาบัน และความไม่สมมาตรของข้อมูลเดียวกันที่ให้ระบบราชการแห่งชาติเอาชนะสภานิติบัญญัติได้ก็ให้หน่วยงานระหว่างประเทศเอาชนะคณะผู้แทนที่หมุนเวียนได้ เนื่องจากทั้งการออกและการส่งเสียงอ่อนกว่าในระดับนี้ ความโปร่งใสและการประเมินอิสระจึงแบกภาระความรับผิดชอบมากกว่าในระดับชาติ

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

การวินิจฉัยด้วยอุดมการณ์ ไม่ใช่ด้วยอนุกรมวิธาน ผู้นำที่ตัดสินใจไว้ล่วงหน้าว่าตลาดทำงานได้เสมอหรือรัฐทำงานได้เสมอ หยิบเรื่องเล่าความล้มเหลวที่เข้ากับข้อสรุปที่ถือไว้แล้ว แทนที่จะตรวจสอบว่าความล้มเหลวใดมีอยู่จริง ต้นทุนคือวิธีแก้ที่มุ่งไปยังสิ่งที่ไม่มีอยู่จริง

การถูกยึดที่แต่งตัวเป็นความเชี่ยวชาญ เพราะการกำกับอุตสาหกรรมซับซ้อนต้องใช้คนที่เข้าใจมัน และคนเหล่านั้นมักมาจากหรือไปทำงานในอุตสาหกรรมนั้น การถูกยึดจึงแทบไม่ดูเหมือนทุจริต แต่ดูเหมือนการเคารพทางเทคนิคที่ฟังดูสมเหตุสมผล ต้นทุนสะสมอย่างช้า ๆ เมื่อกฎมักเข้าข้างผู้ที่อยู่เดิมมากกว่าผู้เข้าใหม่หรือผู้บริโภคอย่างสม่ำเสมอ

โครงการนำร่องถาวร โครงการที่เปิดตัวเพื่อแก้ความล้มเหลวของตลาดไม่เคยถูกทบทวนอย่างเป็นทางการเทียบกับเงื่อนไขการสิ้นสุดที่เป็นเหตุผลของมัน มันจึงดำเนินต่อไปด้วยแรงเฉื่อยนานหลังจากเงื่อนไขนั้นเปลี่ยนไป ต้นทุนคือทรัพยากรที่ติดอยู่ในวิธีแก้ที่เลิกตรงกับปัญหาไปอย่างเงียบ ๆ

การรีดค่าเช่าที่ปลอมตัวเป็นการส่งมอบบริการ ผู้รับเหมาหรือผู้จัดหาที่ได้รับการคุ้มครองค่อย ๆ ขยายขอบเขตของสิ่งที่เรียกเก็บ โดยใช้ต้นทุนการเปลี่ยนและความได้เปรียบด้านข้อมูลของความสัมพันธ์ที่ยาวนาน ไม่ใช่การกระทำที่น่าตื่นเต้นครั้งเดียว ต้นทุนตกกับผู้จ่ายในท้ายที่สุด มักโดยไม่เห็นผ่านค่าธรรมเนียมที่คืบคลาน ไม่ใช่การขึ้นราคาพาดหัว

หน่วยงานอิสระที่ไม่ต้องรับผิดชอบ หน่วยงานที่ตั้งขึ้นให้ "เป็นอิสระจากการเมืองประจำวัน" อาจเลื่อนไหลไปเป็นอิสระจากความรับผิดชอบโดยสิ้นเชิง โดยไม่มีตัวการใดอยู่ในตำแหน่งสังเกตว่าลำดับความสำคัญของมันยังสะท้อนผลประโยชน์สาธารณะที่มันถูกตั้งขึ้นเพื่อรับใช้หรือไม่ ต้นทุนคือช่องว่างตัวการ–ตัวแทนที่ไม่มีใครรับผิดชอบปิด

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ระบุความล้มเหลวของตลาดที่เฉพาะเจาะจง (สินค้าสาธารณะ ปัจจัยภายนอก ความไม่สมมาตรของข้อมูล การผูกขาดโดยธรรมชาติ อำนาจตลาด) เบื้องหลังแต่ละบริการ หรือยอมรับว่าไม่มี
• ระบุว่าแรงจูงใจแบบ Niskanen ที่ทำให้งบประมาณสูงสุดอาจทำงานโดยไม่ถูกตรวจสอบได้ตรงไหนในองค์กรของท่าน
• ยืนยันว่าบทบาทผู้ให้ทุน ผู้กำกับดูแล และผู้จัดหาแยกกันตามโครงสร้างทุกที่ที่ทำได้
• เทียบเกณฑ์ต้นทุนและผลลัพธ์ของบริการที่ผูกขาดกับผู้ให้บริการที่เปรียบเทียบได้อย่างน้อยปีละครั้ง
• เผยแพร่บันทึกการติดต่อระหว่างหน่วยกำกับดูแลกับอุตสาหกรรม และการเปลี่ยนแปลงสัญญาที่มีนัยสำคัญ
• ตรวจสอบทุกการแทรกแซงเนื่องจากความล้มเหลวของตลาดว่ามีข้อกำหนดการสิ้นสุดหรือการทบทวน และยืนยันว่าวันที่ยังไม่พ้นไป
• ทดสอบว่ามาตรวัดปัจจุบันจะเผยความไร้ประสิทธิภาพแบบ X ที่คืบคลานจริงหรือไม่ ไม่ใช่เพียงการใช้จ่ายที่คงที่
• ติดตามใบอนุญาตหรือมูลค่าความขาดแคลนใดที่การจัดหาก่อให้เกิดว่า ค่าเช่าของมันถูกจับเพื่อสาธารณะหรือปล่อยเป็นกำไรพิเศษ
• ถามสำหรับทุกการเสนอเปลี่ยนผู้ให้บริการว่า ความเสี่ยงความล้มเหลวเฉพาะอย่างใดถูกแลกกับอะไร
• ยืนยันว่าความชอบธรรมและขีดความสามารถได้รับการชั่งน้ำหนักควบคู่กับเหตุผลด้านประสิทธิภาพ ไม่ใช่ถูกเหตุผลนั้นข้ามไป

แหล่งข้อมูลสำคัญ

อนุกรมวิธานความล้มเหลวของตลาดอิงประเพณีเศรษฐศาสตร์สวัสดิการนีโอคลาสสิก โดยตรงที่สุดคืองานของ Ronald Coase เรื่องปัจจัยภายนอกและต้นทุนธุรกรรม ประเพณีความล้มเหลวของรัฐและทางเลือกสาธารณะอิงงานของ James M. Buchanan และ Gordon Tullock เรื่องทางเลือกตามรัฐธรรมนูญและทางเลือกร่วม และแบบจำลองระบบราชการที่ทำให้งบประมาณสูงสุดของ William A. Niskanen การสังเคราะห์ที่ถือว่าความล้มเหลวทั้งสองรูปแบบเป็นปัจจัยนำเข้าสู่วิจารณญาณเชิงกลยุทธ์ ไม่ใช่เครื่องตัดสินเสมอทางเทคนิค เป็นไปตามงานคุณค่าสาธารณะพื้นฐานของ Mark H. Moore เสริมด้วยหลักฐานธรรมาภิบาลเชิงเปรียบเทียบของ OECD และธนาคารโลก

เอกสารอ้างอิง

1. Market failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Market_failure
2. Government failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_failure
3. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
4. Externality — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Externality
5. Information asymmetry — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Information_asymmetry
6. Natural monopoly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_monopoly
7. Public choice theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_choice_theory
8. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
9. Rent-seeking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rent-seeking
10. X-inefficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-inefficiency
11. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
12. William A. Niskanen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/William_A._Niskanen
13. The Problem of Social Cost — R. H. Coase, Journal of Law and Economics, Vol. 3 (1960), pp. 1–44, published by the University of Chicago Press — https://www.jstor.org/stable/724810
14. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy — James M. Buchanan and Gordon Tullock, Liberty Fund (Econlib edition) — https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
15. Bureaucracy and Representative Government — William A. Niskanen, Aldine, Atherton (1971) — https://archive.org/details/bureaucracyrepre0000nisk
16. Creating Public Value: Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard University Press (1995) — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
17. Worldwide Governance Indicators — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
18. Government at a Glance 2025 — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c.html