การคลังสาธารณะและการจัดทำงบประมาณ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ผู้อำนวยการฝ่ายการเงินทุกคนที่นำรอบการใช้จ่ายไปเสนอต่อคณะรัฐมนตรี สภา หรือคณะกรรมการ ได้เห็นรูปแบบเดียวกัน คือหน่วยงานมาพร้อมข้อเรียกร้องมากกว่าที่วงเงินจะรองรับ แต่ละข้อปกป้องได้ในเงื่อนไขของตนเอง และต้องมีใครสักคนตัดสินว่าข้อใดจะแพ้ การตัดสินนั้นไม่ใช่เศษเหลือทางเทคนิคหลังกำหนดนโยบายแล้ว แต่เป็นที่ซึ่งนโยบายกลายเป็นจริง โครงการที่มีอยู่เพียงในเอกสารยุทธศาสตร์ไม่ได้เรียกร้องสิ่งใดจากใคร โครงการที่มีบรรทัดในงบประมาณที่อนุมัติแล้วเรียกร้อง และบรรทัดนั้นติดตาม ตรวจสอบ และปกป้องหรือโจมตีได้

ที่นี่ยังเป็นที่ซึ่งสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์หยุดเป็นนามธรรม ข้อเสนอการใช้จ่ายอาจมีความชอบธรรมและการสนับสนุนที่แข็งแรง ข้อเสนอคุณค่าที่น่าสนใจ และขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการจริง และยังแพ้ในรอบงบประมาณให้ข้อเสนอที่มีทั้งสามน้อยกว่าแต่วางตำแหน่งในปฏิทินการเมืองได้ดีกว่า (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ) การคลังสาธารณะและการจัดทำงบประมาณคือเวทีที่ความไม่ตรงกันนั้นได้รับการแก้ไข ผ่านกระบวนการที่มีวินัยซึ่งทดสอบข้อเรียกร้องตามคุณงามความดี หรือถูกฝังแน่น ผ่านกระบวนการที่ให้รางวัลผู้ที่ตะโกนดังที่สุดหรือมาถึงก่อน

เดิมพันเข้มข้นขึ้นสำหรับองค์กรภาครัฐและภาคสังคมเกือบทุกประเภท การเติบโตที่ช้าลง ต้นทุนชำระหนี้ที่สูงขึ้น สังคมสูงวัย และต้นทุนการปรับตัวต่อสภาพภูมิอากาศทำให้วงเงินแคบลงในเขตอำนาจส่วนใหญ่ ขณะที่พลเมืองคาดหวังมากขึ้น ดังนั้นคุณภาพของกระบวนการงบประมาณ ไม่ใช่เพียงปริมาณเงินในนั้น กำหนดมากขึ้นเรื่อย ๆ ว่าองค์กรยังสร้างคุณค่าสาธารณะภายในวงเงินของตนได้หรือไม่ การทำให้ถูกต้องไม่ใช่งานบัญชีที่ต่อพ่วงเข้ากับงานจริงของการบริหารภาครัฐ การเก็บภาษีและการใช้จ่ายเองเป็นสองเครื่องมือทรงพลังที่สุดที่หน่วยงานสาธารณะมีเพื่อสร้างคุณค่าสาธารณะ และงบประมาณคือเอกสารที่ตัดสินว่าจะใช้มันอย่างไร

แนวคิดหลัก

งบประมาณ (budget) คือแผน โดยปกติครอบคลุมปีงบประมาณ ที่ระบุรายได้ที่คาดและรายจ่ายที่ได้รับอนุญาตของรัฐบาล หน่วยงาน หรือองค์กร บทความงบประมาณภาครัฐบนวิกิพีเดียวางกรอบว่ามันเป็นการคาดการณ์ที่ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือนโยบายด้วย ลักษณะคู่ที่ผ่านตลอดหัวข้อนี้ การคลังสาธารณะ (public finance) เป็นสาขากว้างกว่าที่ศึกษาว่ารัฐบาลหารายได้ จัดสรร และจัดการหนี้อย่างไร และทางเลือกเหล่านั้นส่งผลต่อเสถียรภาพและการกระจายทั่วสังคมอย่างไร (ดูการคลังสาธารณะ) หัวข้อนี้มุ่งที่กลไกเชิงปฏิบัติการที่แคบกว่า คือกระบวนการงบประมาณเอง

วงจรงบประมาณ (budget cycle) มีสี่ระยะที่เกิดซ้ำ และความล้มเหลวด้านการคลังสาธารณะส่วนใหญ่สืบถึงจุดอ่อนในระยะใดระยะหนึ่งโดยเฉพาะ มากกว่าทั้งระบบ การจัดทำ (formulation) คือขั้นฝ่ายบริหาร กระทรวงการคลังหรือคลังกำหนดเพดานการคลัง หน่วยงานผู้ใช้จ่ายเสนอของบเทียบกับมัน และฝ่ายบริหารเจรจาข้อเสนอภายในก่อนเปิดสาธารณะ การอนุมัติ (approval) คือขั้นฝ่ายนิติบัญญัติ ข้อเสนอถูกพิจารณา แก้ไข และประกาศใช้ โดยทั่วไปผ่านร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่าย ซึ่งหากไม่มี ในระบบส่วนใหญ่เงินออกจากคลังโดยชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ ที่ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติพลาดกำหนดเวลานี้ เขตอำนาจจำนวนมากใช้มติต่อเนื่องหรือมาตรการชั่วคราวเทียบเท่าเพื่อคงการใช้จ่ายที่ได้รับอนุญาตในระดับปีก่อน การใช้จ่ายตามงบประมาณ (execution) คือขั้นที่งบประมาณที่ประกาศใช้ถูกใช้จริง เงินถูกปล่อย ภาระผูกพันถูกติดตามเทียบกับวงเงินที่ได้รับอนุญาต และการปรับระหว่างปีทำเมื่อสถานการณ์เปลี่ยน การตรวจสอบ (audit) ปิดวงจร ตรวจว่าเงินถูกใช้ตามที่อนุญาตหรือไม่ และเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ว่ามันบรรลุสิ่งที่สัญญาหรือไม่ หัวข้อนี้ถือการตรวจสอบเป็นเพียงระยะปิด เพราะสถาปัตยกรรมความรับผิดชอบรอบมันคือดินแดนหลักของ หัวข้อ 3.4 — ความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และความชอบธรรม (ดู หัวข้อ 3.4 — ความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และความชอบธรรม)

กฎการคลัง (fiscal rules) คือข้อจำกัดเชิงตัวเลขต่อยอดรวมงบประมาณ กำหนดในกฎหมาย รัฐธรรมนูญ หรือนโยบายที่ผูกพัน มีไว้ป้องกันอคติขาดดุลถาวร แนวโน้มที่บันทึกไว้ดีว่ารัฐบาลใช้จ่ายมากกว่าที่หามาได้ โดยเฉพาะในปีเลือกตั้ง ฝ่ายกิจการการคลังของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) แบ่งกฎการคลังเป็นสี่ประเภทกว้าง ๆ กฎดุลงบประมาณที่กำหนดงบประมาณสมดุลหรือจำกัดการขาดดุล กฎหนี้ที่กำหนดเพดานหนี้สาธารณะ มักแสดงเป็นอัตราส่วนหนี้ต่อ GDP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ GDP คือมาตรวัดมาตรฐานของผลผลิตเศรษฐกิจรวมของประเทศ) กฎรายจ่ายที่กำหนดเพดานการเติบโตของการใช้จ่าย และกฎรายได้ที่กำกับรายได้ส่วนเกินหรือส่วนขาด บางเขตอำนาจฝังข้อกำหนดงบประมาณสมดุลตรงในกฎหมายรัฐธรรมนูญ "การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้งบประมาณสมดุล" ตามคำที่ใช้ในที่ที่ถกเถียงเรื่องนี้ต่อสาธารณะมากที่สุด ขณะที่อื่นพึ่งพากฎหมายธรรมดาหรือคำมั่นทางการเมือง

การแลกเปลี่ยนภายในกฎการคลังทุกข้อ คือระหว่างความน่าเชื่อถือกับความยืดหยุ่น กฎที่เข้มงวดบังคับใช้ง่ายกว่าและหลบเลี่ยงยากกว่า ซึ่งเป็นเหตุผลที่มันทำให้ผู้ให้กู้และผู้เสียภาษีมั่นใจว่าหนี้จะไม่พุ่ง แต่กฎที่บังคับให้ตัดลดหรือขึ้นภาษีพอดีเมื่อเศรษฐกิจอ่อนแอทำให้นโยบายการคลังเสริมวัฏจักร (procyclical) คือเสริมแรงวัฏจักรธุรกิจ แทนที่จะสวนวัฏจักร (countercyclical) รูปแบบที่โดยทั่วไปเป็นที่ต้องการเพื่อเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาค วิธีแก้ปกติคือเงื่อนไขยกเว้น (escape clause) ที่กำหนดล่วงหน้า เงื่อนไขที่ระบุ เช่น ภาวะถดถอยหรือภาวะฉุกเฉินที่ประกาศ ภายใต้นั้นกฎถูกระงับอย่างเป็นทางการแทนที่จะถูกเพิกเฉยอย่างเงียบ ๆ เพื่อให้ความยืดหยุ่นอยู่รอดโดยไม่ทำลายความน่าเชื่อถือสำหรับแรงกระแทกครั้งถัดไป

กรอบรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term expenditure framework: MTEF) เชื่อมงบประมาณปีเดียวกับแผนการคลังหลายปีแบบหมุนเวียน โดยทั่วไปสามถึงห้าปี เพื่อให้การตัดสินใจปีนี้ทำโดยเห็นผลที่ตามมาในปีถัดไป ในรูปแบบมาตรฐาน MTEF รวมวงเงินทรัพยากรจากบนลงล่าง สิ่งที่รัฐใช้จ่ายได้อย่างสมเหตุสมผลตามกฎการคลังและการพยากรณ์รายได้ กับการคิดต้นทุนจากล่างขึ้นบนของภาระผูกพันปัจจุบัน ปรับให้ตรงกันก่อนจัดสรรส่วนเหลือให้ลำดับความสำคัญใหม่ แอฟริกาใต้ริเริ่ม MTEF แรก ๆ ที่พัฒนาอิสระจากแรงกดดันของผู้บริจาคในงบประมาณปี 1998 และธนาคารโลกต่อมาบรรจุแนวทางนี้เข้าสู่แนวทางการคลังสาธารณะมาตรฐานสำหรับรัฐบาลโดยทั่วไป หากไม่มี งบประมาณอาจอนุมัติโครงการที่รับไม่ไหวในปีที่สามของภาระผูกพันห้าปี เพราะไม่มีสิ่งใดในกระบวนการถูกออกแบบมาให้สังเกต

การทำงบประมาณแบบค่อยเป็นค่อยไป (incremental budgeting) ใช้การจัดสรรของปีก่อนเป็นจุดเริ่มและเจรจาเฉพาะขนาดของการเปลี่ยนแปลง แทนที่จะให้เหตุผลฐานใหม่ การเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปถูกบันทึกดีในการทำงบประมาณสาธารณะเพราะถูกทางการบริหารและจัดการได้ทางการเมือง ทุกโครงการที่ตั้งมั่นมีผู้ปกป้อง และการเจรจาเฉพาะขอบหลีกเลี่ยงการเปิดทุกการต่อสู้ใหม่ทุกปี แต่ก็ปล่อยให้โครงการล้าสมัยที่ฝังในฐานแล้วอยู่รอดไม่มีกำหนด เพราะไม่มีส่วนใดของกระบวนการถามว่ามันควรมีอยู่หรือไม่

การทำงบประมาณฐานศูนย์ (zero-based budgeting) ตอบจุดอ่อนนั้นโดยกำหนดให้ทุกโครงการในหลักการต้องให้เหตุผลเงินทุนเต็มจำนวนจากฐานศูนย์ทุกรอบ แทนที่จะเฉพาะส่วนเพิ่ม พัฒนาเป็นเทคนิคการจัดการในทศวรรษ 1970 (ดูการทำงบประมาณฐานศูนย์) ทรงพลังแต่แพงที่จะดำเนินการให้เหมาะสมทั่วทั้งงบประมาณทุกปี ดังนั้นองค์กรส่วนใหญ่ที่ใช้อย่างจริงจังจึงใช้แบบเลือกสรร กับภาคส่วนหนึ่งหมุนเวียน แทนที่จะทุกอย่างพร้อมกัน

การทำงบประมาณตามแผนงานและผลการปฏิบัติงาน (program and performance budgeting) จัดประเภทการใช้จ่ายตามสิ่งที่มีไว้บรรลุ แผนงานหรือผลผลิต ไม่ใช่เพียงผังบัญชีรายการแบบดั้งเดิม (เงินเดือน วัสดุ ทุน) การทำงบประมาณตามผลการปฏิบัติงานเชื่อมระดับเงินทุนกับผลที่คาดหรือได้รับ อย่างน้อยในนาม เปลี่ยนการสนทนาจาก "สิ่งนี้ต้นทุนเท่าใด" เป็น "สิ่งนี้ซื้ออะไร" แม้ความเชื่อมโยงระหว่างข้อมูลผลปฏิบัติงานกับการตัดสินใจจัดสรรจริงมักหลวมกว่าที่ป้ายชื่อบ่งชี้ และสร้างปัญหาแรงจูงใจที่ผิดเพี้ยนซึ่ง หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน ตรวจสอบลึก (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน)

ภาษีและการใช้จ่ายในฐานะเครื่องมือ ไม่ใช่เพียงรายการบัญชี คือกรอบที่หัวข้อนี้ยืนยันตลอด นโยบายการคลังถือทั้งสองด้านของงบประมาณเป็นคันโยกที่ทำงานอยู่ เครดิตภาษีสำหรับการดูแลเด็กและโครงการใช้จ่ายตรงสำหรับการดูแลเด็กบรรลุเป้าหมายคุณค่าสาธารณะเดียวกันได้ผ่านเครื่องมือต่างกัน และกระบวนการงบประมาณที่มีความสามารถเปรียบเทียบพวกมันบนพื้นฐานนั้น แทนที่จะถือภาษีเป็นฉากหลังคงที่ของการตัดสินใจใช้จ่าย การใช้จ่ายขาดดุล (deficit spending) ที่รายจ่ายเกินรายได้ในช่วงหนึ่งเป็นคันโยกหนึ่งเช่นนั้น ไม่ใช่เพียงความล้มเหลวของวินัย การถกเถียงที่แท้จริง ตามที่สะท้อนในบทความวิกิพีเดียเรื่องการใช้จ่ายขาดดุล อยู่ที่เมื่อใดและเท่าใดที่เหมาะสม ไม่ใช่ว่ามันผิดเสมอหรือไม่

แนวปฏิบัติที่ดี

1. กำหนดเพดานระยะปานกลางก่อนการต่อสู้เรื่องการจัดสรรเริ่ม ตกลงวงเงินทรัพยากรจากบนลงล่างเทียบกับกฎการคลังและการพยากรณ์รายได้ก่อน เพื่อให้หน่วยงานเจรจาส่วนแบ่งของยอดรวมที่ทราบ แทนที่จะถือยอดรวมเองเป็นสิ่งที่เจรจาได้
2. เขียนเงื่อนไขยกเว้นที่แท้จริงลงในกฎการคลังทุกข้อก่อนที่จะต้องการ กฎที่ถูกระงับอย่างไม่เป็นทางการในวิกฤตโดยไม่มีตัวกระตุ้นที่ตกลงไว้ล่วงหน้า ทำลายความน่าเชื่อถือมากกว่ากฎที่มีข้อยกเว้นชัดเจน แคบ และระบุล่วงหน้า
3. คิดต้นทุนภาระผูกพันนโยบายใหม่ตลอดช่วงระยะปานกลางทั้งหมด ไม่ใช่เพียงปีแรก ข้อเสนอที่ดูรับไหวในปีแรกและรับไม่ไหวในปีที่สามควรมองเห็นได้เช่นนั้นก่อนอนุมัติ ไม่ใช่ถูกค้นพบในรอบถัดไป
4. ต้องการกรณีเศรษฐกิจสำหรับการใช้จ่ายใหม่ที่สำคัญ สร้างตามวินัยเดียวกับกรณีธุรกิจด้านทุน ส่งโครงการใหม่ที่สำคัญผ่านวิธีประเมินที่ หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า วางไว้ เพื่อให้ข้อเสนอการใช้จ่ายและข้อเสนอการลงทุนเผชิญการตรวจสอบที่เทียบกันได้ (ดู หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า)
5. จัดประเภทการใช้จ่ายตามแผนงานและผลผลิตควบคู่กับผังบัญชีรายการแบบดั้งเดิม รักษาการจัดประเภททางบัญชีไว้เพื่อควบคุมและตรวจสอบ แต่เพิ่มมุมมองแผนงานเพื่อให้ผู้ตัดสินใจเห็นว่าการจัดสรรมีไว้บรรลุอะไร ไม่ใช่เพียงจะใช้ไปกับอะไร
6. ทำการทบทวนฐานศูนย์จริงของพื้นที่ใช้จ่ายสำคัญอย่างน้อยหนึ่งแห่งทุกรอบ แบบหมุนเวียน การทบทวนทุกอย่างจากศูนย์ทุกปีแทบรับไม่ไหว การไม่ทบทวนอะไรจากศูนย์เลยปล่อยให้โครงการล้าสมัยอยู่รอดด้วยความเฉื่อยล้วน ๆ
7. ให้ผู้ถืองบประมาณมีความยืดหยุ่นระหว่างปีจริงภายในข้อจำกัดที่ชัดเจน การโอนงบ (virement) ที่สมเหตุสมผล อำนาจในการย้ายเงินระหว่างรายการงบประมาณโดยไม่ต้องมีการจัดสรรใหม่ ให้ผู้จัดการตอบสนองต่อสภาพที่เปลี่ยนโดยไม่ละเมิดการควบคุมยอดรวมของฝ่ายนิติบัญญัติ
8. ติดตามการใช้จ่ายเทียบกับงบประมาณที่อนุมัติทุกเดือน ไม่ใช่เฉพาะสิ้นปี ช่องว่างใหญ่ระหว่างสิ่งที่อนุมัติกับสิ่งที่ใช้จริงที่ค้นพบเฉพาะในการตรวจสอบเป็นความล้มเหลวด้านธรรมาภิบาลที่การรายงานรายเดือนระหว่างปีจะจับได้ทันเวลาแก้ไข
9. จัดประมาณการรายจ่ายภาษีให้สอดคล้องกับยอดรวมรายจ่ายโดยตรงในเอกสารเดียวกัน การลดหย่อนภาษีที่ลดรายได้เท่ากับต้นทุนของโครงการใช้จ่ายคือการตัดสินใจใช้จ่ายในเนื้อหา การเผยแพร่แยกซ่อนขนาดจริงจากการตรวจสอบ
10. กระทบยอดผลจริงเทียบกับงบประมาณที่อนุมัติเดิมและเผยแพร่ความแปรผัน ช่องว่างที่เผยแพร่และอธิบายระหว่างสิ่งที่อนุมัติกับสิ่งที่ใช้จ่ายคือวินัยที่มีประโยชน์ที่สุดข้อเดียวในการปรับปรุงการจัดทำปีถัดไป

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

กระบวนการของเรากำหนดวงเงินรวมก่อนหน่วยงานแข่งกันเพื่อส่วนแบ่ง หรือผลรวมของคำของบของหน่วยงานกลายเป็นวงเงินโดยปริยาย? กระบวนการงบประมาณจำนวนมากอ้างว่าทำงานจากบนลงล่างแต่ทำงานจากล่างขึ้นบน เพราะกระทรวงการคลังขาดน้ำหนักทางการเมืองที่จะยึดเพดานเทียบกับคำของบที่มุ่งมั่น หากวงเงินพรุน กฎการคลังเบื้องหลังก็พรุนด้วย แม้ดูแข็งบนกระดาษ ใช้คำถามนี้เพื่อสืบว่าเกิดอะไรกับเพดานในสองรอบล่าสุดจริง ถูกยึดไว้ หรือเลื่อนเพื่อรองรับคำของบที่มาถึง หารือว่าอะไรต้องเปลี่ยน ทางการเมืองเท่ากับทางเทคนิค เพื่อให้มันยึดได้ครั้งหน้า

อะไรจะกระตุ้นเงื่อนไขยกเว้นของกฎการคลังของเรา และใครมีอำนาจเรียกใช้? กฎที่ไม่มีตัวกระตุ้นที่ระบุมักถูกระงับอย่างไม่เป็นทางการภายใต้แรงกดดัน ซึ่งทำให้เสียความน่าเชื่อถือสำหรับวิกฤตครั้งถัดไป แม้การระงับเองสมเหตุสมผล ใช้คำถามนี้เพื่อหาถ้อยคำจริง หากมี และทดสอบเทียบกับแรงกระแทกระยะใกล้ที่เป็นไปได้ ภาวะถดถอย ภัยธรรมชาติ รายได้ขาดกะทันหัน หารือว่าตัวกระตุ้นเฉพาะเจาะจงพอจะเรียกใช้ได้เร็วและแคบพอจะไม่กลายเป็นช่องโหว่ถาวรหรือไม่ และใครมีอำนาจดึงมันในปัจจุบัน

งบประมาณปีนี้มีเหตุผลใหม่จริงเท่าใด และเท่าใดเป็นฐานปีที่แล้วที่ยกยอดมา? การทำงบประมาณแบบค่อยเป็นค่อยไปไม่ใช่ความล้มเหลวโดยอัตโนมัติ มันมีประสิทธิภาพทางการบริหารและเป็นวิธีที่องค์กรส่วนใหญ่ทำงานจริงเกือบตลอดเวลา แต่งบประมาณที่เกือบทั้งหมดเป็นฐานบวกส่วนเพิ่มเล็กน้อยไม่ได้ทดสอบการใช้จ่ายส่วนใหญ่เทียบกับลำดับความสำคัญปัจจุบันมาหลายปี ใช้คำถามนี้เพื่อประมาณ แม้อย่างคร่าว ว่างบประมาณปัจจุบันส่วนใดถูกเปิดใหม่อย่างเป็นเนื้อหาในรอบนี้เทียบกับยกยอด หารือว่าโครงการใดไม่ได้ผ่านการทดสอบการจัดลำดับความสำคัญใหม่ที่แท้จริงนานที่สุด และนั่นเป็นทางเลือกโดยจงใจหรืออุบัติเหตุของการออกแบบกระบวนการ

ส่วนเศรษฐกิจของกรณีธุรกิจตกที่ใดในการตัดสินใจงบประมาณของเรา และกระบวนการงบประมาณเคยทับมันหรือไม่? กรณีเศรษฐกิจที่เข้มงวด สร้างตามที่ หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า อธิบาย ยังแพ้ข้อเสนอที่มีการวิเคราะห์อ่อนกว่าแต่ได้รับการสนับสนุนทางการเมืองแข็งแรงกว่าได้ ซึ่งบางครั้งเป็นผลลัพธ์ที่ถูกต้อง และบางครั้งเป็นสัญญาณว่ากระบวนการงบประมาณไม่ได้ใช้การวิเคราะห์ที่มอบหมายจริง ใช้คำถามนี้เพื่อหากรณีล่าสุดที่การจัดอันดับเชิงเศรษฐกิจและการตัดสินใจให้ทุนแยกจากกัน และสถาปนาว่าทำไม หารือว่าความแตกต่างนั้นถูกทำให้ชัดแจ้งและปกป้องได้ในขณะนั้น หรือถูกดูดซับโดยไม่แสดงความเห็น

หากสมาชิกสภานิติบัญญัติ สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือพลเมืองถามว่าการใช้จ่ายของโครงการเฉพาะเทียบกับสิ่งที่ส่งมอบอย่างไร เราตอบได้ภายในไม่กี่วันโดยใช้ข้อมูลจากปีงบประมาณนี้ ไม่ใช่การตรวจสอบปีที่แล้วหรือไม่? ข้อมูลการใช้จ่ายที่ปรากฏเฉพาะสิ้นปีผ่านวงจรการตรวจสอบที่ หัวข้อ 3.4 — ความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และความชอบธรรม ตรวจสอบ มาถึงช้าเกินกว่าจะเปลี่ยนสิ่งใดเกี่ยวกับปีที่มันอธิบาย ใช้คำถามนี้เพื่อทดสอบว่าข้อมูลการใช้จ่ายและผลปฏิบัติงานระหว่างปีขององค์กรเป็นปัจจุบันเพียงใดในทางปฏิบัติ ไม่ใช่ในนโยบาย หารือว่าระบบการเงินและการรายงานผลปฏิบัติงานต้องเป็นอย่างไรเพื่อให้คำตอบนั้นพร้อมภายในไม่กี่วันแทนที่จะเป็นเดือน

เราเข้าใจวิถีการคลังระยะปานกลางของเราดีพอที่การตัดสินใจปีนี้จะไม่ปิดทางเลือกปีหน้าอย่างเงียบ ๆ หรือไม่? ภาระผูกพันที่รับไหวปีนี้ยังอาจกินพื้นที่ปีหน้ามากจนขจัดทางเลือกก่อนที่ใครตัดสินใจขจัดอย่างชัดแจ้ง ใช้คำถามนี้เพื่อดูการคิดต้นทุนหลายปี หากมี สำหรับภาระผูกพันที่ใหญ่ที่สุดสองสามรายการที่ทำในงบประมาณปัจจุบัน หารือว่ามีใครในห้องวันนี้จะตัดสินใจเหมือนเดิมหรือไม่หากรู้ต้นทุนระยะปานกลางเต็มในขณะนั้น และหากการคิดต้นทุนหลายปีไม่มี หารือว่าต้องใช้อะไรเพื่อสร้างมัน

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

ฝ่ายการเงินของเมืองชายฝั่งขนาดกลาง ซึ่งเป็นเรื่องสมมติ ยกตัวอย่างรูปแบบที่เกิดซ้ำมากกว่ารายงานเทศบาลจริง เผชิญปัญหาเชิงโครงสร้างเมื่อเข้าสู่รอบงบประมาณประจำปี รายได้ภาษีทรัพย์สิน แหล่งใหญ่ที่สุดของเมือง เติบโตช้ากว่าต้นทุนสามปีติดต่อกัน ขณะที่กฎงบประมาณสมดุลระดับรัฐห้ามเมืองยกยอดขาดดุลไปปีงบประมาณถัดไป เมืองรับ MTEF สามปีมาสองรอบก่อนหน้า ซึ่งหมายความว่าส่วนขาดมองเห็นได้ก่อนกลายเป็นวิกฤตนานพอ แทนที่จะถูกค้นพบระหว่างการจัดทำเอง

กระบวนการจัดทำของฝ่ายบริหารเปิดด้วยทางเลือกที่ชัดเจน รักษากฎงบประมาณสมดุลโดยตัดการใช้จ่ายตามดุลพินิจทั่วทุกหน่วย หรือเรียกใช้เงื่อนไขยกเว้นที่แคบของกฎ ซึ่งใช้ได้เฉพาะภาวะฉุกเฉินทางการคลังที่รัฐประกาศ เมืองไม่เคยใช้มาก่อน และดำเนินการขาดดุลมีขอบเขตหนึ่งปีขณะปรับโครงสร้างต้นทุน การตัดทั่วทุกหน่วยง่ายทางการบริหาร แต่ทีมของผู้อำนวยการการเงินจำลองผลต่อสองโครงการ เส้นทางขนส่งที่ได้รับเงินอุดหนุนซึ่งให้บริการเขตรายได้ต่ำที่มีเจ้าของรถน้อย และการปรับปรุงระบบระบายน้ำฝนที่ล่าช้าสองปีแล้วหลังการตัดสม่ำเสมอรอบก่อนในลักษณะเดียวกันนี้

แทนที่จะทำซ้ำแนวทางตัดสม่ำเสมอ เมืองทำการทบทวนฐานศูนย์ของพอร์ตโฟลิโอการขนส่งและโครงสร้างพื้นฐาน การฝึกหัดฐานศูนย์จริงครั้งแรก ขณะที่ทีมแยกสร้างกรณีเศรษฐกิจสำหรับการปรับปรุงระบบระบายน้ำฝนตามวินัยเดียวกับที่กรณีธุรกิจด้านทุนต้องมีอยู่แล้ว การทบทวนพบว่าเงินอุดหนุนการขนส่ง เมื่อประเมินจากศูนย์แทนฐานเดิม ยังชอบธรรมด้วยเหตุผลความเสมอภาคแม้ภายใต้การเงินที่ตึง ขณะที่สองเส้นทางผู้โดยสารน้อยที่เพิ่มแบบค่อยเป็นค่อยไปในปีก่อน ๆ ไม่ตอบความต้องการที่บันทึกไว้แล้วอีกต่อไปและเพียงไม่เคยถูกเปิดให้ตรวจสอบ การยุบเลิกทั้งสองเส้นทางปลดปล่อยงบประมาณพอจะปิดช่องว่างที่เหลือโดยไม่เรียกใช้เงื่อนไขยกเว้น และการปรับปรุงระบบระบายน้ำฝนดำเนินไปตามกำหนด

สภาอนุมัติงบประมาณที่รักษากฎงบประมาณสมดุล ให้ทุนเส้นทางขนส่งที่ชอบธรรมด้วยความเสมอภาคเต็มจำนวน ยุบสองเส้นทางที่การทดสอบฐานศูนย์ไม่อาจชอบธรรม และรักษาโครงการโครงสร้างพื้นฐานตามกำหนด รายงานของผู้อำนวยการการเงินต่อสภาให้เครดิตผลลัพธ์แก่ทัศนวิสัยระยะปานกลางของแนวโน้มรายได้ก่อนกลายเป็นวิกฤตนาน และแก่กระบวนการฐานศูนย์ที่เข้มงวดพอจะแยกโครงการที่ควรปกป้องออกจากโครงการที่เพียงไม่เคยถูกขอให้ให้เหตุผลอีกครั้ง

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นโดยทั่วไปกู้เพื่อครอบคลุมการขาดดุลเชิงปฏิบัติการอย่างรัฐบาลระดับชาติไม่ได้ และหลายแห่งดำเนินงานภายใต้ข้อกำหนดงบประมาณสมดุลที่ชัดแจ้งซึ่งกำหนดโดยรัฐบาลระดับสูงกว่า ซึ่งทำให้การแลกเปลี่ยนระหว่างความน่าเชื่อถือกับความยืดหยุ่นของกฎการคลังตรงและเป็นท้องถิ่นผิดปกติ รายได้มักกระจุกในหนึ่งหรือสองแหล่ง มักเป็นภาษีทรัพย์สินหรือเงินโอนจากส่วนกลางที่แบ่งปัน ดังนั้นการตกต่ำของแหล่งใดแหล่งหนึ่งมีผลทันที ที่ฐานภาษีระดับชาติที่หลากหลายกว่าบางครั้งดูดซับได้ วินัยการใช้จ่ายตามงบประมาณสำคัญอย่างยิ่งเพราะเงินสำรองบาง หน่วยงานท้องถิ่นที่พบความแปรผันขนาดใหญ่เทียบกับงบประมาณที่อนุมัติช้าในปีมีพื้นที่จัดการน้อยกว่าคลังระดับชาติที่มีเงินสำรองลึกกว่าและความสามารถในการกู้อย่างมาก

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติมักเป็นที่ซึ่งกลไกครบชุดของหัวข้อนี้พัฒนามากที่สุด กระทรวงการคลังหรือคลังเฉพาะ กฎการคลังตามกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ กรอบรายจ่ายระยะปานกลางอย่างเป็นทางการ และสถาบันการคลังอิสระที่ประเมินการปฏิบัติตาม ความเสี่ยงที่นี่ไม่ใช่ว่ากลไกขาดหายมากเท่าที่มันกลายเป็นจุดจบในตัวเอง กรอบที่ซับซ้อนสร้างภาพของวินัยได้ขณะที่ช่องทางนอกงบประมาณ หนี้สินที่อาจเกิด หรือการพยากรณ์รายได้ในแง่ดีบ่อนทำลายตัวเลขที่มันรายงานอย่างเงียบ ๆ รัฐบาลระดับชาติยังเป็นที่ที่บทบาทของนโยบายการคลังในฐานะเครื่องมือเศรษฐกิจมหภาค ไม่ใช่เพียงงานบัญชี มองเห็นได้ชัดที่สุด เพราะการตัดสินใจเรื่องภาษีและการใช้จ่ายระดับชาติขยับเศรษฐกิจกว้างในแบบที่งบประมาณของหน่วยงานท้องถิ่นเดียวแทบทำลำพังไม่ได้

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรพัฒนาเอกชนไม่ผ่านร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายผ่านสภานิติบัญญัติ แต่เผชิญปัญหาที่คล้ายกันเชิงโครงสร้าง เงินมักถูกจำกัดโดยทุนหรือข้อตกลงผู้บริจาคแต่ละราย มาถึงตามรอบของผู้ให้ทุนแต่ละรายไม่ใช่ปีงบประมาณขององค์กร และอาจทิ้งองค์กรให้ชำระหนี้ได้ในทางเทคนิคขณะที่ใช้จ่ายไม่ได้กับกิจกรรมเดียวที่ต้องการทุนมากที่สุด ภาคเอกชนที่เทียบเท่า MTEF ในภาคนี้คือมุมมองท่อลำเลียงเงินทุนหลายปีที่ติดตามรายได้ที่ผูกมัด น่าจะได้ และมีความเสี่ยงเทียบกับภาระผูกพันหลายปี เพราะงบประมาณปีเดียวอาจดูสมดุลขณะบดบังหน้าผาเงินทุนปีถัดไปอีกปี ความแตกต่างที่ หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร สำรวจจากด้านรูปแบบเงินทุน (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร) เงินสำรองที่ไม่ถูกจำกัดทำหน้าที่ ในผล เป็นเงื่อนไขยกเว้นของภาคนี้ องค์กรที่ถือเงินสำรองที่มีนัยสำคัญดูดซับแรงกระแทกด้านเงินทุนได้โดยไม่ตัดโครงการทันที ขณะที่องค์กรที่ไม่มีไม่มีกันชนเทียบเท่า

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีโดยทั่วไปให้ทุนการดำเนินงานหลักผ่านรอบการเติมเงินเป็นระยะ ที่รัฐสมาชิกเจรจาเงินสมทบหลายปีพร้อมกัน กรอบรายจ่ายระยะปานกลางที่เจรจาระหว่างผู้ให้ทุนอธิปไตยแทนที่จะกำหนดภายในโดยกระทรวงการคลัง การอนุมัติอยู่กับคณะกรรมการบริหารที่เป็นตัวแทนรัฐสมาชิกแทนสภานิติบัญญัติภายในประเทศ ซึ่งเปลี่ยนพลวัตความชอบธรรมที่ หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ อธิบาย โดยไม่ขจัดความตึงเครียดพื้นฐานระหว่างวงเงินคงที่กับข้อเรียกร้องที่แข่งกัน เนื่องจากเงินสมทบเป็นสมัครใจแทนการเก็บภาษีบังคับ กฎการคลังที่มีผลของหน่วยงานพหุภาคีจึงเป็นข้อจำกัดด้านความน่าเชื่อถือมากกว่าเพดานทางกฎหมาย องค์กรที่ถูกมองว่าใช้เงินทุนในอดีตไม่ดีพบรอบเติมเงินถัดไปยากขึ้น รูปแบบของวินัยภายหลังที่การทำงบประมาณระดับชาติบรรลุผ่านกฎหมายแทน

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

ฐานงบประมาณพอกพูน การเจรจาแบบค่อยเป็นค่อยไปซ้ำปีแล้วปีเล่าปล่อยให้โครงการล้าสมัยหรือผลงานต่ำอยู่รอดไม่มีกำหนด เพราะไม่มีขั้นใดของกระบวนการถามว่ามันควรมีอยู่หรือไม่ เพียงว่าการจัดสรรควรเปลี่ยนเท่าใด ต้นทุนคืองบประมาณที่สะท้อนประวัติสะสมของข้อตกลงทางการเมืองในอดีตมากกว่าลำดับความสำคัญปัจจุบัน ค้นพบเมื่อแรงกระแทกทางการคลังบังคับคำถามที่รอบปกติไม่เคยถามในที่สุด

การหลบเลี่ยงกฎผ่านช่องทางนอกงบประมาณ รัฐบาลที่เผชิญกฎการคลังที่ผูกพันบางครั้งย้ายการใช้จ่ายหรือการกู้ไปยังหน่วยงานแยกหรือหนี้สินที่อาจเกิดซึ่งกฎไม่ครอบคลุมอย่างเป็นทางการ ทำตามตัวอักษรขณะเอาชนะวัตถุประสงค์ ต้นทุนปรากฏภายหลัง มักในช่วงเวลาที่ตึงเครียด เมื่อขนาดจริงของภาระผูกพันของรัฐพิสูจน์ว่าใหญ่กว่าตัวเลขพาดหัวที่กฎถูกออกแบบมากำกับเคยแสดงมาก

การรัดเข็มขัดเสริมวัฏจักรภายใต้กฎที่เข้มงวด กฎงบประมาณสมดุลหรือการขาดดุลที่ไม่มีเงื่อนไขยกเว้นที่ทำงานได้บังคับให้ตัดการใช้จ่ายหรือขึ้นภาษีพอดีเมื่อภาวะถดถอยทำให้เศรษฐกิจอ่อนแอแล้ว ทำให้การตกต่ำที่กฎไม่เคยถูกออกแบบให้ก่อลึกขึ้น ต้นทุนคือการหดตัวที่ยาวนานและลึกกว่าที่กฎที่มีความยืดหยุ่นจริงจะผลิต บวกความน่าเชื่อถือที่กฎเองสูญเสียเมื่อถูกระงับอยู่ดี อย่างไม่เป็นทางการและช้า

กรอบรายจ่ายระยะปานกลางที่ไม่ผูกมัดสิ่งใด บางองค์กรผลิตการพยากรณ์การคลังหลายปีเพราะแนวปฏิบัติที่ดีต้องการ แล้วเจรจางบประมาณจริงแต่ละปีราวกับมันไม่มีอยู่ ถือกรอบเป็นเอกสารปฏิบัติตามข้อกำหนดแทนข้อจำกัดจริง ต้นทุนคือคุณค่าหลักของกรอบ การบังคับให้การเลือกของปีนี้คำนึงถึงผลของปีหน้า ไม่เคยเกิดขึ้น แม้เอกสารที่ดูเหมือน MTEF มีอยู่

การทำงบประมาณฐานศูนย์ใช้เป็นฉากบังการตัดทั่วทุกหน่วย การทบทวนฐานศูนย์จริงแยกสิ่งที่ควรให้ทุนออกจากสิ่งที่ไม่ควร การทบทวนที่เร่งรีบภายใต้แรงกดดันด้านเวลาถอยไปสู่การตัดเปอร์เซ็นต์สม่ำเสมอที่ใช้โดยไม่คำนึงถึงคุณงามความดี ง่ายกว่าทางการบริหารแต่ละทิ้งเหตุผลทั้งหมดของการทำงานฐานศูนย์ ต้นทุนตกกับโครงการที่ทั้งมีประสิทธิผลและตัดง่ายทางการเมือง ขณะที่โครงการอ่อนกว่าที่มีฐานเสียงฝังแน่นอยู่รอดแทบไม่ถูกแตะ และองค์กรไม่เรียนรู้อะไรเกี่ยวกับการใช้จ่ายใดที่สมควรได้รับการปกป้องจริง

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• เผยแพร่ปฏิทินงบประมาณสำหรับวงจรเต็มก่อนการจัดทำเริ่ม
• กำหนดวงเงินทรัพยากรระยะปานกลางก่อนที่หน่วยงานเจรจาส่วนแบ่งของมัน
• ระบุกฎการคลังและตัวกระตุ้นเงื่อนไขยกเว้นไว้ในกฎหมายหรือนโยบายที่ผูกพัน ไม่ใช่ธรรมเนียมไม่เป็นทางการ
• คิดต้นทุนภาระผูกพันใหม่ที่สำคัญทุกรายการตลอดช่วงระยะปานกลางทั้งหมด ไม่ใช่เพียงปีแรก
• ต้องการกรณีเศรษฐกิจสำหรับการใช้จ่ายใหม่ที่สำคัญ สอดคล้องกับวิธีใน หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า
• จัดประเภทการใช้จ่ายตามแผนงานและผลผลิตควบคู่กับผังบัญชีรายการแบบดั้งเดิม
• ทำการทบทวนฐานศูนย์จริงของพื้นที่ใช้จ่ายสำคัญอย่างน้อยหนึ่งแห่งในรอบนี้
• ติดตามการใช้จ่ายเทียบกับงบประมาณที่อนุมัติทุกเดือน และตรวจสอบความแปรผันสำคัญระหว่างปี
• กระทบยอดผลจริงสิ้นปีเทียบกับงบประมาณที่อนุมัติเดิมและเผยแพร่ความแปรผัน
• นำเสนอประมาณการรายจ่ายภาษีควบคู่กับยอดรวมรายจ่ายโดยตรงในเอกสารเดียวกัน
• ยืนยันว่าใครมีอำนาจเรียกใช้เงื่อนไขยกเว้นของกฎการคลัง และภายใต้เงื่อนไขที่ระบุใด

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset — การจัดประเภทและขอบเขตของกฎดุลงบประมาณ หนี้ รายจ่าย และรายได้ข้ามระบบระดับชาติและเหนือชาติ ตั้งแต่ปี 1985 ถึงปัจจุบัน
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — สิบหลักการของธรรมาภิบาลงบประมาณที่ดีครอบคลุมวงจรงบประมาณเต็ม ตกลงโดยประเทศสมาชิก OECD
• World Bank, Public Financial Management topic resources — แนวทางข้ามประเทศเรื่องการจัดทำงบประมาณ การใช้จ่ายตามงบประมาณ และกรอบรายจ่ายระยะปานกลาง
• National Treasury, Republic of South Africa, Medium Term Expenditure Framework guidelines — MTEF ระดับชาติต้นฉบับที่ไม่ได้นำโดยผู้บริจาค ใช้ต่อเนื่องตั้งแต่งบประมาณปี 1998
• UK HM Treasury, Managing Public Money — แนวทางเรื่องมาตรฐานและการควบคุมที่คาดหวังในการจัดทำ อนุมัติ และใช้จ่ายตามงบประมาณของการใช้จ่ายสาธารณะของสหราชอาณาจักร
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — ศัพท์มาตรฐานของกระบวนการงบประมาณระดับสหพันธ์ที่พัฒนาร่วมกับกระทรวงการคลังสหรัฐ สำนักบริหารและงบประมาณ และสำนักงบประมาณรัฐสภา

เอกสารอ้างอิง

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp