ความเสมอภาค ความเป็นธรรม และความยุติธรรมเชิงการกระจาย

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ทุกการตัดสินใจจัดสรรที่หน่วยงานสาธารณะหรือภาคสังคมทำ ก็เป็นคำตอบ โดยไม่จำเป็นที่ใครตั้งใจ ต่อคำถามเรื่องความยุติธรรมเชิงการกระจาย ใครได้สิ่งดี ๆ ที่ให้ทุกคนอย่างเต็มที่ไม่ได้มากเท่าใด โรงพยาบาลที่จัดอันดับผู้ป่วยในรายชื่อรอ หน่วยงานที่อยู่อาศัยที่ให้คะแนนผู้สมัครตามระบบแต้ม สำนักงานภาษีที่กำหนดเกณฑ์และการลดหย่อน และมูลนิธิให้ทุนที่เลือกว่าจะให้ทุนใบสมัครใด ล้วนทำสิ่งพื้นฐานเดียวกัน คือตัดสินทีละกรณีว่าความเป็นธรรมต้องการอะไร แม้ไม่มีรายใดใช้คำว่า "ความเสมอภาค" ในเอกสารนโยบายที่อนุญาตกฎนั้น

เดิมพันไม่ใช่นามธรรม สิทธิประโยชน์ถ้วนหน้าเข้าถึงทุกคน รวมถึงผู้ที่ไม่ต้องการ และมีต้นทุนต่อคนที่ช่วยสูงกว่า สิทธิประโยชน์แบบเจาะจงเข้าถึงผู้ที่ไม่ใช่ผู้รับน้อยกว่าแต่พลาดบางคนที่มันมีไว้เพื่อพวกเขาเป็นประจำ เพราะกฎคุณสมบัติ การตีตรา และความฝืดทางการบริหารล้วนกดการใช้สิทธิ ทั้งสองการออกแบบไม่ใช่ "แบบที่เป็นธรรม" เฉย ๆ แต่ละแบบเป็นตัวแทนของทฤษฎีที่ปกป้องได้และต่างกันว่าความเสมอภาคหมายถึงอะไร และผู้นำที่ระบุไม่ได้ว่าโครงการตั้งอยู่บนทฤษฎีใดก็ปกป้องมันไม่ได้เมื่อถูกท้าทาย และออกแบบใหม่ไม่ได้อย่างมีความสามารถเมื่อสถานการณ์เปลี่ยน

หัวข้อนี้ให้ผู้บริหารภาครัฐและผู้นำภาคสังคมสองประเพณีเชิงปรัชญาที่เข้มงวดสำหรับการใช้เหตุผลเรื่องความเป็นธรรม ได้แก่ งานของนักปรัชญาอเมริกัน จอห์น รอลส์ (John Rawls) และแนวทางขีดความสามารถ (capability approach) ที่เกี่ยวข้องกับนักเศรษฐศาสตร์ อมาร์ตยา เซน (Amartya Sen) และนักปรัชญา มาร์ธา นุสส์บอม (Martha Nussbaum) บวกคำศัพท์เชิงปฏิบัติเรื่องความเสมอภาคในแนวนอนและแนวตั้ง ซึ่งเปลี่ยนประเพณีเหล่านั้นเป็นกฎการจัดสรรที่องค์กรจริงดำเนินการได้ ความเสมอภาคเป็นหนึ่งในคุณค่าที่ หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า ระบุว่าเทียบวัดกันไม่ได้กับประสิทธิภาพและเสรีภาพ (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า) มันไม่อาจแปลงเป็นมาตราเดียวกับต้นทุนต่อผลลัพธ์ได้เสมอไป และการแสร้งว่าได้ก็เป็นทางเลือกเอง ไม่ใช่ค่าเริ่มต้นที่เป็นกลาง

แนวคิดหลัก

ความยุติธรรมเชิงการกระจาย (distributive justice) คือสาขาของปรัชญาการเมืองที่เกี่ยวกับวิธีที่สังคมควรจัดสรรประโยชน์และภาระ ได้แก่ รายได้ บริการ โอกาส ความเสี่ยง ในหมู่สมาชิก ทฤษฎีคุณค่าสาธารณะสืบทอดคำถามนี้โดยตรง ทุกงบประมาณ สูตร และกฎคุณสมบัติกระจายบางสิ่ง และความยุติธรรมเชิงการกระจายให้มาตรฐานที่การกระจายนั้นถูกตัดสินว่าดีหรือเลวได้ แทนที่จะเพียงถูกกฎหมายหรือเป็นที่นิยม

หนังสือของรอลส์ปี 1971 เรื่อง A Theory of Justice เป็นความพยายามสมัยใหม่ที่มีอิทธิพลมากที่สุดในการสืบหาหลักการที่เป็นธรรมสำหรับโครงสร้างพื้นฐานของสังคมจากหลักการแรก แทนที่จะจากธรรมเนียมหรืออรรถประโยชน์ รอลส์ขอให้ผู้อ่านจินตนาการออกแบบกฎของสังคมจากหลังม่านแห่งความไม่รู้ (veil of ignorance) สภาวะสมมติที่ผู้เลือกกฎไม่รู้ว่าตนจะอยู่ในตำแหน่งใด ร่ำรวยหรือยากจน แข็งแรงหรือพิการ ส่วนใหญ่หรือชนกลุ่มน้อย เมื่อม่านเปิดและกฎใช้กับพวกเขา เมื่อใช้เหตุผลภายใต้ความไม่แน่นอนนั้น รอลส์โต้แย้งว่าคนมีเหตุผลจะไม่เสี่ยงกับกฎที่อาจทิ้งพวกเขาในความขัดสน แต่จะเลือกกฎที่ปกป้องตำแหน่งของผู้ที่แย่ที่สุด เพราะแต่ละคนอาจกลายเป็นผู้ถือตำแหน่งนั้น จากการทดลองทางความคิดนี้ รอลส์สืบสองหลักการ สิทธิเท่าเทียมต่อเสรีภาพพื้นฐานที่กว้างขวางที่สุดที่เข้ากันได้กับเสรีภาพเดียวกันของทุกคนอื่น และการอนุญาตความไม่เท่าเทียมทางสังคมและเศรษฐกิจเฉพาะที่ผูกกับตำแหน่งที่เปิดให้ทุกคนภายใต้โอกาสที่เท่าเทียมอย่างเป็นธรรม และทำงานเพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้ด้อยโอกาสที่สุด ครึ่งหลังของหลักการที่สองนี้คือหลักการความแตกต่าง (difference principle) ความไม่เท่าเทียมไม่ใช่ความอยุติธรรมโดยธรรมชาติ แต่ชอบธรรมก็ต่อเมื่อมันปรับปรุงตำแหน่งของผู้ที่มีน้อยที่สุด ไม่ใช่เพียงค่าเฉลี่ย

เมื่อใช้กับการจัดสรรบริการ หลักการความแตกต่างให้บททดสอบเป็นรูปธรรมเหนือกว่า "จงเท่าเทียม" หรือ "จงมีประสิทธิภาพ" สูตรนี้ กฎคุณสมบัตินี้ ทำให้กลุ่มที่แย่ที่สุดดีขึ้นกว่าทางเลือกที่ดีที่สุดถัดไปหรือไม่ สูตรที่ให้น้ำหนักพื้นที่ที่ขาดแคลนมากกว่าสูตรแบ่งเท่ากันคือข้อโต้แย้งตามหลักการความแตกต่าง ไม่ว่าเอกสารจะเอ่ยถึงรอลส์หรือไม่ ม่านแห่งความไม่รู้เป็นวินัยการออกแบบที่มีประโยชน์ในตัวมันเอง ทีมที่พยายามออกแบบกฎจริง ๆ โดยไม่รู้ว่าตนจะอยู่ฝั่งใดของมันมีแนวโน้มผลิตกฎที่ปกป้องได้มากกว่าทีมที่เริ่มจากการกระจายความได้เปรียบที่มีอยู่

แนวทางขีดความสามารถ (capability approach) พัฒนาโดยเซนตั้งแต่ทศวรรษ 1980 และขยายโดยนุสส์บอมเป็นรายการสิทธิที่ระบุเต็มรูปแบบยิ่งขึ้น ถามคำถามที่ต่างออกไป ไม่ใช่ว่าทรัพยากรหรืออรรถประโยชน์ควรกระจายอย่างไร แต่ว่าผู้คนมีเสรีภาพที่แท้จริงที่จะทำและเป็นสิ่งที่พวกเขามีเหตุผลให้คุณค่าหรือไม่ ความแตกต่างของเซนระหว่างภาวะที่ได้เป็นจริง (functioning) สภาวะที่บุคคลบรรลุจริง เช่น ได้รับโภชนาการเพียงพอ และขีดความสามารถ (capability) โอกาสที่แท้จริงที่จะบรรลุสภาวะนั้น ไม่ว่าพวกเขาจะเลือกหรือไม่ คนสองคนที่ได้ทรัพยากรเหมือนกัน ทางลาดรถเข็น เงินโอน ที่ฝึกอบรม อาจจบด้วยขีดความสามารถที่ต่างกันมาก เพราะปัจจัยแปลง (conversion factors) ส่วนบุคคล สังคม และสิ่งแวดล้อม กำหนดว่าทรัพยากรแปลงเป็นโอกาสจริงได้ผลเพียงใด ทางลาดที่อาคารซึ่งไม่มีเส้นทางขนส่งที่เข้าถึงได้ส่งมอบทรัพยากรโดยไม่ส่งมอบขีดความสามารถ นุสส์บอมไปไกลกว่านั้น เสนอรายการ 10 ขีดความสามารถหลักของมนุษย์ ซึ่งรวมถึงชีวิต สุขภาพกาย ความสมบูรณ์ของร่างกาย และการควบคุมสภาพแวดล้อมของตน ซึ่งเธอโต้แย้งว่าสังคมที่ดีใด ๆ มีพันธะต้องประกันเป็นเกณฑ์ขั้นต่ำ สำหรับการออกแบบบริการ แนวทางขีดความสามารถแก้ข้อผิดพลาดแบบทรัพยากรนิยมที่นโยบายความเสมอภาคทำอยู่ตลอด คือนับบริการว่าส่งมอบแล้วเพราะมีการจัดหาปัจจัยนำเข้า โดยไม่ถามว่าผู้รับแปลงปัจจัยนั้นเป็นผลลัพธ์ที่ตั้งใจได้หรือไม่

ใต้ทั้งสองประเพณีคือความแตกต่างที่การคลังสาธารณะใช้ทุกวัน ความเสมอภาคในแนวนอนและแนวตั้ง (horizontal and vertical equity) ความเสมอภาคในแนวนอนหมายถึงปฏิบัติต่อผู้ที่เหมือนกันในด้านที่เกี่ยวข้องอย่างเหมือนกัน ผู้ป่วยสองคนที่มีความจำเป็นทางคลินิกเหมือนกันควรได้รับการรักษาเหมือนกันไม่ว่าอาศัยอยู่ที่ใด ผู้เสียภาษีสองคนที่รายได้เท่ากันควรจ่ายภาษีเท่ากัน ความเสมอภาคในแนวตั้งหมายถึงปฏิบัติต่อผู้ที่ต่างกันในด้านที่เกี่ยวข้องต่างกัน ตามสัดส่วนของความแตกต่างนั้น ภาษีอัตราก้าวหน้า (progressive tax) ที่เก็บส่วนแบ่งรายได้สูงกว่าจากผู้มีรายได้สูงกว่าเป็นเครื่องมือความเสมอภาคแนวตั้ง เช่นเดียวกับบริการที่จัดสรรการสนับสนุนมากกว่าให้ความจำเป็นที่ประเมินสูงกว่า สองหลักการไม่ขัดกันในนามธรรม เพราะใช้กับสถานการณ์ต่างกัน แต่กฎการจัดสรรเดียวยังต้องตัดสินใจ สำหรับคนสองคนใด ๆ ว่าพวกเขา "เหมือนกัน" หรือ "ต่างกัน" และการจำแนกนั้นคือที่ซึ่งข้อพิพาทเรื่องความเสมอภาคจริงส่วนใหญ่อยู่

คำถามการจำแนกนั้นยังเป็นที่ที่ความเสมอภาคพบประสิทธิภาพและความเป็นถ้วนหน้า บริการถ้วนหน้า ฟรี ณ จุดใช้สำหรับทุกคน ทำให้ความเสมอภาคในแนวนอนสูงสุดโดยโครงสร้าง ไม่มีใครถูกกีดกันหรือถูกทดสอบรายได้ และไม่มีใครแบกการตีตราที่โครงการเจาะจงกำหนด บริการพื้นฐานถ้วนหน้า (universal basic services) คือชื่อร่วมสมัยสำหรับการขยายตรรกะนั้นไปทั่วรัฐสวัสดิการ บริการเจาะจงที่ทดสอบรายได้รวมงบประมาณเดียวกันไปที่ผู้ที่มีความจำเป็นที่ประเมินสูงสุด ซึ่งดูเสมอภาคในแนวตั้งมากกว่าต่อหน่วยการใช้จ่าย แต่ การทดสอบรายได้ (means test) ไม่เคยฟรี มันมีต้นทุนบริหาร สร้างเกณฑ์ที่ผู้มีสิทธิ์จริงบางคนข้ามไม่ได้เพราะความซับซ้อนหรือการตีตรา (ช่องว่างการใช้สิทธิ) และผลิตหน้าผาเกณฑ์ (cliff edge) ที่คนสองคนในสถานการณ์เกือบเหมือนกันได้รับการปฏิบัติต่างกันมาก ปัญหาความเสมอภาคในแนวนอนใหม่ที่เกิดจากความพยายามแก้ปัญหาความเสมอภาคในแนวตั้ง หัวข้อ 2.2 — การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ทางสังคมและต้นทุน-ประสิทธิผล แสดงด้านประสิทธิภาพของการแลกเปลี่ยนเดียวกันผ่านการถ่วงน้ำหนักเชิงการกระจาย ซึ่งปรับการประเมินต้นทุน-ผลประโยชน์ให้สะท้อนว่าหน่วยทรัพยากรหนึ่งมีค่ามากกว่าในแง่สวัสดิการสำหรับผู้รับที่ยากจนกว่า (ดู หัวข้อ 2.2 — การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ทางสังคมและต้นทุน-ประสิทธิผล) หัวข้อนี้ให้รากฐานเชิงปรัชญาว่าทำไมการปรับนั้นปกป้องได้ ไม่ใช่เพียงความสะดวกทางเทคนิค

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ระบุหลักการความเสมอภาคก่อนออกแบบสูตร ตัดสินใจอย่างชัดแจ้งว่าการจัดสรรหนึ่ง ๆ มีไว้สนองความเสมอภาคในแนวนอน (ความจำเป็นเท่ากัน บริการเท่ากัน) หรือแนวตั้ง (ความจำเป็นต่างกัน บริการต่างกันตามสัดส่วน) ก่อนร่างกฎ เพราะสองหลักการบ่งสูตรต่างกันและสูตรเดียวเพิ่มประสิทธิภาพทั้งสองไม่ได้
2. ทำการตรวจสอบแยกสำหรับความเสมอภาคในแนวนอนและแนวตั้ง การตรวจแนวนอนถามว่าผู้ที่มีความจำเป็นที่ประเมินตรงกันได้รับบริการตรงกันข้ามทุกหน่วยส่งมอบและสถานที่หรือไม่ การตรวจแนวตั้งถามว่าช่องว่างของบริการระหว่างความจำเป็นที่ต่างกันสอดคล้องกับช่องว่างของความจำเป็นเองหรือไม่ ไม่มีการตรวจใดแทนอีกอันได้ และโครงการอาจผ่านอย่างหนึ่งขณะล้มเหลวอีกอย่างอย่างเงียบ ๆ
3. ใช้ม่านแห่งความไม่รู้เป็นบททดสอบการออกแบบจริง ไม่ใช่แบบฝึกหัดในห้องเรียน ก่อนคณะนโยบายลงนามรับรองกฎคุณสมบัติ ขอให้สมาชิกแต่ละคนจินตนาการว่าไม่รู้ว่าตนจะตกอยู่ฝั่งใดของเกณฑ์ กฎที่ผ่านบททดสอบนั้นมักต้องการการแก้ไขฉุกเฉินน้อยกว่าเมื่อกรณีจริงเริ่มมาถึง
4. ตรวจปัจจัยแปลง ไม่ใช่เพียงการส่งมอบทรัพยากร ก่อนประกาศว่าบริการเสมอภาคเพราะมีการแจกปัจจัยนำเข้า ตรวจสอบว่าผู้รับแปลงมันเป็นผลลัพธ์ที่ตั้งใจได้จริง ที่ฝึกอบรมไม่ใช่โอกาสที่เท่าเทียมหากขาดการดูแลเด็ก การขนส่ง หรือการสนับสนุนด้านภาษา
5. จับคู่ทุกโครงการเจาะจงกับกลยุทธ์การใช้สิทธิที่ชัดแจ้ง กรณีความเสมอภาคแนวตั้งของสิทธิประโยชน์ที่ทดสอบรายได้พังทลายหากส่วนใหญ่ของผู้มีสิทธิ์ไม่เคยขอรับ จัดงบสำหรับการเข้าถึงชุมชน ใบสมัครที่ง่ายขึ้น และการขึ้นทะเบียนอัตโนมัติเมื่อข้อมูลอนุญาต และรายงานอัตราการใช้สิทธิควบคู่กับรายจ่าย
6. จำลองผลต่อความเสมอภาคและต้นทุนของการออกแบบถ้วนหน้าเทียบกับเจาะจงเคียงข้างกันก่อนเลือก นำเสนอผู้ตัดสินใจทั้งกรณีความเสมอภาคแนวนอนของความถ้วนหน้าและกรณีความเสมอภาคแนวตั้งและต้นทุนต่อผลลัพธ์ของการเจาะจงในเอกสารเดียวกัน แทนที่จะปล่อยให้กรอบหนึ่งครอบงำการเลือกอย่างเงียบ ๆ
7. ทำให้หน้าผาเกณฑ์ราบเรียบทุกที่ที่เกณฑ์สร้างการเปลี่ยนขั้นใหญ่ ที่ทำได้ ให้การสนับสนุนค่อย ๆ ลดลงใกล้ขอบเขตคุณสมบัติแทนถอนทั้งหมดทีเดียว เพราะหน้าผาเกณฑ์แข็งผลิตความเสมอภาคแนวนอนที่แย่กว่าทางเลือกไม่เจาะจงที่มันแทนที่เป็นประจำ
8. แยกข้อมูลผลลัพธ์ตามกลุ่มที่มีแนวโน้มเปิดเผยช่องว่างความเสมอภาคแนวตั้งมากที่สุด คะแนนความพึงพอใจบริการรวมอาจซ่อนช่องว่างใหญ่ระหว่าง เช่น ผู้ใช้ชนบทกับเมือง หรือระหว่างกลุ่มภาษา รายงานตัวเลขที่แยกแล้วเป็นประจำ ไม่ใช่เฉพาะหลังข้อร้องเรียน
9. ให้ผู้ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมกำหนดว่าอะไรนับเป็นความจำเป็นที่เทียบเท่ากัน ผู้เชี่ยวชาญและชุมชนที่ได้รับผลกระทบมักไม่เห็นด้วยว่าความแตกต่างใดเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจจัดสรร ถือความไม่เห็นด้วยนั้นเป็นข้อมูลที่ต้องแก้ผ่านการมีส่วนร่วม ไม่ใช่สัญญาณรบกวนที่ออกแบบหลีกเลี่ยง
10. ทบทวนสูตรจัดสรรเทียบกับผลลัพธ์ตามรอบคงที่ ไม่ใช่เฉพาะหลังข้อร้องเรียนหรือเรื่องอื้อฉาว สูตรที่ปกป้องได้เมื่อเขียนอาจเลื่อนไหลออกจากความจำเป็นเมื่อประชากร ต้นทุน หรือแบบจำลองบริการเปลี่ยน กำหนดการทบทวนแทนที่จะรอให้วิกฤตบังคับ
11. บันทึกการแลกเปลี่ยนอย่างชัดแจ้งเมื่อความเสมอภาคและประสิทธิภาพขัดแย้ง เมื่อทางเลือกที่เสมอภาคกว่ามีต้นทุนต่อหน่วยผลลัพธ์สูงกว่าทางเลือกที่เสมอภาคน้อยกว่า ให้ระบุในกรณีธุรกิจด้วยถ้อยคำธรรมดา เพื่อให้ผู้ตัดสินใจที่ยอมรับต้นทุนเพิ่มรับผิดชอบที่เลือกความเสมอภาคโดยจงใจ (ดู หัวข้อ 2.2 — การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ทางสังคมและต้นทุน-ประสิทธิผล)

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

แนวคิดเรื่องความเป็นธรรมแบบใดกำกับการตัดสินใจจัดสรรที่ใหญ่ที่สุดของเราจริง และเราเคยพูดออกมาดัง ๆ หรือไม่? องค์กรส่วนใหญ่ชี้สูตร รายชื่อรอ หรือกฎคุณสมบัติได้โดยไม่อาจระบุได้ว่ามันดำเนินหลักการความเสมอภาคใด ไล่ดูการตัดสินใจจัดสรรที่ใหญ่ที่สุดของท่าน สูตรงบประมาณ กฎคุณสมบัติบริการ รอบให้ทุน และถามว่ามันถูกออกแบบให้ส่งมอบความเสมอภาคแนวนอน แนวตั้ง หรือส่วนผสม และส่วนผสมนั้นถูกเลือกโดยจงใจหรือสืบทอดจากฝ่ายบริหารก่อนหน้า ถามด้วยว่าใครในห้องรับผิดชอบการเลือกนั้นจริง เพราะหลักการที่ไม่มีใครเป็นเจ้าของคือหลักการที่ไม่มีใครแก้ไขได้ หากไม่มีใครตอบอย่างมั่นใจได้ นั่นเองคือข้อค้นพบ หลักการที่ไม่มีชื่อปกป้องไม่ได้เมื่อถูกท้าทาย และออกแบบใหม่อย่างมีความสามารถไม่ได้เมื่อสถานการณ์เปลี่ยน

เราดำเนินบริการคล้ายกันทั้งแบบเจาะจงและถ้วนหน้าตรงไหน และกลุ่มใดจะได้รับบริการดีขึ้นหากสลับแบบจำลอง? หลายองค์กรดำเนินการจัดบริการแบบผสมเจาะจงและถ้วนหน้าข้ามบริการต่าง ๆ โดยไม่เคยเปรียบเทียบโดยตรง เลือกหนึ่งโครงการเจาะจงและหนึ่งโครงการถ้วนหน้าที่ตอบความจำเป็นที่เกี่ยวข้อง และหารือว่าอัตราการใช้สิทธิของโครงการเจาะจงจริงคือเท่าใด และต้นทุนต่อผู้รับประโยชน์ที่ไม่ได้ต้องการอย่างเคร่งครัดของโครงการถ้วนหน้าหน้าตาเป็นอย่างไร ถามว่าจะเกิดอะไรกับแต่ละมาตรวัดหากสองการออกแบบสลับที่ และมีใครจำลองการสลับนั้นจริงแทนที่จะสมมติคำตอบหรือไม่ คำถามนี้มักเปิดหลักฐานที่น่าอึดอัดว่าโครงการเจาะจงล้มเหลวอย่างเงียบ ๆ ด้านความเสมอภาคแนวตั้งเพราะการใช้สิทธิต่ำ หรือโครงการถ้วนหน้าเลื่อนไปอุดหนุนผู้ที่มันไม่เคยมีไว้ถึง

เรากำลังสมมติปัจจัยแปลงอะไรทิ้งเมื่อนับบริการว่าส่งมอบแล้ว? ทีมวัดความสำเร็จเป็นประจำด้วยผลผลิตที่แจก ที่นั่งที่จัดสรร ทางลาดที่สร้าง บัตรกำนัลที่ออก แทนที่จะวัดว่าผู้รับใช้มันได้หรือไม่ หารือบริการเรือธงขององค์กรของท่านและทำรายชื่อเงื่อนไขส่วนบุคคล สังคม และสิ่งแวดล้อมที่ผู้รับต้องมีเพื่อแปลงบริการเป็นผลลัพธ์ที่มันมีไว้ผลิต ถามว่าบุคลากรแนวหน้าเคยถูกถามอย่างเป็นระบบหรือไม่ว่าเงื่อนไขใดขาดบ่อยที่สุด เพราะพวกเขามักรู้ก่อนที่แดชบอร์ดใดจะแสดง ที่ซึ่งเงื่อนไขเหล่านั้นขาดสำหรับกลุ่มผู้รับที่คาดเดาได้ ตัดสินใจว่าช่องว่างนั้นควรอยู่ในทะเบียนความเสี่ยงของโครงการเอง แทนที่จะถือเป็นปัญหาของคนอื่น

หน้าผาเกณฑ์ที่คมที่สุดของเราอยู่ที่ใด และใครตกอยู่ฝั่งผิดพอดี? ทุกกฎที่อิงเกณฑ์สร้างเส้นแบ่ง และเส้นแบ่งก่อข้อร้องเรียนความเสมอภาคแนวนอนที่รุนแรงที่สุดที่องค์กรได้รับ เพราะสองกรณีที่เกือบเหมือนกันได้รับการปฏิบัติต่างกันมาก ระบุเกณฑ์ในองค์กรของท่านที่ก่อการอุทธรณ์หรือข้อร้องเรียนมากที่สุด และหารือว่าเคยคิดต้นทุนทางเลือกแบบค่อย ๆ ลดหรือไม่ และหากไม่ ทำไมไม่ พิจารณาด้วยว่าเกณฑ์เองถูกทบทวนครั้งล่าสุดนานเท่าใด เพราะตัวเลขที่กำหนดเป็นเงินสดบีบแคบลงอย่างเงียบ ๆ ทุกปีที่ราคาสูงขึ้นรอบมัน คำถามนี้ควรกลับมาทบทวนเมื่อใดก็ตามที่เกณฑ์ไม่เคลื่อนในแง่จริงมาหลายปี เพราะเงินเฟ้อลำพังอาจขยายกลุ่มที่ติดอยู่ฝั่งผิดอย่างเงียบ ๆ

หากเราออกแบบบริการนี้จากหลังม่านแห่งความไม่รู้ เราจะออกแบบอย่างที่มีอยู่ทุกวันนี้หรือไม่? การทดลองทางความคิดของรอลส์เป็นวินัยเท่ากับเป็นทฤษฎี จินตนาการว่าทีมออกแบบไม่รู้ว่าตนจะกลายเป็นผู้ใช้บริการที่ต้องการมากที่สุดหรือน้อยที่สุดของบริการที่หารือ ไล่ดูกฎของบริการราวกับเป็นครั้งแรกภายใต้ข้อจำกัดนั้น และหารือว่าลักษณะที่มีอยู่ข้อใดจะรอดและข้อใดดูถูกหล่อหลอมโดยใครก็ตามที่มีอิทธิพลมากที่สุดต่อการออกแบบเดิม สังเกตเป็นพิเศษว่าลักษณะใดเอื้อประโยชน์ผู้ที่อยู่ในฐานะดีที่สุดแล้วที่จะนำทางระบบซับซ้อน เพราะมักเป็นข้อแรกที่บททดสอบม่านแห่งความไม่รู้ถอดออก ที่ซึ่งคำตอบต่างจากแนวปฏิบัติปัจจุบันอย่างรุนแรง ถือช่องว่างนั้นเป็นสิ่งกระตุ้นให้ออกแบบใหม่ ไม่ใช่เพียงข้อสังเกตเชิงปรัชญาที่น่าสนใจ

เรารู้ได้อย่างไรว่าพันธะความเสมอภาคแนวตั้งของเราได้รับการปฏิบัติตามในผลลัพธ์ ไม่ใช่เพียงประกาศในนโยบาย? สูตรที่จัดสรรทรัพยากรมากกว่าให้ความจำเป็นที่มากกว่าเป็นความสำเร็จด้านความเสมอภาคแนวตั้งก็ต่อเมื่อผลลัพธ์ที่ได้แคบลงจริง แทนที่จะเพียงกระจายปัจจัยนำเข้าใหม่ หารือว่ามาตรวัดผลลัพธ์ใดจะบอกท่านภายในหนึ่งปีว่ากลุ่มที่มีความจำเป็นสูงสุดของท่านกำลังไล่ทันกลุ่มที่มีความจำเป็นต่ำสุดหรือไม่ และมาตรวัดนั้นถูกติดตามในปัจจุบันหรือไม่ โดยใคร และรายงานให้ใคร ถามว่าองค์กรจะทำอะไรต่างออกไปจริงหากมาตรวัดนั้นแสดงช่องว่างกว้างขึ้นแทนแคบลง หากคำตอบที่ซื่อตรงคือไม่มีใครเป็นเจ้าของการเปรียบเทียบนั้นในปัจจุบัน ตัดสินใจในห้องว่าใครจะเป็นตั้งแต่วันนี้

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

หน่วยงานดูแลสังคมระดับภูมิภาคในประเทศขนาดกลางสมมติดำเนินโครงการสนับสนุนที่บ้านสำหรับผู้สูงอายุที่ต้องการความช่วยเหลือในชีวิตประจำวัน เป็นเวลาหนึ่งทศวรรษ โครงการจัดสรรสิทธิรายสัปดาห์คงที่หกชั่วโมงของการสนับสนุนการดูแลที่บ้านแก่ทุกคนอายุเกิน 75 ที่ลงทะเบียน การออกแบบถ้วนหน้า เลือกเพราะบริหารง่ายและหลีกเลี่ยงการตีตราของการทดสอบรายได้ เมื่อประชากรสูงวัยของภูมิภาคเติบโตเร็วกว่างบประมาณ สิทธิคงที่เริ่มรู้สึกผิด บุคคลที่จัดการภาวะสูญเสียความจำระยะแรกลำพังได้รับหกชั่วโมงเท่ากับผู้อยู่อาศัยที่พึ่งตนเองได้ซึ่งเพิ่งอายุครบ 75 ขณะที่ผู้อยู่อาศัยจำนวนเล็กน้อยที่มีความจำเป็นรุนแรงและซับซ้อนได้รับบริการไม่เพียงพออย่างชัดเจน

ทีมผู้นำของหน่วยงานที่ออกแบบโครงการใหม่ทำงานผ่านทั้งสองประเพณีในหัวข้อนี้โดยจงใจ แทนที่จะถอยไปหาแม่แบบของที่ปรึกษารายใดที่มาถึงก่อน เมื่อใช้บททดสอบแบบรอลส์ พวกเขาถามว่าการออกแบบใหม่แบบใดจะปรับปรุงตำแหน่งของผู้อยู่อาศัยที่แย่ที่สุดมากที่สุด แม้ต้องแลกกับสิทธิที่ใจกว้างน้อยลงสำหรับผู้อยู่อาศัยที่มีความจำเป็นเบา ซึ่งสนับสนุนการเปลี่ยนจากการจัดสรรคงที่ไปสู่การถ่วงน้ำหนักตามความจำเป็น หลักการความแตกต่างที่ใช้ตรงกับสูตรชั่วโมงการดูแล เมื่อใช้แนวทางขีดความสามารถ นักกิจกรรมบำบัดในคณะออกแบบใหม่ชี้ว่าชั่วโมงการดูแลไม่ใช่สิ่งเดียวกับขีดความสามารถที่จะอยู่อย่างพึ่งตนเอง ผู้อยู่อาศัยสองคนที่มีความจำเป็นที่ประเมินเหมือนกันอาจมีความเป็นอิสระจริงต่างกันมากตามว่ามีครอบครัวอยู่ใกล้ บ้านไม่มีขั้นบันได หรือมีการขนส่งไปนัดหมายหรือไม่ ปัจจัยแปลงที่แบบจำลองชั่วโมงคงที่ไม่เคยวัด

หน่วยงานรับแบบจำลองหลายระดับ ฐานถ้วนหน้าที่เล็กลงสองชั่วโมงสำหรับผู้อยู่อาศัยที่ลงทะเบียนอายุเกิน 75 ทุกคน รักษาความเสมอภาคแนวนอนและหลีกเลี่ยงขั้นตอนคัดกรองสำหรับความจำเป็นเบา รวมกับการจัดสรรตามการประเมินที่ถ่วงน้ำหนักด้วยความจำเป็นเหนือฐานนั้น ซึ่งได้รับข้อมูลจากคำถามปัจจัยแปลงเรื่องที่อยู่อาศัย การขนส่ง และความโดดเดี่ยว ไม่ใช่ความจำเป็นทางคลินิกเพียงอย่างเดียว พวกเขาสร้างการลดทอนค่อยเป็นค่อยไปโดยจงใจแทนเกณฑ์แข็งระหว่างระดับ หลังทบทวนข้อมูลข้อร้องเรียนจากหน่วยงานเพื่อนบ้านที่การออกแบบใหม่ก่อนหน้านั้นที่ฉับพลันกว่าก่อให้เกิดคลื่นการอุทธรณ์จากผู้อยู่อาศัยที่อยู่ต่ำกว่าจุดตัดใหม่เพียงเล็กน้อย โครงการที่ออกแบบใหม่มีต้นทุนการบริหารสูงขึ้นเล็กน้อย การแลกเปลี่ยนที่คณะกรรมการของหน่วยงานยอมรับและบันทึกในรายงานการประชุมอย่างชัดแจ้ง บนพื้นฐานที่ว่าต้นทุนเพิ่มซื้อคำตอบที่ปกป้องได้ทั้งต่อคำถามความเสมอภาคแนวนอนและแนวตั้งที่แบบจำลองคงที่ทิ้งไว้เปิด สถานการณ์นี้เป็นเพียงตัวอย่าง ไม่ได้อธิบายภูมิภาค หน่วยงาน หรือโครงการดูแลจริงใด

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นมักใช้หลักการความเสมอภาคที่รัฐบาลระดับชาติตัดสินใจล่วงหน้าบางส่วน สูตรเงินทุนระดับชาติ สิทธิขั้นต่ำระดับชาติ แต่ยังคงมีดุลพินิจจริงเหนือเกณฑ์คุณสมบัติท้องถิ่น การจัดลำดับความสำคัญของรายชื่อรอ และว่าจะลดทอนเกณฑ์ภายในงบประมาณของตนได้มากเพียงใด เพราะเส้นแบ่งท้องถิ่นมองเห็นและเปรียบเทียบได้สำหรับผู้อยู่อาศัยในแบบที่ค่าเฉลี่ยระดับชาติไม่ใช่ ข้อร้องเรียนความเสมอภาคแนวนอนจึงกระจุกที่นี่ ครัวเรือนสองครัวเรือนสองฝั่งเขตอาจได้รับบริการต่างกันอย่างเห็นได้ชัดสำหรับความจำเป็นเหมือนกัน รูปแบบที่ผู้อยู่อาศัยสังเกตและองค์กรมักไม่อาจให้เหตุผลได้เกินกว่าประวัติทางการบริหาร

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติกำหนดสถาปัตยกรรมความเสมอภาคแนวตั้งที่บริการสาธารณะส่วนใหญ่ดำเนินงานภายใน ได้แก่ ระบบภาษีอัตราก้าวหน้า สิทธิขั้นต่ำระดับชาติ และสูตรที่กระจายเงินทุนไปยังภูมิภาคที่มีความจำเป็นสูงกว่า เพราะโครงการระดับชาติดำเนินงานในขนาดที่ช่องว่างการใช้สิทธิของโครงการเจาะจงวัดได้เป็นหลายแสนหรือหลายล้านคน ทางเลือกการออกแบบถ้วนหน้าเทียบกับเจาะจงจึงมีผลทางการคลังและการเมืองใหญ่กว่าในภาคส่วนอื่นใด และย้อนกลับยากกว่าตามไปเมื่อฝังแน่นแล้ว

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) มักมีอยู่โดยเฉพาะเพื่อรับใช้ประชากรที่กำหนดแคบและมีความจำเป็นสูง ซึ่งทำให้ความเสมอภาคแนวตั้งใกล้เคียงพันธกิจก่อตั้งของพวกเขามากกว่าทางเลือกนโยบายที่ซ้อนทับ คำถามที่ยากกว่าสำหรับภาคนี้มักเป็นความเสมอภาคแนวนอนระหว่างองค์กรที่คล้ายกันซึ่งรับใช้ประชากรที่ติดกันแต่ไม่เหมือนกัน ที่เกณฑ์การเจาะจงของผู้ให้ทุนอาจรวมกลุ่มหนึ่งและยกเว้นอีกกลุ่มที่เกือบเหมือนกันโดยพลการ เพราะองค์กรภาคสังคมส่วนใหญ่พึ่งพาเงินทุนที่ถูกจำกัดผูกกับประเภทความจำเป็นเฉพาะ พวกเขามักมีเสรีภาพน้อยกว่ารัฐบาลในการออกแบบกฎการจัดสรรใหม่ที่หลักฐานภายในแสดงว่าผลิตผลลัพธ์ที่แย่

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีใช้เหตุผลเรื่องความเสมอภาคพร้อมกันสองระดับ ภายในประชากรของรัฐสมาชิก ผ่านเงื่อนไขที่แนบกับการเงินเพื่อการพัฒนาและความช่วยเหลือทางเทคนิค และระหว่างรัฐสมาชิก ผ่านสูตรที่ตัดสินว่าความช่วยเหลือ เงื่อนไขเงินกู้ หรือน้ำหนักคะแนนเสียงกระจายข้ามสถานการณ์ระดับชาติที่ต่างกันมากอย่างไร แนวทางขีดความสามารถมีอิทธิพลเป็นพิเศษที่นี่ เห็นชัดที่สุดผ่านบทบาทในการหล่อหลอมดัชนีการพัฒนามนุษย์ของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ซึ่งปฏิเสธอย่างชัดแจ้งการจัดอันดับประเทศด้วยรายได้ประชาชาติเพียงอย่างเดียว เลือกมาตรวัดที่ใกล้ขีดความสามารถจริง เช่น ผลลัพธ์ด้านสุขภาพและการศึกษา

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

ละครความเสมอภาค องค์กรเผยแพร่ยุทธศาสตร์ความเสมอภาค มอบหมายการตรวจสอบความเสมอภาค หรือแต่งตั้งผู้นำด้านความเสมอภาค ขณะที่สูตรจัดสรรพื้นฐานที่กำหนดว่าใครได้อะไรจริงยังคงไม่เปลี่ยน ต้นทุนไม่ใช่เพียงความพยายามที่สูญเปล่า มันสอนชุมชนที่ได้รับผลกระทบว่าการมีส่วนร่วมผลิตเอกสารแทนผลลัพธ์ที่ต่างออกไป ซึ่งกัดเซาะความไว้วางใจเร็วกว่าการไม่อ้างความเสมอภาคเลย

ลอตเตอรีรหัสไปรษณีย์ ความจำเป็นเหมือนกันผลิตบริการต่างกันเพียงเพราะหน่วยส่งมอบท้องถิ่น พื้นที่สุขภาพ หรือเขตอำนาจที่บุคคลบังเอิญอาศัยอยู่ โดยไม่มีเหตุผลความเสมอภาคแนวตั้งที่ปกป้องได้สำหรับความแตกต่าง เพียงประวัติทางการบริหาร นี่คือความล้มเหลวด้านความเสมอภาคแนวนอนที่กัดกร่อนทางการเมืองพอดีเพราะผู้อยู่อาศัยที่ได้รับผลกระทบเห็นและเปรียบเทียบได้ง่าย ต่างจากสถิติระดับชาติที่กระจายกว่า

ช่องว่างการใช้สิทธิที่เงียบ โครงการที่ทดสอบรายได้หรือเจาะจงถูกออกแบบด้วยเหตุผลความเสมอภาคแนวตั้งที่ดี แต่ส่วนใหญ่ของผู้ที่มันมีไว้ถึงไม่เคยขอรับสำเร็จ เพราะความซับซ้อน การตีตรา หรือความไม่รู้ธรรมดา ดังนั้นผลงานด้านความเสมอภาคในโลกจริงของโครงการต่ำกว่าเจตนาของสูตรมาก องค์กรที่วัดเพียงรายจ่ายต่อผู้ขอรับ แทนที่จะเป็นอัตราส่วนของผู้ขอรับต่อประชากรผู้มีสิทธิ์โดยประมาณ พลาดความล้มเหลวนี้ทั้งหมดเป็นประจำ

หน้าผาเกณฑ์คุณสมบัติ เกณฑ์แข็งสร้างสองกรณีที่เกือบเหมือนกันด้วยผลลัพธ์ต่างกันมาก เปลี่ยนความพยายามแก้ปัญหาความเสมอภาคแนวตั้งเป็นปัญหาความเสมอภาคแนวนอนใหม่ที่ขอบเขต ความล้มเหลวนี้คงอยู่เป็นพิเศษเพราะตัวขอบเขตมักเป็นส่วนที่ออกแบบถูกที่สุดของระบบและออกแบบใหม่แพงที่สุดเมื่อสิทธิฝังแน่นรอบมัน

การนับปัจจัยนำเข้า ไม่ใช่ขีดความสามารถ โครงการรายงานความสำเร็จด้วยทรัพยากรที่แจก ที่นั่งฝึกอบรมที่เต็ม อุปกรณ์ที่ออก นัดหมายที่เสนอ โดยไม่ตรวจว่าผู้รับแปลงทรัพยากรเหล่านั้นเป็นผลลัพธ์ที่ตั้งใจได้หรือไม่ ข้อผิดพลาดแบบทรัพยากรนิยมที่แนวทางขีดความสามารถสร้างมาแก้ ความล้มเหลวนี้อันตรายพอดีเพราะมาตรวัดผลผลิตดูแข็งแรงบนแดชบอร์ดขณะที่ความไม่เสมอภาคพื้นฐานคงอยู่ไม่ถูกแตะ

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ระบุเป็นลายลักษณ์อักษรว่าหลักการความเสมอภาคใด แนวนอน แนวตั้ง หรือส่วนผสมที่ระบุชื่อ กำกับกฎการจัดสรรสำคัญแต่ละข้อ
• ทำการตรวจสอบความเสมอภาคแนวนอนเปรียบเทียบผลลัพธ์ของกรณีที่ความจำเป็นตรงกันข้ามทุกหน่วยส่งมอบหรือพื้นที่
• ทำการตรวจสอบความเสมอภาคแนวตั้งเปรียบเทียบขนาดช่องว่างของบริการกับขนาดช่องว่างของความจำเป็นที่ประเมิน
• ประมาณประชากรผู้มีสิทธิ์สำหรับทุกโครงการเจาะจงและรายงานการใช้สิทธิเป็นอัตราส่วน ไม่ใช่เพียงรายจ่าย
• ระบุทุกเกณฑ์คุณสมบัติแบบแข็งและคิดต้นทุนทางเลือกแบบค่อย ๆ ลดก่อนตัดทิ้ง
• ทดสอบกฎจัดสรรสำคัญอย่างน้อยหนึ่งข้อเทียบกับแบบฝึกหัดการออกแบบม่านแห่งความไม่รู้กับคณะตัดสินใจจริง
• ทำรายชื่อปัจจัยแปลงที่ผู้รับทั่วไปต้องมีเพื่อเปลี่ยนบริการเป็นผลลัพธ์ที่ตั้งใจ
• แยกข้อมูลผลลัพธ์ตามกลุ่มที่มีแนวโน้มเปิดเผยช่องว่างความเสมอภาคแนวตั้งที่ซ่อนอยู่มากที่สุด
• บันทึกต้นทุนของทางเลือกการออกแบบที่ผลักดันด้วยความเสมอภาคใด ๆ ที่แพงกว่าทางเลือกที่มีประสิทธิภาพ
• กำหนดการทบทวนตามรอบคงที่ของทุกสูตรจัดสรรเทียบกับความจำเป็นปัจจุบัน ไม่ใช่ในอดีต
• ให้ชุมชนที่ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมโดยตรงในการกำหนดว่าอะไรนับเป็นความจำเป็นที่เทียบเท่ากันสำหรับกฎสำคัญอย่างน้อยหนึ่งข้อ

แหล่งข้อมูลสำคัญ

รากฐานเชิงปรัชญาของหัวข้อนี้อยู่บน A Theory of Justice ของ John Rawls และบัญชีของมันเรื่องตำแหน่งเดิม ม่านแห่งความไม่รู้ และหลักการความแตกต่าง ร่วมกับรายการของ Stanford Encyclopedia of Philosophy เรื่อง Rawls สำหรับการวิเคราะห์ทุติยภูมิที่เข้มงวดว่าแนวคิดเหล่านี้เชื่อมโยงอย่างไร แนวทางขีดความสามารถอิงตาม Development as Freedom ของ Amartya Sen และ Creating Capabilities: The Human Development Approach ของ Martha Nussbaum ควบคู่กับรายการเฉพาะของ Stanford Encyclopedia of Philosophy เรื่องแนวทางขีดความสามารถ การวิเคราะห์เชิงปฏิบัติด้านการคลังสาธารณะเรื่องความเสมอภาคแนวนอนและแนวตั้ง และการแลกเปลี่ยนระหว่างการออกแบบบริการถ้วนหน้าและเจาะจง อิงตาม World Development Report 2006: Equity and Development ของธนาคารโลก และงานประยุกต์ของ OECD เรื่องความเสมอภาคในระบบบริการ ดังตัวอย่างในรายงานเรื่องความเสมอภาคในการศึกษา

เอกสารอ้างอิง

1. John Rawls — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_Rawls
2. A Theory of Justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/A_Theory_of_Justice
3. Veil of ignorance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Veil_of_ignorance
4. Difference principle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Difference_principle
5. Amartya Sen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Amartya_Sen
6. Capability approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capability_approach
7. Martha Nussbaum — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Martha_Nussbaum
8. Distributive justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Distributive_justice
9. Equity (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equity_(economics)
10. Progressive tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Progressive_tax
11. Means test — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Means_test
12. Universal basic services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Universal_basic_services
13. Justice — John Rawls's theory of justice — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/rawls/
14. Capability Approach — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/capability-approach/
15. World Development Report 2006: Equity and Development — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/435331468127174418/world-development-report-2006-equity-and-development
16. Development as Freedom — Amartya Sen (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL116534W
17. Creating Capabilities: The Human Development Approach — Martha Nussbaum (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL19364306W
18. Equity in Education: Breaking Down Barriers to Social Mobility — OECD — https://doi.org/10.1787/9789264073234-en