การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐและการมอบหมายบริการ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

แทบไม่มีสิ่งใดที่รัฐบาลหรือผู้ให้ทุนตัดสินใจทำถูกส่งมอบได้โดยไม่ซื้ออะไรหรือให้อะไรไป บริษัทก่อสร้างเพื่อสร้างคลินิก ผู้จัดหาเทคโนโลยีเพื่อดำเนินระบบสิทธิประโยชน์ องค์กรการกุศลเพื่อดำเนินโครงการพี่เลี้ยง เครือข่ายผู้ให้บริการรายเล็กเพื่อส่งมอบการดูแลที่บ้าน ทันทีที่หน่วยงานสาธารณะลงนามในเครื่องมือนั้น มันได้เปลี่ยนเจตนารมณ์เชิงนโยบายเป็นชุดข้อกำหนดที่บังคับใช้ได้ ราคา และความสัมพันธ์ที่จะดำเนินไปหลายเดือนหรือหลายปี หากเลือกเครื่องมือผิด นโยบายล้มเหลวอย่างเงียบ ๆ นานหลังจากเอกสารยุทธศาสตร์ได้รับการสรรเสริญและเก็บแฟ้มแล้ว

ความตึงเครียดเป็นเชิงโครงสร้าง ไม่ใช่โดยบังเอิญ การประมูลแข่งขันมีอยู่เพื่อปกป้องความเป็นธรรม ป้องกันการเลือกที่รักมักที่ชัง และใช้แรงกดดันจากการแข่งขันเพื่อให้ได้ความคุ้มค่า แต่การแข่งขันแบบเปิดเต็มที่ตั้งแต่ต้นใช้เวลาหลายเดือน ทำให้ผู้ให้บริการรายเดิมไม่ลงทุนในความสัมพันธ์ที่อาจสูญเสีย และอาจบังคับให้หน่วยงานสาธารณะระบุบริการหลายปีก่อนเริ่ม ตรึงสมมติฐานที่ล้าสมัย การมอบหมายบริการบนฐานผลลัพธ์สัญญาว่าจะจ่ายเฉพาะสิ่งที่เปลี่ยนในชีวิตผู้คนจริง แต่การหาว่าจะวัดอะไร ระบุที่มาอย่างไร และจ่ายอย่างเป็นธรรมอย่างไรกลายเป็นหนึ่งในปัญหาการออกแบบที่ยากที่สุดในการบริหารภาครัฐ การให้เงินอุดหนุนดูเหมือนทางเลือกง่าย สนับสนุนองค์กรที่ท่านไว้วางใจพันธกิจ จนกว่าเงินอุดหนุนจะถูกขอให้ทำหน้าที่ของสัญญา และทั้งผู้ให้ทุนและผู้รับไม่อาจบอกได้ชัดว่าสัญญาอะไรไว้

ไม่มีสิ่งใดในนี้เป็นเรื่องหลังบ้าน อนาคตของโรงพยาบาลขึ้นกับวิธีประมูลสัญญาภาพวินิจฉัย ความสำเร็จของโครงการที่อยู่อาศัยขึ้นกับว่าผลลัพธ์ที่ผู้มอบหมายบริการจ่ายค่าเป็นผลลัพธ์ที่สำคัญสำหรับผู้อยู่อาศัยหรือไม่ การอยู่รอดขององค์กรการกุศลต่อต้านความรุนแรงในครอบครัวขึ้นกับว่ามันได้รับเงินอุดหนุนที่ไว้วางใจวิจารณญาณของมันหรือสัญญาที่ตีราคาพันธกิจของมันจนหายไป หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า คือที่ซึ่งการตัดสินใจใช้จ่ายถูกทดสอบก่อนเงินเคลื่อน (ดู หัวข้อ 2.5 — ข้อเสนอเชิงธุรกิจและความคุ้มค่า) หัวข้อนี้เกี่ยวกับเครื่องมือที่ใช้เมื่อการตัดสินใจนั้นทำแล้ว วิธีแข่งขันเพื่อมัน มันจ่ายค่าอะไร และใครแบกความเสี่ยงเมื่อมันผิดพลาด

แนวคิดหลัก

การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (public procurement) คือกระบวนการที่หน่วยงานสาธารณะได้มาซึ่งสินค้า งานก่อสร้าง หรือบริการโดยใช้เงินสาธารณะ ภายใต้กฎที่ออกแบบเพื่อรับประกันการแข่งขัน การไม่เลือกปฏิบัติ ความโปร่งใส และความคุ้มค่า แทนที่จะเพียงราคาต่ำสุด การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมักคิดเป็นส่วนสำคัญของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ซึ่งเป็นเหตุผลที่มันถูกกำกับเข้มงวดกว่าการซื้อของเอกชน ผู้ซื้อใช้เงินที่ไม่เคยหามาได้ในธุรกรรมตลาดที่ได้รับเงินทุน การประมูลแข่งขันสำหรับบริการที่เคยส่งมอบโดยตรงขยายอย่างมีนัยสำคัญภายใต้การปฏิรูปการจัดการภาครัฐแนวใหม่ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา การเปลี่ยนกระบวนทัศน์ที่ หัวข้อ 3.1 ตรวจสอบเต็มที่ (ดู หัวข้อ 3.1 — ระบบและแบบจำลองการบริหารภาครัฐ) หัวข้อนี้หยิบเครื่องมือที่การปฏิรูปนั้นทิ้งไว้

วิธีเปิด (open procedure) เชิญผู้จัดหาที่มีคุณสมบัติรายใดก็ได้ยื่นข้อเสนอในขั้นตอนเดียว โดยทั่วไปผ่านหนังสือเชิญประมูลที่เผยแพร่ และเป็นจุดยืนเริ่มต้นในกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างส่วนใหญ่พอดีเพราะมันเพิ่มการแข่งขันสูงสุดและบิดเบือนเอื้อผู้ยื่นที่ชอบได้ยากที่สุด ต้นทุนคือเวลาและภาระ ผู้ยื่นทุกราย มีคุณสมบัติหรือไม่ก็ตาม เตรียมคำตอบเต็มรูปแบบ และหน่วยงานสาธารณะหล่อหลอมกลุ่มผู้ยื่นก่อนโฆษณาไม่ได้

วิธีจำกัด (restricted procedure) แบ่งกระบวนการเป็นสองขั้น คัดกรองคุณสมบัติเบื้องต้นเทียบกับมาตรฐานขั้นต่ำ แล้วเชิญเสนอราคาเต็มเฉพาะจากรายชื่อสั้น มันลดภาระของทั้งสองฝ่ายสำหรับงานซับซ้อนหรือมูลค่าสูง แต่ให้ผู้ซื้อมีดุลพินิจจริงที่การคัดเลือกรายชื่อสั้น พอดีจุดที่ผู้ยื่นที่ไม่ชนะตรวจจับการเลือกที่รักมักที่ชังได้ยากที่สุด

วิธีเจรจาและการเจรจาเชิงแข่งขัน (negotiated procedures and competitive dialogue) ให้ผู้ซื้อหารือและปรับปรุงวิธีแก้กับผู้ยื่นก่อนการเสนอราคาสุดท้าย ใช้เมื่อความต้องการซับซ้อนหรือนวัตกรรมเกินกว่าจะระบุล่วงหน้า แพลตฟอร์มดิจิทัลร่วม รูปแบบบริการใหม่ โครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีวิธีแก้เทคนิคที่ทำได้หลายแบบ พวกมันซื้อความยืดหยุ่นด้วยต้นทุนของร่องรอยการตรวจสอบที่วิธีเปิดทิ้งไว้ ดังนั้นกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างโดยทั่วไปจำกัดไว้เฉพาะสถานการณ์ที่กำหนดและต้องการให้ผู้ซื้อบันทึกว่าทำไมเส้นทางที่โปร่งใสน้อยกว่าจึงชอบธรรม

การแลกเปลี่ยนระหว่างการแข่งขันกับความต่อเนื่อง (competition-versus-continuity trade-off) ดำเนินอยู่ใต้ทั้งสามวิธี การประมูลใหม่จากศูนย์สร้างวินัยด้านราคาและคุณภาพผ่านแรงกดดันจากการแข่งขันและหยุดผู้ให้บริการรายเดิมไม่ให้ถือความสัมพันธ์เป็นเรื่องธรรมดา แต่ก็ทำลายความรู้ท้องถิ่นที่สะสมไว้ ทำให้บุคลากรและผู้ใช้บริการไม่มั่นคงกลางโครงการ และทำให้ผู้จัดหาไม่ลงทุนในสิ่งใดที่จะไม่รอดการเปลี่ยนผู้รับเหมา ข้อตกลงกรอบและระยะเวลาที่ยาวขึ้นพร้อมจุดพักในตัวเป็นข้อประนีประนอมทั่วไป รักษาความต่อเนื่องบางส่วนขณะเก็บภัยคุกคามจากการแข่งขันที่น่าเชื่อถือไว้สำรอง แทนที่จะแสร้งว่าการแลกเปลี่ยนขจัดได้

การมอบหมายบริการบนฐานผลลัพธ์ (outcomes-based commissioning) คือแนวทางเชิงกลยุทธ์ในการตัดสินใจว่าจะซื้ออะไรและจ่ายอย่างไร สร้างรอบผลลัพธ์ที่บริการมีไว้บรรลุ บุคคลหนึ่งพบงานที่ยั่งยืน ครอบครัวหนึ่งหลีกเลี่ยงการถูกขับไล่ ผู้ป่วยหนึ่งอยู่นอกโรงพยาบาล แทนที่จะเป็นกิจกรรมที่สมมติว่าก่อให้เกิดมัน การมอบหมายบริการกว้างกว่าการจัดซื้อจัดจ้าง รวมการวิเคราะห์ความจำเป็น การหล่อหลอมตลาด และการบริหารความสัมพันธ์กับผู้ให้บริการ ซึ่งการประมูลแข่งขันเป็นเพียงขั้นตอนที่เป็นไปได้ขั้นหนึ่ง และเงินอุดหนุนอาจเป็นการตัดสินใจมอบหมายบริการได้เท่ากับการให้รางวัลสัญญา

การจ่ายตามผลลัพธ์ (payment by results) บางครั้งเรียกสัญญาตามผลปฏิบัติงาน ผูกการจ่ายบางส่วนหรือทั้งหมดของผู้ให้บริการกับผลลัพธ์ที่ตรวจสอบแล้วแทนกิจกรรมที่ส่งมอบหรือชั่วโมงทำงาน สัญญาตามผลปฏิบัติงานย้ายความเสี่ยงทางการเงินไปที่ผู้ให้บริการ จุดดึงดูดสำหรับผู้มอบหมายบริการ และอันตรายสำหรับผู้ให้บริการที่ขาดเงินสดซึ่งต้องออกทุนส่งมอบก่อนการจ่ายผลลัพธ์ใด ๆ จะมาถึง ปัญหาเงินทุนหมุนเวียนที่เลนส์ภาคส่วนด้านล่างกลับมาพูดถึง มาตรวัดทุกตัวเช่นนั้นยังเสี่ยงต่อกฎของกู๊ดฮาร์ต เมื่อมาตรวัดกลายเป็นสิ่งที่ผู้ให้บริการได้รับค่าจ้างตาม มันหยุดวัดผลลัพธ์ที่ถูกเลือกมาแทนอย่างเชื่อถือได้ (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน)

พันธบัตรผลกระทบทางสังคม (social impact bond) คือการสร้างตัวอย่างหนึ่งของการจ่ายตามผลลัพธ์ ที่นักลงทุนเอกชนหรือการกุศลให้ทุนการส่งมอบของผู้ให้บริการ และรัฐบาลหรือผู้จ่ายผลลัพธ์อื่นชำระคืนนักลงทุนเหล่านั้น พร้อมผลตอบแทน เฉพาะเมื่อผลลัพธ์ที่ตรวจสอบโดยอิสระบรรลุ แบบจำลองพันธบัตรผลกระทบทางสังคมโอนความเสี่ยงด้านเงินทุนล่วงหน้าและความเสี่ยงผลลัพธ์บางส่วนจากหน่วยงานสาธารณะและองค์กรส่งมอบไปยังนักลงทุน ด้วยต้นทุนของความซับซ้อนของธุรกรรมที่ทำให้การใช้ส่วนใหญ่จำกัดอยู่ที่โครงการนำร่องที่มีทรัพยากรดีแทนการมอบหมายบริการตามปกติ

การให้เงินอุดหนุน (grant-making) เป็นเครื่องมือที่แยกจากสัญญาเชิงพาณิชย์ หน่วยงานสาธารณะหรือผู้ให้ทุนให้เงินแก่องค์กร โดยทั่วไปเพื่อวัตถุประสงค์ที่สอดคล้องกับพันธกิจของตัวองค์กรเอง โดยไม่มีการแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกันของผลงานที่ระบุในราคาที่ตกลงที่นิยามสัญญา เงินอุดหนุนมักถูกกำกับโดยเงื่อนไขการใช้และข้อกำหนดการรายงานแทนข้อกำหนดบริการโดยละเอียดและการเยียวยาการผิดสัญญา ซึ่งเป็นสิ่งที่ทำให้มันให้ทุนงานที่ขับเคลื่อนด้วยพันธกิจ งานสำรวจ หรืองานรณรงค์ที่ข้อกำหนดสัญญาจะอธิบายล่วงหน้าได้ยาก

ความแตกต่างระหว่างเงินอุดหนุนกับสัญญามีความสำคัญเชิงปฏิบัติ เพราะสองเครื่องมือมีผลทางกฎหมาย ภาษี และความรับผิดชอบต่างกันเกือบทุกที่ และการทำให้พร่าทำร้ายทั้งสองทาง เงินอุดหนุนที่บรรจุตัวชี้วัดผลงานหลักแบบสัญญาเบียดความยืดหยุ่นที่ชอบธรรมการใช้เงินอุดหนุนออก ขณะที่สัญญาที่ปลอมเป็นเงินอุดหนุนเพื่อหลบกฎการประมูลแข่งขันอาจริบโอกาสที่เป็นธรรมในการแข่งขันจากผู้ให้บริการที่มีคุณสมบัติรายอื่น

ความซื่อตรงในการจัดซื้อจัดจ้าง (procurement integrity) ครอบคลุมมาตรการป้องกัน การแบ่งแยกหน้าที่ การแจ้งผลประโยชน์ทับซ้อน เกณฑ์การให้รางวัลที่เผยแพร่ ร่องรอยการตรวจสอบ ที่รักษาการแข่งขันให้ซื่อตรง การสมรู้ร่วมคิดในการประมูล ที่ผู้ยื่นสมรู้ร่วมคิดหรือผู้ซื้อเอื้อผู้จัดหาที่เลือกไว้ เป็นความล้มเหลวที่เกิดซ้ำซึ่งมาตรการเหล่านี้มีไว้ป้องกัน การตรวจจับขึ้นกับการควบคุมเดี่ยวใดน้อยกว่าขึ้นกับทีมมอบหมายบริการที่เข้าใจว่าตลาดที่แข่งขันและแข็งแรงในภาคส่วนนั้นหน้าตาเป็นอย่างไร

แนวปฏิบัติที่ดี

1. จับคู่วิธีกับความซับซ้อนที่แท้จริงของความต้องการ ไม่ใช่ความเคยชิน และเข้าหาตลาดก่อน ใช้วิธีเปิดเป็นค่าเริ่มต้น สงวนวิธีจำกัดสำหรับงานมูลค่าสูงหรือเฉพาะทาง และใช้วิธีเจรจาหรือการเจรจาเชิงแข่งขันเฉพาะเมื่อไม่อาจระบุวิธีแก้ล่วงหน้าได้จริง หลังจากการเข้าหาผู้จัดหาแต่เนิ่น ๆ ทดสอบแล้วว่าอะไรส่งมอบและรับไหวได้จริง
2. ระบุผลลัพธ์ ไม่ใช่วิธีการ ทุกที่ที่ตลาดสามารถสร้างนวัตกรรมได้ ข้อกำหนดที่กำหนดว่าบริการต้องส่งมอบอย่างไรอย่างตายตัวปิดกั้นวิธีแก้ที่ดีกว่าซึ่งกระบวนการแข่งขันมีไว้เปิดเผยตั้งแต่แรก
3. สร้างจุดพักและข้อกำหนดทบทวนในสัญญาระยะยาวแทนที่จะสมมติว่ามีระยะเดียวไม่ขาดตอน สัญญาที่ทบทวน ปรับ หรือออกได้ ณ จุดที่กำหนดรักษาความต่อเนื่องของความสัมพันธ์บางส่วนขณะเก็บความรับผิดชอบต่อผลงานจริง แทนที่จะตรึงสมมติฐานหลายปีที่ทำตอนลงนาม
4. กำหนดสัดส่วนการจ่ายตามผลลัพธ์ให้ตรงกับสิ่งที่ผู้ให้บริการมีอิทธิพลและสนับสนุนทางการเงินได้จริง ผู้ให้บริการที่ได้รับค่าจ้างทั้งหมดตามผลที่ควบคุมไม่ได้เต็มที่ หรือขาดเงินทุนหมุนเวียนที่จะส่งมอบก่อนการจ่ายมาถึง จะหลีกเลี่ยงกรณียากที่สุดหรือล้มเหลวทางการเงิน ซึ่งไม่ตอบผลลัพธ์ทั้งคู่
5. เลือกเงินอุดหนุนเมื่อวัตถุประสงค์คือพันธกิจขององค์กร และสัญญาเมื่อวัตถุประสงค์คือผลงานที่ระบุ อย่าใช้ความยืดหยุ่นของเงินอุดหนุนเพื่อเลี่ยงกฎการประมูลแข่งขันที่ควรใช้ และอย่าบังคับข้อกำหนดของสัญญากับงานที่สำเร็จได้เพียงเพราะองค์กรที่ได้รับทุนรักษาดุลพินิจที่แท้จริงไว้
6. ออกแบบมาตรวัดผลลัพธ์ให้ต้านการเล่นเกมก่อนที่มันต้านความยากในการวัด ทดสอบทุกมาตรวัดที่เสนอเทียบกับวิธีที่ผู้ให้บริการมีเหตุผลภายใต้แรงกดดันทางการเงินจะตอบสนองต่อมัน เพราะมาตรวัดที่ทำให้ถึงได้โดยไม่ผลิตผลลัพธ์พื้นฐานจะถูกทำเช่นนั้นในที่สุด (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน)
7. เฝ้าระวังการเลือกเฉพาะกรณีง่ายและการพักกรณียากภายใต้แบบจำลองการจ่ายตามผลลัพธ์ใด ๆ ติดตามข้อมูลการส่งต่อและปริมาณงานตามลักษณะของผู้เรียกร้อง ไม่ใช่เฉพาะอัตราผลลัพธ์รวม เพื่อให้ผู้ให้บริการที่เลือกกรณีง่ายกว่าและพักกรณียากกว่าไว้ข้างๆ มองเห็นได้ก่อนกลายเป็นรูปแบบการส่งมอบ
8. แยกคณะประเมินออกจากผู้ถืองบประมาณ และบันทึกการให้คะแนนเทียบกับเกณฑ์ที่เผยแพร่ ร่องรอยการตรวจสอบที่มองเห็นและปกป้องได้จากเกณฑ์สู่คะแนนสู่การให้รางวัลเป็นการป้องกันประจำวันที่มีประสิทธิผลที่สุดข้อเดียวทั้งต่อการสมรู้ร่วมคิดในการประมูลและการปรากฏเช่นนั้น
9. จัดโครงสร้างล็อตและขนาดสัญญาให้ผู้ที่ไม่ใช่ผู้ให้บริการรายเดิมรายใหญ่ที่สุดยื่นได้จริง และเขียนแผนออกไว้ตอนลงนาม สัญญาเดียวที่กำหนดขนาดสำหรับผู้ให้บริการระดับชาติกันองค์กรขนาดเล็กและภาคสังคมออกจากการแข่งขัน และการจัดการต่อเนื่องที่ตกลงอย่างสงบตั้งแต่ต้นรับใช้ผู้ใช้บริการดีกว่าเงื่อนไขที่เจรจาภายใต้แรงกดดันตอนประมูลใหม่มาก
10. เผยแพร่ประกาศการให้รางวัล และที่ซึ่งเงินสาธารณะถึงภาคสังคมเป็นเงินอุดหนุน เผยแพร่ทะเบียนเงินอุดหนุน ความโปร่งใสของใครได้อะไรและทำไมคือสิ่งที่ให้การท้าทายภายนอกทดสอบการตัดสินใจอย่างซื่อตรง (ดู หัวข้อ 3.4 — ความรับผิดชอบ ความโปร่งใส และความชอบธรรม)

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

เรากำลังเลือกวิธีจัดซื้อจัดจ้างด้วยเหตุผลที่ถูกต้อง หรือด้วยความเคยชินและการหลีกเลี่ยงความเสี่ยง? หลายองค์กรถอยไปหาวิธีที่คุ้นเคยที่สุดโดยไม่คำนึงถึงสิ่งที่การซื้อเฉพาะนั้นต้องการ ดำเนินการแข่งขันแบบจำกัดเต็มรูปแบบสำหรับสิ่งง่าย หรือวิธีเปิดสำหรับสิ่งที่ซับซ้อนเกินกว่าจะระบุโดยไม่มีการเจรจา ใช้คำถามนี้เพื่อดึงการจัดซื้อจัดจ้างสามครั้งล่าสุดที่เกินเกณฑ์สำคัญ และถามอย่างซื่อตรงว่าวิธีที่เลือกตรงกับความซับซ้อนที่ความต้องการต้องการจริงหรือไม่ หารือว่าแรงกดดันด้านเวลาหรือความกลัวการถูกท้าทาย แทนวิจารณญาณจริง ขับเคลื่อนการเลือกหรือไม่ และเหตุผลของวิธีเจรจาที่เก็บไว้ในแฟ้มจะรอดการตรวจสอบจากภายนอกหรือไม่

มาตรวัดผลลัพธ์ของเราวัดสิ่งที่เราต้องการจริง หรือสิ่งที่บังเอิญนับง่าย? การมอบหมายบริการบนฐานผลลัพธ์อยู่หรือตายที่คุณภาพของมาตรวัด และมาตรวัดที่เลือกเพราะวัดง่ายแทนความซื่อตรงต่อผลลัพธ์จริงจะถูกผู้ให้บริการที่มีเหตุผลภายใต้แรงกดดันทางการเงินเล่นเกมในที่สุด (ดู หัวข้อ 3.11 — การจัดการคุณภาพ ความปลอดภัย และผลการปฏิบัติงาน) ใช้คำถามนี้เพื่อเลือกสัญญาจ่ายตามผลลัพธ์ที่มีชีวิตหนึ่งฉบับและถามว่าผู้ให้บริการจะทำอะไรหากเพิ่มประสิทธิภาพล้วน ๆ เพื่อมาตรวัดการจ่ายแทนเป้าหมายพื้นฐาน หารือว่าทั้งสองจะแยกจากกันจริงหรือไม่ และหากใช่ มาตรวัดหรือตะกร้ามาตรวัดที่ดีกว่าหน้าตาเป็นอย่างไร การขจัดทุกแรงจูงใจที่จะเล่นเกมกับมาตรวัดแทบทำไม่ได้ มุ่งการหารือที่วิธีติดตามช่องว่าง ไม่ใช่การขจัดมัน

เรารู้หรือไม่ ทีละเครื่องมือ ว่าข้อตกลงใดของเราเป็นเงินอุดหนุนจริงและข้อใดเป็นสัญญาปลอมตัว? ความแตกต่างกำหนดภาระผูกพันทางกฎหมาย การปฏิบัติทางภาษี และกฎหมายการประมูลแข่งขันใช้หรือไม่ และองค์กรมักเลื่อนไหลไปเรียกสิ่งหนึ่งว่าเงินอุดหนุนเพื่อเลี่ยงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอย่างเป็นทางการ แม้เงื่อนไขของมันทำงานเหมือนสัญญา ใช้คำถามนี้เพื่อทบทวนความสัมพันธ์ด้านเงินทุนห้ารายกับองค์กรภาคสังคมและจำแนกแต่ละรายอย่างซื่อตรงเทียบกับความแตกต่างเงินอุดหนุน/สัญญาของหัวข้อนี้ ไม่ใช่เทียบกับสิ่งที่เอกสารเรียก หารือความสัมพันธ์ใดที่ป้ายและเนื้อหาไม่ตรงกัน และความไม่ตรงกันนั้นสร้างความเสี่ยงอะไรให้ทั้งสองฝ่าย (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร)

เราพึ่งพาผู้จัดหารายใหญ่จำนวนน้อยมากเพียงใด และการออกแบบสัญญาของเราเองสร้างการพึ่งพานั้นหรือไม่? ตลาดที่เหลือผู้ยื่นที่น่าเชื่อถือเพียงสองหรือสามรายมักเป็นผลผลิตของสัญญาหลายปีที่กำหนดขนาดสำหรับผู้ให้บริการรายเดิมรายใหญ่ที่สุด ไม่ใช่ลักษณะที่เลี่ยงไม่ได้ของภาคส่วน ใช้คำถามนี้เพื่อทำแผนที่ สำหรับประเภทรายจ่ายที่สำคัญที่สุดของท่าน ว่ามีกี่องค์กรที่ยื่นข้อเสนอสำหรับสัญญาถัดไปได้อย่างเป็นจริง และจำนวนนั้นเปลี่ยนอย่างไรในการแข่งขันสองครั้งล่าสุด หารือว่าจะเกิดอะไรกับความต่อเนื่องของบริการหากผู้จัดหารายใหญ่ที่สุดของท่านล้มเหลวพรุ่งนี้ และโครงสร้างล็อตของท่านทำให้สถานการณ์นั้นมีแนวโน้มมากขึ้นหรือน้อยลงตามเวลา

เกิดอะไรกับผู้ใช้บริการและบุคลากรในเดือนรอบการเปลี่ยนผู้ให้บริการ และเราวางแผนไว้จริงหรือไม่? การประมูลใหม่แบบแข่งขันปกป้องความคุ้มค่าในหลักการ แต่การเปลี่ยนผ่านคือที่ที่ความต่อเนื่องของการดูแล ความรู้เชิงสถาบัน และขวัญกำลังใจของบุคลากรเสี่ยงที่สุด และมักเป็นส่วนที่วางแผนน้อยที่สุดของวงจรการจัดซื้อจัดจ้างทั้งหมด ใช้คำถามนี้เพื่อตรวจการจัดการเปลี่ยนผ่านในสัญญาสำคัญปัจจุบันของท่านและถามว่ามันถูกเจรจาอย่างสงบตั้งแต่ต้นหรือภายใต้แรงกดดันใกล้จบ หารือว่าองค์กรเคยวัดต้นทุนจริง ในการหยุดชะงักของบริการ ของการเปลี่ยนผู้ให้บริการหรือไม่ แทนที่จะสมมติว่ากระบวนการแข่งขันดูดซับต้นทุนนั้นไว้

ใครจะจับการสมรู้ร่วมคิดในการประมูลหรือการเลือกที่รักมักที่ชังในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของเรา และพวกเขาจะพิสูจน์ได้จริงหรือไม่? องค์กรส่วนใหญ่มีนโยบายผลประโยชน์ทับซ้อนและการบันทึกคะแนนอย่างเป็นทางการ แต่น้อยกว่ามากที่ทดสอบว่านโยบายเหล่านั้นจะผลิตหลักฐานที่ผู้สอบสวนภายนอกใช้ได้จริงหรือไม่ ใช้คำถามนี้เพื่อเลือกการให้รางวัลสำคัญล่าสุดหนึ่งครั้งและสืบร่องรอยการตรวจสอบจากเกณฑ์ที่เผยแพร่จนถึงคะแนนสุดท้าย ตรวจสอบว่าคนนอกตามเหตุผลได้โดยไม่ต้องพึ่งความทรงจำของใคร หารือว่ากลุ่มผู้ยื่นที่สมรู้ร่วมคิดอย่างมุ่งมั่นจะต้องผ่านมาตรการป้องกันปัจจุบันของท่านอย่างไร และมีใครที่นี่คิดเรื่องตลาดจากมุมนั้นจริงหรือไม่

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

รัฐบาลเทศบาลขนาดกลางสมมติ เป็นตัวอย่างเท่านั้น ไม่ได้อธิบายเมืองจริงใด ต้องการขยายการสนับสนุนเยาวชนที่ออกจากการดูแลของรัฐซึ่งมีความเสี่ยงสูงที่จะว่างงานและไร้ที่อยู่อาศัย สองทางเลือกถูกพิจารณาอย่างจริงจัง การให้รางวัลสัญญาบนฐานผลลัพธ์ที่ประมูลแข่งขันแก่ผู้ให้บริการรายใหญ่รายเดียว จ่ายหลัก ๆ ตามผลลัพธ์การจ้างงานที่ยั่งยืนที่ตรวจสอบแล้วที่สิบแปดเดือน หรือการให้เงินอุดหนุนโดยตรงแก่องค์กรการกุศลท้องถิ่นที่ตั้งมั่นสี่แห่งที่ทำงานกับกลุ่มนี้อยู่แล้ว ตามประวัติผลงานและทฤษฎีการเปลี่ยนแปลงของตนเอง

ทางเลือกที่ประมูลแข่งขันดูน่าสนใจบนกระดาษ สัญญาเดียวที่รับผิดชอบได้ ชุดมาตรวัดผลลัพธ์เดียว และโครงสร้างการจ่ายที่โอนความเสี่ยงทางการเงินไปยังผู้ให้บริการที่ชนะ แต่การเข้าหาตลาดของทีมจัดซื้อจัดจ้างเปิดข้อเท็จจริงที่น่าอึดอัด ไม่มีองค์กรการกุศลท้องถิ่นทั้งสี่แห่งมีเงินทุนหมุนเวียนจะยื่นสัญญาที่จ่ายหลัก ๆ ตามผลลัพธ์สิบแปดเดือน และผู้ยื่นที่น่าเชื่อถือที่มีเป็นผู้ให้บริการระดับชาติรายใหญ่ที่ไม่มีความสัมพันธ์เดิมกับกลุ่มเยาวชนเฉพาะนี้ การให้รางวัลสัญญาในระดับชาติเสี่ยงที่จะบรรลุมาตรวัดการจ่าย การจ้างงานที่ยั่งยืนและตรวจสอบแล้ว ขณะทิ้งความสัมพันธ์ที่ไว้วางใจซึ่งเยาวชนพึ่งพาจริงเพื่อคงการมีส่วนร่วมตั้งแต่แรก

รัฐบาลเทศบาลเลือกเครื่องมือลูกผสมแทน มันออกเงินอุดหนุนหลายปีให้องค์กรการกุศลท้องถิ่นทั้งสี่ กำหนดขนาดให้ครอบคลุมต้นทุนการส่งมอบหลักไม่ว่าผลลัพธ์เป็นอย่างไร และซ้อนเงินเสริมจ่ายตามผลลัพธ์ขนาดพอประมาณบนนั้น ให้ทุนร่วมกับมูลนิธิระดับภูมิภาค ผูกกับตะกร้ามาตรวัดที่รวมการวัดการมีส่วนร่วมและความมั่นคงควบคู่กับการจ้างงาน ไม่ใช่การจ้างงานอย่างเดียว เงื่อนไขเงินอุดหนุนถูกรักษาให้ต่างจากข้อกำหนดสัญญาอย่างแท้จริง องค์กรการกุศลรักษาดุลพินิจเหนือวิธีการ ขณะที่เงินเสริมตามผลลัพธ์ให้ผู้ให้ทุนมีส่วนได้ส่วนเสียในผลโดยไม่โอนความเสี่ยงการส่งมอบทั้งหมดไปยังองค์กรที่ออกทุนไม่ไหว

สองปีผ่านไป การทบทวนอิสระพบว่าอัตราการจ้างงานที่ยั่งยืนใกล้เคียงกับที่แบบจำลองสัญญาเดียวบรรลุในหน่วยงานเพื่อนบ้านที่เทียบเคียงได้ แต่การคงเยาวชนไว้ในโครงการหลังสามเดือนแรก จุดที่การแทรกแซงก่อนหน้าส่วนใหญ่สูญเสียการติดต่อ สูงกว่ามาก ข้อค้นพบหลักของการทบทวนไม่ใช่ว่าเงินอุดหนุนเหนือกว่าสัญญาบนฐานผลลัพธ์โดยธรรมชาติ แต่คือเครื่องมือที่เลือกถูกหล่อหลอมรอบสิ่งที่ตลาดผู้ให้บริการจริงส่งมอบได้ แทนที่จะรอบความสะดวกทางการบริหารของสัญญาเดียวที่รับผิดชอบได้

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

หน่วยงานท้องถิ่นโดยทั่วไปดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างมูลค่าต่ำและการให้เงินอุดหนุนปริมาณมหาศาลควบคู่กับสัญญาขนาดใหญ่จำนวนน้อย มักด้วยหน้าที่จัดซื้อจัดจ้างที่บางเกินไปที่จะให้ทุกการให้รางวัลได้รับการตรวจสอบที่หัวข้อนี้อธิบาย การมอบหมายบริการท้องถิ่นยังเป็นที่ที่สุขภาพ การดูแลสังคม และเงินทุนภาคชุมชนตัดกันบ่อยที่สุด ทำให้การเลือกระหว่างเงินอุดหนุนกับสัญญาเป็นการตัดสินใจที่มีชีวิตและเกิดซ้ำแทนคำถามการออกแบบครั้งเดียว แรงกดดันจากชุมชนและการท้าทายโดยตรงในการประชุมสภาเปิดให้การจัดซื้อจัดจ้างท้องถิ่นมีความรับผิดชอบแบบเรียลไทม์ที่อีกสามเลนส์แทบไม่เผชิญ

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติโดยทั่วไปมีกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างที่พัฒนามากที่สุด ขีดความสามารถเชิงพาณิชย์เฉพาะทาง และขนาดที่จะดำเนินวิธีเจรจาและการเจรจาเชิงแข่งขันที่แข่งขันจริงสำหรับโครงการซับซ้อน ความเสี่ยงของมันวิ่งไปในทางตรงข้ามกับรัฐบาลท้องถิ่น การจัดซื้อจัดจ้างที่ใหญ่พอจะดึงดูดผู้จัดหาระดับโลกเพียงหยิบมือ และโครงการบนฐานผลลัพธ์ที่ทะเยอทะยานพอที่การตรวจสอบผลลัพธ์กลายเป็นภารกิจสำคัญในตัวเอง รัฐบาลระดับชาติยังมักเป็นผู้ประพันธ์หลักของกฎหมายจัดซื้อจัดจ้าง วิธีและเกณฑ์ ที่ทุกระดับอื่นของรัฐบาลดำเนินงานภายใน

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรการกุศลอยู่ฝั่งผู้รับทั้งเงินอุดหนุนและสัญญาบนฐานผลลัพธ์ และปัญหาเงินทุนหมุนเวียนในการจ่ายตามผลลัพธ์ตกหนักที่สุดที่นี่ องค์กรที่ไม่มีเงินสำรองหรือสินเชื่อออกทุนส่งมอบหลายเดือนขณะรอการจ่ายผลลัพธ์ที่ตรวจสอบแล้วไม่ได้ ไม่ว่าโครงการจะดีเพียงใด (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร) การประมูลแข่งขันยังผลักองค์กรภาคสังคมไปสู่บริการทั่วไปที่ระบุง่ายซึ่งการประมูลให้รางวัล ห่างจากงานที่ระบุยากและอิงความสัมพันธ์ที่พวกเขามักเพิ่มคุณค่าที่โดดเด่นที่สุด เงินอุดหนุนยังเหมาะที่สุดกับงานที่ขับเคลื่อนด้วยพันธกิจและงานสำรวจ แต่เฉพาะเมื่อผู้ให้ทุนต้านทานการแนบภาระการรายงานแบบสัญญาที่กัดกร่อนความยืดหยุ่นที่เงินอุดหนุนมีไว้รักษา

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

ธนาคารพัฒนาพหุภาคีและหน่วยงานสหประชาชาติดำเนินกฎการจัดซื้อจัดจ้างของตนเองสำหรับโครงการที่พวกเขาให้ทุน โดยทั่วไปต้องการการประมูลแข่งขันระหว่างประเทศหรือระดับชาติเพื่อป้องกันการทุจริตและให้ได้ความคุ้มค่าข้ามประเทศผู้กู้ที่มีขีดความสามารถตลาดต่างกันมาก ความตึงเครียดที่นี่มีรูปร่างโดดเด่น กฎที่ปกป้องการแข่งขันและความซื่อตรงข้ามหลายเขตอำนาจยังอาจเบียดผู้จัดหาท้องถิ่นที่ตอบข้อกำหนดการประมูลระหว่างประเทศไม่ได้ ทำงานขัดกับการสร้างขีดความสามารถท้องถิ่นที่โครงการเช่นนั้นมักตั้งใจสนับสนุนด้วย เครื่องมือบนฐานผลลัพธ์ถูกใช้ระมัดระวังกว่าที่นี่ เพราะการตรวจสอบผลลัพธ์อย่างเชื่อถือได้ข้ามระบบข้อมูลที่อ่อนแอยากกว่า และความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของหลายฝ่ายขององค์การการค้าโลกกำหนดบรรทัดฐานการไม่เลือกปฏิบัติที่หล่อหลอมวิธีที่ประเทศผู้ลงนามเปิดตลาดจัดซื้อจัดจ้างของตนให้กัน

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

วิธีไม่ตรงกับความต้องการ ใช้วิธีเจรจาเพื่อลัดการแข่งขันเพื่อความสะดวกแทนความซับซ้อนจริง หรือบังคับวิธีเปิดกับความต้องการที่ซับซ้อนเกินกว่าจะระบุโดยไม่มีการเจรจา ผลิตร่องรอยการตรวจสอบที่อ่อนซึ่งเสี่ยงต่อการท้าทาย หรือข้อกำหนดที่ไม่มีใครส่งมอบตามได้จริง ต้นทุนคือสัญญาที่เริ่มต้นด้วยข้อพิพาทหรือภายใต้การท้าทายทางกฎหมายก่อนที่การส่งมอบจะเริ่ม

การเล่นเกมกับมาตรวัดและการเลือกเฉพาะกรณีง่ายภายใต้การจ่ายตามผลลัพธ์ ผู้ให้บริการภายใต้แรงกดดันทางการเงินเพิ่มประสิทธิภาพให้มาตรวัดที่กระตุ้นการจ่ายแทนผลลัพธ์ที่มันมีไว้แสดง และเลือกกรณีง่ายกว่าอย่างเงียบ ๆ ขณะพักกรณียากไว้ เพราะแบบจำลองการจ่ายให้รางวัลแก่มาตรวัดไม่ว่าใครได้รับความช่วยเหลือจริง ต้นทุนตกหนักที่สุดกับผู้ที่โครงการมีไว้รับใช้ มองเห็นน้อยที่สุดในสถิติผลลัพธ์รวม

การปะปนเงินอุดหนุนกับสัญญา เงินอุดหนุนถูกบรรจุตัวชี้วัดผลงานหลักแบบสัญญาที่กัดกร่อนความยืดหยุ่นที่ชอบธรรมการใช้เงินอุดหนุนตั้งแต่แรก หรือสัญญาถูกแต่งตัวเป็นเงินอุดหนุนโดยเฉพาะเพื่อเลี่ยงภาระการประมูลแข่งขันที่ควรใช้ ทั้งสองแบบทำให้ผู้ให้ทุนเสียความชอบธรรมเมื่อความไม่ตรงกันมองเห็นได้ และอาจเปิดให้ถูกท้าทายทางกฎหมายจากผู้ให้บริการที่ถูกปฏิเสธโอกาสแข่งขันอย่างเป็นธรรม

การรวมศูนย์ตลาดจากสัญญาขนาดใหญ่เกินไป สัญญาถูกรวมเป็นล็อตใหญ่เดียวเพื่อความสะดวกทางการบริหาร ซึ่งมีเพียงผู้ให้บริการรายเดิมรายใหญ่ที่สุดที่ยื่นได้อย่างน่าเชื่อถือ และตลาดผู้จัดหาแคบลงทุกครั้งที่ประมูลใหม่ จนผู้ซื้อต้องพึ่งพาผู้จัดหารายใหญ่จำนวนลดลง ต้นทุนปรากฏหลายปีต่อมา เมื่อรายหนึ่งล้มเหลวทางการเงินหรือหยุดยื่น และไม่มีทางเลือกที่น่าเชื่อถือเหลืออยู่

การสมรู้ร่วมคิดในการประมูลที่ตรวจไม่พบ ผู้ยื่นสมรู้ร่วมคิด หรือการประเมินของผู้ซื้อเอื้อผู้จัดหาที่ชอบอย่างเงียบ ๆ และเพราะเอกสารดูถูกต้อง การบิดเบือนถูกจับได้เพียงโดยบังเอิญ การตรวจสอบภายนอก หรือผู้แจ้งเบาะแสหลายปีหลังการให้รางวัลสัญญา ต้นทุนไม่ใช่เพียงราคาที่ขยายบนสัญญาฉบับเดียวนั้น แต่คือการกัดกร่อนความไว้วางใจในทุกการแข่งขันที่ผู้ซื้อรายเดียวกันดำเนินหลังจากนั้น

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ยืนยันว่าวิธีจัดซื้อจัดจ้างตรงกับความซับซ้อนที่แท้จริงของความต้องการ และบันทึกเหตุผล
• ดำเนินการเข้าหาตลาดอย่างมีโครงสร้างก่อนสรุปข้อกำหนด
• เขียนข้อกำหนดรอบผลลัพธ์ที่ต้องการ ไม่ใช่วิธีที่กำหนด ทุกที่ที่ตลาดสร้างนวัตกรรมได้
• จำแนกแต่ละความสัมพันธ์ด้านเงินทุนอย่างซื่อตรงเป็นเงินอุดหนุนหรือสัญญา และปรับเงื่อนไขให้สอดคล้องกับการจำแนกนั้น
• ทดสอบความทนทานของทุกมาตรวัดผลลัพธ์ที่เสนอเทียบกับวิธีที่ผู้ให้บริการที่ถูกกดดันทางการเงินจะตอบสนอง
• กำหนดสัดส่วนการจ่ายตามผลลัพธ์ให้ตรงกับสิ่งที่ผู้ให้บริการมีอิทธิพลและสนับสนุนทางการเงินได้อย่างเป็นจริง
• กำหนดขนาดล็อตให้ผู้ที่ไม่ใช่ผู้ให้บริการรายเดิมรายใหญ่ที่สุดยื่นได้
• ตกลงการจัดการเปลี่ยนผ่านและการออกในสัญญาตอนลงนาม ไม่ใช่ตอนประมูลใหม่
• แยกคณะประเมินออกจากผู้ถืองบประมาณและบันทึกการให้คะแนนเทียบกับเกณฑ์ที่เผยแพร่
• ติดตามข้อมูลการส่งต่อและปริมาณงานหาการเลือกเฉพาะกรณีง่ายภายใต้ข้อตกลงการจ่ายตามผลลัพธ์ใด ๆ
• เผยแพร่ประกาศการให้รางวัล และที่เกี่ยวข้อง ทะเบียนเงินอุดหนุน
• ติดตามการกระจุกตัวของตลาดผู้จัดหาข้ามรอบการจัดซื้อจัดจ้างต่อเนื่อง

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — กรอบอ้างอิงระหว่างประเทศของหลักการเพื่อความซื่อตรง ประสิทธิภาพ และธรรมาภิบาลที่ดีในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
• World Bank, procurement policy for Bank-financed operations — แนวทางการเงินเพื่อการพัฒนาพหุภาคีต่อการประมูลแข่งขันและความคุ้มค่าข้ามประเทศผู้กู้
• World Trade Organization, Agreement on Government Procurement — ความตกลงการค้าหลายฝ่ายที่กำหนดบรรทัดฐานการไม่เลือกปฏิบัติและความโปร่งใสสำหรับตลาดจัดซื้อจัดจ้างของประเทศผู้ลงนาม
• UK Government, Procurement Act 2023 guidance documents — การปฏิรูปกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างระดับชาติที่ครอบคลุมล่าสุดซึ่งแสดงวิธีเปิด จำกัด และแบบเจรจาในระบอบเดียว
• European Commission, public procurement policy pages — แนวทางของสหภาพยุโรปต่อกฎการจัดซื้อจัดจ้างข้ามรัฐสมาชิก
• Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, University of Oxford — ศูนย์วิจัยที่เชี่ยวชาญด้านการทำสัญญาบนฐานผลลัพธ์และพันธบัตรผลกระทบทางสังคม
• UK Public Services (Social Value) Act 2012 — กฎหมายที่กำหนดให้หน่วยงานสาธารณะพิจารณาคุณค่าทางสังคมที่กว้างกว่า ไม่ใช่เพียงราคา เมื่อจัดซื้อจัดจ้างบริการ

เอกสารอ้างอิง

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents