Tài chính công và lập ngân sách

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Mọi giám đốc tài chính từng mang một vòng chi tiêu đến một nội các, một hội đồng hay một ban điều hành đều đã chứng kiến cùng một khuôn mẫu: các bộ phận đến với nhiều yêu cầu hơn mức khuôn khổ có thể chứa, mỗi yêu cầu bảo vệ được theo điều kiện riêng, và ai đó phải quyết định cái nào thua. Quyết định đó không phải một phần dư kỹ thuật còn lại sau khi chính sách được đặt ra — đó là nơi chính sách trở thành hiện thực. Một chương trình chỉ tồn tại trong một tài liệu chiến lược không đưa ra yêu sách với ai; một chương trình có một dòng trong ngân sách được phê duyệt thì có, và dòng đó có thể được theo dõi, kiểm toán, và bảo vệ hoặc công kích.

Đây cũng là nơi tam giác chiến lược thôi là một sự trừu tượng. Một đề xuất chi tiêu có thể có tính chính danh và sự ủng hộ mạnh, một đề xuất giá trị thuyết phục và năng lực vận hành thực sự, mà vẫn thua trong vòng ngân sách trước một đề xuất có ít hơn ở cả ba nhưng vị trí tốt hơn trong lịch chính trị (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Tài chính công và lập ngân sách là đấu trường nơi sự lệch đó hoặc được sửa, qua một quy trình có kỷ luật kiểm nghiệm các yêu sách theo ưu điểm của chúng, hoặc bị củng cố, qua một quy trình thưởng cho ai kêu to nhất hay đến trước.

Cái giá đã trở nên sắc nét hơn cho hầu hết mọi loại tổ chức công và khu vực xã hội. Tăng trưởng chậm hơn, chi phí trả nợ cao hơn, dân số già hóa và chi phí thích ứng khí hậu đã siết chặt khuôn khổ ở hầu hết các khu vực pháp lý đúng lúc công dân kỳ vọng nhiều hơn từ nó, nên chất lượng của quy trình ngân sách, không chỉ lượng tiền trong đó, ngày càng quyết định liệu một tổ chức có còn tạo được giá trị công trong khả năng của mình hay không. Làm đúng điều này không phải là kế toán gắn thêm vào công việc thực sự của quản lý công; thu thuế và chi tiêu tự chúng là hai công cụ mạnh nhất mà một cơ quan công có để tạo giá trị công, và ngân sách là văn bản quyết định cách chúng được dùng.

Khái niệm cốt lõi

Ngân sách là một kế hoạch, thường bao quát một năm tài khóa, nêu nguồn thu dự kiến và chi tiêu được cho phép của một chính phủ, cơ quan hay tổ chức; bài viết về ngân sách chính phủ trên Wikipedia đóng khung nó như một dự báo đồng thời là một công cụ chính sách, một tính chất kép chạy xuyên suốt chủ đề này. Tài chính công là lĩnh vực rộng hơn nghiên cứu cách các chính phủ huy động nguồn thu, phân bổ nó và quản lý nợ, và cách những lựa chọn đó ảnh hưởng đến sự ổn định và phân phối trong xã hội (xem tài chính công); chủ đề này tập trung vào bộ máy vận hành hẹp hơn, chính quy trình ngân sách.

Chu trình ngân sách có bốn giai đoạn lặp lại, và hầu hết các thất bại trong tài chính công lần ngược về một điểm yếu ở một giai đoạn cụ thể thay vì cả hệ thống. Xây dựng là giai đoạn nhánh hành pháp: một bộ tài chính hay kho bạc đặt trần tài khóa, các cơ quan chi tiêu đấu thầu đối chiếu với nó, và cơ quan hành pháp đàm phán một đề xuất nội bộ trước khi nó trở nên công khai. Phê duyệt là giai đoạn lập pháp: đề xuất được xem xét, sửa đổi và ban hành, thường qua một dự luật chi tiêu, nếu không có nó, ở hầu hết các hệ thống, tiền không thể rời kho bạc hợp pháp; nơi một cơ quan lập pháp lỡ thời hạn này, nhiều khu vực pháp lý dùng một nghị quyết tiếp tục hoặc biện pháp tạm thời tương đương để giữ chi tiêu được cho phép ở mức năm trước. Thực hiện là giai đoạn ngân sách đã ban hành thực sự được chi: các khoản tiền được giải ngân, các cam kết được theo dõi đối chiếu với giới hạn được cho phép, và các điều chỉnh trong năm được thực hiện khi hoàn cảnh thay đổi. Kiểm toán khép chu trình, xem xét liệu tiền có được chi theo cho phép và, ngày càng nhiều, liệu nó có đạt được điều đã hứa; chủ đề này chỉ coi kiểm toán là giai đoạn kết thúc, vì kiến trúc trách nhiệm giải trình quanh nó là lãnh thổ nhà của Chủ đề 3.4 — Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh (xem Chủ đề 3.4 — Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh).

Quy tắc tài khóa là các ràng buộc bằng số đối với các tổng thể ngân sách, đặt trong luật, hiến pháp hay chính sách ràng buộc, nhằm ngăn thiên lệch thâm hụt dai dẳng — xu hướng được ghi nhận tốt của các chính phủ chi nhiều hơn thu, đặc biệt vào năm bầu cử. Vụ Các vấn đề Tài khóa của Quỹ Tiền tệ Quốc tế phân loại quy tắc tài khóa thành bốn loại rộng: quy tắc cân đối ngân sách yêu cầu một ngân sách cân bằng hoặc giới hạn thâm hụt; quy tắc nợ giới hạn nợ chính phủ, thường biểu thị bằng tỷ lệ nợ trên GDP (tổng sản phẩm quốc nội, GDP, là thước đo chuẩn của tổng sản lượng kinh tế một quốc gia); quy tắc chi tiêu giới hạn tăng trưởng chi tiêu; và quy tắc thu điều chỉnh nguồn thu bất ngờ hay thiếu hụt. Một số khu vực pháp lý nhúng yêu cầu ngân sách cân bằng trực tiếp trong luật hiến pháp — một "tu chính án ngân sách cân bằng", theo thuật ngữ ở nơi điều này được tranh luận công khai nhất — trong khi những nơi khác dựa vào luật thông thường hay cam kết chính trị.

Sự đánh đổi trong mọi quy tắc tài khóa là giữa uy tín và tính linh hoạt. Một quy tắc cứng nhắc dễ thực thi hơn và khó lách hơn, đó là lý do nó trấn an những người cho vay và người nộp thuế rằng nợ sẽ không xoáy lên; nhưng một quy tắc buộc cắt giảm hay tăng thuế đúng lúc nền kinh tế yếu làm cho chính sách tài khóa mang tính thuận chu kỳ — củng cố chu kỳ kinh doanh — thay vì ngược chu kỳ, khuôn mẫu thường được ưa chuộng cho ổn định kinh tế vĩ mô. Biện pháp thông thường là một điều khoản thoát xác định trước: các điều kiện được nêu, như suy thoái hoặc tình trạng khẩn cấp được tuyên bố, theo đó quy tắc được chính thức đình chỉ thay vì lặng lẽ bị bỏ qua, để tính linh hoạt sống sót mà không phá hủy uy tín cho cú sốc tiếp theo.

Khung chi tiêu trung hạn (MTEF) nối ngân sách một năm với một kế hoạch tài khóa nhiều năm cuốn chiếu, thường ba đến năm năm, để một quyết định năm nay được đưa ra khi nhìn thấy hệ quả của nó ở những năm sau. Ở dạng chuẩn, một MTEF kết hợp một khuôn khổ nguồn lực từ trên xuống — nhà nước có thể chi hợp lý bao nhiêu theo quy tắc tài khóa và dự báo nguồn thu — với việc tính chi phí từ dưới lên của các cam kết hiện tại, dung hòa hai thứ trước khi phân bổ dư địa cho các ưu tiên mới. Nam Phi đưa ra một trong những MTEF đầu tiên được phát triển độc lập với áp lực của các nhà tài trợ, trong ngân sách năm 1998, và Ngân hàng Thế giới sau đó đưa cách tiếp cận này vào hướng dẫn tài chính công chuẩn của mình cho các chính phủ nói chung; không có nó, một ngân sách có thể phê duyệt một chương trình không chi trả nổi ở năm thứ ba của một cam kết năm năm, vì không có gì trong quy trình được thiết kế để nhận ra.

Lập ngân sách gia tăng lấy phân bổ năm trước làm điểm xuất phát và chỉ đàm phán mức thay đổi, thay vì biện minh lại cơ sở. Chủ nghĩa gia tăng được ghi nhận tốt trong lập ngân sách công vì nó rẻ về hành chính và dễ quản lý về chính trị — mỗi chương trình đã thiết lập đều có người bảo vệ, và chỉ đàm phán phần biên tránh phải mở lại mọi cuộc chiến mỗi năm — nhưng nó cũng cho phép một chương trình lỗi thời, một khi đã nhúng vào đường cơ sở, sống sót vô thời hạn vì không phần nào của quy trình từng hỏi liệu nó có nên tồn tại hay không.

Lập ngân sách từ gốc không trả lời điểm yếu đó bằng cách yêu cầu, về nguyên tắc, mọi chương trình biện minh cho toàn bộ tài trợ của mình từ đường cơ sở bằng không mỗi chu kỳ thay vì chỉ phần gia tăng. Được phát triển như một kỹ thuật quản lý vào thập niên 1970 (xem lập ngân sách từ gốc không), nó mạnh nhưng tốn kém để vận hành đúng cách trên toàn bộ ngân sách mỗi năm, nên hầu hết các tổ chức dùng nó nghiêm túc áp dụng nó có chọn lọc, cho một khu vực theo vòng quay, thay vì cho mọi thứ cùng lúc.

Lập ngân sách theo chương trình và hiệu suất phân loại chi tiêu theo điều nó nhằm đạt được — một chương trình hay đầu ra — thay vì chỉ theo biểu đồ tài khoản theo khoản mục truyền thống (lương, vật tư, vốn). Lập ngân sách dựa trên hiệu suất nối mức tài trợ, ít nhất trên danh nghĩa, với kết quả dự kiến hay đạt được, chuyển cuộc trao đổi từ "cái này tốn bao nhiêu" sang "cái này mua được gì", dù mối liên hệ giữa dữ liệu hiệu suất và quyết định phân bổ thực tế thường lỏng lẻo hơn nhãn gợi ý, và có thể tạo ra các vấn đề động cơ trái ngược mà Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất xem xét sâu (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất).

Thuế và chi tiêu như các công cụ, không chỉ các bút toán kế toán, là khung mà chủ đề này khăng khăng xuyên suốt. Chính sách tài khóa coi cả hai phía của ngân sách là các đòn bẩy chủ động: một khoản tín dụng thuế cho chăm sóc trẻ em và một chương trình chi tiêu trực tiếp cho chăm sóc trẻ em có thể theo đuổi cùng một mục tiêu giá trị công qua các công cụ khác nhau, và một quy trình ngân sách có năng lực so sánh chúng trên cơ sở đó thay vì coi thuế như một nền cố định cho một quyết định chi tiêu. Chi tiêu thâm hụt, khi chi vượt thu trong một giai đoạn, là một đòn bẩy như vậy hơn là đơn giản một thất bại của kỷ luật; cuộc tranh luận thực sự, được phản ánh trong bài viết Wikipedia về chi tiêu thâm hụt, là về khi nào và bao nhiêu thì phù hợp, không phải liệu nó có luôn sai hay không.

Thực hành tốt nhất

1. Đặt trần trung hạn trước khi cuộc chiến phân bổ bắt đầu. Thống nhất khuôn khổ nguồn lực từ trên xuống đối chiếu với quy tắc tài khóa và dự báo nguồn thu trước, để các bộ phận đàm phán phần chia của một tổng đã biết thay vì coi chính tổng là có thể thương lượng.
2. Viết một điều khoản thoát thực sự vào mọi quy tắc tài khóa trước khi cần nó. Một quy tắc bị đình chỉ không chính thức trong khủng hoảng, không có ngòi kích hoạt thỏa thuận trước, làm hại uy tín nhiều hơn một quy tắc có ngoại lệ rõ ràng, hẹp, nêu trước.
3. Tính chi phí các cam kết chính sách mới trong toàn bộ giai đoạn trung hạn, không chỉ năm đầu. Một đề xuất trông chi trả nổi ở năm một và không chi trả nổi ở năm ba nên hiện ra như vậy trước khi phê duyệt, không phải được phát hiện trong chu kỳ tiếp theo.
4. Yêu cầu một luận cứ kinh tế cho chi tiêu mới lớn, xây theo cùng kỷ luật như một luận chứng kinh tế vốn. Chuyển các chương trình mới đáng kể qua phương pháp thẩm định mà Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền nêu, để một đề xuất chi tiêu và một đề xuất đầu tư đối mặt với sự soi xét tương đương (xem Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền).
5. Phân loại chi tiêu theo chương trình và đầu ra bên cạnh biểu đồ tài khoản theo khoản mục truyền thống. Giữ phân loại kế toán cho kiểm soát và kiểm toán, nhưng thêm một góc nhìn chương trình để người ra quyết định thấy một phân bổ nhằm đạt điều gì, không chỉ nó sẽ được chi vào đâu.
6. Chạy một cuộc xem xét từ gốc không thực sự cho ít nhất một lĩnh vực chi tiêu lớn mỗi chu kỳ, theo vòng quay. Xem xét mọi thứ từ gốc không mỗi năm hiếm khi chi trả nổi; không xem xét gì từ gốc không, bao giờ, để các chương trình lỗi thời sống sót chỉ nhờ quán tính.
7. Cho người giữ ngân sách tính linh hoạt thực sự trong năm trong các giới hạn rõ ràng. Việc chuyển quỹ hợp lý — thẩm quyền chuyển tiền giữa các dòng ngân sách mà không cần chi tiêu mới — cho phép nhà quản lý ứng phó với điều kiện thay đổi mà không vi phạm sự kiểm soát lập pháp đối với các tổng.
8. Theo dõi thực hiện đối chiếu với ngân sách đã duyệt hằng tháng, không chỉ cuối năm. Một khoảng cách lớn giữa điều đã duyệt và điều thực sự đã chi, chỉ được phát hiện trong kiểm toán, là một thất bại quản trị mà báo cáo trong năm hằng tháng sẽ bắt được kịp để sửa.
9. Căn chỉnh ước tính chi tiêu thuế với tổng chi tiêu trực tiếp trong cùng một tài liệu. Một khoản giảm thuế làm giảm nguồn thu bằng đúng số một chương trình chi tiêu sẽ tốn là một quyết định chi tiêu về thực chất; công bố nó riêng che giấu quy mô thực của nó khỏi sự soi xét.
10. Đối chiếu kết quả thực tế với ngân sách ban đầu đã duyệt và công bố chênh lệch. Một khoảng cách được công bố, giải thích giữa điều đã duyệt và điều đã chi là kỷ luật hữu ích nhất duy nhất để cải thiện việc xây dựng năm sau.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Quy trình của chúng ta có cố định tổng khuôn khổ trước khi các bộ phận cạnh tranh phần chia của nó, hay tổng các đề xuất của các bộ phận thực tế trở thành khuôn khổ? Nhiều quy trình ngân sách tuyên bố làm việc từ trên xuống nhưng hoạt động từ dưới lên, vì bộ tài chính thiếu trọng lượng chính trị để giữ một trần trước các đề xuất kiên quyết. Nếu khuôn khổ xốp, quy tắc tài khóa đằng sau nó cũng xốp, dù nó trông vững trên giấy đến đâu. Hãy dùng câu hỏi này để lần theo điều thực sự đã xảy ra với trần trong hai chu kỳ gần nhất: nó được giữ, hay nó dịch chuyển để chứa các đề xuất đã đến. Hãy thảo luận điều gì cần thay đổi, về chính trị cũng như kỹ thuật, để nó giữ vững lần sau.

Điều gì sẽ kích hoạt điều khoản thoát của quy tắc tài khóa của chúng ta, và ai có thẩm quyền viện dẫn nó? Một quy tắc không có ngòi kích hoạt nêu ra có xu hướng bị đình chỉ không chính thức dưới áp lực, làm mất uy tín của nó cho cuộc khủng hoảng tiếp theo ngay cả khi bản thân sự đình chỉ là hợp lý. Hãy dùng câu hỏi này để tìm lời văn thực tế, nếu có, và kiểm nghiệm nó với một cú sốc khả dĩ trong tương lai gần — một cuộc suy thoái, một thảm họa thiên nhiên, một thiếu hụt nguồn thu đột ngột. Hãy thảo luận liệu ngòi kích hoạt có đủ cụ thể để được viện dẫn nhanh và đủ hẹp để không trở thành kẽ hở vĩnh viễn, và hiện ai có thẩm quyền kích hoạt nó.

Bao nhiêu phần ngân sách năm nay thực sự là lập luận mới, và bao nhiêu là đường cơ sở năm ngoái được chuyển tiếp? Lập ngân sách gia tăng không tự động là một thất bại — nó hiệu quả về hành chính và là cách hầu hết các tổ chức thực sự vận hành hầu hết thời gian — nhưng một ngân sách gần như hoàn toàn là đường cơ sở cộng một phần gia tăng nhỏ đã không kiểm nghiệm hầu hết chi tiêu của mình đối chiếu với các ưu tiên hiện tại trong nhiều năm. Hãy dùng câu hỏi này để ước tính, dù thô sơ, bao nhiêu phần của ngân sách hiện tại đã được mở lại một cách thực chất trong chu kỳ này so với được chuyển tiếp. Hãy thảo luận những chương trình nào đã lâu nhất chưa trải qua một phép thử xếp lại ưu tiên thực sự, và đó là lựa chọn có chủ ý hay tai nạn của thiết kế quy trình.

Luận cứ kinh tế của một luận chứng kinh tế thực sự đáp xuống đâu trong quyết định ngân sách của chúng ta, và quy trình ngân sách có bao giờ bác bỏ nó không? Một luận cứ kinh tế chặt chẽ, được xây như Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền mô tả, vẫn có thể thua một đề xuất có phân tích yếu hơn nhưng sự ủng hộ chính trị mạnh hơn, và đôi khi đó là kết quả đúng và đôi khi là dấu hiệu quy trình ngân sách không thực sự dùng phân tích mà nó đặt hàng. Hãy dùng câu hỏi này để tìm một trường hợp gần đây khi xếp hạng kinh tế và quyết định tài trợ khác nhau, và xác lập vì sao. Hãy thảo luận liệu sự khác biệt đó đã được làm rõ và bảo vệ được vào thời điểm đó, hay chỉ đơn giản được hấp thụ mà không bình luận.

Nếu một nhà lập pháp, ủy viên hội đồng hay công dân hỏi chi tiêu của một chương trình cụ thể so với điều nó cung cấp ra sao, chúng ta có thể trả lời trong vài ngày, dùng dữ liệu từ năm ngân sách này, không phải kiểm toán năm ngoái không? Dữ liệu thực hiện chỉ hiện ra vào cuối năm, qua chu trình kiểm toán mà Chủ đề 3.4 — Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh xem xét, đến quá muộn để thay đổi bất cứ điều gì về năm mà nó mô tả. Hãy dùng câu hỏi này để kiểm tra dữ liệu chi tiêu và hiệu suất trong năm của tổ chức thực tế cập nhật đến đâu, trong thực tiễn, không phải trong chính sách. Hãy thảo luận điều gì cần đúng về các hệ thống báo cáo tài chính và hiệu suất để câu trả lời có sẵn trong vài ngày thay vì vài tháng.

Chúng ta có hiểu quỹ đạo tài khóa trung hạn của mình đủ rõ để quyết định năm nay không lặng lẽ đóng lại các lựa chọn năm sau không? Một cam kết chi trả nổi năm nay vẫn có thể tiêu thụ nhiều dư địa năm sau đến mức nó loại bỏ các lựa chọn trước khi ai đó quyết định loại bỏ chúng một cách tường minh. Hãy dùng câu hỏi này để xem xét việc tính chi phí nhiều năm, nếu có, cho hai hay ba cam kết lớn nhất trong ngân sách hiện tại. Hãy thảo luận liệu có ai trong phòng hôm nay sẽ đưa ra cùng quyết định nếu biết toàn bộ chi phí trung hạn của nó vào thời điểm đó, và nếu việc tính chi phí nhiều năm không tồn tại, hãy thảo luận cần gì để xây nó.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Ban tài chính của một thành phố ven biển cỡ vừa — hư cấu, minh họa cho một khuôn mẫu lặp lại chứ không phải báo cáo về bất kỳ thành phố có thật nào — đối mặt với một vấn đề cấu trúc khi bước vào chu kỳ ngân sách hằng năm: thuế bất động sản, nguồn thu lớn nhất của thành phố, đã tăng chậm hơn chi phí ba năm liên tiếp, trong khi một quy tắc ngân sách cân bằng cấp bang cấm thành phố mang thâm hụt sang năm tài khóa tiếp theo. Thành phố đã áp dụng một khung chi tiêu trung hạn ba năm hai chu kỳ trước, nghĩa là sự thiếu hụt hiện ra rất lâu trước khi nó thành khủng hoảng, thay vì được phát hiện ngay trong giai đoạn xây dựng.

Quy trình xây dựng của cơ quan hành pháp mở đầu bằng một lựa chọn rõ ràng: giữ quy tắc ngân sách cân bằng bằng cách cắt giảm chi tiêu tùy nghi trên diện rộng, hoặc viện dẫn điều khoản thoát hẹp của quy tắc — chỉ có khi bang tuyên bố tình trạng khẩn cấp tài khóa, thành phố chưa bao giờ dùng — và chạy một khoản thâm hụt có giới hạn trong một năm trong khi tái cấu trúc chi phí. Cắt giảm diện rộng đơn giản về hành chính, nhưng nhóm của giám đốc tài chính đã mô hình hóa tác động của nó lên hai chương trình: một tuyến giao thông được trợ cấp phục vụ một quận thu nhập thấp có ít người sở hữu xe, và một nâng cấp thoát nước mưa đã chậm tiến độ hai năm sau một vòng cắt giảm đồng loạt trước đó cùng loại.

Thay vì lặp lại cách tiếp cận cắt đồng loạt, thành phố chạy một cuộc xem xét từ gốc không danh mục giao thông và hạ tầng — bài tập từ gốc không thực sự đầu tiên của họ — trong khi một nhóm riêng xây luận cứ kinh tế cho nâng cấp thoát nước mưa theo cùng kỷ luật mà các luận chứng vốn của họ vốn đã yêu cầu. Cuộc xem xét thấy khoản trợ cấp giao thông, được đánh giá từ gốc không thay vì từ đường cơ sở sẵn có của nó, vẫn được biện minh về công bằng ngay cả khi tài chính eo hẹp, trong khi hai tuyến có lượng khách thấp hơn được thêm dần qua các năm trước không còn đáp ứng nhu cầu nào được ghi nhận và đơn giản chưa bao giờ được mở lại để xem xét. Cho các tuyến đó nghỉ hưu giải phóng đủ ngân sách để khép khoảng trống còn lại mà không cần viện dẫn điều khoản thoát, và nâng cấp thoát nước mưa tiến hành đúng tiến độ.

Hội đồng phê duyệt một ngân sách giữ quy tắc ngân sách cân bằng, tài trợ đầy đủ tuyến giao thông được biện minh về công bằng, cho nghỉ hưu hai tuyến mà phép thử từ gốc không không thể biện minh, và giữ dự án hạ tầng đúng tiến độ. Báo cáo của giám đốc tài chính gửi hội đồng ghi công kết quả cho tầm nhìn trung hạn về xu hướng nguồn thu rất lâu trước khi nó thành khủng hoảng, và cho một quy trình từ gốc không đủ chặt chẽ để phân biệt một chương trình đáng bảo vệ với một chương trình chỉ đơn giản chưa bao giờ được yêu cầu biện minh lại.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương thường không thể vay để bù một thâm hụt vận hành theo cách một chính phủ quốc gia có thể, và nhiều nơi vận hành dưới một yêu cầu ngân sách cân bằng tường minh do một cấp chính quyền cao hơn áp đặt, khiến sự đánh đổi uy tín–linh hoạt của quy tắc tài khóa đặc biệt trực tiếp và mang tính địa phương. Nguồn thu thường tập trung vào một hoặc hai nguồn — thường là thuế bất động sản hoặc một khoản chuyển giao quốc gia dùng chung — nên một đợt suy giảm ở một trong hai có tác động tức thì mà một cơ sở thuế quốc gia đa dạng hơn đôi khi có thể hấp thụ. Kỷ luật thực hiện quan trọng mãnh liệt vì dự trữ mỏng: một chính quyền địa phương phát hiện một chênh lệch lớn so với ngân sách đã duyệt vào cuối năm có ít chỗ hơn nhiều để quản lý nó so với một kho bạc quốc gia có dự trữ sâu hơn và năng lực vay.

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia thường là nơi toàn bộ bộ máy của chủ đề này phát triển nhất — một bộ tài chính hay kho bạc chuyên trách, một quy tắc tài khóa theo luật hoặc hiến pháp, một khung chi tiêu trung hạn chính thức, và các thể chế tài khóa độc lập đánh giá sự tuân thủ. Rủi ro ở đây ít là bộ máy vắng mặt hơn là nó trở thành mục đích tự thân: một khung tinh vi có thể tạo ra vẻ ngoài của kỷ luật trong khi các phương tiện ngoài ngân sách, nợ tiềm tàng hay dự báo nguồn thu lạc quan lặng lẽ làm suy yếu các con số mà nó báo cáo. Chính phủ quốc gia cũng là nơi vai trò của chính sách tài khóa như một công cụ kinh tế vĩ mô, không chỉ một bài tập kế toán, hiện rõ nhất, vì các quyết định thuế và chi tiêu quốc gia làm di chuyển nền kinh tế rộng hơn theo cách ngân sách của một chính quyền địa phương đơn lẻ hiếm khi tự làm được.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và phi chính phủ không đưa một dự luật chi tiêu qua cơ quan lập pháp, nhưng họ đối mặt với một vấn đề tương tự về cấu trúc: tiền thường bị hạn chế bởi từng khoản tài trợ hay thỏa thuận với nhà hảo tâm, đến theo chu kỳ riêng của từng nhà tài trợ thay vì năm tài khóa của tổ chức, và có thể để một tổ chức có khả năng thanh toán về mặt kỹ thuật nhưng không thể chi cho đúng hoạt động mà nó cần tài trợ nhất. Tương đương phi lợi nhuận của một khung chi tiêu trung hạn là một góc nhìn đường ống tài trợ nhiều năm theo dõi nguồn thu đã cam kết, có khả năng và có rủi ro đối chiếu với các cam kết nhiều năm, vì một ngân sách một năm có thể trông cân bằng trong khi che giấu một vách đá tài trợ vào năm sau nữa — một sự phân biệt mà Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận khám phá từ phía mô hình tài trợ (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận). Dự trữ không hạn chế, trên thực tế, đóng vai trò điều khoản thoát của khu vực này: một tổ chức nắm giữ dự trữ đáng kể có thể hấp thụ một cú sốc tài trợ mà không cắt chương trình ngay lập tức, trong khi một tổ chức không có không có bộ đệm tương đương.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương thường tài trợ các hoạt động cốt lõi qua các vòng bổ sung định kỳ, trong đó các quốc gia thành viên đàm phán đóng góp của nhiều năm cùng lúc — một khung chi tiêu trung hạn được đàm phán giữa các nhà tài trợ có chủ quyền thay vì do một bộ tài chính đặt nội bộ. Việc phê duyệt thuộc về một hội đồng điều hành đại diện cho các quốc gia thành viên thay vì một cơ quan lập pháp trong nước, điều thay đổi các động lực tính chính danh mà Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực mô tả mà không loại bỏ sự căng thẳng nền tảng giữa một khuôn khổ cố định và các yêu sách cạnh tranh trên nó. Vì các khoản đóng góp là tự nguyện thay vì thuế bắt buộc, quy tắc tài khóa hiệu lực của một tổ chức đa phương ít là trần pháp lý hơn là ràng buộc uy tín: một tổ chức bị thấy đã dùng tài trợ quá khứ kém thì vòng bổ sung tiếp theo khó hơn, một dạng kỷ luật sau sự việc mà lập ngân sách quốc gia đạt được qua luật.

Các kiểu thất bại thường gặp

Đường cơ sở trôi dần. Đàm phán gia tăng, lặp lại năm này qua năm khác, để một chương trình lỗi thời hoặc kém hiệu quả sống sót vô thời hạn vì không giai đoạn nào của quy trình từng hỏi liệu nó có nên tồn tại hay không, chỉ hỏi phân bổ của nó nên thay đổi bao nhiêu. Cái giá là một ngân sách phản ánh lịch sử tích lũy của các dàn xếp chính trị trong quá khứ nhiều hơn các ưu tiên hiện tại, chỉ được phát hiện khi một cú sốc tài khóa cuối cùng buộc phải đặt ra câu hỏi mà không chu kỳ thông thường nào đặt ra.

Lách quy tắc qua các phương tiện ngoài ngân sách. Một chính phủ đối mặt với một quy tắc tài khóa ràng buộc đôi khi chuyển chi tiêu hay vay mượn vào một thực thể riêng hoặc một khoản nợ tiềm tàng mà quy tắc không chính thức bao quát, thỏa mãn câu chữ của nó trong khi đánh bại mục đích của nó. Cái giá hiện ra sau đó, thường vào lúc căng thẳng, khi quy mô thực của các nghĩa vụ của nhà nước hóa ra lớn hơn nhiều so với các con số tiêu đề mà quy tắc được thiết kế để giám sát từng cho thấy.

Thắt lưng buộc bụng thuận chu kỳ dưới một quy tắc cứng nhắc. Một quy tắc cân bằng ngân sách hay thâm hụt không có điều khoản thoát hoạt động buộc cắt giảm chi tiêu hay tăng thuế đúng lúc suy thoái đã làm yếu nền kinh tế, làm sâu thêm cuộc suy giảm mà quy tắc chưa bao giờ được thiết kế để gây ra. Cái giá là một cuộc thu hẹp dài hơn, sâu hơn so với điều một quy tắc có tính linh hoạt thực sự sẽ tạo ra, cộng với uy tín mà chính quy tắc mất khi nó dù sao cũng bị đình chỉ, không chính thức và muộn.

Một khung chi tiêu trung hạn không ràng buộc điều gì. Một số tổ chức tạo ra một dự báo tài khóa nhiều năm vì thực hành tốt yêu cầu có, rồi đàm phán ngân sách thực tế mỗi năm như thể nó không tồn tại, coi khung như một tài liệu tuân thủ thay vì một ràng buộc thực sự. Cái giá là giá trị chính của khung — buộc lựa chọn năm nay phải tính đến hệ quả năm sau — không bao giờ thành hiện thực, dù một tài liệu trông giống một MTEF tồn tại.

Lập ngân sách từ gốc không dùng làm vỏ bọc cho cắt giảm đồng loạt. Một cuộc xem xét từ gốc không thực sự phân biệt điều đáng tài trợ với điều không; một cuộc vội vàng, dưới áp lực thời gian, mặc định cắt phần trăm đồng đều áp dụng bất kể ưu điểm, dễ về hành chính hơn nhưng từ bỏ toàn bộ lý do làm công việc từ gốc không. Cái giá rơi vào các chương trình vừa hiệu quả vừa dễ cắt về chính trị, trong khi các chương trình yếu hơn có nhóm cử tri cố thủ sống sót gần như không bị động đến, và tổ chức không học được chi tiêu nào thực sự xứng đáng được bảo vệ.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Công bố lịch ngân sách cho toàn chu kỳ trước khi giai đoạn xây dựng bắt đầu.
• Đặt khuôn khổ nguồn lực trung hạn trước khi các bộ phận đàm phán phần chia của nó.
• Nêu quy tắc tài khóa, và ngòi kích hoạt điều khoản thoát của nó, trong luật hoặc chính sách ràng buộc, không phải thông lệ không chính thức.
• Tính chi phí mọi cam kết mới lớn trên toàn giai đoạn trung hạn, không chỉ năm đầu.
• Yêu cầu một luận cứ kinh tế cho chi tiêu mới đáng kể, nhất quán với phương pháp trong Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền.
• Phân loại chi tiêu theo chương trình và đầu ra bên cạnh biểu đồ tài khoản theo khoản mục truyền thống.
• Chạy một cuộc xem xét từ gốc không thực sự cho ít nhất một lĩnh vực chi tiêu lớn trong chu kỳ này.
• Theo dõi thực hiện đối chiếu với ngân sách đã duyệt hằng tháng, và điều tra các chênh lệch đáng kể trong năm.
• Đối chiếu kết quả thực tế cuối năm với ngân sách ban đầu đã duyệt và công bố chênh lệch.
• Trình bày ước tính chi tiêu thuế cạnh tổng chi tiêu trực tiếp trong cùng một tài liệu.
• Xác nhận ai có thẩm quyền viện dẫn điều khoản thoát của quy tắc tài khóa, và dưới điều kiện nêu rõ nào.

Nguồn chính

• Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Vụ Các vấn đề Tài khóa, Bộ dữ liệu Quy tắc Tài khóa — phân loại và phạm vi bao quát của các quy tắc cân đối ngân sách, nợ, chi tiêu và nguồn thu qua các hệ thống quốc gia và siêu quốc gia, từ năm 1985 đến nay.
• OECD, Khuyến nghị của Hội đồng về Quản trị Ngân sách — mười nguyên tắc quản trị ngân sách tốt bao quát toàn chu trình ngân sách, do các quốc gia thành viên OECD thỏa thuận.
• Ngân hàng Thế giới, tài nguyên chủ đề Quản lý Tài chính Công — hướng dẫn xuyên quốc gia về xây dựng, thực hiện ngân sách và các khung chi tiêu trung hạn.
• Kho bạc Quốc gia, Cộng hòa Nam Phi, hướng dẫn Khung Chi tiêu Trung hạn — một MTEF quốc gia nguyên bản, không do nhà tài trợ dẫn dắt, được dùng liên tục từ ngân sách năm 1998.
• Kho bạc Anh (HM Treasury), Managing Public Money — hướng dẫn về các chuẩn mực và kiểm soát được kỳ vọng trong việc xây dựng, phê duyệt và thực hiện chi tiêu công của Vương quốc Anh.
• Văn phòng Trách nhiệm Giải trình của Chính phủ Hoa Kỳ, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — thuật ngữ quy trình ngân sách liên bang chuẩn được phát triển cùng Bộ Tài chính Hoa Kỳ, Văn phòng Quản lý và Ngân sách và Văn phòng Ngân sách Quốc hội.

Tài liệu tham khảo

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp