Mua sắm công và đặt hàng dịch vụ

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Hầu như không có gì mà một chính phủ hay nhà tài trợ quyết định làm được thực hiện mà không mua một thứ gì đó hoặc cho đi một thứ gì đó: một công ty xây dựng để xây một phòng khám, một nhà cung cấp công nghệ để vận hành một hệ thống trợ cấp, một tổ chức từ thiện để chạy một chương trình cố vấn, một mạng lưới các nhà cung cấp nhỏ để cung cấp chăm sóc tại nhà. Khoảnh khắc một cơ quan công ký công cụ đó, nó đã chuyển một ý định chính sách thành một tập hợp các điều khoản có hiệu lực thi hành, một mức giá, và một mối quan hệ sẽ kéo dài vài tháng hoặc vài năm. Chọn sai công cụ và chính sách thất bại lặng lẽ, rất lâu sau khi tài liệu chiến lược đã được khen ngợi và lưu hồ sơ.

Căng thẳng này mang tính cấu trúc, không ngẫu nhiên. Đấu thầu cạnh tranh tồn tại để bảo vệ sự công bằng, ngăn chặn thiên vị, và dùng áp lực cạnh tranh để bảo đảm giá trị đồng tiền, nhưng một cuộc cạnh tranh hoàn toàn mở, từ đầu mất nhiều tháng, làm nản lòng một nhà cung cấp đương nhiệm đầu tư vào một quan hệ mà họ có thể mất, và có thể buộc một cơ quan công đặc tả một dịch vụ nhiều năm trước khi nó bắt đầu, đóng băng các giả định đã cũ. Đặt hàng dịch vụ dựa trên kết quả hứa hẹn chỉ trả tiền cho điều thực sự thay đổi trong cuộc sống con người, nhưng việc xác định cần đo gì, quy kết thế nào và trả tiền công bằng ra sao hóa ra là một trong những bài toán thiết kế khó nhất trong quản lý công. Cấp tài trợ trông như lựa chọn đơn giản — hỗ trợ một tổ chức mà bạn tin sứ mệnh của nó — cho đến khi một khoản tài trợ bị yêu cầu làm việc của một hợp đồng, và cả nhà tài trợ lẫn bên nhận đều không thể nói rõ điều gì đã được hứa.

Không điều nào trong đó là mối quan tâm hậu trường. Tương lai của một bệnh viện phụ thuộc vào cách hợp đồng chẩn đoán hình ảnh của nó được đấu thầu; thành công của một chương trình nhà ở phụ thuộc vào việc kết quả mà bên đặt hàng trả tiền có phải là kết quả quan trọng với cư dân không; sự sống còn của một tổ chức từ thiện về bạo lực gia đình phụ thuộc vào việc nó nhận một khoản tài trợ tin vào phán đoán của nó hay một hợp đồng định giá sứ mệnh của nó ra khỏi sự tồn tại. Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền là nơi quyết định chi tiêu được kiểm nghiệm trước khi tiền di chuyển (xem Chủ đề 2.5 — Luận chứng kinh tế và giá trị đồng tiền); chủ đề này nói về công cụ được dùng một khi quyết định đó đã được đưa ra — nó được cạnh tranh ra sao, nó trả tiền cho cái gì, và ai bị bỏ lại gánh rủi ro khi mọi việc hỏng.

Khái niệm cốt lõi

Mua sắm công là quy trình mà một cơ quan công thu nhận hàng hóa, công trình hay dịch vụ bằng tiền công, theo các quy tắc được thiết kế để bảo đảm cạnh tranh, không phân biệt đối xử, minh bạch và giá trị đồng tiền thay vì chỉ giá thấp nhất. Mua sắm của chính phủ thường chiếm một phần đáng kể tổng sản phẩm quốc nội, đó là lý do nó được điều tiết chặt hơn mua sắm tư nhân: người mua đang chi tiền chưa bao giờ được kiếm từ giao dịch thị trường đang được tài trợ. Đấu thầu cạnh tranh cho các dịch vụ từng được cung cấp trực tiếp đã mở rộng rõ rệt dưới các cải cách Quản lý công mới từ thập niên 1980 trở đi, một sự chuyển đổi mô hình mà Chủ đề 3.1 xử lý đầy đủ (xem Chủ đề 3.1 — Hệ thống và mô hình hành chính công); chủ đề này bàn về công cụ mà cuộc cải cách đó để lại.

Thủ tục mở mời bất kỳ nhà cung cấp đủ điều kiện nào dự thầu trong một giai đoạn duy nhất, thường qua một thư mời thầu được công bố, và là vị trí mặc định trong hầu hết luật mua sắm chính vì nó tối đa hóa cạnh tranh và khó bị thao túng nhất theo hướng có lợi cho một nhà thầu được ưa thích. Cái giá của nó là thời gian và gánh nặng: mọi nhà thầu, đủ điều kiện hay không, chuẩn bị một phản hồi đầy đủ, và một cơ quan công không thể định hình thị trường trước khi quảng cáo.

Thủ tục hạn chế tách quy trình thành hai giai đoạn — sơ tuyển theo các chuẩn tối thiểu, rồi một đợt thầu đầy đủ chỉ mời từ danh sách ngắn. Nó giảm gánh nặng cho cả hai bên với công việc phức tạp hoặc giá trị cao, nhưng nó trao cho người mua quyền tùy nghi thực sự ở khâu lập danh sách ngắn, đúng điểm mà sự thiên vị khó bị một nhà thầu không trúng phát hiện nhất.

Các thủ tục thương lượng và đối thoại cạnh tranh cho phép người mua thảo luận và tinh chỉnh giải pháp với các nhà thầu trước khi nộp thầu cuối cùng, được dùng nơi nhu cầu quá phức tạp hoặc đổi mới để đặc tả trước — một nền tảng số dùng chung, một mô hình dịch vụ mới, một dự án hạ tầng với nhiều giải pháp kỹ thuật khả thi. Chúng mua tính linh hoạt với cái giá của dấu vết kiểm toán mà thủ tục mở để lại, nên luật mua sắm thường giới hạn chúng ở những hoàn cảnh xác định và yêu cầu người mua ghi lại vì sao một lộ trình kém minh bạch hơn được biện minh.

Sự đánh đổi cạnh tranh–liên tục chạy bên dưới cả ba thủ tục. Đấu thầu lại từ đầu rèn giũa giá và chất lượng qua áp lực cạnh tranh và ngăn một nhà cung cấp đương nhiệm coi mối quan hệ là hiển nhiên, nhưng nó cũng phá hủy tri thức địa phương tích lũy, làm xáo trộn nhân viên và người dùng dịch vụ giữa chương trình, và làm nản lòng một nhà cung cấp đầu tư vào bất cứ điều gì sẽ không sống sót qua một thay đổi nhà thầu. Các thỏa thuận khung và kỳ hạn dài hơn với các điểm dừng tích hợp là những thỏa hiệp phổ biến, giữ một phần liên tục trong khi duy trì một mối đe dọa cạnh tranh đáng tin trong dự trữ thay vì giả vờ sự đánh đổi có thể bị loại bỏ.

Đặt hàng dịch vụ dựa trên kết quả là một cách tiếp cận chiến lược để quyết định mua gì và trả tiền thế nào, xây quanh kết quả mà một dịch vụ nhằm đạt được — một người tìm được việc làm bền vững, một gia đình tránh bị trục xuất, một bệnh nhân không phải nhập viện — thay vì các hoạt động được giả định tạo ra nó. Đặt hàng dịch vụ rộng hơn mua sắm: nó gồm phân tích nhu cầu, định hình thị trường và quản lý quan hệ nhà cung cấp, trong đó chạy một cuộc đấu thầu cạnh tranh chỉ là một bước khả dĩ, và một khoản tài trợ có thể là một quyết định đặt hàng dịch vụ cũng nhiều như một hợp đồng được trao.

Thanh toán theo kết quả, đôi khi gọi là hợp đồng dựa trên hiệu suất, gắn một phần hoặc toàn bộ khoản thanh toán của nhà cung cấp với các kết quả được xác minh thay vì hoạt động đã cung cấp hay giờ đã làm. Hợp đồng dựa trên hiệu suất chuyển rủi ro tài chính sang nhà cung cấp — sức hấp dẫn của nó với bên đặt hàng, và mối nguy của nó với một nhà cung cấp thiếu tiền mặt phải tài trợ việc cung cấp trước khi bất kỳ khoản thanh toán kết quả nào đến, một vấn đề vốn lưu động mà các góc nhìn theo khu vực bên dưới quay lại. Mọi thước đo như vậy cũng chịu định luật Goodhart: một khi một thước đo trở thành thứ nhà cung cấp được trả tiền theo, nó thôi đo đáng tin cậy kết quả mà nó vốn được chọn để đại diện (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất).

Trái phiếu tác động xã hội là một hiện thực hóa của thanh toán dựa trên kết quả, trong đó các nhà đầu tư tư nhân hoặc từ thiện tài trợ việc cung cấp của một nhà cung cấp, và một chính phủ hoặc bên trả kết quả khác hoàn trả các nhà đầu tư đó, kèm lợi tức, chỉ khi các kết quả được xác minh độc lập đạt được. Mô hình trái phiếu tác động xã hội chuyển rủi ro tài trợ ban đầu và một phần rủi ro kết quả khỏi cơ quan công và tổ chức cung cấp sang các nhà đầu tư, với cái giá là sự phức tạp giao dịch vốn đã giữ việc sử dụng nó chủ yếu ở các chương trình thí điểm có nguồn lực tốt hơn là đặt hàng dịch vụ thường lệ.

Cấp tài trợ là một công cụ riêng biệt với hợp đồng thương mại: một cơ quan công hay nhà tài trợ trao tiền cho một tổ chức, thường vì một mục đích phù hợp với sứ mệnh riêng của tổ chức đó, mà không có sự trao đổi qua lại một sản phẩm cụ thể ở một mức giá đã thỏa thuận vốn xác định một hợp đồng. Một khoản tài trợ thường được điều chỉnh bởi các điều kiện sử dụng và yêu cầu báo cáo thay vì một đặc tả dịch vụ chi tiết và các biện pháp khắc phục vi phạm, điều cho phép nó tài trợ công việc theo sứ mệnh, mang tính khám phá hay vận động mà một đặc tả hợp đồng khó mô tả trước.

Sự phân biệt tài trợ/hợp đồng quan trọng trong thực tiễn vì hai công cụ mang các hệ quả pháp lý, thuế và trách nhiệm giải trình khác nhau ở hầu hết mọi nơi, và làm mờ chúng gây hại theo cả hai hướng: một khoản tài trợ chất đầy các chỉ số hiệu suất chính kiểu hợp đồng lấn át tính linh hoạt vốn biện minh cho việc dùng tài trợ, trong khi một hợp đồng ngụy trang thành tài trợ để né tránh các quy tắc đấu thầu cạnh tranh có thể tước của các nhà cung cấp đủ điều kiện khác một cơ hội cạnh tranh công bằng.

Liêm chính mua sắm bao gồm các biện pháp bảo vệ — phân tách nhiệm vụ, khai báo xung đột lợi ích, tiêu chí trao thầu được công bố, dấu vết kiểm toán — giữ cho một cuộc cạnh tranh trung thực. Thông thầu, trong đó các nhà thầu thông đồng hoặc người mua thiên vị một nhà cung cấp được chọn, là thất bại lặp lại mà các biện pháp bảo vệ này tồn tại để ngăn chặn; việc phát hiện nó phụ thuộc ít vào bất kỳ kiểm soát đơn lẻ nào hơn là vào một nhóm đặt hàng hiểu một thị trường cạnh tranh, lành mạnh trong khu vực đó trông ra sao.

Thực hành tốt nhất

1. Khớp thủ tục với độ phức tạp thực sự của nhu cầu, không phải với thói quen, và tham gia thị trường trước. Dùng thủ tục mở làm mặc định, dành thủ tục hạn chế cho công việc giá trị cao hay chuyên môn, và chỉ dùng các thủ tục thương lượng hay đối thoại cạnh tranh nơi giải pháp thực sự không thể đặc tả trước — sau khi sự tham gia sớm của nhà cung cấp đã kiểm nghiệm điều gì thực sự có thể cung cấp và chi trả nổi.
2. Đặc tả kết quả, không phải phương pháp, bất cứ nơi nào thị trường có khả năng đổi mới. Một đặc tả quy định chính xác một dịch vụ phải được cung cấp ra sao đóng lại các giải pháp tốt hơn mà một quy trình cạnh tranh tồn tại để làm lộ ra ngay từ đầu.
3. Xây các điểm dừng và điều khoản xem xét vào các hợp đồng dài thay vì giả định một kỳ hạn liên tục duy nhất. Một hợp đồng có thể được xem xét, điều chỉnh hay thoát ra ở các điểm xác định giữ một phần liên tục quan hệ trong khi duy trì trách nhiệm giải trình hiệu suất thực sự, thay vì khóa nhiều năm các giả định đưa ra lúc ký.
4. Định cỡ phần thanh toán theo kết quả theo điều nhà cung cấp thực sự có thể ảnh hưởng và tài trợ. Một nhà cung cấp được trả hoàn toàn theo các kết quả mà họ không thể kiểm soát đầy đủ, hoặc thiếu vốn lưu động để cung cấp trước khi thanh toán đến, sẽ hoặc tránh các trường hợp khó nhất hoặc thất bại về tài chính — không điều nào phục vụ kết quả.
5. Chọn tài trợ khi mục đích là sứ mệnh của tổ chức, và hợp đồng khi mục đích là một sản phẩm cụ thể. Đừng dùng tính linh hoạt của tài trợ để né tránh các quy tắc đấu thầu cạnh tranh lẽ ra phải áp dụng, và đừng ép đặc tả hợp đồng lên công việc chỉ thành công vì tổ chức được tài trợ giữ quyền tùy nghi thực sự.
6. Thiết kế các thước đo kết quả để chống lách trước khi chống khó khăn đo lường. Kiểm tra mọi thước đo được đề xuất đối chiếu với cách một nhà cung cấp duy lý dưới áp lực tài chính sẽ phản ứng, vì một thước đo có thể được thỏa mãn mà không tạo ra kết quả nền tảng cuối cùng sẽ được thỏa mãn như vậy (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất).
7. Chú ý hớt kem và đỗ xe dưới bất kỳ mô hình thanh toán theo kết quả nào. Giám sát dữ liệu chuyển tuyến và khối lượng hồ sơ theo đặc điểm của người yêu cầu, không chỉ tỷ lệ kết quả tổng hợp, để một nhà cung cấp chọn các trường hợp dễ hơn và gác lại các trường hợp khó hơn hiện ra trước khi nó thành khuôn mẫu của việc cung cấp.
8. Giữ các hội đồng đánh giá tách biệt khỏi người nắm ngân sách, và ghi lại việc chấm điểm đối chiếu với tiêu chí đã công bố. Một dấu vết kiểm toán nhìn thấy được, bảo vệ được từ tiêu chí đến điểm số đến quyết định trao thầu là biện pháp phòng vệ hằng ngày hiệu quả nhất chống lại cả thông thầu lẫn vẻ ngoài của nó.
9. Cấu trúc các lô và quy mô hợp đồng để nhiều hơn các nhà đương nhiệm lớn nhất thực tế có thể dự thầu, và ghi kế hoạch thoát vào lúc ký. Một hợp đồng đơn lẻ định cỡ cho một nhà cung cấp quốc gia loại trừ các tổ chức nhỏ hơn và khu vực xã hội khỏi việc cạnh tranh, và các sắp xếp liên tục được thống nhất bình tĩnh ngay từ đầu phục vụ người dùng dịch vụ tốt hơn nhiều so với các điều khoản thương lượng dưới áp lực lúc đấu thầu lại.
10. Công bố thông báo trao thầu, và nơi tiền công đến khu vực xã hội như một khoản tài trợ, công bố sổ đăng ký tài trợ. Minh bạch về ai nhận gì, và vì sao, là điều cho phép một thách thức bên ngoài kiểm nghiệm một quyết định một cách trung thực (xem Chủ đề 3.4 — Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh).

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Chúng ta có đang chọn thủ tục mua sắm vì những lý do đúng, hay vì thói quen và né tránh rủi ro? Nhiều tổ chức mặc định theo thủ tục quen thuộc nhất bất kể mua sắm cụ thể cần gì, chạy một cuộc cạnh tranh hạn chế đầy đủ cho thứ đơn giản hoặc một thủ tục mở cho thứ quá phức tạp để đặc tả mà không có đối thoại. Hãy dùng câu hỏi này để lấy ba cuộc mua sắm gần nhất trên một ngưỡng đáng kể và hỏi, trung thực, liệu thủ tục được chọn có khớp với độ phức tạp mà nhu cầu thực sự đòi hỏi không. Hãy thảo luận liệu áp lực thời gian hay nỗi sợ bị thách thức, thay vì phán đoán thực sự, đã thúc đẩy lựa chọn, và liệu lý do biện minh cho một thủ tục thương lượng được lưu hồ sơ có sống sót qua sự soi xét bên ngoài không.

Các thước đo kết quả của chúng ta đo điều chúng ta thực sự muốn, hay điều tình cờ dễ đếm? Đặt hàng dịch vụ dựa trên kết quả sống hay chết ở chất lượng của các thước đo, và một thước đo chọn vì dễ đo thay vì trung thành với kết quả thực cuối cùng sẽ bị một nhà cung cấp duy lý dưới áp lực tài chính lách (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất). Hãy dùng câu hỏi này để lấy một hợp đồng thanh toán theo kết quả đang chạy và hỏi một nhà cung cấp sẽ làm gì nếu tối ưu hóa thuần túy cho thước đo thanh toán thay vì mục tiêu nền tảng. Hãy thảo luận liệu hai thứ có thực sự lệch nhau không và, nếu có, một thước đo hay bộ thước đo tốt hơn sẽ trông ra sao. Loại bỏ mọi động cơ lách một thước đo hiếm khi khả thi — hãy tập trung cuộc thảo luận vào cách khoảng trống được giám sát, không phải loại bỏ nó.

Chúng ta có biết, từng công cụ một, sắp xếp nào của mình thực sự là tài trợ và sắp xếp nào là hợp đồng ngụy trang không? Sự phân biệt xác định các nghĩa vụ pháp lý, cách xử lý thuế và liệu luật đấu thầu cạnh tranh có áp dụng hay không, và các tổ chức thường trôi vào việc gọi một thứ là tài trợ để né tránh một quy trình mua sắm chính thức ngay cả khi các điều khoản của nó hoạt động như một hợp đồng. Hãy dùng câu hỏi này để xem xét năm quan hệ tài trợ với các tổ chức khu vực xã hội và phân loại từng cái một cách trung thực đối chiếu với sự phân biệt tài trợ/hợp đồng của chủ đề này, không phải với điều giấy tờ gọi nó. Hãy thảo luận bất kỳ quan hệ nào mà nhãn và thực chất bất đồng, và sự lệch đó tạo ra rủi ro gì cho cả hai bên (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận).

Chúng ta phụ thuộc vào một số ít nhà cung cấp lớn đến đâu, và thiết kế hợp đồng của chính chúng ta có tạo ra sự phụ thuộc đó không? Một thị trường chỉ còn hai hay ba nhà thầu đáng tin thường là sản phẩm của nhiều năm hợp đồng định cỡ cho các nhà đương nhiệm lớn nhất, không phải một đặc điểm không thể tránh của khu vực. Hãy dùng câu hỏi này để lập bản đồ, cho loại chi tiêu quan trọng nhất của bạn, bao nhiêu tổ chức thực tế có thể dự thầu hợp đồng tiếp theo, và con số đó đã thay đổi thế nào qua hai cuộc cạnh tranh gần nhất. Hãy thảo luận điều gì sẽ xảy ra với sự liên tục dịch vụ nếu nhà cung cấp lớn nhất của bạn thất bại ngày mai, và liệu cấu trúc lô của bạn làm kịch bản đó có nhiều hay ít khả năng theo thời gian.

Điều gì xảy ra với người dùng dịch vụ và nhân viên trong những tháng quanh một thay đổi nhà cung cấp, và chúng ta đã thực sự lên kế hoạch cho nó chưa? Một cuộc đấu thầu lại cạnh tranh bảo vệ giá trị đồng tiền về nguyên tắc, nhưng quá trình chuyển đổi là nơi sự liên tục của chăm sóc, tri thức thể chế và tinh thần nhân viên bị đe dọa nhất, và nó thường là phần ít được lên kế hoạch nhất trong toàn bộ chu kỳ mua sắm. Hãy dùng câu hỏi này để xem xét các sắp xếp chuyển đổi trong các hợp đồng lớn hiện tại của bạn và hỏi liệu chúng được thương lượng bình tĩnh ngay từ đầu hay dưới áp lực gần cuối. Hãy thảo luận liệu tổ chức đã bao giờ đo chi phí thực, về gián đoạn dịch vụ, của một thay đổi nhà cung cấp, thay vì giả định quy trình cạnh tranh đã hấp thụ chi phí đó.

Ai sẽ bắt được thông thầu hay thiên vị trong quy trình mua sắm của chúng ta, và họ có thực sự chứng minh được không? Hầu hết các tổ chức có chính sách xung đột lợi ích và ghi chép chấm điểm chính thức, nhưng ít hơn nhiều đã kiểm nghiệm liệu các chính sách đó có tạo ra bằng chứng mà một điều tra viên bên ngoài thực sự dùng được hay không. Hãy dùng câu hỏi này để chọn một lần trao thầu đáng kể gần đây và lần theo dấu vết kiểm toán từ tiêu chí đã công bố đến điểm số cuối cùng, kiểm tra liệu một người ngoài có theo dõi được lập luận mà không dựa vào trí nhớ của ai không. Hãy thảo luận một nhóm nhà thầu thông đồng kiên quyết sẽ cần làm gì để vượt qua các biện pháp bảo vệ hiện tại của bạn, và liệu có ai ở đây thực sự đã nghĩ về thị trường từ góc độ đó chưa.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Chính quyền một thành phố cỡ vừa hư cấu — chỉ để minh họa, không mô tả bất kỳ thành phố có thật nào — cần mở rộng hỗ trợ cho thanh niên rời chăm sóc của nhà nước có nguy cơ cao về thất nghiệp và vô gia cư. Hai phương án được cân nhắc nghiêm túc: trao một hợp đồng dựa trên kết quả, được đấu thầu cạnh tranh, cho một nhà cung cấp lớn duy nhất, được trả chủ yếu theo các kết quả việc làm bền vững đã được xác minh ở mười tám tháng; hoặc cấp tài trợ trực tiếp cho bốn tổ chức từ thiện địa phương đã có tiếng đang làm việc với nhóm này, dựa trên hồ sơ thành tích và lý thuyết thay đổi của chính họ.

Phương án đấu thầu cạnh tranh trông hấp dẫn trên giấy: một hợp đồng chịu trách nhiệm duy nhất, một bộ thước đo kết quả, và một cấu trúc thanh toán chuyển rủi ro tài chính sang nhà cung cấp thắng thầu. Nhưng sự tham gia thị trường của nhóm mua sắm đã làm lộ ra một sự thật khó chịu: không tổ chức từ thiện địa phương nào trong bốn tổ chức có vốn lưu động để dự thầu một hợp đồng được trả chủ yếu theo kết quả mười tám tháng, và các nhà thầu đáng tin có khả năng là các nhà cung cấp quốc gia lớn không có quan hệ sẵn có với nhóm thanh niên cụ thể này. Trao hợp đồng ở cấp quốc gia có nguy cơ đạt được thước đo thanh toán — việc làm bền vững, được xác minh — trong khi bỏ đi những quan hệ tin cậy mà chính thanh niên dựa vào để còn gắn bó.

Chính quyền thành phố chọn một công cụ lai thay thế. Họ cấp các khoản tài trợ nhiều năm cho bốn tổ chức từ thiện địa phương, định cỡ để chi trả chi phí cung cấp cốt lõi của họ bất kể kết quả, và xếp lên trên một khoản thanh toán thêm dựa trên kết quả khiêm tốn, được cùng tài trợ với một quỹ khu vực, gắn với một bộ thước đo gồm các thước đo gắn bó và ổn định bên cạnh việc làm, không chỉ việc làm. Các điều khoản tài trợ được giữ thực sự khác với một đặc tả hợp đồng: các tổ chức từ thiện giữ quyền tùy nghi về phương pháp, trong khi khoản thêm theo kết quả cho các nhà tài trợ một lợi ích trong kết quả mà không chuyển toàn bộ rủi ro cung cấp sang các tổ chức không thể đã tài trợ nó.

Hai năm sau, một cuộc xem xét độc lập thấy rằng tỷ lệ việc làm bền vững tương tự những gì mô hình hợp đồng đơn lẻ đạt được ở một chính quyền lân cận tương đương, nhưng việc giữ chân thanh niên trong chương trình quá ba tháng đầu — thời điểm mà hầu hết các can thiệp trước đây đã mất liên lạc — cao hơn đáng kể. Phát hiện trung tâm của cuộc xem xét không phải là tài trợ vốn ưu việt hơn các hợp đồng dựa trên kết quả, mà là công cụ được chọn đã được định hình quanh điều thị trường nhà cung cấp thực sự có thể cung cấp, thay vì quanh sự tiện lợi hành chính của một hợp đồng chịu trách nhiệm duy nhất.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương thường chạy một khối lượng khổng lồ mua sắm và cấp tài trợ giá trị thấp hơn cùng một số ít hợp đồng lớn, thường với chức năng mua sắm quá mỏng để cho mọi lần trao thầu sự soi xét mà chủ đề này mô tả. Đặt hàng dịch vụ địa phương cũng là nơi y tế, chăm sóc xã hội và tài trợ khu vực cộng đồng giao nhau thường xuyên nhất, khiến lựa chọn tài trợ so với hợp đồng là một quyết định sống, lặp lại hơn là một câu hỏi thiết kế một lần. Áp lực cộng đồng và thách thức trực tiếp tại các cuộc họp hội đồng công khai cho mua sắm địa phương một trách nhiệm giải trình thời gian thực mà ba góc nhìn kia hiếm khi đối mặt.

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia thường nắm luật mua sắm phát triển nhất, năng lực thương mại chuyên môn và quy mô để chạy các thủ tục thương lượng và đối thoại cạnh tranh thực sự cạnh tranh cho các chương trình phức tạp. Rủi ro của nó chạy theo hướng ngược với chính quyền địa phương: các cuộc mua sắm đủ lớn chỉ thu hút một số ít nhà cung cấp toàn cầu, và các chương trình dựa trên kết quả đủ tham vọng đến mức việc xác minh kết quả tự nó trở thành một công việc đáng kể. Chính phủ quốc gia cũng thường là tác giả chính của luật mua sắm — các thủ tục và ngưỡng — mà mọi cấp chính quyền khác vận hành bên trong.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và từ thiện đứng ở phía nhận của cả tài trợ lẫn hợp đồng dựa trên kết quả, và vấn đề vốn lưu động trong thanh toán theo kết quả giáng nặng nhất ở đây: một tổ chức không có dự trữ hay tín dụng không thể tài trợ việc cung cấp trong nhiều tháng trong khi chờ một khoản thanh toán kết quả được xác minh, dù chương trình của nó vững đến đâu (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận). Đấu thầu cạnh tranh cũng có thể đẩy các tổ chức khu vực xã hội về phía các dịch vụ chung, dễ đặc tả mà một cuộc đấu thầu thưởng, tránh xa công việc khó đặc tả hơn, dựa trên quan hệ nơi họ thường thêm giá trị đặc trưng nhất. Tài trợ vẫn phù hợp nhất cho công việc theo sứ mệnh và khám phá, nhưng chỉ khi các nhà tài trợ chống lại việc gắn các gánh nặng báo cáo kiểu hợp đồng làm xói mòn tính linh hoạt mà một khoản tài trợ nhằm bảo tồn.

Đa phương và quốc tế

Các ngân hàng phát triển đa phương và các cơ quan Liên Hợp Quốc chạy các quy tắc mua sắm riêng cho các dự án họ tài trợ, nhìn chung yêu cầu đấu thầu cạnh tranh quốc tế hoặc quốc gia để phòng ngừa tham nhũng và bảo đảm giá trị đồng tiền qua các nước vay có năng lực thị trường rất khác nhau. Sự căng thẳng ở đây có hình dạng riêng: các quy tắc bảo vệ cạnh tranh và liêm chính qua nhiều khu vực pháp lý cũng có thể lấn át các nhà cung cấp địa phương không đáp ứng được yêu cầu đấu thầu quốc tế, làm hại việc xây dựng năng lực địa phương mà các dự án như vậy thường cũng nhằm hỗ trợ. Các công cụ dựa trên kết quả được dùng thận trọng hơn ở đây, vì việc xác minh kết quả đáng tin qua các hệ thống dữ liệu yếu hơn là khó hơn, và Hiệp định Mua sắm Chính phủ đa phương của Tổ chức Thương mại Thế giới đặt ra các chuẩn mực không phân biệt đối xử định hình cách các quốc gia ký kết mở thị trường mua sắm của họ cho nhau.

Các kiểu thất bại thường gặp

Lệch thủ tục. Một thủ tục thương lượng được dùng để đi tắt cạnh tranh vì tiện lợi chứ không phải vì độ phức tạp thực sự, hoặc một thủ tục mở bị ép vào một nhu cầu quá phức tạp để đặc tả mà không có đối thoại, tạo ra hoặc một dấu vết kiểm toán yếu dễ bị thách thức hoặc một đặc tả mà không ai thực sự cung cấp được. Cái giá là một hợp đồng bắt đầu trong tranh chấp hoặc dưới thách thức pháp lý trước khi việc cung cấp thậm chí bắt đầu.

Lách thước đo và hớt kem dưới thanh toán theo kết quả. Một nhà cung cấp dưới áp lực tài chính tối ưu hóa cho thước đo kích hoạt thanh toán thay vì kết quả mà nó vốn đại diện, và lặng lẽ chọn các trường hợp dễ hơn trong khi gác lại các trường hợp khó hơn, vì mô hình thanh toán thưởng cho thước đo bất kể thực sự ai được giúp. Cái giá giáng nặng nhất vào những người mà chương trình nhằm phục vụ, ít hiển thị nhất trong các thống kê kết quả tổng hợp.

Nhập nhằng tài trợ/hợp đồng. Một khoản tài trợ được chất đầy các chỉ số hiệu suất chính kiểu hợp đồng làm xói mòn tính linh hoạt vốn biện minh cho việc dùng tài trợ ngay từ đầu, hoặc một hợp đồng được ngụy trang thành tài trợ cụ thể để né tránh nghĩa vụ đấu thầu cạnh tranh lẽ ra phải áp dụng. Phiên bản nào cũng làm nhà tài trợ mất tính chính danh một khi sự lệch trở nên nhìn thấy, và có thể phơi bày nó trước thách thức pháp lý từ một nhà cung cấp bị từ chối cơ hội cạnh tranh công bằng.

Hợp nhất thị trường do hợp đồng quá lớn. Các hợp đồng bị gộp thành một lô lớn duy nhất vì sự tiện lợi hành chính, mà chỉ các nhà đương nhiệm lớn nhất mới có thể dự thầu đáng tin, và thị trường cung ứng thu hẹp theo mỗi lần đấu thầu lại cho đến khi người mua trở nên phụ thuộc vào một số ít nhà cung cấp lớn ngày càng giảm. Cái giá hiện ra nhiều năm sau, khi một trong các nhà cung cấp đó thất bại tài chính hoặc ngừng dự thầu, và không có phương án thay thế đáng tin nào tồn tại.

Thông thầu không bị phát hiện. Các nhà thầu thông đồng, hoặc đánh giá của người mua lặng lẽ thiên vị một nhà cung cấp được ưa thích, và vì giấy tờ trông đúng, sự thao túng chỉ bị bắt do tình cờ, một cuộc kiểm toán bên ngoài hay một người tố giác nhiều năm sau khi hợp đồng được trao. Cái giá không chỉ là giá bị thổi phồng đã trả cho hợp đồng đơn lẻ đó, mà là sự xói mòn niềm tin vào mọi cuộc cạnh tranh mà cùng người mua chạy sau đó.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Xác nhận thủ tục mua sắm khớp với độ phức tạp thực sự của nhu cầu, và ghi lại lập luận.
• Chạy sự tham gia thị trường có cấu trúc trước khi chốt đặc tả.
• Viết đặc tả quanh kết quả mong muốn, không phải phương pháp được quy định, bất cứ nơi nào thị trường có thể đổi mới.
• Phân loại trung thực từng quan hệ tài trợ là tài trợ hay hợp đồng, và căn chỉnh điều khoản của nó với phân loại đó.
• Kiểm tra áp lực mọi thước đo kết quả được đề xuất đối chiếu với cách một nhà cung cấp chịu áp lực tài chính sẽ phản ứng.
• Định cỡ phần thanh toán theo kết quả theo điều nhà cung cấp thực tế có thể ảnh hưởng và tài trợ.
• Đặt quy mô lô cho phép nhiều hơn các nhà đương nhiệm lớn nhất dự thầu.
• Thống nhất các sắp xếp chuyển đổi và thoát trong hợp đồng lúc ký, không phải lúc đấu thầu lại.
• Tách các hội đồng đánh giá khỏi người nắm ngân sách và ghi lại việc chấm điểm đối chiếu với tiêu chí đã công bố.
• Giám sát dữ liệu chuyển tuyến và khối lượng hồ sơ để tìm hớt kem dưới bất kỳ sắp xếp thanh toán theo kết quả nào.
• Công bố thông báo trao thầu và, nơi liên quan, sổ đăng ký tài trợ.
• Theo dõi mức độ tập trung của thị trường nhà cung cấp qua các chu kỳ mua sắm kế tiếp.

Nguồn chính

• OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — khung tham chiếu quốc tế gồm các nguyên tắc về liêm chính, hiệu quả và quản trị tốt trong mua sắm công.
• Ngân hàng Thế giới, chính sách mua sắm cho các hoạt động do Ngân hàng tài trợ — cách tiếp cận tài chính phát triển đa phương đối với đấu thầu cạnh tranh và giá trị đồng tiền qua các nước vay.
• Tổ chức Thương mại Thế giới, Hiệp định Mua sắm Chính phủ — hiệp định thương mại đa phương đặt ra các chuẩn mực không phân biệt đối xử và minh bạch cho thị trường mua sắm của các quốc gia ký kết.
• Chính phủ Vương quốc Anh, các tài liệu hướng dẫn Procurement Act 2023 — một cải cách luật mua sắm quốc gia gần đây, toàn diện minh họa các thủ tục mở, hạn chế và kiểu thương lượng trong một chế độ duy nhất.
• Ủy ban Châu Âu, các trang chính sách mua sắm công — cách tiếp cận của Liên minh Châu Âu đối với quy tắc mua sắm qua các quốc gia thành viên.
• Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, Đại học Oxford — một trung tâm nghiên cứu chuyên về hợp đồng dựa trên kết quả và trái phiếu tác động xã hội.
• Đạo luật Dịch vụ công (Giá trị xã hội) 2012 của Vương quốc Anh — luật yêu cầu các cơ quan công cân nhắc giá trị xã hội rộng hơn, không chỉ giá, khi mua sắm dịch vụ.

Tài liệu tham khảo

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents