Hệ thống và mô hình hành chính công

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Hầu hết các nhà lãnh đạo không chọn mô hình hành chính mà họ đang điều hành. Họ thừa hưởng một cấu trúc ngạch công chức xây cho một thứ bậc, một danh mục hợp đồng thuê ngoài xây cho một thị trường, một tập hợp các hội đồng đối tác xây cho một mạng lưới, và một số ít dịch vụ số được gắn thêm vào cả ba — thường trong cùng một tổ chức, đôi khi trong cùng một vụ. Mỗi tầng là một câu trả lời hợp lý cho chương trình cải cách của thập kỷ của nó, và mỗi tầng vẫn định hình điều tổ chức có thể làm hôm nay, bất kể hiện có ai làm việc ở đó đã chọn nó hay không.

Điều này quan trọng vì bốn mô hình được so sánh trong chủ đề này — Hành chính công truyền thống, Quản lý công mới, Quản trị công mới và quản trị thời đại số — không đơn giản là những mốt kế tiếp nhau, mỗi cái thay cái trước. Chúng là các câu trả lời khác nhau cho một câu hỏi thiết kế thường trực: phối hợp nên chạy qua quy tắc và thứ bậc, qua giá cả và cạnh tranh, qua các quan hệ được thương lượng, hay qua hạ tầng số dùng chung? Mọi tổ chức đang sống là một sự pha trộn, và sự pha trộn hiếm khi là sản phẩm của một quyết định có chủ ý duy nhất. Một nhà lãnh đạo không gọi được tên mô hình nào chi phối một chức năng nhất định không trung lập giữa bốn mô hình; họ đơn giản là không biết cái nào đang lặng lẽ nắm quyền.

Cái giá mang tính thực tiễn, không học thuật. Một dịch vụ được thiết kế lại quanh cạnh tranh thị trường thừa hưởng điểm mạnh của NPM — kỷ luật chi phí sắc nét hơn, đặc tả đầu ra rõ hơn — và điểm yếu của nó — trách nhiệm giải trình bị phân mảnh, giả định rằng công dân hành xử như người tiêu dùng. Một dịch vụ được thiết kế lại quanh các mạng lưới hợp tác thừa hưởng điểm mạnh của Quản trị công mới — đồng sản xuất thực sự, khả năng chống chịu qua các quan hệ — và điểm yếu của nó — ra quyết định chậm hơn, các ranh giới trách nhiệm giải trình chính thức mờ đi. Chọn tồi, hoặc trôi vào một mô hình một cách ngẫu nhiên, làm tốn giá trị công nhiều năm trước khi ai đó lần ngược nguyên nhân về một lựa chọn cấu trúc đã được đưa ra, hay mặc nhiên rơi vào, từ rất lâu trước đó.

Khái niệm cốt lõi

Hành chính công, như một lĩnh vực, vừa là thực hành triển khai chính sách công qua các tổ chức vừa là ngành học nghiên cứu cách triển khai ấy vận hành. Chủ đề này là chủ đề nhà của phân loại cấu trúc toàn bộ Phần 3: các mô hình chính mô tả cách các tổ chức công đã được thiết kế và cải cách, theo trình tự lịch sử đại khái nhưng cả bốn vẫn cùng tồn tại trong thực tiễn hôm nay.

Hành chính công truyền thống (TPA) là mô hình xây trên chế độ quan liêu theo nghĩa kỹ thuật, không miệt thị mà nhà xã hội học người Đức Max Weber trao cho thuật ngữ. Weber mô tả một "kiểu lý tưởng" — một mô hình phân tích, không phải tuyên bố rằng bất kỳ tổ chức thực nào khớp hoàn hảo với nó — với một thứ bậc chức vụ cố định, các quyết định được đưa ra bằng cách áp dụng quy tắc thành văn thay vì quyền tùy nghi cá nhân, một sự tách biệt rõ ràng giữa vai trò công của một viên chức và lợi ích riêng, bổ nhiệm và thăng tiến theo năng lực được chứng minh thay vì bảo trợ, và một ngạch công chức thường trực, hưởng lương mà các thành viên xây dựng sự nghiệp bên trong thể chế thay vì ra vào theo mỗi cuộc bầu cử. TPA cũng dựa trên sự lưỡng phân chính trị–hành chính: các nhà lãnh đạo dân cử hay được bổ nhiệm đặt chính sách, và một bộ máy quan liêu chuyên nghiệp, trung lập thực hiện nó một cách vô tư bất kể ai nắm quyền. Điểm mạnh của nó là có thật và bền vững — khả năng dự đoán, đối xử bình đẳng theo quy tắc đã công bố, kháng lại tham nhũng và thiên vị, và ký ức thể chế sống sót qua biến động chính trị. Thất bại đặc trưng của nó là việc tuân theo quy tắc trở thành mục đích tự thân: thủ tục đúng thay cho kết quả mà thủ tục vốn nhằm bảo đảm, một khuôn mẫu thường gọi là thủ tục rườm rà hay, chính thức hơn, sự chệch mục tiêu.

Quản lý công mới là làn sóng cải cách chi phối tư duy khu vực công từ đầu thập niên 1980 đến thập niên 2000, trước hết ở Vương quốc Anh, New Zealand và Úc rồi rộng hơn. Học giả Christopher Hood, người đặt tên và hệ thống hóa học thuyết này năm 1991, xác định các thành tố lặp lại của nó: chia nhỏ các bộ máy quan liêu lớn thành các đơn vị nhỏ hơn, đơn mục đích; đưa vào cạnh tranh qua thuê ngoài và các thị trường nội bộ; vay mượn phong cách quản lý của khu vực tư và trao cho nhà quản lý nhiều quyền tùy nghi hơn để đổi lấy việc buộc họ chịu trách nhiệm trước các chỉ tiêu tường minh, đo lường được; và đánh giá các tổ chức công theo hiệu suất và tính kinh tế của đầu ra thay vì chỉ sự đúng đắn của quy trình. NPM coi công dân chủ yếu là khách hàng và nhà quản lý công chủ yếu là doanh nhân bị ràng buộc bởi một hợp đồng thay vì một cuốn sổ quy tắc. Nơi nó hiệu quả, nó cắt giảm lãng phí thực sự và làm sắc nét các dịch vụ đã trôi vào sự tự mãn do nhà sản xuất dẫn dắt. Nơi nó thất bại, nó phân mảnh trách nhiệm giải trình qua nhiều đơn vị hợp đồng nhỏ, khuyến khích việc lách các chỉ số hiệu suất hẹp thay vì cải thiện thực sự (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất về định luật Goodhart trong bối cảnh này), và coi giá trị công như thể nó thu gọn về chiều duy nhất mà NPM đo lường dễ nhất: chi phí trên mỗi đơn vị đầu ra.

Quản trị công mới (NPG) là mô hình, gắn chặt nhất với học giả Stephen Osborne, coi giá trị công được tạo ra qua các mạng lưới các chủ thể phụ thuộc lẫn nhau — cơ quan chính phủ, nhà cung cấp theo hợp đồng, tổ chức phi lợi nhuận và chính công dân — thay vì chỉ qua thứ bậc hay cạnh tranh thị trường. Nơi TPA phối hợp qua quy tắc và NPM phối hợp qua giá cả và hợp đồng, NPG phối hợp qua các quan hệ được thương lượng, thường không chính thức, được văn liệu mô tả là quản trị mạng lưới. Cơ chế trung tâm của nó là đồng sản xuất: công dân và cộng đồng không chỉ là người nhận dịch vụ mà là người tham gia tích cực vào thiết kế và cung cấp chúng, một chuyển biến mà cuốn sách này xử lý đầy đủ ở nơi khác (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất). Điểm mạnh của NPG là nó nghiêm túc xem xét điều mà cả TPA và NPM đều có xu hướng bỏ lỡ — rằng nhiều vấn đề công (tội phạm, bệnh mãn tính, khả năng chống chịu của cộng đồng) chỉ một phần giải quyết được bởi bất kỳ tổ chức đơn lẻ nào hành động một mình, dù thiết kế tốt đến đâu. Thất bại đặc trưng của nó là sự khuếch tán: khi ai cũng là đối tác, trách nhiệm giải trình cho một kết quả tồi có thể thực sự khó xác định.

Quản trị thời đại số (DEG) là khuôn mẫu mà các nhà khoa học chính trị Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow và Jane Tinkler xác định năm 2006 là người kế nhiệm của NPM ở những quốc gia đã theo đuổi nó xa nhất: tái hợp nhất các chức năng bị phân mảnh, thuê ngoài mà NPM đã chia tách, thiết kế lại các dịch vụ quanh nhu cầu thực của công dân thay vì các ống khói cơ quan, và dùng công nghệ số không chỉ để tự động hóa các quy trình giấy tờ hiện có mà để tái cấu trúc cách chính phủ tự tổ chức. Chủ đề này đặt quản trị thời đại số vào phân loại; cách nó diễn ra trong thực tiễn — thiết kế dịch vụ ưu tiên số, các nền tảng dùng chung, "chính phủ như một nền tảng" — được bao quát sâu ở nơi khác (xem Chủ đề 5.1 — Chính phủ số và chuyển đổi số).

Lý thuyết giá trị công như một phản ứng trước các giới hạn của NPM. Tam giác chiến lược của Mark Moore, khung mà cuốn sách này xây dựng trên đó, không xuất hiện trong chân không. Moore phát triển nó vào đầu thập niên 1990 một phần như một sự chỉnh sửa cho khuynh hướng của NPM đánh giá các tổ chức công chủ yếu theo hiệu quả và đầu ra đo lường được, lập luận rằng công việc của một nhà quản lý công không chỉ là điều hành một hoạt động hiệu quả mà là xây dựng tính chính danh và sự ủng hộ cho một đề xuất giá trị mà riêng phép thử thị trường không thể xác nhận (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Gerry Stoker sau đó mô tả "quản lý giá trị công" một cách tường minh như một câu chuyện kế thừa NPM, khôi phục các câu hỏi về tính chính danh dân chủ và sở thích tập thể mà một mô hình thuần quản lý, hướng thị trường có xu hướng đẩy ra. Lý thuyết giá trị công không bác bỏ những hiểu biết của NPM về hiệu quả, những hiểu biết của NPG về mạng lưới, hay những hiểu biết của DEG về tái hợp nhất số; nó khăng khăng rằng tất cả đều phải được đánh giá theo một phép thử rộng hơn — liệu kết quả có phải là điều mà công dân, nói chung, sẽ cho phép chi nguồn lực chung để tạo ra hay không.

Thực hành tốt nhất

1. Gọi tên mô hình thực sự chi phối từng chức năng lớn, không phải mô hình mà sơ đồ tổ chức của bạn ngụ ý. Một vụ có thể trông có thứ bậc trên giấy trong khi vận hành gần như hoàn toàn bằng việc cung cấp dịch vụ thuê ngoài; hãy tìm hiểu mô hình nào thực sự đang phối hợp công việc trước khi thiết kế lại bất cứ điều gì.
2. Khớp mô hình với vấn đề, thay vì áp dụng một mô hình ở mọi nơi vì thói quen. Các giao dịch thường nhật, khối lượng lớn, bị ràng buộc bởi quy tắc thường phù hợp với khả năng dự đoán của TPA; các vấn đề thực sự mới hoặc xuyên suốt thường cần sự phối hợp qua mạng lưới của NPG.
3. Coi thuê ngoài là một lựa chọn phối hợp với những đánh đổi thực, không phải một bước tiết kiệm chi phí mặc định. Trước khi mở rộng một giải pháp kiểu thị trường, hãy hỏi một cách tường minh trách nhiệm giải trình, ký ức thể chế và năng lực phối hợp nào rời khỏi tổ chức cùng với chức năng.
4. Đặt các chỉ tiêu hiệu suất đủ hẹp để đo lường được và đủ rộng để tránh bóp méo hành vi mà chúng nhằm cải thiện. Một chỉ tiêu có thể đạt được mà không cải thiện kết quả nền tảng cuối cùng sẽ được đạt theo cách đó (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất).
5. Đầu tư vào quản lý quan hệ như một kỷ luật riêng khi làm việc qua mạng lưới. Quản trị công mới thành hay bại ở chất lượng của các quan hệ liên tục giữa các đối tác, điều cần thời gian và kỹ năng chuyên dụng, không phải giả định rằng thiện chí một mình sẽ duy trì nó.
6. Giữ một lõi công chức ngạch ngay cả trong một hệ thống thuê ngoài nặng nề. Giữ đủ chuyên môn nội bộ để đặc tả, giám sát và, nếu cần, lấy lại một chức năng thuê ngoài bảo vệ tổ chức khỏi việc trở thành một khách hàng không thể đánh giá hiệu suất của chính nhà cung cấp của mình.
7. Tái hợp nhất các dịch vụ bị phân mảnh quanh nhu cầu của công dân, không phải sơ đồ tổ chức của cơ quan, khi thiết kế lại số tạo ra cơ hội. Hiểu biết cốt lõi của quản trị thời đại số là công nghệ có thể xóa bỏ sự phân mảnh mà sự phân rã của NPM để lại, nhưng chỉ khi thiết kế lại bắt đầu từ hành trình của người dùng (xem Chủ đề 5.1 — Chính phủ số và chuyển đổi số).
8. Kiểm toán kiểu thất bại đặc trưng của mô hình nào mà tổ chức bạn hiện dễ bị phơi ra nhất. TPA trôi về sự cứng nhắc, NPM về lách chỉ tiêu và phân mảnh, NPG về trách nhiệm giải trình khuếch tán, và DEG về sự thay đổi dẫn dắt bởi công nghệ vượt quá năng lực thể chế; hãy biết rủi ro nào đang sống.
9. Dùng đồng sản xuất một cách có chủ ý nơi nó phù hợp, thay vì coi sự tham gia của công dân là sân khấu tham vấn. Đồng sản xuất thực sự thay đổi ai làm việc, không chỉ ai được hỏi ý kiến về nó (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất).
10. Xây dựng một bản đồ trách nhiệm giải trình tường minh mỗi khi một chức năng trải qua nhiều hơn một mô hình. Một dịch vụ do nhà cung cấp theo hợp đồng cung cấp, phối hợp qua một hội đồng đối tác và truy cập qua một nền tảng số dùng chung cần một nơi duy nhất để một công dân hay kiểm toán viên có thể tìm ra ai chịu trách nhiệm điều gì.
11. Xem xét lại các lựa chọn thiết kế hành chính theo chu kỳ cố định, không chỉ sau một thất bại nhìn thấy được. Các mô hình phù hợp với vấn đề và công nghệ của hôm qua lặng lẽ trở thành gánh nặng; một cuộc xem xét theo lịch bắt được sự trôi dạt trước khi khủng hoảng buộc nó.
12. Dạy phân loại này cho nhân viên dưới cấp lãnh đạo cao. Các nhà quản lý tuyến đầu và cấp giữa gọi được tên mô hình họ đang vận hành đưa ra các quyết định phán đoán địa phương tốt hơn những người chỉ trải nghiệm sự pha trộn như một sự thiếu nhất quán không giải thích được.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Mô hình nào trong bốn mô hình — thứ bậc, thị trường, mạng lưới hay nền tảng — thực sự phối hợp dịch vụ quan trọng nhất của chúng ta, và mọi người trong nhóm có đồng ý không? Nhiều tổ chức phát hiện, khi hỏi trực tiếp câu này, rằng các nhà lãnh đạo cao cấp khác nhau giữ các mô hình tư duy khác nhau về cách dịch vụ của chính họ được phối hợp. Hãy dùng cuộc thảo luận để kiểm tra xem cấu trúc chính thức, cơ chế ngân sách và các quan hệ trách nhiệm giải trình có cùng chỉ về một mô hình hay chúng đã lặng lẽ trôi xa nhau. Nơi chúng bất đồng, sự lệch đó thường là gốc rễ của một nỗi bực bội vận hành lặp lại mà trước đây không ai lần ra nguyên nhân cấu trúc. Hãy coi đây là một câu hỏi chẩn đoán, không phải tu từ — viết câu trả lời ra và xem lại sau một năm.

Thuê ngoài hay cạnh tranh kiểu thị trường đã để lại cho chúng ta một khoảng trống về phối hợp hay trách nhiệm giải trình mà chúng ta chưa gọi tên ở đâu? Sự phân rã của Quản lý công mới thường là quyết định đúng vào thời điểm đó, nhưng mỗi sự phân rã tạo ra một đường nối, và đường nối là nơi trách nhiệm giải trình bị mất. Hãy dùng câu hỏi này để lập bản đồ mọi chức năng thuê ngoài lớn và hỏi ai chịu trách nhiệm, trước ai, khi nhà cung cấp theo hợp đồng hoạt động kém. Hãy thảo luận liệu tổ chức có giữ đủ năng lực nội bộ để nhận ra hoạt động kém trước khi một công dân hay kiểm toán viên nhận ra không. Đây không phải lập luận để đảo ngược mọi hợp đồng, chỉ để biết chính xác các đường nối nằm đâu.

Chỉ tiêu hiệu suất hiện tại nào của chúng ta có thể đạt được mà kết quả nền tảng không thực sự cải thiện? Đây là định luật Goodhart trong thực tiễn, và gần như mọi tổ chức đã áp dụng chỉ tiêu bằng số đều mang ít nhất một ví dụ. Hãy dùng câu hỏi này để đi qua từng chỉ tiêu đã công bố hay nội bộ của bạn và hỏi, trung thực, mỗi chỉ tiêu thưởng cho hành vi nào. Hãy thảo luận liệu chỉ tiêu nào đã bắt đầu bóp méo hành vi tuyến đầu, và một thước đo đại diện tốt hơn sẽ trông ra sao. Hãy coi một câu trả lời phòng thủ — "không ai thực sự lách cái đó" — tự nó đáng được điều tra.

Chúng ta phụ thuộc vào mạng lưới đối tác ở đâu, và chúng ta có quản lý các quan hệ đó chặt chẽ như áp dụng cho một hợp đồng chính thức không? Tuyên bố trung tâm của Quản trị công mới là một số vấn đề chỉ có thể giải quyết qua các quan hệ bền vững, được thương lượng qua ranh giới tổ chức, nhưng quan hệ không có kỷ luật trôi vào hoặc bỏ bê hoặc phụ thuộc. Hãy dùng câu hỏi này để liệt kê các quan hệ đối tác thực sự chịu tải của bạn và kiểm tra lần cuối mỗi quan hệ được chủ động xem xét là khi nào, thay vì chỉ giả định là đang hoạt động. Hãy thảo luận điều gì sẽ xảy ra với sự liên tục dịch vụ nếu bất kỳ đối tác nào rút lui, và rủi ro đó có được gọi tên chính thức ở đâu không.

Nếu hôm nay chúng ta thiết kế lại dịch vụ này, ưu tiên số và xoay quanh nhu cầu thực của công dân, chúng ta sẽ ngừng làm gì? Lời hứa của quản trị thời đại số là tái hợp nhất — xóa bỏ sự phân mảnh mà các làn sóng cải cách trước để lại — nhưng hiện thực hóa nó thường có nghĩa là cho nghỉ hưu một thứ gì đó, không chỉ thêm một giao diện số mới lên một bộ máy hậu trường không đổi. Hãy dùng câu hỏi này để xác định một dịch vụ mà thiết kế hiện tại vẫn phản ánh một mô hình mà tổ chức nếu không đã vượt qua. Hãy thảo luận năng lực, hợp đồng hay ranh giới nội bộ nào cần thay đổi để thực hiện thiết kế lại trong thực tế, không chỉ trên sơ đồ.

Kiểu thất bại đặc trưng của mô hình nào chúng ta hiện dễ bị phơi ra nhất, và ai sở hữu việc sửa nó? Sự cứng nhắc cho thứ bậc, lách chỉ tiêu và phân mảnh cho thị trường, trách nhiệm giải trình khuếch tán cho mạng lưới, và sự thay đổi vượt quá mức sẵn sàng thể chế cho tái hợp nhất số không phải những rủi ro phân bố đều ở bất kỳ thời điểm nào; thường có một cái đang sống ngay bây giờ. Hãy dùng câu hỏi này để gọi tên mức phơi bày hiện tại của tổ chức một cách trung thực, thay vì mặc định theo kiểu thất bại được bàn nhiều nhất trong khu vực nói chung. Hãy thảo luận ai có thẩm quyền và nguồn lực để giải quyết nó, và vào lúc nào.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Cơ quan cấp phép xe cơ giới của một quốc gia cỡ vừa — hư cấu, minh họa cho một khuôn mẫu chứ không phải báo cáo về bất kỳ cơ quan có thật nào — được xây vào thập niên 1970 như một ví dụ giáo khoa của Hành chính công truyền thống: một vụ có thứ bậc duy nhất, do một ngạch công chức chuyên nghiệp vận hành, xử lý các đơn xin cấp phép theo một sổ quy tắc đã công bố hầu như không đổi trong hai thập kỷ. Thời gian xử lý nhất quán và tham nhũng gần như không được biết đến, nhưng cơ quan bị coi rộng rãi là chậm, và một chương trình cải cách thập niên 1990, theo làn sóng Quản lý công mới đang quét qua bộ máy công chức rộng hơn, đã thuê ngoài việc xử lý dữ liệu hậu trường của cơ quan cho ba nhà cung cấp tư nhân cạnh tranh, trả theo mỗi đơn được xử lý, trong khi giữ chính sách và thực thi ở nội bộ.

Việc thuê ngoài đã đạt mục tiêu hẹp của nó: đơn giá giảm và khối lượng xử lý tăng. Nhưng một vấn đề mới nảy sinh mà thiết kế ban đầu không lường trước. Những đơn nằm ngoài các loại tiêu chuẩn — một chiếc xe nhập khẩu theo một thỏa thuận hải quan bất thường, một người nộp đơn khuyết tật cần quy trình cấp phép được điều chỉnh — bị chuyền qua lại giữa ba nhà cung cấp theo hợp đồng và nhóm chính sách nội bộ, mỗi bên có một nhiệm vụ hẹp, được khuyến khích riêng và không có quyền sở hữu hồ sơ chung. Công dân có đơn đơn giản được phục vụ tốt; công dân có bất cứ điều gì không điển hình phải chịu nhiều tuần chậm trễ không giải thích được, và chính nhân viên của cơ quan không phải lúc nào cũng nói được nhà cung cấp nào đang giữ một hồ sơ nhất định.

Thay vì đảo ngược hẳn các hợp đồng, ban lãnh đạo của cơ quan, mới đến từ nền tảng thiết kế dịch vụ, coi vấn đề là sự lệch mô hình phối hợp hơn là vấn đề hiệu suất của nhà cung cấp. Họ triệu tập ba nhà cung cấp và nhóm chính sách nội bộ thành một mạng lưới thường trực — một sắp xếp kiểu Quản trị công mới, với một hệ thống theo dõi hồ sơ dùng chung và một cam kết mức dịch vụ cùng sở hữu dành riêng cho các đơn không điển hình, thay vì chỉ cho những đơn tiêu chuẩn khối lượng lớn mà các hợp đồng ban đầu đã đặc tả. Song song, họ đặt hàng một giao diện số duy nhất cho phép người nộp đơn theo dõi hồ sơ của mình bất kể nhà cung cấp nào đang giữ nó, tái hợp nhất trải nghiệm của công dân dù các chức năng hậu trường vẫn bị chia giữa các tổ chức riêng biệt — một nước đi của quản trị thời đại số được xếp lên một mạng lưới kiểu NPG, cả hai đều xây trên đỉnh một cấu trúc hợp đồng thời NPM mà không ai đề xuất gỡ bỏ hoàn toàn.

Hai năm sau, các đơn tiêu chuẩn vẫn nhanh và rẻ như mô hình hợp đồng đã làm; các đơn không điển hình, trước đây là thất bại dễ thấy nhất của cơ quan, đã giảm từ trung vị sáu tuần xuống dưới hai tuần. Bài học mà ban lãnh đạo cơ quan rút ra không phải là mô hình nào đó đã sai, mà là một dịch vụ được xây qua các làn sóng cải cách kế tiếp cần ai đó chủ động phối hợp qua các đường nối mà những làn sóng ấy để lại — công việc mà không mô hình gốc nào, theo đuổi riêng lẻ, được thiết kế để làm.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương thường chạy sự pha trộn rộng nhất của cả bốn mô hình trong một tổ chức duy nhất, thường trong một dịch vụ duy nhất — một lõi Hành chính công truyền thống cho các chức năng quản lý như cấp phép quy hoạch, cung cấp thuê ngoài kiểu NPM cho thu gom rác hay dịch vụ giải trí, các hội đồng đối tác kiểu NPG cho an toàn cộng đồng hay y tế công cộng, và một tầng DEG đang lớn của các nền tảng số dùng chung cho các giao dịch hướng tới cư dân. Sự gần gũi với cư dân này khiến các sự lệch mô hình hiện rõ rất nhanh: một cư dân không trải nghiệm "một thất bại quản trị mạng lưới", chỉ là một vòng luẩn quẩn khó hiểu giữa các phòng ban và nhà thầu, nên các nhà lãnh đạo địa phương thường là những người đầu tiên nhận ra một đường nối mà một cuộc rà soát cấp quốc gia sẽ mất nhiều năm để phát hiện.

Chính phủ quốc gia

Các chính quyền quốc gia mang ký ức thể chế sâu nhất về từng làn sóng cải cách, vì mỗi làn sóng thường bắt đầu như một chính sách của chính phủ trung ương trước khi lan ra ngoài, và sự phân tầng kết quả tương ứng dày: một ngạch công chức thường trực xây trên các nguyên tắc TPA, các cơ quan điều hành và cung cấp dịch vụ thuê ngoài xây trên các nguyên tắc NPM, các đơn vị liên bộ xây trên các nguyên tắc NPG để giải quyết các vấn đề không bộ nào sở hữu, và một chức năng số trung ương hay "chính phủ như một nền tảng" xây trên các nguyên tắc DEG, thường cạnh tranh với CNTT của các bộ về thẩm quyền và ngân sách (xem Chủ đề 5.1 — Chính phủ số và chuyển đổi số). Sự lưỡng phân chính trị–hành chính ở trung tâm của TPA cũng bị thử thách mạnh nhất ở đây, vì công chức quốc gia phục vụ các bộ trưởng có động cơ bầu cử có thể kéo ngược với việc thực hiện trung lập, bị ràng buộc bởi quy tắc mà mô hình truyền thống giả định.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và phi chính phủ đứng gần Quản trị công mới hơn về cấu trúc so với ba mô hình còn lại, vì mô hình tài trợ và cung cấp của họ thường đã là một mạng lưới — các khoản tài trợ và hợp đồng từ chính phủ, nhà tài trợ từ thiện, và thường là đồng sản xuất của tình nguyện viên hay cộng đồng được dệt xuyên suốt việc cung cấp dịch vụ ngay từ đầu (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất). Nơi khu vực gặp NPM trực tiếp nhất là với tư cách một bên cấp dưới của nó: nhiều tổ chức phi lợi nhuận cung cấp dịch vụ như nhà thầu chính phủ được đấu thầu cạnh tranh, nhập kỷ luật chỉ tiêu hiệu suất của NPM vào một tổ chức mà văn hóa quản trị và nền tài trợ của chính nó có thể được xây trên những giả định rất khác về sứ mệnh và quan hệ.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương vận hành gần như hoàn toàn theo logic của Quản trị công mới do tất yếu, vì họ không có thứ bậc để ra lệnh cho các quốc gia thành viên và không có thị trường để thực thi sự tuân thủ — chỉ có các quan hệ được thương lượng, các chuẩn chung và sự hợp tác tự nguyện của mỗi thành viên. Nơi Hành chính công truyền thống và Quản lý công mới đều giả định một tổ chức chịu trách nhiệm duy nhất đằng sau một quyết định, trách nhiệm giải trình của một chương trình đa phương được phân bố giữa các quốc gia tài trợ, quốc gia tiếp nhận, đối tác thực hiện và chính ban thư ký đa phương, khiến các kiểu thất bại "ủy nhiệm ngầm" và trách nhiệm giải trình khuếch tán của NPG đặc biệt dai dẳng ở quy mô này. Sự tái hợp nhất thời đại số cũng tương ứng khó hơn ở đây, vì "hành trình của công dân" trải qua các khu vực pháp lý không có hạ tầng số chung để tái hợp nhất nó.

Các kiểu thất bại thường gặp

Trôi dạt mô hình. Một tổ chức thay đổi mô hình phối hợp của mình từng mảnh, từng hợp đồng hay từng quan hệ đối tác một, mà không ai từng quyết định thay đổi mô hình như một tổng thể. Cái giá không phải một thất bại duy nhất mà là sự tích tụ chậm của sự thiếu nhất quán nội bộ — các phần khác nhau của cùng một tổ chức chạy trên các giả định không tương thích về cách các quyết định được đưa ra và ai chịu trách nhiệm điều gì.

Thuê ngoài mà không giữ năng lực. Một tổ chức thuê ngoài một chức năng theo logic NPM và, theo thời gian, mất chuyên môn nội bộ cần để đặc tả, giám sát hay lấy lại chức năng đó nếu hợp đồng thất bại. Cái giá hiện ra đắt đỏ và đột ngột, thường ở lúc gia hạn hợp đồng hoặc nhà cung cấp thất bại, khi tổ chức phát hiện nó không còn có thể đánh giá một cách đáng tin hiệu suất của chính nhà cung cấp của mình.

Lách chỉ tiêu. Dưới các chế độ chỉ tiêu hiệu suất thừa hưởng từ NPM, nhân viên và nhà cung cấp tối ưu hóa cho đại diện được đo thay vì kết quả mà nó vốn đại diện — một khuôn mẫu được định luật Goodhart nắm bắt (xem Chủ đề 3.11 — Quản lý chất lượng, an toàn và hiệu suất). Cái giá là một dịch vụ trông thành công trong báo cáo của chính nó trong khi vấn đề nền tảng mà nó tồn tại để giải quyết vẫn còn hoặc xấu đi.

Đối tác mà không có trách nhiệm giải trình. Một mạng lưới kiểu Quản trị công mới được triệu tập để giải quyết một vấn đề xuyên suốt, nhưng không thành viên đơn lẻ nào được giao trách nhiệm về thất bại tập thể của mạng lưới, nên khi kết quả gây thất vọng, mỗi đối tác có thể nói đúng sự thật rằng thất bại không hoàn toàn của riêng họ. Cái giá là các vấn đề thực sự khó, xuyên suốt thu hút hình thức tổ chức ít chịu trách nhiệm giải trình nhất chính vì chúng cần nó nhất.

Lớp vỏ số bọc quy trình chưa cải cách. Một giao diện số được thêm vào một dịch vụ dưới ngọn cờ quản trị thời đại số mà không tái hợp nhất các quy trình hậu trường bị phân mảnh nằm sau nó. Cái giá là một dịch vụ trông hiện đại với công dân ở lần tiếp xúc đầu tiên và hành xử y như bị phân mảnh trước đây ngay khi một hồ sơ rơi ra ngoài lộ trình thường lệ — khuôn mẫu đằng sau ví dụ minh họa ở trên.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Lập bản đồ mô hình nào trong bốn mô hình — thứ bậc, thị trường, mạng lưới, nền tảng — thực sự phối hợp từng chức năng lớn.
• Xác định mọi chức năng thuê ngoài và xác nhận năng lực nội bộ được giữ để đặc tả và giám sát nó.
• Kiểm tra từng chỉ tiêu hiệu suất đã công bố để tìm một chiến lược lách hợp lý trước hoặc trong khi sử dụng.
• Liệt kê các quan hệ đối tác bên ngoài chịu tải và xác nhận mỗi quan hệ có một người sở hữu quan hệ đang hoạt động, được xem xét gần đây.
• Nêu bằng văn bản nơi trách nhiệm giải trình cho một thất bại xuyên ranh giới hay xuyên đối tác hiện nằm ở đâu.
• Xác định bất kỳ giao diện số nào được thêm mà không tái hợp nhất quy trình hậu trường nằm sau nó.
• Kiểm tra xem lõi công chức ngạch có đủ chiều sâu để sống sót qua biến động ở các tổ chức theo hợp đồng hoặc đối tác không.
• Xác nhận các nhà quản lý tuyến đầu và cấp giữa gọi được tên mô hình chi phối dịch vụ của chính họ.
• Lên lịch một cuộc xem xét theo chu kỳ cố định về các lựa chọn thiết kế hành chính, không chỉ xem xét sau thất bại.
• Xác định kiểu thất bại đặc trưng của mô hình nào mà tổ chức hiện dễ bị phơi ra nhất.
• Xác nhận đồng sản xuất, nơi được dùng, thay đổi ai làm việc chứ không chỉ ai được tham vấn.

Nguồn chính

• Lý thuyết về chế độ quan liêu của Max Weber, trình bày trong Economy and Society (xuất bản sau khi ông mất, 1922) — bản trình bày nền tảng về kiểu lý tưởng của Hành chính công truyền thống.
• Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?", Public Administration, 69 (1991) — bài báo đã đặt tên và hệ thống hóa Quản lý công mới.
• Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?", Public Management Review (2006) — phát biểu sáng lập về Quản trị công mới như một mô hình riêng biệt.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow và Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance", Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — nguồn của khái niệm quản trị thời đại số.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), và công trình của Gerry Stoker về quản lý giá trị công như một câu chuyện kế thừa NPM.
• Công trình của OECD về cải cách quản trị công và Government at a Glance, so sánh các sắp xếp hành chính giữa các quốc gia thành viên.

Tài liệu tham khảo

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance