Chính sách công và chu trình chính sách

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Mọi nhà lãnh đạo công thừa hưởng một quy trình ra quyết định mà, nhìn từ xa, trông như một đường ống đơn giản: một vấn đề được nhận ra, các phương án được cân nhắc, một lựa chọn được đưa ra, lựa chọn được thực hiện, và ai đó kiểm tra xem nó có hiệu quả không. Trong thực tế, vấn đề được nhận ra hiếm khi là vấn đề nghiêm trọng nhất, các phương án trên bàn hiếm khi là toàn bộ tập hợp tồn tại, và lựa chọn được đưa ra thường nhờ vào việc lịch của bộ trưởng nào có khoảng trống tuần đó cũng nhiều như nhờ vào ưu điểm của vụ việc. Hiểu vì sao phiên bản gọn gàng là một sự đơn giản hóa, và nó vỡ ở đâu, không phải là sự tinh tế học thuật; đó là điều cho phép một nhà lãnh đạo nhận ra một cơ hội thực sự để hành động khi nó xuất hiện, thay vì chờ một quy trình sẽ không bao giờ đến dưới hình thức mà sơ đồ hứa hẹn.

Lý thuyết giá trị công coi sự lộn xộn này là một ràng buộc thiết kế, không phải một thất bại cần được kỹ nghệ hóa để loại bỏ. Tính chính danh và sự ủng hộ của một chính sách phụ thuộc vào việc nó đã trải qua một quy trình mà các bên liên quan nhận là công bằng, ngay cả khi quy trình đó bị tranh cãi và không tuyến tính (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Năng lực vận hành để thực hiện một chính sách phụ thuộc vào các lựa chọn được đưa ra ở giai đoạn xây dựng và thiết kế công cụ, rất lâu trước khi việc thực hiện bắt đầu, nghĩa là một nhà lãnh đạo chỉ tham gia khi chính sách đến bàn họ để thực hiện đã đánh mất cơ hội định hình liệu nó có thể thực hiện được hay không. Biết chu trình, và giới hạn của nó, là cách một nhà lãnh đạo tìm ra điểm đòn bẩy tối đa thay vì đến sau khi mọi quyết định có hệ quả đã được đưa ra.

Lý do khác khiến điều này quan trọng hiện nay là các vấn đề chính sách ngày càng không tôn trọng ranh giới của một công cụ đơn lẻ. Cách tiếp cận của một thành phố để giảm ùn tắc giao thông có thể kết hợp một quy định, một khoản phí, một khoản trợ cấp cho các lựa chọn thay thế và một chiến dịch thông tin công cộng, và làm đúng sự kết hợp là một kỹ năng khác với làm đúng bất kỳ công cụ nào riêng lẻ. Một nhà lãnh đạo chỉ nghĩ theo "chúng ta cần luật nào" hay "nên chi bao nhiêu" bỏ lỡ thực tế rằng cùng một mục tiêu chính sách thường có thể đạt được rẻ hơn, hoặc chính đáng hơn, qua một công cụ khác hay một sự kết hợp hoàn toàn khác.

Khái niệm cốt lõi

Chu trình chính sách là một mô hình cách điệu về cách các quyết định công được đưa ra, thường chia thành các giai đoạn: đưa vào chương trình nghị sự, xây dựng, thông qua (hay hợp thức hóa), thực hiện và đánh giá, thường được vẽ như một vòng thay vì một đường vì đánh giá thường xuyên mở lại chương trình nghị sự (xem Chính sách công). Giá trị của nó mang tính sư phạm: nó cho một vốn từ vựng chung để nói về một quy trình mà nếu không sẽ được mô tả theo nhiều cách bằng số người mô tả. Mối nguy của nó là vòng gọn gàng mời người đọc giả định các quyết định thực di chuyển qua các giai đoạn theo thứ tự, một lần, gọn gàng — điều hiếm khi xảy ra.

Đưa vào chương trình nghị sự là giai đoạn mà một điều kiện trong thế giới trở thành một vấn đề mà chính phủ hay tổ chức được kỳ vọng hành động, trong số vô vàn điều kiện mà về nguyên tắc có thể nhận được sự chú ý đó. Hầu hết các điều kiện xã hội không bao giờ trở thành hạng mục nghị sự; điều phân biệt những điều kiện trở thành không chỉ đơn giản là mức nghiêm trọng mà là khả năng hiển thị, một câu chuyện thuyết phục, một nhóm cử tri thúc ép hành động, và thường là một sự kiện kích hoạt. Nhà khoa học chính trị người Mỹ John W. Kingdon xây dựng lời giải thích được dùng rộng rãi nhất về giai đoạn này, khung nhiều dòng, lập luận rằng một dòng vấn đề (các điều kiện được nhận ra là vấn đề), một dòng chính sách (các giải pháp đã được các chuyên gia phát triển, thường trước khi bất kỳ vấn đề tương ứng nào tồn tại), và một dòng chính trị (tâm trạng công chúng, chu kỳ bầu cử và các nhóm lợi ích có tổ chức) chạy phần lớn độc lập với nhau, và sự thay đổi chương trình nghị sự xảy ra khi một cửa sổ chính sách mở ra và một doanh nhân chính sách ghép ba dòng lại với nhau (xem Khung nhiều dòng; xem John W. Kingdon). Hàm ý trái trực giác là một giải pháp thường đã sẵn sàng chờ đợi trước khi vấn đề của nó trở nên nổi bật về chính trị, thay vì được thiết kế để đáp ứng nó — đó là lý do vì sao rất nhiều cuộc khủng hoảng được theo sau bởi việc nhanh chóng thông qua một đề xuất mà các chuyên gia đã vận động từ nhiều năm.

Xây dựng chính sách là giai đoạn mà một vấn đề được nhận ra được chuyển thành một tập hợp các phản ứng ứng viên: các công cụ dự thảo, chi phí và tác động dự kiến của chúng, và các đánh đổi giữa chúng, thường được phát triển bởi các quan chức, nhà phân tích và chuyên gia bên ngoài thay vì trực tiếp bởi những người ra quyết định dân cử. Thông qua, đôi khi gọi là hợp thức hóa, là giai đoạn chính thức mà một phản ứng ứng viên được cho phép — một cuộc bỏ phiếu, một chữ ký, một quy định được chính thức ban hành — và chính ở giai đoạn này một chính sách có hiệu lực ràng buộc và, lý tưởng, tính chính danh đến từ một quy trình cho phép được công nhận, không chỉ từ việc được thiết kế tốt (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực về cách tính chính danh được xây dựng và kiểm nghiệm).

Thực hiện là nơi một chính sách đã được chính thức thông qua gặp các tổ chức, ngân sách và nhân viên tuyến đầu phải thực sự triển khai nó, và là giai đoạn mà sự gọn gàng của chu trình sụp đổ rõ rệt nhất. Khái niệm chế độ quan liêu cấp cơ sở của Michael Lipsky mô tả cách các sĩ quan cảnh sát, giáo viên, nhân viên phụ trách trợ cấp và thanh tra viên cung cấp một chính sách hằng ngày thực hiện quyền tùy nghi thực sự đối với cách nó được áp dụng, nghĩa là chính sách mà công dân thực sự trải nghiệm thường được định hình lại đáng kể bởi các phán đoán của tuyến đầu mà không văn bản lập pháp nào lường trước (xem Chế độ quan liêu cấp cơ sở). Một chính sách có thể được thông qua với đầy đủ tính chính danh mà vẫn không tạo ra giá trị công nếu những người thiết kế nó chưa bao giờ hỏi tổ chức được giao cung cấp nó có năng lực, động cơ hay hệ thống quản lý quyền tùy nghi để làm không.

Đánh giá hỏi chính sách đã thông qua có tạo ra các tác động dự định không, với chi phí nào, và với tác dụng phụ nào, và là giai đoạn chính thức khép vòng trở lại với việc đưa vào chương trình nghị sự: một chính sách bị đánh giá là đang thất bại, hay một vấn đề bị đánh giá là tệ hơn dự kiến, tự nó là chất liệu nghị sự mới (xem Chủ đề 2.6 — Tổng hợp bằng chứng và điều gì hiệu quả về cách bằng chứng được thu thập, cân nhắc và tổng hợp ở giai đoạn này). Coi đánh giá là điểm kết thúc của chu trình thay vì sự đổi mới của nó là một trong những sai lầm cấu trúc phổ biến nhất của một tổ chức, vì nó coi vòng là một đường.

Hai phê phán có ảnh hưởng giải thích vì sao chu trình thường không chạy như đã vẽ. Chủ nghĩa gia tăng, do nhà khoa học chính trị người Mỹ Charles E. Lindblom phát triển, lập luận rằng các nhà hoạch định chính sách thực hiếm khi tiến hành phân tích toàn diện, từ nguyên lý đầu tiên mà mô hình chu trình ngụ ý; thay vào đó họ thực hiện những điều chỉnh nhỏ, kế tiếp đối với chính sách hiện có — "lần mò tiến lên" — vì phân tích toàn diện mọi phương án là bất khả về nhận thức và chính trị, và vì các bước nhỏ dễ đảo ngược hơn nếu hóa ra sai (xem Chủ nghĩa gia tăng; xem Charles E. Lindblom). Đây không phải lời khuyên rụt rè: Lindblom lập luận rằng chủ nghĩa gia tăng thường là chiến lược bảo vệ được hơn dưới bất định thực sự, không chỉ là con đường ít kháng cự nhất, dù những người chỉ trích từ lâu đã chỉ ra rằng chủ nghĩa gia tăng thuần túy cũng có thể củng cố một hiện trạng tồi bằng cách không bao giờ hỏi liệu cả cách tiếp cận, không chỉ phần rìa của nó, có sai không.

Mô hình thùng rác, do Michael Cohen, James March và Johan Olsen phát triển để mô tả việc ra quyết định trong cái họ gọi là một "tình trạng vô chính phủ có tổ chức", đi xa hơn nữa: nó mô tả vấn đề, giải pháp, người tham gia và cơ hội lựa chọn như bốn dòng phần lớn độc lập tràn qua lại trong một tổ chức, với một quyết định xảy ra bất cứ khi nào một cơ hội lựa chọn tình cờ đưa ba dòng kia lại với nhau, thay vì một giải pháp được thiết kế có chủ ý cho một vấn đề nhất định (xem Mô hình thùng rác). Khung nhiều dòng của Kingdon là hậu duệ trực tiếp, đặc thù chính sách của mô hình này. Đọc cùng nhau, chủ nghĩa gia tăng và mô hình thùng rác đều lập luận rằng chu trình tuần tự, duy lý gọn gàng gần với một câu chuyện hợp thức hóa mà các tổ chức kể về quyết định của mình sau sự việc hơn là một mô tả về cách các quyết định đó thực sự đạt được — điều tự nó hữu ích để một nhà lãnh đạo biết, vì nó thay đổi trọng lượng nên đặt vào "nhưng sơ đồ không nói vận hành như vậy" như một sự phản đối một quyết định thực.

Nửa thứ hai của lãnh thổ chủ đề này là công cụ chính sách: công cụ cụ thể dùng để chuyển một chính sách đã thông qua thành tác động. Nhà khoa học chính trị người Anh Christopher Hood đưa ra phân loại bền vững nhất, xếp các công cụ theo nguồn lực của chính phủ mà mỗi công cụ dựa vào: nút giao (thông tin và vị trí của chính phủ ở trung tâm các mạng lưới), quyền lực (thẩm quyền pháp lý để yêu cầu, cấm hoặc cho phép), tài chính (tiền, dù chi hay thu) và tổ chức (nhân viên, đất đai và trang thiết bị của chính phủ), thường viết tắt bằng chữ cái đầu của bốn nguồn lực (xem Christopher Hood). Cuốn sách này nhóm các loại của Hood thành bốn họ ánh xạ vào cách hầu hết các nhà lãnh đạo công thực sự nói về lựa chọn công cụ: điều tiết (quyền lực — các quy tắc yêu cầu, cấm hoặc cấp phép một hành vi, được thực thi hỗ trợ) (xem Điều tiết); chi tiêu, gồm cung cấp trực tiếp, tài trợ và trợ cấp làm giảm chi phí của một hành vi hay hàng hóa được ưu tiên (xem Trợ cấp); thuế, vốn tăng nguồn thu nhưng cũng có thể được thiết kế để ngăn cản một hành vi, như một thuế tội lỗi đối với thuốc lá, rượu hay đường (xem Thuế tội lỗi); và thông tin hoặc thuyết phục, từ các chiến dịch nâng cao nhận thức công cộng đến các kỹ thuật hành vi có mục tiêu hơn của lý thuyết hích, thiết kế lại chính môi trường lựa chọn thay vì bắt buộc, trả tiền hay giải thích kết quả ưa thích (xem Lý thuyết hích; xem Chủ đề 4.1 — Chính sách công dựa trên hành vi về đạo đức và cơ chế của họ công cụ này một cách sâu). Các chính sách thực hầu như luôn kết hợp các công cụ từ nhiều hơn một họ — một khoản phí túi nhựa đồng thời là một loại thuế và một tín hiệu thông tin, và một yêu cầu bắt buộc tiêm chủng là điều tiết được củng cố bằng thông tin công cộng — và câu hỏi thiết kế công cụ thực sự của nhà lãnh đạo hiếm khi là "công cụ đơn lẻ nào" mà là "sự kết hợp nào, theo trình tự nào, với cái giá nào đối với tính chính danh."

Thực hành tốt nhất

1. Gọi tên giai đoạn mà một vấn đề đang sống thực sự ở trước khi đề xuất làm gì tiếp theo. Coi một vấn đề vẫn đang tranh giành không gian nghị sự như thể nó cần một hội thảo xây dựng, hay một phương án đã được xây dựng đầy đủ như thể nó vẫn cần xây dựng chương trình nghị sự, lãng phí công sức vào công cụ của giai đoạn sai.
2. Giữ một danh sách ngắn thường trực các giải pháp chính sách sẵn sàng, độc lập với bất kỳ vấn đề hiện tại nào. Khung của Kingdon cho thấy các cửa sổ mở đột ngột và đóng nhanh; một tổ chức không có các phương án phát triển sẵn chờ trong dòng chính sách sẽ bỏ lỡ hầu hết chúng.
3. Thiết kế sự kết hợp công cụ trước khi soạn văn bản pháp lý. Quyết định liệu mục tiêu được phục vụ tốt hơn bởi điều tiết, chi tiêu, thuế, thông tin hay một sự kết hợp, và chỉ sau đó mới viết công cụ thực hiện lựa chọn đó, thay vì với tay lấy một đạo luật vì luật là mặc định.
4. Hỏi ai sẽ cung cấp điều này ở cấp cơ sở, và họ có quyền tùy nghi, đào tạo và năng lực mà thiết kế giả định không. Một chính sách được kỹ nghệ quanh một người thực hiện lý tưởng hóa thất bại khi tiếp xúc với khối lượng hồ sơ thực, các khoảng trống nhân sự thực và các phán đoán tuyến đầu thực.
5. Xây dựng kế hoạch đánh giá ngay ở giai đoạn xây dựng, không phải sau khi thông qua. Quyết định thành công trông ra sao, và sẽ được đo như thế nào, trước khi chính sách khởi động bảo vệ đánh giá khỏi bị định hình hồi cứu cho khớp với bất cứ điều gì đã xảy ra.
6. Coi điều chỉnh gia tăng là một chiến lược chính đáng, không phải thất bại của tham vọng, khi bằng chứng thực sự bất định. Lập luận của Lindblom cho việc "lần mò tiến lên" mạnh nhất chính khi một thiết kế lại táo bạo, toàn diện không thể được biện minh bởi điều thực sự đã biết.
7. Định kỳ hỏi liệu chủ nghĩa gia tăng đã thành thói quen thay vì phán đoán chưa. Một lĩnh vực chính sách chỉ nhận các điều chỉnh biên trong một thập kỷ có thể cần một cuộc xem xét toàn diện có chủ ý, dù cuộc xem xét đó tốn kém và gây xáo trộn hơn một bước nhỏ nữa.
8. Kỳ vọng việc thực hiện sẽ tạo ra những vấn đề mới mở lại chương trình nghị sự, và lên kế hoạch cho vòng lặp đó một cách tường minh. Xây dựng một lộ trình để phản hồi từ tuyến đầu và các phát hiện đánh giá sớm đến được những người có thể sửa chính sách, thay vì coi việc thực hiện là một giai đoạn một chiều, im lặng.
9. Nêu sự kết hợp các công cụ cùng nhau, trong cùng một văn bản, không phải như các sáng kiến riêng lẻ. Một khoản phí, một khoản trợ cấp và một chiến dịch thông tin nhắm vào cùng một hành vi dễ đánh giá, và dễ bảo vệ, hơn như một chính sách phối hợp so với ba chương trình liên quan lỏng lẻo.
10. Kiểm tra tác động phân phối của từng công cụ trong sự kết hợp, không chỉ tác động tổng hợp của chính sách. Một khoản thuế làm thay đổi hành vi trung bình vẫn có thể rơi không cân xứng lên các hộ thu nhập thấp; kết hợp nó với một khoản trợ cấp có mục tiêu hay miễn trừ thường là điều làm cho sự kết hợp trở nên chính đáng (xem Chủ đề 3.5 — Công bằng, bình đẳng và công lý phân phối).
11. Dùng các công cụ hành vi như bổ sung cho, không phải thay thế, quyền lực và tài chính khi rủi ro cao. Một cú hích thường là bước đầu rẻ nhất và ít cưỡng chế nhất, nhưng hiếm khi đủ một mình cho một vấn đề nghiêm trọng đến mức biện minh cho điều tiết hay chi tiêu (xem Chủ đề 4.1 — Chính sách công dựa trên hành vi).
12. Ghi lại cửa sổ chính trị đã làm cho việc thông qua khả thi, khi còn mới. Hiểu vì sao một chính sách trở nên có thể thông qua vào lúc nó xảy ra — sự kiện kích hoạt nào, doanh nhân nào, sự sắp xếp các dòng nào — giúp tổ chức nhận ra cửa sổ kế tiếp thay vì giả định cùng kết quả có thể được triệu hồi theo yêu cầu.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Chúng ta có thực sự biết các sáng kiến lớn hiện tại của mình đang ở giai đoạn nào của chu trình không, hay đang áp dụng cùng một kịch bản cho tất cả bất kể? Hãy đi qua ba hay bốn sáng kiến sống lớn nhất của bạn và đặt mỗi sáng kiến vào giai đoạn đưa vào chương trình nghị sự, xây dựng, thông qua, thực hiện hay đánh giá, một cách trung thực, thay vì theo vị trí mà sơ đồ tổ chức đặt nó. Hãy thảo luận liệu các công cụ và cuộc họp bạn đang dùng có khớp với giai đoạn đó, hay một sáng kiến còn đang tranh giành sự chú ý lại bị đối xử như thể nó chỉ cần kế hoạch thực hiện tốt hơn. Hãy thống nhất điều gì sẽ thay đổi về cách mỗi sáng kiến được cấp nguồn lực nếu đánh giá giai đoạn là đúng.

Những giải pháp làm sẵn nào đang nằm trong dòng chính sách của chúng ta ngay bây giờ, chờ một cửa sổ mà chúng ta không theo dõi? Hãy yêu cầu mỗi nhóm gọi tên một phương án mà họ tin là đã phát triển tốt nhưng chưa bao giờ tìm được thời điểm chính trị để được thông qua. Hãy thảo luận điều gì cần xảy ra — một sự kiện, một thay đổi lãnh đạo, một chuyển dịch tâm trạng công chúng — để cửa sổ đó mở, và phương án có thực sự sẵn sàng nếu nó mở không. Hãy cân nhắc tổ chức có bất kỳ thực hành thường trực nào để giữ các phương án đó luôn cập nhật không, hay chúng lặng lẽ cũ đi trong khi chờ.

Lần cuối chúng ta thiết kế một chính sách, chúng ta có chọn công cụ trước và mục tiêu sau không? Hãy lần ngược một quyết định gần đây và hỏi một cách trung thực liệu "chúng ta cần một đạo luật" hay "chúng ta cần chi nhiều hơn" đã được quyết định trước khi mục tiêu nền tảng và các công cụ thay thế được cân nhắc đúng mức hay chưa. Hãy thảo luận một cuộc trao đổi lựa chọn công cụ thực sự sẽ trông ra sao, so sánh điều tiết, chi tiêu, thuế và thông tin đối với cùng một mục tiêu. Hãy thống nhất một bước chuẩn trong quy trình thiết kế chính sách của bạn buộc phải so sánh này trước khi việc soạn thảo bắt đầu.

Việc thực hiện đã lặng lẽ thiết kế lại một chính sách mà chúng ta tưởng đã quyết định xong ở đâu? Hãy xác định một chính sách có tác động trên thực địa khác rõ rệt với điều đã viết và thông qua, và thảo luận quyền tùy nghi nào nhân viên tuyến đầu đã thực hiện để tạo ra khoảng cách đó. Hãy cân nhắc liệu quyền tùy nghi đó là vấn đề cần đóng lại hay một sự thích ứng hợp lý mà chính sách chính thức nên được cập nhật để phản ánh. Hãy quyết định ai chịu trách nhiệm nhận ra loại trôi dạt này và quyết định, mỗi lần, phản ứng nào trong hai phản ứng là đúng.

Chúng ta đang coi đánh giá là phản hồi đưa vào chương trình nghị sự kế tiếp, hay là một báo cáo được lưu hồ sơ khi chương trình kết thúc? Hãy xem lại điều thực sự đã xảy ra với các phát hiện của hai hay ba đánh giá lớn gần nhất của bạn: chúng có thay đổi một quyết định sống, cung cấp thông tin cho vòng xây dựng tiếp theo, hay nằm trong một tài liệu không ai xem lại (xem Chủ đề 2.6 — Tổng hợp bằng chứng và điều gì hiệu quả)? Hãy thảo luận điều gì cần thay đổi về cấu trúc — thời điểm, quyền sở hữu, một diễn đàn thường trực — để đánh giá thực sự khép vòng thay vì chỉ khép hồ sơ. Hãy thống nhất một thay đổi cụ thể bạn sẽ thực hiện trước khi đánh giá tiếp theo đến hạn.

Cách tiếp cận hiện tại của chúng ta trong lĩnh vực chính sách này là một chiến lược gia tăng có chủ ý, hay một thói quen chưa được xem xét? Hãy chọn một lĩnh vực chính sách mà tổ chức bạn đã điều chỉnh nhẹ nhàng, năm này qua năm khác, mà không có cuộc xem xét toàn diện, và thảo luận một cách trung thực cách đọc nào trong hai cách đọc của Lindblom áp dụng: sự thận trọng hợp lý dưới bất định thực sự, hay một mặc định thoải mái đã lặng lẽ sống lâu hơn sự biện minh của nó. Hãy cân nhắc một cuộc xem xét thực sự từ nguyên lý đầu tiên sẽ tốn bao nhiêu thời gian và vốn chính trị, và cân nhắc điều đó một cách tường minh so với cái giá của việc tiếp tục lần mò. Hãy quyết định cuộc xem xét đó có thuộc về chương trình nghị sự năm tới không.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Chính quyền một thành phố ven biển cỡ vừa đã dành nhiều năm thảo luận về rác thải nhựa dùng một lần trên các bãi biển và đường thủy mà không đưa ra một chính sách chính thức. Các nhóm môi trường đã nêu vấn đề tại các cuộc họp hội đồng trong nhiều năm; một bộ quy tắc tự nguyện yêu cầu các nhà bán lẻ giảm phát túi nhựa chỉ tạo ra mức giảm khiêm tốn; và một đề xuất do văn phòng bền vững của thành phố soạn để kết hợp một khoản phí bán lẻ với một chiến dịch nâng cao nhận thức công cộng đã nằm, được xây dựng đầy đủ, trong ngăn kéo hơn một năm, không thể thu hút đủ sự chú ý chính trị để đến được một cuộc bỏ phiếu.

Tình hình thay đổi đột ngột sau một đợt nước dâng do bão đặc biệt nghiêm trọng cuốn một lượng lớn rác nhựa lên bãi biển du lịch chính của thành phố hai tuần trước khi mùa hè bắt đầu, tạo ra sự đưa tin rộng rãi của truyền thông địa phương và một làn sóng khiếu nại bất ngờ tới các ủy viên hội đồng dân cử. Một ủy viên hội đồng mới đắc cử, người đã vận động tranh cử một phần về các vấn đề môi trường, nhận ra thời điểm và đẩy đề xuất sẵn có của văn phòng bền vững lên chương trình nghị sự trong vài ngày, ghép dòng chính sách đang ngủ với các dòng chính trị và vấn đề mới mở gần như chính xác như khung của Kingdon dự đoán. Đề xuất đã chờ một năm để được chú ý được thông qua trong vòng sáu tuần sau cơn bão, không phải vì nó đã tốt hơn, mà vì một cửa sổ đã mở.

Chính sách được thông qua kết hợp bốn công cụ một cách có chủ ý, thay vì dựa vào bất kỳ công cụ nào. Một quy định cấm các nhà bán lẻ cung cấp túi nhựa dùng một lần tại điểm bán (quyền lực). Một khoản phí nhỏ áp dụng cho bất kỳ túi giấy hay túi phân hủy sinh học nào khách hàng vẫn muốn (tài chính, hoạt động như một yếu tố ngăn cản nhẹ kiểu thuế tội lỗi hơn là một biện pháp tạo nguồn thu). Một khoản trợ cấp tài trợ túi tái sử dụng miễn phí được phân phát qua các trung tâm cộng đồng ở các khu phố thu nhập thấp hơn của thành phố, để ngăn khoản phí rơi nặng nhất vào những cư dân ít có khả năng hấp thụ nhất. Một chiến dịch thông tin, được xây dựng cùng nhóm khoa học hành vi của một trường đại học địa phương, thiết kế lại lời nhắc tại quầy thanh toán ở các nhà bán lẻ tham gia để từ chối một túi trở thành lựa chọn mặc định thay vì điều khách hàng phải chủ động yêu cầu — một cú hích xếp lên trên quy định và khoản phí, không thay thế cái nào.

Việc thực hiện làm lộ ra một khoảng trống mà thiết kế ban đầu chưa lường trước: các thanh tra viên chợ chịu trách nhiệm thực thi lệnh cấm bán lẻ có quyền tùy nghi về mức độ nghiêm ngặt khi áp dụng với các quầy nhỏ do gia đình điều hành trong khu chợ cũ của thành phố, và việc thực thi không chính thức ban đầu khác nhau rất nhiều giữa từng thanh tra viên. Thay vì coi đây là thất bại tuân thủ cần bị trừng phạt, văn phòng bền vững làm việc với các thanh tra viên để chính thức hóa một cách tiếp cận theo bậc — cảnh cáo trước, chỉ phạt tiền sau khi vi phạm lặp lại — mà các thanh tra viên thực tế đã áp dụng qua phán đoán của chính họ. Chính sách chính thức được sửa để khớp với thực hành mà chính những người thực hiện cấp cơ sở của nó đã thấy khả thi.

Một đánh giá mười tám tháng sau thấy rác nhựa trên bãi biển giảm đáng kể, mức giảm nhỏ hơn nhưng có thật trong tổng lượng phát túi dùng một lần, và một tác động phân phối nhìn chung trung tính một khi các túi tái sử dụng được trợ cấp được tính đến. Đánh giá cũng đánh dấu rằng nhận thức về khoản phí túi giấy đã mờ dần theo thời gian, làm yếu tác động hành vi của nó, và khuyến nghị làm mới chiến dịch thông tin thay vì giả định một lần khởi động sẽ tự duy trì vô thời hạn — đưa thẳng ngược vào chương trình nghị sự cho chu kỳ ngân sách tiếp theo. Kịch bản này mang tính minh họa và hư cấu; nó không mô tả chính sách nhựa hay quyết định hội đồng của bất kỳ thành phố có thật nào.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Một chính quyền địa phương thường đứng gần việc thực hiện nhất và do đó thấy khoảng cách giữa một chính sách đã thông qua và thực tế cấp cơ sở của nó nhanh hơn bất kỳ cấp chính phủ nào khác, nhưng thường có bộ công cụ hẹp nhất để làm việc, vì phần lớn thuế và nhiều thẩm quyền điều tiết thuộc về chính phủ quốc gia hoặc khu vực. Kỹ năng đặc trưng của địa phương là kết hợp một bộ công cụ hạn chế — điều tiết địa phương, các khoản phí và lệ phí nhỏ, chi tiêu trực tiếp và thông tin có mục tiêu địa phương — đủ sáng tạo để tạo tiến bộ thực sự trong một vấn đề mà các đòn bẩy lớn nhất thuộc về người khác.

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia thường nắm bộ công cụ rộng nhất, gồm năng lực lập pháp, đánh thuế và chi tiêu ở quy mô lớn, khiến thiết kế sự kết hợp công cụ thực sự là một nghề quốc gia hơn là một sự ứng biến. Rủi ro quốc gia đặc trưng ngược với rủi ro địa phương: với mọi công cụ về mặt kỹ thuật đều sẵn có, việc xây dựng chính sách quốc gia có thể mặc định theo công cụ lớn nhất hay dễ thấy nhất — một đạo luật mới, một khoản thuế gây chú ý — khi một sự kết hợp nhỏ hơn, rẻ hơn có thể đạt cùng giá trị công với chi phí tính chính danh thấp hơn và rủi ro tác động ngoài ý muốn thấp hơn.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và phi chính phủ hiếm khi tự nắm thẩm quyền công cụ chính sách chính thức, nhưng họ thường là những doanh nhân chính sách ghép một giải pháp sẵn sàng với một cửa sổ chính trị đang mở, và họ thường là những tổ chức đứng gần nhất với cách một chính sách thực sự đáp xuống những người mà nó nhằm giúp. Đóng góp đặc trưng của họ vào chu trình là đưa vào nghị sự và phản hồi thực hiện: nâng cao khả năng hiển thị của một vấn đề rất lâu trước khi sự chú ý của chính phủ đến, và báo cáo, đáng tin và nhanh chóng, khi tác động cấp cơ sở của một chính sách lệch khỏi thiết kế dự định (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận).

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương và quốc tế hiếm khi nắm thẩm quyền trong nước ràng buộc, đánh thuế hay chi tiêu theo cách một chính phủ quốc gia làm, nên các công cụ đặc trưng của họ là nút giao và tổ chức theo cách nói của Hood — triệu tập, đặt chuẩn, công bố bằng chứng so sánh, và phối hợp tài trợ mà các chính phủ quốc gia sau đó triển khai qua sự kết hợp công cụ riêng. Vì họ vận hành qua các khu vực pháp lý có năng lực hành chính rất khác nhau, khoảng cách thực hiện giữa một khung được quốc tế thông qua và tác động của nó trên thực địa thường là rộng nhất trong mọi cấp được bao quát trong chủ đề này, và các giai đoạn đưa vào nghị sự và đánh giá của chu trình thường quan trọng hơn với công việc của họ so với thông qua hay thực hiện trực tiếp.

Các kiểu thất bại thường gặp

Nhầm sơ đồ với quy trình. Một nhóm thiết kế quản trị nội bộ của mình như thể mọi quyết định sẽ di chuyển gọn gàng qua đưa vào nghị sự, xây dựng, thông qua, thực hiện và đánh giá theo đúng thứ tự, rồi coi mọi quyết định thực không theo thứ tự đó là một bất thường cần chỉnh thay vì hoạch định chính sách bình thường. Điều này tạo ra các quy trình quản trị làm chậm những cửa sổ cơ hội thực sự mà một doanh nhân chính sách cần hành động, mà không thực sự làm quyết định cuối cùng được thông tin tốt hơn.

Thiết kế đặt công cụ lên trước. Một vấn đề chính sách đến đã khoác sẵn một công cụ ưa thích — "chúng ta cần một đạo luật mới" hay "chúng ta cần chi nhiều hơn" — và giai đoạn xây dựng trở thành một cuộc tìm kiếm sự biện minh thay vì một sự so sánh thực sự giữa điều tiết, chi tiêu, thuế và thông tin đối với mục tiêu. Điều này làm tổ chức mất những sự kết hợp rẻ hơn, ít cưỡng chế hơn hoặc hiệu quả hơn mà chưa bao giờ được cân nhắc nghiêm túc vì công cụ đã được chọn trước khi phân tích bắt đầu.

Thiết kế cho một người thực hiện lý tưởng hóa. Một chính sách được xây dựng quanh giả định về sự tuân thủ đầy đủ của tuyến đầu, nhiều thời gian của nhân viên và không có ưu tiên địa phương cạnh tranh, không điều nào trong đó phản ánh chế độ quan liêu cấp cơ sở sẽ thực sự cung cấp nó. Khoảng trống thực hiện kết quả sau đó bị đổ lỗi cho nhân viên tuyến đầu vì "không làm theo chính sách đúng cách", trong khi nguyên nhân sâu hơn là một thiết kế chưa bao giờ hỏi việc thực hiện thực sự đòi hỏi gì.

Đánh giá như một điểm kết thúc thay vì một vòng phản hồi. Một đánh giá được đặt hàng, hoàn thành và lưu hồ sơ, không có cơ chế thường trực nào nối các phát hiện của nó trở lại vòng đưa vào nghị sự hay xây dựng tiếp theo. Điều này tốn kém gấp đôi: một lần ở chi phí của chính đánh giá, và lần nữa ở chi phí của chu trình chính sách tiếp theo khám phá lại, từ đầu, một bài học mà đánh giá đã xác lập.

Chủ nghĩa gia tăng đã đông cứng thành quán tính. Một lĩnh vực chính sách chỉ nhận các điều chỉnh biên năm này qua năm khác vì đó là cách tổ chức luôn tiếp cận nó, không phải vì một sự so sánh thực sự với một thiết kế lại toàn diện hơn từng được thực hiện. Cái giá vô hình cho đến khi một cuộc khủng hoảng hay một cửa sổ chính sách phơi bày con đường gia tăng đã tụt sau một cách tiếp cận có chủ ý hơn bao xa.

Bỏ qua cửa sổ chính trị đã làm cho một quyết định khả thi. Một tổ chức coi một chính sách đã thông qua như thể nó thuần túy là kết quả của ưu điểm kỹ thuật của đề xuất, quên sự kiện kích hoạt, doanh nhân hay sự sắp xếp chính trị thực sự đã làm cho việc thông qua khả thi. Khi vấn đề tương tự tiếp theo nảy sinh mà không có cùng sự sắp xếp, tổ chức ngạc nhiên rằng một đề xuất thiết kế tốt không kém lại không được thông qua, đã nhầm một sự ghép may mắn của các dòng với một quy trình lặp lại được.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Đã xác định trung thực giai đoạn hiện tại của từng sáng kiến chính sách đang sống (đưa vào nghị sự, xây dựng, thông qua, thực hiện, đánh giá).
• Duy trì một danh sách ngắn các phương án chính sách đã nghiên cứu, sẵn sàng, độc lập với bất kỳ vấn đề sống hiện tại nào.
• Ghi lại sự so sánh công cụ (điều tiết, chi tiêu, thuế, thông tin) trước khi bắt đầu soạn thảo.
• Đã kiểm tra tác động phân phối của từng công cụ trong sự kết hợp được đề xuất, không chỉ tác động tổng hợp.
• Đã đánh giá năng lực cung cấp dịch vụ của tuyến đầu và quyền tùy nghi có thể có trước khi chốt một chính sách.
• Đã xác định kế hoạch đánh giá và các thước đo thành công ở giai đoạn xây dựng, không phải sau khi thông qua.
• Đã xác nhận có tồn tại lộ trình để các phát hiện đánh giá và phản hồi thực hiện đến vòng đưa vào nghị sự tiếp theo.
• Đã ghi lại cửa sổ chính trị hay hoàn cảnh đã cho phép một lần thông qua gần đây khi còn rõ ràng.
• Đã định kỳ xem xét các lĩnh vực điều chỉnh gia tăng kéo dài xem một thiết kế lại toàn diện có còn được biện minh không.
• Đã kiểm tra các công cụ hành vi hoặc dựa trên thông tin đối chiếu với Chủ đề 4.1 — Chính sách công dựa trên hành vi — về các giới hạn đạo đức trước khi triển khai.
• Gói công cụ kết hợp được trình bày và đánh giá như một chính sách phối hợp, không phải các sáng kiến không liên quan.

Nguồn chính

• Charles E. Lindblom, "The Science of "Muddling Through"", Public Administration Review, 19(2), 1959, tr. 79–88, cho lập luận nền tảng về chủ nghĩa gia tăng như một chiến lược bảo vệ được dưới bất định thực sự.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, cho phát biểu gốc và đầy đủ nhất của khung nhiều dòng.
• Michael D. Cohen, James G. March và Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, tr. 1–25, cho mô hình lựa chọn tổ chức mà khung của Kingdon điều chỉnh cho hoạch định chính sách.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (tái bản bởi Palgrave Macmillan), cho phân loại nút giao, quyền lực, tài chính và tổ chức của các công cụ chính sách.
• Khuyến nghị của Hội đồng OECD về Chính sách và Quản trị Điều tiết, cho một bản trình bày xuyên quốc gia về cách các công cụ điều tiết được thiết kế và quản trị trong thực tiễn.

Tài liệu tham khảo

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html