气候、可持续性与环境公共价值

这为何对公共价值重要

如今每一个公共机构,都处于两项相互拉扯、却压在同一条预算线上的义务之中。一项是对今年选出它、资助它或治理它的人负责,他们眼前的需求是可见的、具有政治后果的。另一项是对一个未来的人口负责——其中一些如今已经作为儿童存在,另一些尚未出生——他们的利益是真实的,却在结构上无法参与今年的咨询或支出审查。气候变化,是一位公共管理者将遇到的这个问题最尖锐的版本,因为不作为的代价,以一种超越任何单一届政府任期的时间尺度不断累积,而行动的代价却落在现在、落在早已充满争议的预算之上。

经济学家尼古拉斯·斯特恩2006年为英国政府所做的一份具有影响力的评估报告,尖锐地捕捉到了这种不对称:未加缓解的气候变化的经济与人力代价,最终将使阻止它的成本相形见绌,而阻止它所需要的支出,却必须由那些大多不会活着看到最糟糕的反事实被避免的决策者来批准(见斯特恩报告,下文有进一步讨论)。公共价值理论存在的意义,正是为决策者提供一套语言,来处理那些真实存在、却不受任何市场价格或任何当前选民选票所强制执行的义务,这正是为什么本主题把气候与环境问题,当作核心的公共价值问题、而非环境部委独有的一项专门附加事项来处理。

本主题把公共领导者常常混为一谈的三个不同、但相关的问题区分开来。第一个是气候变化减缓——减少导致变暖的温室气体排放——这在经济学上表现得像一种纯粹的全球公共物品:一个国家减少的排放,惠及整个星球的大气层,无论是谁贡献了这些减排,也没有任何国家能被排除在这项收益之外、或被强制支付自己的份额(关于底层的分类,见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)。第二个是气候变化适应——调整基础设施、服务与行为,以适应一个已经部分锁定的、正在变化的气候——这更多是地方性的:一道海堤保护的是一段具体的海岸线,它的成本与收益大多落在一个辖区的边界之内。第三个是二者之下的核算问题:如何把自然系统的价值——储存碳的森林、吸收洪水的湿地、生长食物的土壤——纳入历史上只权衡财务价值、更近期还权衡社会价值的决策之中。把这三个问题纠缠在一起,是一项气候战略陷入停滞最常见的原因之一:一个只资助适应、因为减缓感觉像是别人工作的议会,与其说是在做决策,不如说是在回避一项决策。

核心概念

气候变化减缓,也称为脱碳,是限制进入大气层的温室气体的行动,无论是通过在源头削减排放(可再生能源、能效、电气化),还是通过增加清除量(重新造林、碳捕获)。由于大气层是全球混合的,一个国家避免排放的一吨二氧化碳,无论在哪里被避免,都能提供同样的气候收益,这正是让减缓成为全球公共物品教科书式实例的原因:非竞用的、在功能上非排他的,因为没有任何国家能被排除在一个自己没有出资维持的稳定气候之外。这种组合,在星球尺度上产出了主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论所描述的搭便车激励,这也是减缓比适应难以被集体谈判得多的核心原因,因为适应的收益,基本上被为它出资的人所独享。

气候变化适应是适应气候变化影响的过程,包括已经发生的与预期发生的影响,分为四大类:基础设施类(防洪工事、降温中心)、制度类(建筑规范、预警系统)、行为类(改变的农业或用水实践),以及基于自然的(恢复的湿地、城市树木覆盖)。与减缓不同,适应在很大程度上是可排他的、竞用的——一道防洪工事保护的是它背后的城镇,而非下一段海岸——这使得它主要是一个地方与国家层面的公共价值问题,与主题3.12——危机、紧急情况与韧性管理中的韧性规划密切相关、但并不完全相同。这两者之所以重叠,是因为二者都关注一个组织吸收并从冲击中恢复的能力,但适应具体关注的是一个正在变化的气候基线,而韧性管理涵盖的是更全面范围的冲击,包括与气候无关的冲击。

代际公平是各代人之间公平的原则。它在这里之所以重要,是因为几乎每一项重大的气候决策,都用今天的成本交换数十年后的收益,而这种交换如何被估值,在很大程度上取决于用来比较现在与未来价值的社会贴现率,这一点在主题2.2——社会成本效益与成本效果分析中有完整论述。一个更高的贴现率,会缩小赋予遥远收益的当前权重,这可能让一项减缓项目看起来物非所值,即便它最终的收益是巨大的;而一个更低的贴现率,给了未来世代的福祉更接近于与当下平等的地位,代价是让更多项目在今天看起来代价高昂。斯特恩报告为气候政策使用一个明显偏低的贴现率的决定,至今仍是公共经济学中贴现应用最受公开争议的实例之一,恰恰是因为贴现率的选择,是一项关于代际公平的价值判断,却披着一项技术参数的外衣。

自然资本是世界自然资源的存量——地质、土壤、空气、水与所有生物——依照与财务资本的类比,被当作一项随时间产出一股价值流的资产来对待。这股价值流由生态系统服务构成:人类从生态系统中获得的收益,从木材与渔业等供给服务,到防洪与碳储存等调节服务,再到休闲等文化服务。自然资本核算试图用与财务账目及社会账目并列的方式来衡量这些存量与流量,使用诸如联合国的环境经济核算体系,以及世界银行的《国家财富变化》项目等框架,使一片湿地的防洪价值能够像一项财务资产的价值那样,为一项预算决策提供依据。相对于财务会计数百年的实践积累,这仍然是一门新兴的学问:真正有用、正在迅速成熟,但尚未完全确立。

碳的社会成本把自然资本、贴现与成本效益分析连接到了一个数字之中:一项通常以每吨货币来表示的估计值,估算多排放一吨二氧化碳所造成的经济损害,其使用方式与主题2.2——社会成本效益与成本效果分析中,影子价格被用于其他非市场物品的方式相同。它对所选定的贴现率极为敏感,因为一吨排放造成的大部分损害,都落在数十年之后的未来。

三个机构支撑起了围绕这些概念的全球架构。政府间气候变化专门委员会(IPCC),一个联合国机构,为政策制定者评估并综合已发表的气候变化科学,而不开展自己的一手研究。联合国气候变化框架公约(UNFCCC)是各国借以协商集体气候行动的条约进程,而在其之下于2015年通过的《巴黎协定》,是当前的法律框架,承诺各缔约方把变暖幅度控制在明显低于工业化前水平两摄氏度以内,通过每个国家自行设定、并定期加强的国家自主贡献来实现。除了减缓与适应,谈判者也日益认识到第三个类别,损失与损害:在减缓未能阻止一种变化、适应也未能、或无力吸收这种变化之后所发生的残余损害,这引发了关于谁承担既非预防、也非调整所能避免的成本的公平问题。

最佳实践

1. 在每一份战略文件中,把减缓问题与适应问题分开。 减缓是对一项全球公共物品的贡献,其地方收益是分散的(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论);适应保护的是一项具体的、地方性的资产或人口。二者的资金与治理截然不同,把它们合并成一条单一的"气候战略"科目,常常会让其中一个资源不足。
2. 说明任何一项气候评估中所使用的贴现率,以及是谁选定了它。 公布这个比率、它的来源,以及一份敏感性分析,展示这项建议在一个更低与一个更高的比率下会如何改变(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)。
3. 把适应当作一项拥有自己治理架构的韧性投资来对待,而不是应急响应的一个子集。 适应与主题3.12——危机、紧急情况与韧性管理中的韧性管理共享工具,但它需要一个常设的、多年期的项目,而非一个由危机触发的项目,因为这些风险是在数十年间累积起来的。
4. 为你的主要土地与水资产建立一份自然资本登记册,即便是不完整的。 一份关于一个组织所拥有的森林、湿地与绿地的初步清单,附有关于每一项资产生态系统服务的定性说明,比等待一份完美的货币化估值更有用。
5. 不要让一个单一的碳社会成本数字代表整个气候论证。 这个数字是合理且有用的,但它对贴现率的敏感性意味着,一项仅仅因为选择了一个有利的贴现率才通过成本效益检验的决策,值得额外的审视,而不是自动的批准。
6. 按与财务风险相同的周期汇报气候风险暴露程度,而不要把它变成一份没有人阅读的年度附录。 让实物气候风险——洪水、高温、干旱、风暴暴露——获得与财务及网络风险相同的常设审查节奏,抵达同一个治理机构,受到同等的重视。
7. 在具有长期视野的商业论证中明确指出代际权衡。 当一项决策把成本强加于当代、以造福后代,或反之亦然时,应用平实的语言说明这项权衡,而不是任由它隐藏在一个未经质询的贴现率之中。
8. 把适应计划的构建,首先围绕最脆弱的人口,而非首先围绕最有价值的资产。 一份纯粹按资产价值加权的计划,会先保护更富裕的地区、后保护较贫困的地区,因为资产价值在那里更高;在为投资排序时明确地权衡脆弱性与暴露程度。
9. 纵向协调减缓承诺,从地方承诺一直到国家自主贡献。 一个地方净零目标,只有在与国家政府的《巴黎协定》承诺相协调时才是可信的;公布地方目标是如何汇总上去的,而不是孤立地设定它们。
10. 在你自己的汇报中,把避免的损失与损害,同适应的成功区分开来。 损失与损害资金补偿的是尽管有减缓与适应、仍然发生的损害;把它与一条适应预算科目混为一谈,会低估实际上有多少保护措施失效了。
11. 在一个组织范围内推广之前,先在一类资产上试行自然资本核算。 选择一个有边界的案例——一个单一流域或一片绿地网络——在承诺建立一份完整的自然资本资产负债表之前,先了解这种方法的实际局限。
12. 按固定周期、而不仅仅在一场危机之后重新审视气候假设。 排放轨迹与IPCC评估发现会定期更新;应安排对重大计划背后假设的审查,而不是等待一场洪水或热浪来迫使这个问题浮现。

与团队讨论的问题

我们长期视野的气候决策背后是什么贴现率,我们能向因它而处于不利地位的人为它辩护吗? 几乎每一项重大的减缓或适应决策,都嵌入了一个决定未来世代福祉相对于当代福祉获得多大权重的贴现率。追问一下你的组织的这个比率来自哪里——照搬来的、与气候无关的指导、专门为气候工作而刻意设定的,还是根本从未真正被决定过。讨论一下,在一个明显更低的比率之下——接近斯特恩报告所使用的、接近于零的纯时间偏好——或一个更高的、常规基础设施比率之下,你头条的气候商业论证会发生什么变化。如果排序在一个合理的替代方案下发生了翻转,这种不稳定性是你的授权环境需要看到的东西(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)。

我们是否因为减缓的收益是分散的、全球性的,就把它当作别人的工作来资助? 减缓作为一项全球公共物品的地位,意味着任何单一组织的贡献,都只能为自己带来一份微小、分散的收益回报,这造成了一种投资不足、任由别人承担成本的真实诱惑。梳理一下你的承诺,诚实地追问,它们是否与你对一项共同全球努力的公平贡献相匹配,还是仅仅是对照可比同行看起来站得住脚的水平。讨论一下,对一个你这种规模的组织而言,一种可信的、而不仅仅是可比较的雄心水平应该是什么样子(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)。

驱动我们适应优先事项的,是谁的脆弱性、而非谁的资产? 一份围绕保护最高价值房产构建的适应计划,会系统性地偏向更富裕的地区,因为那里是资产价值集中的地方,让较贫困、暴露程度更高的人口保护不足。审查你目前或草拟的排序,追问它给予社会脆弱性(如果有的话)多大的权重,而非仅仅是资产价值。讨论一下,在当前计划之下,谁会最先、谁会最后获得保护,以及这种顺序在公众面前是否站得住脚。

我们是否知道自己对哪些自然资本负有责任,它正在为我们做什么? 大多数拥有或影响土地、水或绿色基础设施的组织,从未清点过这些资产所提供的生态系统服务,从减洪到碳储存。讨论一份初步的自然资本登记册需要涵盖什么、由谁负责,以及一旦建立起来,它将为哪一项决策提供依据——一份没有人查阅的登记册不值得建立。考虑从一类有边界的资产开始,而不是立即进行一次全面的估值。

我们如何处理"适应奏效了"与"损失与损害意味着它没有奏效"之间的区别? 适应与损失与损害,在一条预算科目上可能看起来相似,但它们对一个组织实际准备得有多充分,意味着截然不同的事情。讨论一下,你的汇报是否把"我们成功地适应了"与"发生了我们的适应措施未能阻止的损害,我们如今正在从中恢复"区分开来,以及要让这种区分对你的治理机构可见、而非模糊成一个总数,需要什么。

我们上一次更新重大长期计划背后的气候假设是什么时候,依据的是什么证据? 排放轨迹、灾害隐患预测,以及支撑它们的科学评估都会随时间变化,而一份建立在较旧假设之上的计划,可能早已实质性地过时。识别出依赖一项气候假设的重大长期计划——基础设施、土地使用、防洪、服务连续性——核查每一项上一次对照当前证据接受检验是什么时候,包括最新一轮的政府间气候变化专门委员会评估周期。就谁负责这个审查周期达成一致,使计划不会默认地变得陈旧过时。

实践中的公共价值案例

设想一个虚构的河流三角洲地区,子午三角洲管理局,一个负责跨越三条河流的低洼农业与城市地区防洪工作与土地使用规划的区域公共机构。多年来,它的资本计划一直依据一个单一的效益成本比对项目排序,这个比值使用该地区的标准基础设施贴现率计算,这个贴现率原封不动地继承自一份十年前为道路建设评估设计的国家财政部模板。

依据这套排序,一项拟议在该地区最大城镇周围建造硬质防洪墙的方案,一贯地胜过一个相互竞争的方案——恢复上游600公顷湿地,这将自然地减缓并储存洪水,同时也固碳并支持渔业。防洪墙的收益,在建成之后几乎立即到来,并使用成熟的房产与基础设施评估方法进行了估值。湿地的收益,则随着植被的成熟,在十年间逐渐积累起来,而其中相当一部分——碳储存、生物多样性、长期洪泛平原韧性——从未被定价过,因为该管理局没有自然资本核算的实践,而是干脆把这些收益排除在运算之外、而不是赋予它们零值,这在没有任何人做出这项决定的情况下,悄悄低估了湿地方案的价值。

一位新任命的战略负责人,提出了标准评估从未单独回答过的问题:对于一项收益将至少延续五十年的决策,真正合适的贴现率是什么,以及如果湿地方案的生态系统服务被加以估算、而非被悄悄当作毫无价值来对待,它的论证会是什么样子。团队与一位环境经济学家合作,借鉴已发表的、可比湿地恢复方案的转移价值,为这片湿地产出了一份初步的自然资本估算,明确标注为一项带有较宽合理区间的估计值。他们还用一个反映该地区自身数十年洪水风险视野的更低贴现率重新运行了这项评估,并把两种排序并列汇报,而不是选定一个、隐藏另一个。

在原始假设下,硬质防洪墙依然轻松胜出。在修订后的假设下,两个方案已经接近到无法再被呈现为一个直截了当的效率裁决,而变成了该管理局治理董事会一项真正的判断决策,董事会还权衡了湿地方案建立起了防洪墙本身无法建立的长期韧性,而防洪墙能更快地保护城镇中心,却对更上游的农业用地无所助益。董事会选择了一个混合方案:一个规模较小的、依据自身理由获得资助的城镇中心硬防御方案,加上一个分阶段的湿地恢复方案,部分通过一项国家生态系统恢复拨款资助,部分通过把它的碳储存计入该管理局自己的减缓目标而获得资助。这位战略负责人对这段经历的描述是坦率的:原始评估并非不诚实,但它一直在悄悄地做出价值判断——关于贴现,以及关于什么才算是一项收益——而房间里没有任何人真正选择过做出这些判断。

四种部门视角

地方政府

地方与区域政府承担着适应工作大部分的实际负担,因为防洪、城市高温管理、供水韧性与地方土地使用规划,通常都是地方或区域的职权范围,与主题3.12——危机、紧急情况与韧性管理中的韧性工作紧密相连。它们特有的挑战,是资本规模与风险规模的不匹配:单一一个地方政府,常常面对着大到需要国家或多边共同资助的洪水或高温风险,而它的贴现率与评估方法,常常是从并非为一个数十年的地方适应视野而设计的国家指导中照搬而来的。

国家政府

国家政府设定构成一个国家对《巴黎协定》贡献的减缓承诺,持有区域与地方评估据以继承的权威性贴现率指导(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析),并日益在国家账目层面试验自然资本核算,遵循诸如联合国的环境经济核算体系等框架。它们核心的张力,存在于在多边论坛上快速谈判达成的国际气候承诺,与谁在国内承担实现这些承诺的短期成本这一国内政治经济学之间。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织(NGO)常常在最没有能力自筹资金的社区中,在地面上交付适应工作——社区防洪准备、耐高温庇护所、气候智能型农业推广——并作为倡导者,代表在国家或多边谈判中几乎没有正式发声权的人口,提出损失与损害与气候正义的诉求。它们在这一领域的合法性,建立在与受影响社区的近距离与使命可信度之上、而非正式权威之上,这意味着它们最有价值的贡献,常常是指认出一个围绕汇总成本效益比构建的政府评估原本不会揭示出来的脆弱性或不公。

多边与国际

减缓是主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论所讨论的、一种真正全球性公共物品的典范案例,这正是政府间气候变化专门委员会、联合国气候变化框架公约进程与《巴黎协定》存在的意义:协调一个没有任何单一国家能够单方面解决、并让每一个国家都有动机让别人先行动的集体行动问题。包括世界银行在内的多边发展机构,也是在收入水平与数据能力差异巨大的国家之间标准化自然资本核算、以及在排放更高与更低的国家之间构建新兴损失与损害融资架构的主要推动者。

常见失败模式

• 照搬来的贴现率。 气候与基础设施评估,常常继承一个为短视野道路或建筑项目设计的贴现率,这系统性地低估了减缓与适应的长期收益,而没有任何人真正决定过未来世代应该被赋予更少的分量。
• 减缓作为别人的责任。 由于减缓的收益是分散的、全球性的,个别组织相对于自己的公平份额投资不足,隐含地推理认为,对一个星球性问题的一份微小、地方性贡献,不值得付出地方成本——这对任何单一行为者来说都看似理性的计算,一旦每个行为者都这样做,便会集体性地造成灾难。
• 依据资产价值、而非脆弱性来排序适应。 首先保护最昂贵的房产、而非首先保护暴露程度最高的人口,会在高效资源配置的旗号之下,悄悄地复制既有的不平等。
• 对自然资本的沉默零值化。 因为生态系统服务尚未被货币化,就把它们排除在一项评估之外,这不是中立的;这等同于给它们赋予了零值,这在结构上每一次都让基于自然的方案相对于常规基础设施处于不利地位,而这项选择从未被明确说明或辩护过。
• 把损失与损害与适应支出混为一谈。 把对适应未能阻止的损害的补偿,当作适应奏效的证据来汇报,会掩盖实际上有多少保护措施失效了,并推迟了对更多的预防本会付出多少代价的清算。
• 建立在陈旧假设之上、被搁浅的计划。 建立在早已过时数年的排放或海平面假设之上的数十年期基础设施与土地使用计划,悄悄变成了负债,因为没有人负责核查底层的气候科学自这份计划被采纳以来是否已经发生了变化。

成熟度模型

检查清单

• 减缓与适应作为独立的项目被编列预算、治理与汇报,而不是一条未经区分的气候科目。
• 任何一项气候评估中所使用的贴现率,已被说明、注明来源,并至少针对一个替代比率接受敏感性检验。
• 长期视野决策中的代际权衡,已向授权机构明确说明,而不是埋在一份技术附录之中。
• 存在一份自然资本登记册,即便是初步形式的,涵盖这个组织拥有或影响的主要土地与水资产。
• 一项货币化评估中被排除在外的生态系统服务,被标记为被排除,而非被悄悄估值为零。
• 适应投资的排序,明确权衡了社会脆弱性,而不仅仅是资产价值。
• 损失与损害支出被单独汇报,而不被计入适应的成功。
• 地方减缓承诺已与《巴黎协定》之下的国家自主贡献相协调。
• 重大长期计划背后的气候假设,按固定周期对照当前科学评估接受审查。
• 资产与服务面临的实物气候风险,通过与财务及运营风险相同的治理渠道被汇报。

关键资料来源

• IPCC,《2023年气候变化:综合报告》,第六次评估报告,政府间气候变化专门委员会,2023年。
• 尼古拉斯·斯特恩,《气候变化经济学:斯特恩报告》,剑桥大学出版社,2007年,以及相关的格兰瑟姆研究所出版页面。
• 世界银行,《国家财富变化》,世界银行集团,多个版本,关于各国自然资本核算。
• 经合组织,《在国民账户中衡量自然资源:一份编制指南》,经合组织,关于自然资本核算方法论。
• 联合国,《环境经济核算体系》(SEEA),联合国统计司。
• UNFCCC,《巴黎协定》,联合国气候变化框架公约,2015年。
• 马克·H·摩尔,《创造公共价值:政府的战略管理》,哈佛大学出版社,1995年——本主题据以建立的战略三角框架。

参考文献

1. Climate change mitigation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_mitigation
2. Climate change adaptation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_adaptation
3. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
4. Natural capital — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital
5. Natural capital accounting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital_accounting
6. Ecosystem services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ecosystem_service
7. Stern Review — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
8. Intergovernmental Panel on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Panel_on_Climate_Change
9. United Nations Framework Convention on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Framework_Convention_on_Climate_Change
10. Paris Agreement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paris_Agreement
11. Social cost of carbon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_cost_of_carbon
12. Loss and damage (climate change) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Loss_and_damage_(climate_change)
13. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 — Intergovernmental Panel on Climate Change — https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
14. The Paris Agreement — United Nations Framework Convention on Climate Change — https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
15. The Changing Wealth of Nations — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/the-changing-wealth-of-nations
16. Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/measuring-natural-resources-in-the-national-accounts_420c7c2a-en.html
17. System of Environmental-Economic Accounting (SEEA) — United Nations — https://seea.un.org/
18. The Economics of Climate Change: The Stern Review — Grantham Research Institute, London School of Economics — https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/the-economics-of-climate-change-the-stern-review/