市场失灵与政府失灵

这为何对公共价值重要

每一位公共部门与社会部门的领导者,迟早都会遇到同一个问题的某个版本:这项服务应当由市场提供、由政府提供、由非营利组织提供,还是由三者的某种组合提供?这个问题常常以预算科目、采购决策、私有化提案,或"夺回对一家公用事业单位控制权"的竞选承诺的形式出现,但其底层始终是同一个选择——谁应当提供什么,以及为什么。

两种相互竞争的诊断都在争夺这个答案,而两者各对一半。市场失灵的诊断认为,凡是市场供给不足公民所重视之物的地方——清洁空气、疫苗接种、防洪——政府都应当介入,因为没有任何私人买家能够获取其全部收益。政府失灵的诊断则认为,集体供给并非自动的解药,因为被要求修补市场的官员与监管者,同样带着和市场一样真实的激励问题。一位只读到前半部分的领导者会变成一个不加批判的扩张主义者;一位只读到后半部分的领导者则会变成一个不加批判的私有化推动者,认为每一次公共失灵都证明市场更优越,即便所涉及的物品本身在结构上就是市场无法定价的。

本主题将这两种诊断并列呈现给你,因为只掌握其中一种是一种职业上的负累。它也为第一部分余下的内容奠定基础:战略三角(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)是在你知道涉及哪种失灵之后、用以权衡供给选择的工具,而物品分类法(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论)则在你选择由谁供给之前,准确说明你所面对的究竟是哪一类物品。

核心概念

市场失灵是指不受监管的私人交换所产生的结果,按照市场自身的标准衡量并非有效率——即价值未被创造,或相对于理想化的竞争性市场而言资源被错配——的一般性说法。这并不是在主张市场总体上是坏的,而只是说特定的条件破坏了通常使市场得以运转的机制。

公共物品是非排他性的(你无法阻止不付费者消费它)且非竞用性的(一个人的消费不会减少留给其他任何人的部分)——街道照明与国防是教科书式的案例。由于任何私营企业都无法向不付费者收费,私人市场会系统性地供给不足这些物品,这是税收资助供给的经典理由。

外部性是一项活动的成本或收益落在了与引发它的交易无关的人身上:一家污染河流的工厂,把成本强加给了没有付一分钱的下游用户,而一个接种了疫苗的人,则给每一个感染风险因此下降的人带来了收益。如果听之任之,市场会过度生产带有负外部性的活动,而供给不足带有正外部性的活动。

信息不对称发生在交易的一方比另一方掌握了实质上更多的信息之时——二手车卖家比买家更了解这辆车的历史,而病人对自己诊断的了解则少于其临床医生。如果不加处理,这可能触发逆向选择(一旦保费上涨,只有风险最差的人还留在保险池中)或道德风险(一方因为不必承担某种风险,便更多地去承担它),二者都可能使一个市场萎缩甚至崩溃,而不仅仅是定价错误。

自然垄断存在于这样的行业中:其固定成本相对于多服务一位顾客的成本而言如此之大,以至于单一供应商能够比多个竞争者更便宜地满足整个市场——自来水管网与电力输送就是常见的例子,因为重复铺设管道或线路会浪费资源。市场势力是自然垄断作为其极端版本所属的一般情形:一家企业在不流失全部顾客的情况下,把价格提高、或把产量限制到高于竞争水平的能力。

政府失灵是其镜像概念:本欲纠正某种市场失灵的干预,反而使资源配置比它所取代的那个有缺陷的市场更糟糕。这在公共选择理论下被研究——这是经济学的一个分支,把常规经济学用于消费者与企业的那种自利、理性行动者假设,同样应用于选民、政治家与官僚,抛弃了官员是公共利益的无私守护者这一较早的观念。

寻租是通过操纵规则或分配、而非通过生产任何有价值的东西来追求收入——为一项保护性关税、许可证或补贴而游说就是寻租,因为这种努力捕获的是既有价值,而非创造新价值。监管俘获是这一现象的一种具体而具有破坏性的形式:一个为监督某个行业而设立的监管机构,反而开始服务于该行业的利益,这通常是通过专业知识共享、离职后的职业前景,以及不对称的游说来实现的,而非彻头彻尾的腐败。

X效率低下,这一术语由经济学家哈维·莱本斯坦创造,指的是内部松弛——人员冗余、成本纪律松弛、努力程度低下——它会悄悄渗入任何一个不受竞争压力约束的组织,无论是垄断企业还是垄断性的公共机构。委托代理问题描述了当一方(代理人)代表另一方(委托人)行事、却拥有不同的利益与更多的信息时所出现的落差:公民委托给政治家,政治家再委托给官僚,每一环都增加了委托人无法完全监督的信息。威廉·A·尼斯坎宁把机构负责人建模为预算最大化者,其激励推动他们追求比公共利益所能证明合理的更大的预算,因为立法者难以轻易观察到官僚机构的真实成本。

最佳实践

1. 在提出补救措施之前,先说明具体的市场失灵。 说明你面对的是公共物品、外部性、信息不对称、自然垄断,还是普通的市场势力,因为每一种都意味着不同的解决方案——补贴、税收、披露规则、价格管制与竞争政策并不能相互替代。
2. 把政府失灵当作一种诊断,而不是一种侮辱。 寻租、俘获与X效率低下是具体的、可观察的、有具体成因的模式;在假定改革就是简单地缩减该组织规模之前,先弄清楚实际存在的究竟是哪一种,如果确实存在的话。
3. 让工具与失灵相匹配,而不是与你所在组织的默认姿态相匹配。 一个总是选择监管、总是选择外包,或总是选择自行内部提供服务的机构,是在为习惯而优化,而不是为摆在面前的失灵而优化。
4. 在无法避免自然垄断的地方,对其加以监管或直接持有它,但要保持围绕它的投入品市场处于竞争状态。 你很少能为自来水管网本身创造竞争,但你可以为建设、维护或就该管网开具账单的企业创造竞争。
5. 尽可能把资助方、监管者与供给者的角色分开。 把这三种角色都集中到一个机构手中,会消除本可在寻租或俘获变得根深蒂固之前将其揭示出来的内部制衡。
6. 为非市场产出提供一个明确的价值衡量标准,并用可比对象来替代缺失的竞争压力。 在没有市场价格的情况下,一个机构没有任何自动的机制来约束X效率低下;一项经过构建、并与可比供给者对标的单位成本或成果衡量指标,能够重建这种约束的一部分。
7. 像公布裁决一样,常规化地公布监管者与谁在何时会面。 俘获通常是渐进而合法地发展起来的,通过信息优势与旋转门式的人员流动,因此关于接触的透明度,比事后开展一场腐败调查更为便宜。
8. 在任何以市场失灵为由证成的干预措施中,内置日落条款或审查条款。 证成该干预措施合理的条件可能会改变;为解决某个十年的问题而授予的权力,不应悄然变成一项永久性的既得权利。
9. 把供给真正创造出的任何租金导回公众,而不是假装它不存在。 一份创造了稀缺价值的许可证或特许经营权,应当通过拍卖或收费来捕获这种价值,而不是任由它成为持有者的意外之财。
10. 在决定由谁供给之前,把运营能力与合法性、价值一并权衡,并按固定周期重新审视这条界线。 一项在市场失灵/政府失灵的账本上看起来正确、却是你的组织无法交付的补救措施,并非一个真实的选项,而等到丑闻爆发才触发审查,则保证了它会在最糟糕的条件下发生(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。

与团队讨论的问题

如果有的话,具体是哪一种市场失灵证成了我们参与这项服务的合理性? 系统梳理这套分类法——公共物品、外部性、信息不对称、自然垄断、市场势力——如果没有一项明确适用,就要诚实地承认这一点。泛泛地诉诸"市场失灵"这个说法本身,不是一种诊断;它是一种回避诊断的方式。如果你的组织提供的是一个竞争性市场完全能够很好地供给的东西,那么其正当性就必须来自别处,例如公平性,你应当坦率地说明这一点,而不是硬套一个并不适用的论证。在下一次预算评审之前把诊断写下来,这样团队争论的才是同一个主张,而不是各说各话。

在我们自己的组织里,一位预算最大化的官员在哪里最有活动空间? 尼斯坎宁的模型假设官僚机构负责人推动更大的预算与更多的编制,因为立法者与董事会难以轻易核实该机构的真实成本。找出你自身结构中监督最薄弱的地方——一个董事会无法独立评估的技术性职能,或一个没有外部标杆的项目。问一问,如果那里已经出现了松弛,究竟有什么证据能够真正把它揭示出来,而不是假定良好的意图就是一道充分的保障。如果没有人能给出一个具体的机制作答,就把这种沉默本身当作发现。

谁来监管监管者,我们又如何知道俘获是否正在发生? 俘获很少以腐败的面目宣告自己;它表现为一种缓慢的漂移——谁的证据被最重地采信、谁的会议最频繁地召开、谁的人员最容易地在监管者与被监管者之间流动。这些步骤孤立来看没有一个显得不正当,而这正是这种模式危险的原因所在。讨论一下你的组织追踪了哪些(如果有的话)预警指标,以及关系之外的谁有能力在这种漂移变成一场丑闻之前察觉它。如果诚实的答案是"没有人",那么这一空白本身就值得去弥补。

如果我们明天把这项职能交给一个私营或非营利供应商,我们会是用哪一种失败模式换取哪一种? 每一次供给选择都是用一种风险状况换取另一种,而不是彻底消除风险。外包可能解决了一个X效率低下的问题,却引入了一种新的信息不对称,或者如果只有一个可信的投标者,便是用俘获风险换取了自然垄断定价风险。用这个问题强制进行一次对等比较,明确说出你预期获得哪一种具体的失灵、又预期获得哪一种,而不是任由"替代方案会是零失灵的"这一未经检验的假设不受挑战。

我们衡量的是成本,还是价值? 在没有市场价格的情况下,很容易默认追踪花了多少钱,而不是取得了什么成果——这正是X效率低下多年不被察觉的条件。一种稳定、平淡无奇的支出模式,无论底层服务是优异的还是正在悄然恶化,看起来都可能一模一样。讨论一下你目前的指标是否真的能够揭示悄然滋生的松弛,如果答案不确定,就把建立这种能力当作比任何一个单独的预算科目都更紧迫的事。把你的答案与一个真正的市场竞争者会如何被评判——同时看价格与质量,而非仅看支出——加以对照。

即便更换供给者的效率论证无懈可击,合法性与支持又无法承受什么? 一些在市场失灵/政府失灵分析上看起来有效率的补救措施,无论数字如何,仍会被公民或民选代表拒绝——例如将一项深受喜爱的地方服务私有化,或将公民期望由穿制服的公职人员履行的职能外包出去。讨论一下,对你的组织而言,这条界线究竟画在哪里,依据的是公民过去接受或拒绝过什么的证据,而非领导层自己的猜测。问一问领导层是否在诚实地面对这一约束,还是悄悄把它包装成一个技术论证,以回避把它称为一个政治论证(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。

实践中的公共价值案例

北桥市是一座虚构的沿海城市,人口约二十四万,在此仅用以说明本主题的概念。数十年来,该市的生活垃圾与回收物收集工作一直由市政公共工程部门自行运营,依据的是一个教科书式的市场失灵论证:收集路线在社区尺度上构成了一种自然垄断,未被收集的垃圾造成了任何一户家庭都无法正确定价的负外部性(害虫、疾病风险、非法倾倒),而在同一条街道上开展竞争性收集,只会意味着卡车路线的重复,却不会带来任何效率提升。

二十年后,新一届市议会发现,这项服务依然有效运转,却已悄然变得代价高昂。与可比城市的对标显示,北桥市每吨收集成本比中位数高出约百分之四十,其卡车车队也比平均水平更为老旧——这正是任何一个垄断供给者在不再受到比较的情况下,都可能出现的X效率低下的缓慢积累。一份财务审查还发现了一个更尖锐的问题:九年前未经重新招标便获得合同的唯一回收处理承包商,一直在稳步扩大它向市政府开出的"污染附加费",而与该承包商员工来自同一小型专业圈子的合同管理人员,几乎不加审查地一次次批准了这些加价——这是一起温和但真实的俘获案例,没有任何不当行为,却仍然让公众付出了金钱代价。

该市没有把这当作公共供给本身就是一个错误的证明,而是把这项诊断拆成了两半。保持收集工作由公共部门组织的自然垄断与外部性论证依然成立:成本超支丝毫没有改变重复卡车路线的经济学,而一个不受监管的私人市场很可能重现同样的外部性风险,却拥有更少的修复手段。失灵的是内部纪律,而不是供给逻辑本身。应对措施综合运用了多种工具:收集工作仍由内部提供,但对真正具有可竞争性的环节引入了强制性的五年一次重新招标;设立了一个直接向民选议员报告的外部成本对标小组;并在本地记者追问为何从未有人审查过附加费之后,公布了与承包商的会议记录。这一切都不需要放弃公共供给;每一项修复都针对已经出现的具体政府失灵模式。

四种部门视角

地方政府

地方政府机构不成比例地是自然垄断基础设施——供水、废物处理、地方道路、地方交通——的直接所有者,因为重复铺设管道或建造场站的经济学在社区尺度上最为致命。这种与公民的贴近,意味着合法性上的失败会迅速地、且以个人化的方式浮现,但地方供应商市场往往规模有限,使得可竞争性比教科书式的补救措施所假设的更难实现。这里的俘获风险,更多地是通过规模小、联系紧密的本地供应商圈子发生,而不是通过大型的全国性游说活动。

国家政府

国家政府制定旨在纠正整个经济体市场失灵的框架——竞争法、行业监管、税收与补贴设计——这也是为什么国家机构拥有最庞大的官僚体系,以及最尖锐的尼斯坎宁式预算动态。能源、电信或金融的行业监管机构是监管俘获的经典场景,因为监管一个复杂行业所需的专业知识稀缺,且集中在同一批在监管者与被监管者之间流动的人身上。国家审计机构的存在,主要是为了给立法机关、以及在其背后的公民,提供一个对其已委托了自由裁量权的代理人的独立核查。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织常常存在的目的,是填补市场与国家都不会全额资助的物品缺口——这是市场失灵论证再向前推进一步:一些被集体认为有价值、却连选举激励都无法可靠地资助的物品。但这个部门有其自身版本的委托代理问题:资助方所处的位置类似于一位公民委托人,但其与交付环节的距离常常比选民与政府之间的距离更远,而董事会相对于一线员工,也可能面临与立法者相对于官僚机构类似的信息不对称。使命漂移——一个组织逐渐服务于资助方的优先事项、而非受益人的需求——是这个部门与俘获最接近的对应物。

多边与国际

跨境外部性——气候变化、大流行疾病、金融传染——是没有任何单一主权国家能够独自将其内部化的市场失灵,这也是多边机构的标准正当理由。但政府失灵的对应物在这个尺度上的放大却颇为别扭:没有任何单一的选民群体作为秘书处的最终委托人,成员国可以在该机构的规则之内追求自身的寻租,而使国家官僚机构得以在其立法机关面前占得先机的同一种信息不对称,也可能使一个国际机构在轮值的代表委员会面前占得先机。由于在这个尺度上"退出"与"发声"都更为薄弱,透明度与独立评估承担了比在国家层面更重的问责负担。

常见失败模式

按意识形态、而非按分类法诊断。 一位已经预先认定市场总是有效、或政府总是有效的领导者,会去寻找任何符合其已有结论的失灵说辞,而不是核实实际存在的究竟是哪一种失灵。其代价是一项针对空气开出的补救措施。

披着专业知识外衣的俘获。 由于监管一个复杂行业需要理解它的人,而这些人通常来自该行业或此后又前往该行业任职,俘获很少表现为腐败;它表现为听起来合理的技术性顺从。其代价缓慢累积,规则逐渐变得一贯偏向在位者而非新进入者或消费者。

永久的试点。 一项为纠正某种市场失灵而启动的方案,从未依据证成其合理性的日落条件被正式审查过,因此在该条件早已改变之后,它仍凭惯性存续。其代价是资源被锁定在一项已悄然不再对应问题的补救措施之中。

伪装成服务交付的租金榨取。 一家承包商或受保护的供应商,逐渐扩大其开具账单的范围,依靠的是长期关系中的转换成本与信息优势,而非任何单一的戏剧性举动。其代价落在最终付费的人身上,通常是无形的,通过悄然攀升的费用、而非一次引人注目的价格上涨。

不受问责的独立机构。 一个被创设为"独立于日常政治"的机构,可能会漂移成完全独立于问责制,没有任何一位委托人有能力观察它的优先事项是否仍然反映了它被创设来服务的公共利益。其代价是一个没有人负责去弥合的委托代理落差。

成熟度模型

检查清单

• 说明每一项服务背后具体的市场失灵(公共物品、外部性、信息不对称、自然垄断、市场势力),或确认没有一项适用。
• 找出你的组织中,尼斯坎宁式的预算最大化激励可能不受约束地运作的地方。
• 确认资助方、监管者与供给者的角色在可行之处已在结构上分离。
• 至少每年一次,将垄断供给服务的成本与成果与可比供给者对标。
• 公布监管者与行业之间的接触记录以及重大的合同变更。
• 检查每一项以市场失灵为由的干预措施是否有日落条款或审查条款,并确认其日期尚未过期。
• 检验目前的指标是否真的能够揭示悄然滋生的X效率低下,而不仅仅是稳定的支出。
• 追溯供给所创造的任何许可或稀缺价值,查明其租金是被为公众所捕获,还是被留作了意外之财。
• 对任何拟议的供给者更换,询问这是在用哪一种具体的失灵风险换取哪一种。
• 确认合法性与能力已与效率论证一并权衡,而非被其凌驾。

关键资料来源

市场失灵分类法借鉴自新古典福利经济学传统,最直接的是罗纳德·科斯关于外部性与交易成本的研究。政府失灵与公共选择传统借鉴自詹姆斯·M·布坎南与戈登·塔洛克关于宪制与集体选择的研究,以及威廉·A·尼斯坎宁关于预算最大化官僚体系的模型。将两种失灵模式都视为战略判断的输入、而非技术性决胜规则的综合论述,遵循的是马克·H·摩尔奠基性的公共价值研究,并辅以经合组织(OECD)与世界银行的比较治理证据。

参考文献

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