公共物品、优值品与价值多元论

这为何对公共价值重要

每一个预算周期,总会在某个地方,一个委员会拿到一张电子表格,把一项防洪方案、一个道路拓宽项目和一项戒毒服务用同一个单一分数——通常是收益成本比——排出高下,并被要求优先资助得分最高的选项。这张表格很有用,但它掩盖了一个范畴错误。一项防洪方案保护整座城镇,无论居民是否为它付费;一个道路拓宽项目主要惠及使用那条道路的司机;一项戒毒服务之所以获得资助,部分是因为社会已经判断,康复比成瘾者本人在渴求那一刻的偏好更为重要。这些不是同一条曲线上的三个点——它们是由三种不同推理证成的三种不同物品,把它们收拢为单一数字并不能解决其中的差异,只会把差异隐藏起来,让日后不得不为这项决策辩护的人看不见它。

本主题为公共管理者、民选领导人与社会部门高管提供了辨明自己实际处于哪种情形所需的分类法,并为那些情形完全抗拒单一指标、更令人不适的案例提供了价值多元论的词汇。主题1.3——市场失灵与政府失灵(见主题1.3——市场失灵与政府失灵)解释了为什么市场会供给不足某些物品,以及为什么集体供给并非自动的解药;本主题则更深入一层,探讨究竟哪种物品是哪种,以及为什么评判补救措施所用的价值是多元的,而非单一的。搞错这套分类法不是一个技术细节问题。一个把拥挤的俱乐部物品当作纯粹公共物品对待的议会,会把它定价过低,并眼睁睁看着它退化;一个把优值品当作纯粹个人选择对待的卫生机构,会对它投入不足;一位把自由与安全当作可以按某个固定汇率相互兑换的通货的部长,最终将无法向失去自由的人、也无法向失去安全的人解释一项决定。

核心概念

起点是一个建立在经济学家用以为物品分类的两种属性之上的二乘二矩阵:竞用性与排他性。一种物品若一个人的消费会减少留给别人的部分,便是竞用的——一条面包、一张病床、一节火车座位。一种物品若供给者能够可行地阻止未付费者、或未获授权者消费它,便是排他的——一条设有栏杆的收费公路、一个设有付费墙的订阅频道。将这两种属性交叉,便产生了四种类别,而这套分类法来自美国经济学家保罗·萨缪尔森的研究,他在1954年对纯粹公共物品——按定义既非排他又非竞用——的形式化,至今仍是该领域的奠基性论述。

私人物品既竞用又排他:从面包到理发这样的普通市场商品,市场通常十分适合为其定价并分配。俱乐部物品是排他的,却是非竞用的,至少在容量上限之内如此:一个会员制游泳池、一条非高峰时段的收费高速公路、一个订阅制数据库。供给者可以为使用收费,因此市场供给不足的问题不像真正的公共物品那样严重,但俱乐部物品一旦出现拥挤便会变成竞用的,这也是为什么容量管理和定价一样,同样是一个公共价值问题。公共池塘资源是竞用的,却难以将任何人排除在外:一片近海渔场、一个含水层、一片不计量的公共放牧地、高峰时段的城市道路空间。由于阻止某人使用它的成本很高,而对方为所有其他人耗尽它却很容易,公共池塘资源便暴露在生态学家加勒特·哈丁所推广的"公地悲剧"之下——个体理性的使用,在集体层面却是毁灭性的。政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆的研究表明,与只有私有化或国家控制才能防止这一结果的假设相反,社群反复地设计出自己持久的治理制度——监测、分级制裁,以及因地制宜的规则——在两者皆无的情况下可持续地管理公共池塘资源。最后,公共物品(经济学)既非竞用又非排他:国防、灯塔、流行病预警系统,或法治。由于实际上无法向任何人收费,而一个人的受益也不会减少另一个人的受益,市场会系统性地供给不足这些物品,这正是经典的"搭便车问题"——对任何个体而言,理性的策略都是让别人付费、自己照样消费,因此如果放任不管,便没有人会生产或维护足够的数量。

这个矩阵仅从经济角度解释了供给不足。第二个截然不同的类别,解释了为什么即便一种物品在私人层面是竞用且排他的、市场原则上也能供给它,社会仍会进行干预:优值品。德裔美籍经济学家理查德·马斯格雷夫于1957年提出了这一术语,用以指称社会基于收益(而非市场需求)判断人们应当比其自身支付意愿所产生的水平消费得更多的物品——他所举的例子包括校餐与公共住房:基础教育、疫苗接种与公共图书馆是标准案例。它的镜像是"劣值品":一种社会判断人们应当比仅凭其偏好所产生的水平消费得更少的物品,例如烟草、不受监管的赌博或娱乐性毒品,同样与普通的市场失灵无关。优值品与劣值品在概念上与公共物品不同:一剂疫苗是排他的,并且在单剂层面是竞用的,因此从经济角度看它未能通过公共物品的检验,但政府仍可能对其加以补贴或强制要求,因为疫苗接种作为副产品还会产生一种公共物品——群体免疫——也因为社会已就该物品的价值作出了超越个体偏好之和的集体判断。这也正是优值品会以纯粹公共物品所没有的方式引发争议的原因:补贴一座灯塔很少被指责为家长主义,但补贴游泳课程,或限制含糖饮料,总是会招致国家正在以自己的判断取代公民自身判断的指责。

本主题最深层的概念根本无关物品,而关乎用以权衡它们的价值:价值多元论。哲学家以赛亚·伯林主张,自由、平等、安全、正义、效率这些基本的人类价值,每一种都真实有效,却常常相互冲突,并且无法简化为单一的共同通货,让决策者能够像购物者比较两个价格那样,计算出"正确的"取舍。一个群体的更多自由,可能意味着另一个群体的更少安全;结果上更多的公平,可能以生产上的效率为代价;一种合法的公共物品的更多供给,可能只能以牺牲另一种为代价,而没有任何公式能把它们换算到同一条轴线上。这正是公共价值是多元的、而非单一的这层含义所在:市场价格能让截然不同的物品被相互比较,是因为它们都以同一种货币单位表达,而公共价值却常常需要比较那些根本没有共同单位的东西。价值多元论并不意味着"怎样都行",也不意味着取舍无法被理性讨论——它意味着这种理性讨论必须公开进行,通过论证与合法的程序,而不是像做算术一样被偷偷塞进一张电子表格。

最佳实践

1. 在选择工具之前,先为物品分类。 在决定是提供、补贴、监管,还是单纯为一项服务定价之前,先弄清楚它在竞用性/排他性矩阵上处于什么位置——适用于俱乐部物品的正确工具(定价加容量管理),很少会是适用于公共池塘资源(治理加监测)或公共物品(直接提供或有保障的资金)的正确工具。
2. 把经济问题与价值问题分开。 把"市场会供给不足这个吗?"(一个市场失灵问题,见主题1.3——市场失灵与政府失灵)和"我们应当在这里凌驾于个人偏好之上吗?"(一个优值品问题)当作两个独立的问题来提出,因为它们各自所需的证成、所需的证据,以及招致反弹的风险都截然不同。
3. 明确指出相互冲突的价值。 当一项决策使自由与安全对立,或使公平与效率对立时,应在商业论证中如实说明,而不是把两者折叠进一个加权分数;一个看不到这种取舍的读者,无法追究决策者是如何做出这项决定的。
4. 为每一项优值品干预说明理由。 "人们会因此变得更好"本身并不充分;要具体说明理由究竟是外部性(群体免疫)、信息不对称(人们低估了长期危害)、代际影响(儿童无法就自己受教育不足给予同意),还是一个关于人类繁荣的直截了当的集体判断——每一种理由所需的举证责任各不相同。
5. 留意俱乐部物品的拥挤临界点。 一种俱乐部物品在一定程度内表现得像公共物品,一旦超过这个程度就不再如此;监测使用量相对于容量的情况,并在拥挤把一种非竞用的收益变成竞用、退化的收益之前,调整定价、配给或投资。
6. 设计公共池塘治理机制,而不要假设只存在两种选项。 私有化与国家控制并非防止公地悲剧的唯二方式;可以考虑埃莉诺·奥斯特罗姆所记录的那种监测、分级制裁与用户自行设计规则的方式,尤其是在资源具有地方性、用户可辨识的情况下。
7. 定期重新审视优值品与劣值品的分类。 社会共识会发生转变——对赌博、大麻乃至糖的态度在一代人之内就已改变——因此应把这种分类当作一个带有审查周期的、动态的政策问题,而不是一次性永久的定论。
8. 在单一分数会造成误导时,使用多准则方法。 当各种价值确实不可通约时,使用结构化的多准则决策框架,让每一种价值都在自己的一栏中保持可见,而不是强行给出一个共同分母的分数,悄悄嵌入某一套具有争议的兑换率。
9. 把不可化约的价值冲突提交给授权环境,而不是交给分析师。 一个技术团队可以为自由与安全之间的取舍提供参考信息;但很少应当把它单独留给这个团队去解决,因为这种解决既是一个分析问题,同样也是一个合法性问题(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。
10. 区分公共物品与公众想要的东西。 受欢迎程度不是检验标准;一场人满为患的节庆活动并不因此就成为公共物品,而一个不受欢迎的疾病监测系统,可能恰恰是一个政府所资助的最纯粹的公共物品之一。

与团队讨论的问题

我们的哪些服务是真正非排他且非竞用的,我们又出于习惯把哪些当作公共物品对待? 许多内部被描述为"公共物品"的服务,细究之下其实是拥挤未受管理的俱乐部物品,或是完全没有治理机制的公共池塘资源。对照竞用性/排他性矩阵,系统梳理你们最大的五项服务,老老实实地判断每一项各自所处的位置。答案会改变正确修复方式的样貌:一种拥挤的俱乐部物品需要定价或容量投资,而不是更大的补贴。分类错误既浪费金钱,又无法修复根本问题。

我们在哪些地方用一个单一的成本效益分数,替代了一项实为价值取舍的决策? 回顾贵组织最近三次有争议的预算决策,问一问建议文件是揭示了底层的价值冲突,还是把它藏进了一个综合数字之中。如果一个收益成本比在做本应由一场真正的自由对安全、或公平对效率的论证来做的工作,那就值得在下一次有争议的决策到来之前把这一点指出来。成本效益分析(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)对许多决策而言是一件合法的工具,但对所有决策而言,它都不是一种万能溶剂。作为一个团队,决定它对你们的项目组合而言,边界究竟在哪里。

我们所运行的每一项优值品干预,理由是什么,我们又在凌驾于谁的偏好之上? 对每一个推动、补贴或限制行为、超出一个纯粹市场失灵论证所能证成范围的方案,都要能够说明具体的理由——外部性、信息缺口、对未来自我或儿童的保护,或者一个关于繁荣的集体判断。如果团队无法清楚地说出理由,这个方案就容易遭到未经审视的家长主义的指责,而且很可能不论是否已有人提出这一指责,都值得重新审查。

我们的任何公共池塘资源是否正面临公地悲剧的风险,我们是否为它们建立了治理机制? 找出贵组织负责的任何一种共享、可耗竭的资源——道路空间、一片渔场、一个含水层,甚至一种共享的数字公地,例如开放数据或不受监管的公共空间——并核实它是否拥有真正的治理机制(监测、可执行的规则、反馈回路),还是仅仅被假定为会自行照料好自己。奥斯特罗姆的研究表明,持久的地方治理是可以实现的,远不必诉诸私有化或强硬的国家控制;讨论一下贵组织是否真的建立了这种治理,还是只是回避了这个问题。

当我们的核心价值发生冲突时,我们如何让这种冲突对授权我们工作的人可见,而不是悄悄在分析内部把它解决掉? 公共价值既依赖于分析本身,也同样依赖于合法性与支持(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)。讨论一个近期的决策——当时自由、公平、效率或安全确实拉向了不同的方向,你们的管理机构或授权环境是否被赋予了真正的取舍去权衡,还是被交付了一个已经替他们做出取舍、却未加说明的结论。

随着社会共识的转变,我们如何重新审视优值品与劣值品的分类,这项审查由谁负责? 十年前已成定论的分类——围绕赌博、娱乐性毒品、屏幕使用时间或饮食——可能已不再符合当前的证据或公众态度。就谁负责定期重新开启这些分类的审查、以何种周期、以何种证据门槛达成一致,这样组织就不会发现自己正在为一个理由早已不再成立的立场辩护。

实践中的公共价值案例

一个虚构的沿海小镇——埃文港——说明了这套分类法在单一议会的项目组合中是如何展开的。它的港务局管理着四样表面上看起来相似——"水边的资产"——却各自表现为四种不同物品的东西,而其财务总监在多年里一直把这四样东西排在同一张收益成本电子表格上,直到一位新任战略主管到任,要求团队先对每一样重新分类。

港口的四十个泊位,一直被当作由一般税收资助、定价远低于需求、附带永久等候名单的公共设施来对待。经重新分类,它们是一个教科书式的俱乐部物品:排他的(泊位可以被分配或拒绝),仅在四十个泊位的上限之内是非竞用的。修复方案不是更大的补贴,而是对一部分泊位实行等候名单拍卖,并适度上调费用,这清空了积压,并资助了一般预算从未覆盖过的维护工作。近海的贻贝养殖床是一种公共池塘资源:任何船只都可以在那里捞捕,而渔获量已连续三个季度下降,这是一场慢动作的公地悲剧。议会没有关闭养殖床或将独家权利拍卖给单一经营者,而是召集了实际使用这片养殖床的十几艘本地船只,借鉴埃莉诺·奥斯特罗姆在其他渔场记录过的同一种逻辑,商定了一套自我监测的配额,对过度捕捞实行分级处罚,由渔民自己的协会而非议会来执行。小镇的风暴潮预警警报器系统是一种真正的公共物品:非排他的(每一位居民都能听到,无论其家庭是否缴纳了港口税)且非竞用的(一户家庭听到警报,并不会减少另一户听到的警报)。它长期以来资金不足,恰恰是因为没有任何一户家庭的支付意愿能反映出它真正的集体价值,而战略团队的主要建议是由中央统一资助它,并彻底停止尝试把它的成本分摊到各个物业头上。最后,一项面向儿童的补贴游泳课程是一种优值品:游泳课程是竞用且排他的,因此市场能够供给它们,但议会判断,低收入家庭在防溺水这一基本技能上供给不足,是一种值得凌驾于普通支付意愿之上的危害,尤其考虑到该镇的潮汐水流。战略团队明确记录了理由——儿童安全以及一个关于急救服务成本的外部性论证,而不仅仅是"游泳对你有好处"——这样这项补贴便可以基于其实际的正当理由得到辩护,而不是靠一种含糊的、诉诸福祉的说法。

这个案例的重点并不是说重新分类之前哪一种工具是错的,而是把一个定价问题、一个公地治理问题、一个长期资金不足问题,以及一个家长主义证成问题排在同一张收益成本表上,掩盖了每种情况下真正需要拉动的是哪一根杠杆。

四种部门视角

地方政府

地方政府机构承担着日常俱乐部物品与公共池塘资源中最大的份额:停车场、市民菜园、休闲中心、地方渔场、共享绿地与道路容量,都是国家部委在街道层面很少需要管理的拥挤与耗竭风险的经典案例。这一层面所需的实践技能,更多不是抽象的分类,而是操作性的:为俱乐部物品做定价与容量管理,并在拥挤或耗竭在政治上变得显眼之前,为公共池塘资源设计可执行的地方规则。

国家政府

国家政府是大规模公共物品——国防、货币与金融稳定、疾病监测、司法体系——以及全国性交付的优值品(如义务教育与免疫接种项目)的主要资助者。这里的独特挑战在于规模与普遍性:一项国家层面的优值品项目,必须向一个远比任何地方试点更为多元、在自由与家长主义问题上存在更真实竞争性主张的人群证成自己的合理性。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织(NGO)常常是优值品——识字项目、成瘾康复、孕产妇健康外展服务——的交付力量,却没有国家那种强制授权或征税的权力。它们鼓励一种优值品、或抑制一种劣值品的合法性,依托的是使命、信任与自愿的关系,而非法律,这意味着价值多元论问题在这里表现为一个说服与同意的问题:一个慈善机构如果在其认定对受益人有益的事情上推得太用力,便会招致与政府机构同样的家长主义批评,却没有政府那种民主授权可以依靠。

多边与国际

在国际层面,许多最大的公共物品是真正全球性的——气候稳定、大流行病防备、一个稳定的国际金融体系、一个开放且运转正常的互联网——没有任何单一国家能被排除在收益之外,也没有任何单一国家能被强制承担其份额,这产生的是国家之间、而非个人之间的搭便车行为。多边机构的存在,在很大程度上就是为了解决这一协调问题,谈判分摊安排,而在这些安排缺席的情况下,单靠市场与国家激励会供给不足这些物品;气候问题的具体展开将在主题4.3——气候、可持续性与环境公共价值中进一步阐述。

常见失败模式

• 虚假的可通约性。 即便底层价值确实不可通约,也强行让每一项决策通过一个货币化或加权的单一分数,会产生一个虚假精确的数字,掩盖了真正的论证,并在有人问起在,比如说,一条挽救的生命与一英里修建的道路之间假定了何种兑换率时轰然崩塌。
• 把俱乐部物品当作纯粹公共物品对待。 因为一项可能拥挤的资产"感觉上"是公共的便对其定价过低,会导致过度使用、等候名单与维护积压,因为本应资助容量的收入从未被收取。
• 未经审视的优值品家长主义。 在没有明确、具体理由的情况下补贴或限制一种物品,会招致——也理应招致——一个组织正在以自身偏好取代公民自身偏好的指责;这种反弹往往最沉重地落在那些本有充分理由、却从未把理由写下来的方案头上。
• 公地忽视直至崩溃。 把一种共享、可耗竭的资源当作会自行照料好自己一样对待,不设监测或可执行的规则,直到那片渔场、含水层或共享数字资源明显退化,只剩下强硬的干预可用。
• 禁止劣值品却不解决优值品缺口。 一边禁止一种劣值品(例如一种致瘾物质),一边却对扩大能够降低其需求的优值品(例如治疗能力)无所作为,可靠地会把这种行为推向地下,而不是减少它。
• 无声的价值替代。 让一种价值悄悄在整个项目组合中取代另一种价值——例如把"效率"当作"公共价值"的全部——直到公平或合法性问题以危机、而非例行取舍的方式重新浮现。

成熟度模型

检查清单

• 每一项主要服务都已被置于竞用性/排他性矩阵之上,分类已被记录。
• 俱乐部物品拥有一套定价或容量管理计划,能在拥挤演变为等候名单之前作出响应。
• 公共池塘资源已确定监测机制与可执行规则,而非仅仅假设自我监管。
• 每一项优值品补贴或劣值品限制,都有一份不同于"这对人们有好处"的成文理由。
• 优值品与劣值品的分类处于一个有指定负责人的审查周期之中。
• 商业论证与董事会文件明确指出价值冲突,而不仅仅呈现一个综合分数。
• 多准则或结构化的定性方法可作为强制货币化的替代方案而备用。
• 真正多元的价值取舍被提交给授权环境,而非仅由分析师单独解决。
• 公共物品的资金不以个人支付意愿为条件——如果那样做会系统性地使其资金不足的话。
• 跨境或跨辖区的公共物品已确定一种协调机制,以减少搭便车行为。

关键资料来源

• 保罗·A·萨缪尔森,《公共支出的纯理论》,《经济学与统计学评论》,1954年——对公共物品的奠基性形式化论述。
• 理查德·A·马斯格雷夫,《公共财政理论》,麦格劳-希尔出版社,1959年,以及他更早于1957年提出优值品概念的论述。
• 埃莉诺·奥斯特罗姆,《治理公地:集体行动制度的演进》,剑桥大学出版社,1990年。
• 以赛亚·伯林,《两种自由概念》(1958年)以及此后发展价值多元论的一系列论文。
• 马克·H·摩尔,《创造公共价值:政府的战略管理》,哈佛大学出版社,1995年——本主题所依托的战略三角框架。
• 经合组织(OECD)与世界银行关于全球公共物品的出版物,详见下文。

参考文献

1. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
2. Club good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Club_good
3. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
4. Merit good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_good
5. Demerit good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Demerit_good
6. Value pluralism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_pluralism
7. Isaiah Berlin — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Isaiah_Berlin
8. Paul Samuelson — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paul_Samuelson
9. Richard Musgrave (economist) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Richard_Musgrave_(economist)
10. Tragedy of the commons — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Tragedy_of_the_commons
11. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
12. Free-rider problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Free-rider_problem
13. Development co-operation and the provision of global public goods — OECD — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/development-co-operation-and-the-provision-of-global-public-goods_e28bebd8/aff8cba9-en.pdf
14. International Cooperation and Global Public Goods — World Bank — https://www.worldbank.org/en/programs/knowledge-for-change/brief/Int-Coop-Global-Goods