利益相关者、公民与协同生产

这为何对公共价值重要

一个公共卫生团队可以资助每一家诊所、为每一条热线配齐人员,但如果太少人卷起袖子,一场疫苗接种运动仍会失败。一个地方政府机构可以制定一份无懈可击的回收物收集时间表,但如果各家各户不正确地分类垃圾,回收率仍会停滞不前。一个税务机构可以简化每一份表格,但如果纳税人不相信这套体系足够公平、值得自愿遵守,税收仍会流失。在每一种情形中,组织都提供了必要但不充分的条件;剩下的部分,由公民来提供。

对于那些被建立、被资助、被考核时,仿佛其工作止步于服务交付那一刻的组织而言,这是一个令人不安的事实。一种承袭自制造业或零售业的管理文化,把公民当作接收成品的顾客来对待。公共价值理论则把公民当作第二支劳动力来对待,其行为、同意与努力是成果的投入,而不仅仅是对成果的评判。把这一点弄错,会带来直接的代价:方案的设计、资助与评估都围绕组织自身的活动展开,而非围绕真正产生结果的协同活动展开,而这些方案随后会因为组织从未审视过的原因而表现不佳。

本主题也是本书解决前四个主题所留下的一个悬而未决的问题的地方:在决定什么才具有公共价值时,首先谁的判断才算数。授权环境(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力)是一位公共管理者追求一项价值主张所需的合法性与支持的来源。本主题要问的是,除了正式的民选权威链条之外,还有谁构成了这一环境,以及公民直接参与决定与生产价值,而不仅仅是每隔几年通过一次投票表示同意,究竟意味着什么。

核心概念

一位利益相关者是任何影响一个组织追求其目标、或受该追求影响的个人或群体——这一定义可追溯至1963年斯坦福研究院的一份备忘录,并在1980年代由学者R·爱德华·弗里曼发展为一套完整的管理理论(见利益相关者(企业))。以公共价值的术语来说,单一一项方案的利益相关者版图是广阔的:服务的使用者、无论是否使用该服务都在资助它的纳税人、授权它的民选官员、交付伙伴与承包供应商、一线员工、监管者,以及——对于任何具有多年时间跨度的事项,例如养老金政策或气候适应——今天没有投票权也没有发言权、却将承受其后果的未来世代。

在这幅版图中,公民至少扮演着三种不同的角色,而混淆它们是政策失败反复出现的一个根源。作为消费者,公民接受一项服务,并像评判一次私营部门交易那样,以便利性、响应速度与质量来评判它。作为选民,公民以一种周期性、高度聚合的同意行为,把合法性赋予制定政策的机构与在任者。作为协同生产者,公民贡献努力、信息、遵从或行为改变,而这些本身就是成果的直接投入——接受一次健康检查、正确分类可回收物、报告一处坑洼,监督孩子的学业,或仅仅因为理解到一项法规是合法的而遵守它。同一位公民对同一个组织而言,通常同时扮演着这三种角色,而只为前两种角色进行设计的公共管理者,在依赖第三种角色的成果上会表现不佳。

协同生产——本主题正是它的归宿——指的是让公民与服务使用者直接参与公共服务的设计与交付,而不是让他们成为完全由专业人士设计与交付的服务的被动接受者(见协同生产(公共服务))。这一术语源自美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆(见埃莉诺·奥斯特罗姆)的研究,她在1970年代观察到,芝加哥警务的有效性,在同等程度上既依赖于公民报案与配合调查,也依赖于警务活动本身,并在此后将这一发现加以推广:许多公共成果是由一个"常规生产者"(公共组织)和一个"消费者生产者"(公民或社群)共同生产的,而一旦设计时抹去了任何一方的贡献,成果便会受损。奥斯特罗姆更广泛的遗产,发展于她关于共享资源治理的著作之中(见《治理公地》),把这一洞见延伸到了公地治理:诸如灌溉系统、渔场与森林这样的资源——经济学家将其归类为公共池塘资源,因为将人们排除在外的成本高昂,但在消费上却是竞用的(见公共池塘资源)——往往不是靠国家控制或私有化,而是靠用户自身在他们参与制定的规则下加以组织,才能得到最好的维系。从公地治理到公共服务协同生产的这条线索是直接的:两者都建立在这样一个洞见之上——使用一种资源或一项服务的人,同时也是把它生产好的一种资源。

协同生产会随参与者不同而呈现不同形式。个体协同生产是一位公民为自己的成果作出贡献(管理一种慢性病、准确填报纳税申报表)。群体协同生产是一组公民与一个组织就一项共享的地方成果展开合作(邻里守望、家长教师协会)。集体协同生产将这一点提升到整个社群共同塑造一套服务体系的规模,通常是通过结构化的参与、而非非正式的努力来实现。

结构化参与本身横跨一个光谱,美国规划师谢里·阿恩斯坦提出的、关于公民参与分级程度的具有影响力的模型对此作了有益的梳理,从操纵与告知,经过咨询,直到伙伴关系与公民控制(见谢里·阿恩斯坦)。有三种机制处于这一光谱的高端,并贯穿本书始终。协商民主描述的是这样一种决策过程:合法性的来源是参与者之间经过推理的讨论,而不是对预先形成的偏好加以简单聚合的投票(见协商民主)。一场公民议会将这一理念大规模地付诸操作:一个从普通人群中以抽签方式选出、广泛代表该人群的团体,获得时间、均衡呈现的证据与专家意见,就一个具体问题展开审议并提出建议(见公民议会)。参与式预算赋予居民对一部分公共预算如何使用的直接、具有约束力的发言权,通常是通过邻里提案会议、随后进行公开投票来实现的(见参与式预算)。协同设计,更常被归入参与式设计这一更广泛的名目之下,让公民与服务使用者作为设计一项服务的积极伙伴参与其中,而不仅仅是被就他人所作的设计征询意见的对象(见参与式设计)。

最后,本主题从一个特定的角度处理授权环境(见主题1.2——战略三角:合法性、价值与能力,该主题将其正式定义为一位管理者追求一项价值主张所需其支持的一系列行为者——民选官员、监督机构、媒体、利益团体的集合)。本主题补充道,广泛的公众同意本身就是那个环境的一部分,而仅通过周期性选举获得的同意,比通过持续参与不断更新的同意更加单薄、更加脆弱。一个方案可以完全合法,却仍然被剥夺了它得以运转所需的公众配合。

最佳实践

1. 在设计干预措施之前、而不是之后,绘制完整的利益相关者版图。 找出服务使用者、非使用的纳税人、交付伙伴、一线员工,以及任何受外部性影响的群体,并注意这套设计目前把他们中的哪些仅仅当作观众来对待。
2. 在每一次服务重新设计中,把公民作为消费者的问题与公民作为协同生产者的问题分开。 既要问"这方便且响应及时吗?",也要问"这套设计要求公民贡献什么,我们是否已让这种贡献变得容易且清楚易懂?"
3. 像认真设计专业任务那样,认真设计协同生产任务。 如果一项成果依赖于公民正确填写一份表格、按时赴约,或改变一种行为,就应以应用于服务专业一侧的同等设计纪律——用户测试、简明语言、最小摩擦——来对待这一步骤。
4. 让参与机制与所涉决策相匹配。 对风险较低、可逆的选择使用轻量级的咨询;把公民议会与其他协商形式留给风险高、价值负载重,或政治上过于敏感、普通代议制辩论无法妥善解决的决策。
5. 公布参与改变了什么,而不仅仅是它发生过。 用明白的话语汇报一个公民小组、预算轮次或咨询活动中的哪些建议被采纳、被调整或被拒绝,以及原因何在,以此闭合这个循环。
6. 妥善为协同生产配置资源,而不要把它当作免费劳动力。 志愿者的时间、社区专业知识与公民的努力,对提供它们的人而言都有真实的成本;应为培训、开支与支持编列预算,而不要假设参与对组织而言是无成本的。
7. 为代表性而招募,而不仅仅为热情而招募。 自我选择的参与会过度代表有时间、有信心、对机构原本就有信任的人;对任何意在代表更广泛公众的活动,遵循为公民议会而发展出的做法,使用分层抽样或有针对性的外展。
8. 给予协同设计伙伴对决策某个部分的真实权力。 止步于咨询、不产生任何约束力的参与,会让参与者明白自己的意见并不重要,其对信任的耗损比根本不询问还要快。
9. 把未来世代与不在场的利益相关者当作一个常设议题,而不是事后才想到的东西。 对任何影响会持续超过一个预算周期的方案,指明谁将承受其后果,并指派某个人在会议室里代表这一利益。
10. 建立一套常设的参与基础设施,而不是为每一次倡议都重新发明一套。 一个维护良好的公民小组、一个周期性的预算流程,或一套标准的协同设计方法,能降低下一次活动的成本、提高其质量。
11. 在汇报合法性时,把法律合规与赢得的同意区分开来。 一项方案可以满足每一项程序要求——公告、评论期、批准——却仍然缺乏本主题所关注的那种广泛公众同意;分别追踪这两者。
12. 训练员工分享权力,而不仅仅是收集意见。 协同生产与协同设计要求专业人士把公民的知识当作设计决策的合法投入来对待,这是一种服务交付方面的正规培训很少单独教授的技能。

与团队讨论的问题

我们把谁仅仅当作这项服务的观众来对待,如果我们转而把他们当作协同生产者,情况会有什么不同? 梳理你们的主要服务线,并针对每一项询问,成功是否依赖于你们当前的设计仅仅假定会发生的公民行为、遵从或努力。如果是,那么无论组织是否已为这一角色进行设计,公民已经是成果的协同生产者了。讨论一下,如果这种依赖被明确说明并加以规划,而不是被留在隐性状态、只是被寄予厚望,那么在人员配置、沟通或服务设计上会有什么不同。

我们的合法性目前在哪些地方仅仅依赖于赢得一次选举或一份合同,而非依赖于持续的公众同意? 选举与采购流程是真实的权威来源,但它们更新的频率不高,而且把大量分歧聚合进了一个二元的结果之中。找出一项在选举周期之间看起来支持薄弱的方案,并讨论一下,一种更轻量、更频繁的渠道来测量并更新同意,对它而言可能是什么样子。也请考虑一下,运行这样一种渠道要花多少钱,不运行它又要付出什么代价。

我们的哪些公众参与活动改变了一项决定,哪些只是为一项已经做出的决定提供了信息? 从不改变结果的参与,会训练公众脱离参与,而这种经历的传闻,传播的速度比对下一次咨询的邀请还要快。诚实地回顾你们最近两三次咨询或小组活动,找出因它们而在事后真正发生了什么不同(如果有的话)。讨论一下,在授权、时机或权力方面需要具备什么条件,下一次活动才能产生真正的效果。

谁的声音在我们的参与流程中系统性地缺席,为什么? 依赖人们自愿贡献时间的参与,往往会过度代表那些时间灵活、对机构有信心、且事先相信参与是值得的人。讨论一下,受你们方案影响的哪些群体最不可能在无人提示的情况下自己出现,而一种刻意的、配备资源的努力去接触他们——而不是一份泛泛的公开邀请——会是什么样子。把这一点与谁从参与中受益这一更广泛的公平问题加以权衡(见主题3.5——公平、公正与分配正义),因为不平等的参与可能悄悄地再生产出不平等的结果。

如果我们使用协商机制、而不是一次标准咨询,这项决策看起来会有什么不同? 标准咨询收集的是人们已经持有的意见;像公民议会这样的协商机制,则在参与者形成观点之前,给予他们时间、均衡呈现的证据,以及彼此的论据。选择你们当前议程上一项真正有争议的决策,讨论一下它是否属于那种值得采用协商形式、价值负载重、风险高的选择,还是说这么做与该决策实际的分量相比会显得不成比例。诚实面对不愿尝试这么做,究竟是出于成本考量、时间考量,还是出于想要保留对答案控制权的愿望。

再一年不足额投资于公民协同生产,会让我们付出什么代价,包括金钱与信任两方面? 协同生产的失败很少表现为一次戏剧性的单一事件;它表现为不断攀升的执法成本、持续下降的自愿遵从,以及那些技术上运转正常、却未能实现其成果的服务。讨论一下你们当前的哪些成果最容易受到这种缓慢失败模式的影响,以及在协同生产能力上进行一次适度的、有资金支持的投资,作为日后才发现代价的替代方案,会是什么样子。

实践中的公共价值案例

一家中等规模、同时服务城市与农村客户的区域供水公司,面临着一个熟悉的问题:一场持续多年的干旱,使自愿节水变得至关重要,但此前两次公共信息宣传活动——账单夹页、广告牌、一次昙花一现的低流量装置返利——只带来了家庭用水量的微小下降。在内部,该公司的领导层已开始把这一差距描述为一个"公众意识问题",暗示更好的信息传达是缺失的那块拼图。

一位新任命的客户与社区服务总监挑战了这种框架。她指出,该公司整套的节水战略把家庭纯粹当作一个需要被告知的观众来对待,而它实际所需要的成果——数以万计家庭持续的行为改变——依赖于把家庭当作这一结果的协同生产者。她提议将部分营销预算重新分配到一种不同的方法上:一个由一百名居民组成的常设小组,按年龄、收入、家庭规模以及城市/农村比例,招募得广泛代表服务区域,召集他们参加一系列与公司工程师和水文学家一起的结构化会议,而不是一次性的问卷调查。

小组的任务简明而具体:就该公司应如何在三个方案之间分配一笔固定金额提出建议——一项更有力的节水电器返利、一种提高高用量边际成本的阶梯定价结构,以及一套针对本地条件调整户外灌溉规范的社区层面协同设计流程。小组成员获得的技术简报,与该公司自己的董事会所获得的相同,包括每一种方案在公平性上所蕴含的取舍,因为阶梯定价有可能比惩罚富裕的小家庭更严重地惩罚低收入的大家庭。

小组最终的建议以不同规模结合了这三种方案:一项适度的普遍性返利、一种带有受保护的低用量区间的阶梯结构,以及在用水量最高的六个社区设立由社区主导的灌溉工作组,每个工作组都由公司员工提供支持而非主导。该公司的董事会基本按原样采纳了这项建议,并逐个社区地公布了作为小组意见直接结果而改变的内容。十八个月后,六个试点社区的家庭用水量下降幅度更大、维持时间更长,超过了只接受返利与定价变化的可比地区。该公司自己的员工把这一转变的描述,较少归结为一次沟通上的成功,更多归结为一种认识:节水从来都不是该公司能够单独交付的事情;它是该公司与其客户必须共同生产的事情,而小组仅仅是让这种伙伴关系变得刻意,而不再是被假定存在。

这一情景是说明性的,且为虚构;它并不描述任何真实供水公司的方案。

四种部门视角

地方政府

地方政府最贴近其协同生产所依赖的公民,这既是一种优势,也是一种张力的来源:这种贴近使得参与式预算与邻里协同设计这类直接参与机制在可管理的规模上真正可行,但也意味着同一小批投入的居民被反复要求出面,而官员则面对着对参与活动未能交付的任何东西最直接、面对面的问责。这一层面独特的技艺在于招募的纪律——接触那些尚未出席议会会议的居民——以及跟进,因为当一项承诺的咨询结果未能实现时,一个地方政府机构无法轻易躲在距离或规模的背后。

国家政府

国家政府层面的参与机制往往更为正式、规模更大,离其所涉及的公民也更远,这推动它转向代表性的协商形式——就特定有争议的问题召开的全国性公民议会——而非持续的地方协同设计。核心挑战在于,把一个广泛代表性、却必然规模较小的协商机构所提出的建议,转化为对一项将影响数百万未直接参与其中的人口的决策而言的合法性;这需要异乎寻常审慎、透明的招募与汇报,因为这项活动的整个合法性主张都建立在公众相信该小组确实具有代表性、其意见也确实被听取这一基础之上。

社会部门与非营利组织

非营利与社会部门组织常常正是以协同生产关系作为其核心运作模式而创立的——互助社团、自助与康复团体,以及社区组织之所以存在,往往正是因为受一个问题影响的人也是解决它的关键——这为这一部门在本主题的理念上提供了天然的先发优势(关于支持这一点的治理结构,见主题3.8——社会部门与非营利组织管理)。其独特风险恰与政府相反:一位资助方或董事会可能会以一致性或风险管理的名义,悄悄把一项真正协同生产的服务专业化为一项交付给受益人的服务,从而丧失了当初让这一模式行之有效的社区所有权。

多边与国际

多边与国际机构离个体公民最远,通常(如果确实能够)只能通过国家政府、公民社会组织或本地伙伴才能触及他们,这使得直接的协同生产机制更难运作,也更容易流于表面。发展项目在参与活动方面有着悠久的记录,咨询本地社群却并未赋予其对设计或资源决策的真实权力;这项工作可信的版本——与从奥斯特罗姆公地研究中成长起来的参与式发展文献相关——要求真正把一部分预算或设计权力下放给本地与社区层面的伙伴,而不仅仅是在总部做出决定之前进行一次倾听活动。

常见失败模式

咨询表演。 一个组织在实质性决策已经实际做出之后,才举行一次咨询、公民小组或评论期活动,而无论参与者说什么,都不会跟进任何可见的改变。这带来的代价超过活动本身:那些认定自己的意见只是装饰的参与者,下一次会变得更难、而非更容易被吸引参与,而一个空洞流程的传闻,通过社区网络传播的速度比任何邀请都快。

把协同生产当作免费劳动力。 一个组织重新设计一项服务,使其依赖志愿者时间、无偿照护或公民努力,却不为这种努力所需的培训、协调与支持编列预算,实际上是把成本转嫁给了最没有能力承受它的家庭,以此使自己的账目平衡。这带来短期的节约与一个更长期的公平问题,因为余暇时间最少的家庭恰恰是承受这份增加的负担最沉重的人。

把声音最大的利益相关者误认为具有代表性的利益相关者。 开放、无结构的参与邀请,系统性地偏向有时间、有信心、对机构原本就有信任的人,产生的参与记录在数量上看起来很扎实,但在构成上却是失衡的。建立在这种投入之上的决策,可能会固化、而非纠正正是那些让某些群体一开始就不信任该机构的不平等。

设计了专业任务,却忽视了公民任务。 服务常常在组织自身的流程上——员工工作流程、案件管理、数据系统——被高强度地重新设计,而设计对公民所要求的那一步(读懂一封信、填写一份表格、按时赴约)却没有获得相应的设计关注。随后,成果因组织自身的绩效数据从未揭示出的原因而受损,因为失败点位于组织所衡量的范围之外。

把授权环境仅仅当作被合法性满足了。 一项方案满足了每一项正式要求——法定咨询、董事会批准、法律审查——其发起者便认定其合法性问题已经解决,而广泛的公众同意实际上已经被侵蚀,或者根本从未形成。这一落差往往会在最糟糕的时刻浮现:随着政治条件的转变,以公众抵制、不遵从,或逆转的形式出现,而不是作为组织本可借此采取行动的一次早期预警。

成熟度模型

检查清单

• 已为这项方案绘制了利益相关者版图,包括相关的非使用纳税人、交付伙伴与未来世代。
• 已在方案设计中明确说明公民在生产成果(而不仅仅是消费服务)中的角色。
• 已为公民设计的协同生产任务,以与专业任务同等的严谨程度(简明语言、低摩擦,并经真实用户测试)来设计。
• 已选择与决策的风险、可逆性及争议程度相匹配的参与机制。
• 已对照人口数据核实任何小组或协商活动的招募方法的代表性。
• 已为公民参与与协同生产的真实成本编列预算,而非将其视为免费。
• 已向参与者明确、事先说明该参与活动实际拥有的权力。
• 已建立流程,公布该活动的结果带来了哪些改变、哪些没有。
• 已审查谁参与、谁不参与所涉及的公平影响(见主题3.5——公平、公正与分配正义)。
• 已将合法性与法律合规分开追踪,以便一项程序上健全、却缺乏公众支持的方案能在失败之前被察觉。
• 已考虑为反复出现的决策建立常设参与基础设施,以替代一次性活动。

关键资料来源

• 埃莉诺·奥斯特罗姆关于协同生产与公地治理的研究,尤其是《治理公地》(1990年)以及她1996年关于协同生产与发展的文章,为把公民视为公共成果的生产者、而非仅仅是消费者提供了理论基础。
• 托尼·博瓦德2007年发表于《公共行政评论》上关于用户与社区协同生产的文章,提供了跨服务的协同生产角色实用框架。
• 经济合作与发展组织(OECD)关于协商性民主制度的比较研究,提供了关于公民议会及相关机制如何设计、以及在何处成功或失败的经验证据。
• 世界银行对参与式预算的跨国回顾,提供了大规模开展具有约束力的公民预算流程的实用指导。
• 谢里·阿恩斯坦1969年关于公民参与阶梯的文章,提供了区分真正参与与不改变任何东西的咨询的奠基性分类法。

参考文献

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5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
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12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
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14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
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