社会成本效益与成本效果分析

这为何对公共价值重要

每一年,预算委员会、董事会与立法机关都要在无法仅凭价格加以比较的项目之间做出选择,因为每个项目所购买的东西种类不同:一项防洪工程、一项戒烟服务与一项幼儿识字项目,都取自同一笔有限的公共资金,但它们的产出却没有共同的单位。社会成本效益分析(CBA)与成本效果分析(CEA)存在的意义,正是回答一份普通财务报表无法回答的问题:不仅是这花费多少,而是它是否值得——与同一笔钱能做的其他事相比。

当一项决策存在争议时,这门学问的重要性有增无减。一位提议修建新高速公路的部长、一个正在权衡补贴巴士网络与铁路连接的议会,或是一个正在选择资助哪些疫苗的卫生部,都不能仅凭政治偏好来了结这场争论,而不必最终面对这样一个问题:这项选择所创造的公共价值,是否超过了被放弃的替代方案。正式的CBA与CEA为这个问题提供了一套共享、可审计的方法——它不是取代判断的机械答案,而是一份可以被检验、被质疑、被修订的假设记录,这是直觉做不到的。

这套方法也带着真正的局限,一个粗心的使用者会把这种局限误认为精确。一份成本效益评估中的每一个数字,都建立在一系列假设之上——未来的价格、一个生命年的价值、三十年后一项收益应打多少折——而每一项假设都嵌入了一种判断,一张电子表格可以把它掩藏起来,却永远无法消除它。本主题借用主题2.1的成果词汇(见主题2.1——公共价值记分卡与成果框架),为这些判断命名,使一位领导者能够明确地为它们辩护或提出质疑,而不是任由它们隐藏在一个房间里没有人真正质询过的贴现率背后。

核心概念

成本效益分析把一项拟议行动的每一项实质性成本与收益都换算成一个共同的货币单位,把每一项都折算到同一个时间点,再比较由此得出的现值,以判断一个项目创造的价值是否超过它所消耗的价值。它的理论基础是卡尔多-希克斯效率准则:如果获益者原则上能够充分补偿受损者、并且仍然过得更好,那么一项行动就值得采取——即便这种补偿从未真正发生。正是这种假设性补偿检验,使得CBA能够把不同人身上的得与失相加,仿佛一英镑或一美元对每个人的意义都相同,本主题在讨论分配权重时会回到这项假设。

净现值(NPV)是一份成本效益评估通常产出的单一数字:所有未来收益减去所有未来成本之和,每一项都用一个贴现率折算成今天的货币。一个正的净现值意味着,仅从效率角度看,这个项目就值得做;比较相互竞争的项目各自的净现值,便可按照每单位所投入公共资金创造了多少价值,对它们进行排序。

影子定价为一项没有可观察市场价格的物品、成本或收益——清洁空气、一个生命年、节省的出行时间、一片保存下来的湿地——赋予一个货币价值,因为这类价格要么根本不存在,要么被税收、补贴或垄断所扭曲。分析者用两种方式推导影子价格:显示性偏好方法从人们实际的行为中推断价值,例如特征价格法,它从某项特征(安静、清洁空气、附近有一所好学校)如何改变一件可交易物品(通常是一栋房屋)的价格中,提取出该特征的价值;陈述性偏好方法则直接询问人们,最常见的方式是条件价值评估法,这是一种调查技术,询问受访者对一项假设性的非市场物品变化——例如保护一段海岸线——愿意支付多少,即其支付意愿。

统计生命价值(VSL)是大多数评估在一项政策改变的是死亡的概率、而非确定性时所采用的影子价格——例如一项将年度死亡人数减少某个人的分数的道路安全措施。它是从人们被观察到愿意接受、或声称愿意接受的一项微小死亡风险变化中推导出来、再放大而来的;它并不是为某个已被识别的具体个人的生命定价,这项区别在指导文件中被反复强调,因为这两者在公共辩论中经常被错误地混为一谈。

成本效果分析使用单一的、未经货币化的成果衡量指标来比较各个项目,而不是把每一项收益都换算成货币——例如每预防一例的成本、每避免一吨排放的成本,或者在卫生经济学中最常见的、每一个质量调整生命年(QALY)的成本,这是一种把存活时间与与健康相关的生活质量结合成一个单位的衡量指标,其中完全健康的一年记为1分。每当一项成果难以被可信地货币化,或者货币化本身在伦理或政治上就会引发足以淹没整个分析的争议时,CEA而非CBA便是正确的工具;它按所选成果的每单位对各方案进行排序,而不是对一个项目在绝对意义上是否值得做给出单一裁决。

分配权重调整基本的CBA运算,以反映这样一个事实:就福利而言,一英镑或一美元对一个贫困家庭的价值,高于对一个富裕家庭的价值——这正是经济学中收入边际效用递减这一标准假设。未加权的CBA把一项100英镑的收益给予低收入家庭、和把同样的收益给予高收入家庭视为完全等同,这正是卡尔多-希克斯效率所允许的情况,而分配权重存在的意义正是纠正这一点;系统性地应用它,可能会改变那些仅从效率角度看似乎不相上下的项目之间的排序(见主题3.5——公平、公正与分配正义)。

社会贴现率把未来的成本与收益折算成现值,是整个评估过程中后果最为深远、争议也最大的数字之一。一个更高的贴现率会大幅缩小几十年后任何事物的现值,系统性地不利于那些成本发生在当下、收益却落在未来世代身上的项目——防洪工程、生物多样性保护、气候减缓——这直接引出了本主题将在讨论问题与常见失败模式部分回到的代际公平问题。

最佳实践

1. 在确定数字之前先确定反事实基准。 CBA或CEA中的每一项成本与收益,都是与"若不采取行动本会发生什么"相比较的结果,因此应在估算任何数字之前先就"不作为"基准情形达成一致,否则评估会在不知不觉中把方案与错误的替代选项相比较。
2. 在每一份评估的封面上说明所用的贴现率及其来源。 一个未加解释便选定的贴现率,会招致这样的怀疑:它是为了得出某个偏好的答案而选定的;注明来源,能让读者自行核查,而不必凭信任接受它。
3. 每当货币化某项成果比决策本身更具争议时,优先选择CEA而非CBA。 把一个没有可辩护影子价格的物品强行定价,并不会让分析显得更严谨;一个构建良好的成本效果比,往往才是更诚实的工具。
4. 公布所使用的影子价格本身,而不仅仅是它们所产出的总数。 一位能够看到一个生命年具体的、有据可查的价值的读者,可以判断它是否适合自己的情境;若只看到一个最终的净现值,他们便无从审查任何东西。
5. 在未加权评估之外、而非取而代之地,运行一个分配权重变体。 把两个数字一并展示,能让效率论证与公平论证并排可见,而不是任由一个悄悄取代另一个(见主题3.5——公平、公正与分配正义)。
6. 在最终确定决策之前,检验排序结果对贴现率的敏感性。 如果在两个都站得住脚的贴现率之间切换会颠倒哪个项目看起来更优,这种不稳定性本身就是决策者需要看到的一项发现,而不是可以埋在附录里的脚注。
7. 把乐观偏误的修正与真正的不确定性区分开来。 评估者在新项目上系统性地低估成本、高估收益;应针对这一已知偏误进行一项有据可查的调整,这与对基础数据中真正不确定性的建模是两回事。
8. 使用与自身情境相近的支付意愿估计值,并加以说明。 在一个国家收入水平下估算出的影子价格,并不能自动套用到另一个国家;应注明来源研究的情境,并指出这种差距,而不是悄悄照搬这个数字。
9. 汇报一个成本效果比的合理区间,而不是单一数字。 每单位成果成本的一个点估计值会招致虚假的精确感;展示区间能让董事会判断这个数字应获得多大的信心。
10. 把真正无法货币化的成果引向一种互补方法,而不是强行给它们套上一个影子价格。 当一项成果既难以被可信地货币化、又无法用单一单位的效果衡量指标来衡量时,应转而采用社会投资回报或变革理论方法,而不是彻底放弃严谨性(见主题2.3——社会投资回报与影响力测量)。

与团队讨论的问题

我们正在使用哪个贴现率,我们能在公众面前为它辩护吗? 贴现率并非一个中立的技术参数;它编码了一种关于未来世代的福祉相对于当下应占多大分量的观点,而一个不加批判地照搬自另一个辖区指导文件的贴现率,可能并不反映本机构自身的财政状况或价值取向。追问是谁选定了当前使用的这个贴现率、自采用以来是否曾被复核过,以及团队能否向一位公民解释为什么用的是这个具体数字、而不是一个更高或更低的数字。如果没有人能给出比"模板里就是这样用的"更好的回答,就应把这视为一个需要在下一次重大评估之前弥补的缺口。

我们的CBA或CEA在哪些地方悄悄假设了每个人的一英镑价值相同? 标准的成本效益分析把一项给予富裕家庭的收益、和一项给予贫困家庭的等额收益视为完全相同,而这项假设一旦被埋进电子表格,便很容易被忘记它本身是一项假设。梳理最近一次重大评估,检查它的赢家与输家是否均匀分布在各收入群体之间,还是集中在某一端。如果结果是偏斜的,讨论一下分配权重是否会改变建议,如果会,追问为什么这一变体没有被呈现给决策者。

这项决策更适合成本效益分析还是成本效果分析,我们是刻意做出这个选择的吗? 有些收益确实难以被可信地货币化,而强行给它们套上一个影子价格,可能会产出一个虚假精确的数字,一旦受到质疑便会侵蚀信任。讨论一下当前这项成果本身,以及是否存在一个站得住脚的货币价值,或者一个每成果成本的衡量指标是否更能经受住审查。如果选用这套方法仅仅是因为它是团队的默认模板,就应坦白说明,并考虑更换方法。

如果我们在合理范围内改变关键假设,我们的建议会发生什么变化? 一个看起来很稳健的头条净现值或成本效果比,可能完全取决于某一项从未经过压力测试的、有争议的假设——一个影子价格、一个贴现率、一项使用率预测。梳理最有可能受到质疑的假设,讨论一下如果每一项都移动到一个站得住脚的区间的边缘,排序会发生什么变化。如果建议在一种合理的变动之下发生了翻转,决策者需要直接看到这种不稳定性,而不是一个看起来自信满满的单一数字。

这份评估在哪些方面遗漏了谁的福祉,为什么? 一份成本效益分析的完整程度,取决于它所纳入的利益相关者范围,而那些落在话语权较弱的群体身上的成本或收益——未来世代、非公民、一个没有市场价格的生态系统——常常是因为评估的默认边界、而非出于恶意而被遗漏的。讨论一下谁在这个边界之内、谁在边界之外,以及这个边界是否与这项决策实际影响的对象相符。如果出于实际原因排除了某个群体,应在报告中明确说明这一点,而不是任由这项遗漏悄然过去。

事后我们将如何知道这份评估的假设是否正确? 太多评估只在商业论证阶段做一次,此后一旦资金花出去便再也没有人回头复核,于是一个系统性错误的影子价格或贴现率可能会连续多年得不到纠正。讨论一下实施后需要衡量什么,才能核查这份评估的关键假设,以及谁对运行这项核查负责。如果没有计划开展事后评估,就应把这份评估当作暂定的、而非已成定论的东西对待(见主题2.4——公共部门计量经济学与项目评估)。

实践中的公共价值案例

Meridian郡是一个虚构的中等规模地区政府,仅用于说明本主题的概念,它面临着在两项竞争同一笔3800万英镑资本拨款的防洪韧性方案之间做出选择。第一项是一项硬工程方案,包括加高的河堤与一座泵站,能在四年内保护约4200户家庭免受百年一遇洪水事件的侵袭。第二项是一项上游湿地恢复项目,直接保护的家庭更少、见效也更慢,但能在一个大得多的流域范围内降低洪峰,固碳,并创造出未来数十年会不断增长的生境价值。

评估团队首先对有可信影子价格的要素进行了成本效益分析:根据保险理赔数据得出的避免财产损失、根据已发布的出行时间与营业中断价值得出的避免中断成本,以及根据全国公布的统计生命价值得出的避免生命风险。仅从这些类别看,硬工程方案显示出更高的净现值,因为它的收益来得更早,而贴现率对湿地方案那种更缓慢积累的收益打折更重。

两个进一步的步骤改变了局面。团队运行了一个分配权重变体:湿地方案不成比例地保护了该郡收入最低的邮编区,而硬工程方案主要保护的是一个收入较高的沿河地区,按家庭收入加权收益后,两者的差距大幅缩小。团队还判断,湿地方案的碳汇与生境价值难以被赋予单一站得住脚的影子价格,因此没有强行定价,而是将其作为成本效果补充资料加以汇报——每公顷恢复成本、每吨固碳成本——并将其余部分标记,纳入一项已在进行中的社会投资回报评估(见主题2.3——社会投资回报与影响力测量)。在效率证据、分配证据与未货币化证据一并呈现之后,议会选择了一种分阶段方案:先实施湿地方案,同时为在拨款期内无法覆盖的最高风险街道保留一个规模较小的硬工程要素。

四种部门视角

地方政府

地方政府在比国家政府更紧张的资本约束与更薄弱的内部经济分析能力下运行评估,因此贴现率与影子价格更常常是整体照搬国家层面的指导,而非本地推导。这使得分配权重在地方层面显得格外重要,因为一项单一方案的赢家与输家通常都位于同一个政府辖区之内,对议员来说比一项国家项目那种分散的影响更加可见,这使得一份未加权的评估更难在公众面前站得住脚。

国家政府

国家政府通常掌握着其他层级与部门都要借用的权威性贴现率与影子价格指导,通过一家中央财政部的评估手册发布,并肩负着最重的责任把它做对,因为它被应用于最广泛的项目类型与最庞大的资金规模。国家评估机构也承担着最沉重的事后评估负担,因为一个嵌入国家指导中的有偏影子价格,会传导进每一份援引它的下级评估之中。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织很少有能力运行一份完整的货币化成本效益分析,而它们所追求的成果——尊严、赋权、社区凝聚力——往往更彻底地无法被赋予可信的影子价格,这使得成本效果分析与互补的影响力测量方法成为自然而然的默认选择(见主题2.3——社会投资回报与影响力测量)。当某个资助方要求一份正式的CBA时,该部门特有的风险在于,由于没有现成的替代方案,一个借自不相关情境的影子价格被不加批判地照搬使用。

多边与国际

多边发展机构在一个投资组合内,跨越差异巨大的收入水平应用成本效益与成本效果分析,这使得影子定价——尤其是统计生命价值与贴现率——比单一国家的评估远更具后果性、也更具争议性,因为一个按高收入国家的支付意愿校准的影子价格,如果不加批判地移植,可能会系统性地低估对低收入人群的收益。跨国评估也把代际公平置于贴现率争论的核心,因为一个国际机构做出的决策,会影响那些在贴现率制定过程中没有席位的各个辖区的多个世代。

常见失败模式

照搬来的贴现率。 一个面对重大评估的团队,采用了某个模板或前一个项目所用的贴现率,却不检查它是否仍然适用、是否符合本项目的时间跨度。其代价是,一份看起来权威的排序,实际上建立在一个没有人真正刻意选定的数字之上,一旦受到严肃质疑便会崩溃。

把本应被计数、而非被定价的东西货币化。 在必须产出单一净现值的压力之下,一位分析师给一项没有可辩护市场类比的成果——尊严、文化价值、一个生态系统的存在价值——强行套上一个影子价格,产出一个精确得看似严谨、却脆弱得一旦受到质疑就会拖垮整份评估可信度的数字。

把未加权的效率误认为整个答案。 一个净现值明显为正的项目被批准,却没有人问过谁获益、谁受损,因为卡尔多-希克斯效率并不要求提出这个问题。代价落在了那个损失真实存在、却从未被计入的群体身上,并在日后作为一个合法性问题、而非一个评估问题浮现出来。

从未与实际结果核对的评估。 一份商业论证中的影子价格与需求预测,在资金获批之后便被当作已成定论,没有人再回头把它们与实际发生的情况相比较。一份评估中嵌入的有偏假设,便未经修正地被沿用到下一份评估之中。

在不可比的成果衡量指标之间比较成本效果比。 一个项目的每成果成本数字,被直接与另一个成果衡量指标定义方式完全不同的项目相比较,产出一个看似公平、实则并不成立的排序,而一项资源配置决策却是根据这个从未成立的比较做出的。

成熟度模型

检查清单

• 在估算任何成本或收益之前,先记录"不作为"反事实基准。
• 说明所用的贴现率、其来源以及最近一次复核的日期。
• 确认这项决策适合用CBA还是CEA,并记录理由。
• 公布所使用的具体影子价格,而不仅仅是由此得出的总数。
• 在未加权结果之外,产出一个分配权重变体。
• 对贴现率与最大的几项影子价格进行敏感性分析,并汇报区间。
• 对成本与收益预测应用一项有据可查的乐观偏误修正。
• 检查任何借用的支付意愿或统计生命价值数字是否适合本情境。
• 汇报一个成本效果比的合理区间,而不是单一点估计值。
• 确定谁在评估边界之内、谁在边界之外,并披露任何重大排除项。
• 为任何依赖于有争议假设的项目安排一次事后评估。

关键资料来源

本主题所依据的成本效益与成本效果框架,承袭自从卡尔多与希克斯的补偿准则一路发展到现代应用实践的福利经济学传统,其中最全面的阐述见于Boardman、Greenberg、Vining与Weimer合著的《Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice》。国家与多边评估指导为贴现率与影子定价的讨论提供了依据:英国财政部的《绿皮书》、美国行政管理和预算局的《A-4通告》,以及世界银行关于贴现的指导。分配权重与代际公平的讨论,借鉴了经合组织(OECD)应用环境成本效益工作,以及《斯特恩报告》在气候政策中使用低贴现率的做法——这是本主题方法中最具公开争议的应用之一。

参考文献

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