公平、公正与分配正义

这为何对公共价值重要

一个公共或社会部门机构所做的每一项配置决策,无论是否有人真的这样打算,都是对一个分配正义问题的回答:谁能得到一件无法足额分给每一个人的物品的多少份额。一家按候诊名单给患者排序的医院、一个依据积分制给申请人打分的住房机构、一个设定门槛与减免的税务局,以及一个选择资助哪些申请的拨款基金会,做的都是同一件底层的事情——逐案决定公平所要求的是什么——即便它们当中没有一个,在授权这项规则的政策文件中使用过"公平"这个词。

利害关系并不抽象。一项普惠性的福利惠及每一个人,包括不需要它的人,并且每帮助一个人的成本更高;一项有针对性的福利惠及较少的非受益人,却常常错过恰恰是它本应服务的一些人,因为资格规则、污名化与行政摩擦都会抑制领取率。这两种设计都不简单地是"公平的那一种"——每一种都体现了一种不同的、站得住脚的公平理论,而一位无法阐明一项项目建立在哪种理论之上的领导者,在它受到质疑时无法为它辩护,在情况变化时也无法胜任地重新设计它。

本主题为公共管理者与社会部门领导者提供了两套严谨的推理公平的哲学传统——美国哲学家约翰·罗尔斯的著作,以及与经济学家阿马蒂亚·森和哲学家玛莎·努斯鲍姆相关联的能力路径——外加横向与纵向公平这套实用词汇,它把这些传统转化为一个真实组织能够运作的配置规则。公平是主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论所识别出的、与效率和自由不可通约的价值之一(见主题1.4——公共物品、优值品与价值多元论):它不能总是被换算到与每单位成果成本相同的量表上,而假装它可以,本身就是一种选择,而非一种中立的默认立场。

核心概念

分配正义是政治哲学中关注一个社会应当如何在其成员之间分配利益与负担——收入、服务、机会、风险——的分支。公共价值理论直接继承了这个问题:每一份预算、每一个公式、每一条资格规则都在分配某种东西,而分配正义提供了据以判断这种分配是好是坏、而不仅仅是合法或受欢迎的标准。

罗尔斯1971年的著作《正义论》,是现代从第一性原理、而非从习俗或功利出发,为一个社会的基本结构推导公平原则的最具影响力的尝试。罗尔斯要求读者设想在一层无知之幕背后设计一个社会的规则:在这种假设状态下,选择规则的人不知道一旦这层幕布揭开、规则开始适用于他们时,自己将占据什么位置——富裕还是贫穷、健康还是残疾、多数还是少数。罗尔斯主张,在这种不确定性之下进行推理,理性的人不会拿可能使自己一贫如洗的规则去赌博;他们反而会选择保护处境最差位置的规则,因为他们中的任何一个人最终都可能落入那个位置。从这个思想实验出发,罗尔斯推导出两条原则:对与所有其他人享有同样自由相容的、最广泛的基本自由拥有平等的权利;以及只有当社会与经济上的不平等依附于在公平的机会平等之下向所有人开放的位置、并且有利于处境最不利者的最大利益时,才被允许存在。第二条原则的后半部分,就是差别原则:不平等本身并非不正义,但它只有在改善了那些拥有最少者的处境、而不仅仅是平均水平时,才是正当的。

应用到服务配置上,差别原则提供了一个超越"应该平等"或"应该高效"的具体检验标准:这项公式、这条资格规则,是否让处境最差的群体,比次优的替代方案更好?一项对贫困地区加权高于均等分配公式的公式,就是一项差别原则的论证,无论这份文件是否提到过罗尔斯。无知之幕本身也是一项有用的设计纪律:一个真正尝试在不知道自己会站在哪一边的情况下设计一条规则的团队,往往比一个从既有的优势分布出发的团队,产出更站得住脚的规则。

能力路径由森从上世纪80年代起发展起来、并由努斯鲍姆扩展为一份更完整地界定的权利清单,提出了一个不同的问题:不是资源或效用应该如何分配,而是人们是否拥有真正的自由,去做、去成为他们有理由珍视的那些事情与状态——这是森所区分的功能实现(一个人实际达成的状态,例如获得充分的营养)与能力(实现它的真正机会,无论他们是否选择这样做)。两个人如果获得了完全相同的一项资源——一条轮椅坡道、一笔现金转移支付、一个培训名额——最终可能拥有截然不同的能力,因为个人的、社会的与环境的转化因素,决定了一项资源转化为一个真正机会的有效程度:一栋没有无障碍交通路线可达的建筑物上的一条坡道,交付了资源,却没有交付能力。努斯鲍姆更进一步,提出了一份包含10项核心人类能力的清单——其中包括生命、身体健康、身体完整性,以及对自身环境的掌控——她主张,任何一个体面的社会,都有义务把这些能力作为底线加以保障。对于服务设计而言,能力路径纠正了公平政策不断犯下的一种资源主义错误:仅仅因为一项投入已被提供,就把一项服务算作已经交付,却从不追问接受者是否真的能够把这项投入转化为预期的成果。

在这两个传统之下,存在着公共财政每天都在使用的一个区分:横向公平与纵向公平。横向公平意味着,在相关方面相似的人应当受到相似的对待:两位临床需求完全相同的患者,无论住在哪里,都应该获得完全相同的治疗;两位收入完全相同的纳税人,应该缴纳完全相同的税款。纵向公平意味着,在相关方面存在差异的人应当受到不同的对待,其差异程度应与其本身的差异相称:一项从收入更高者那里征收更高比例份额的累进税,就是一项纵向公平工具,正如一项按评估需求的多少分配更多支持的服务一样。这两条原则在抽象意义上并不冲突——它们适用于不同的情形——但对于任何一对具体的人,一条单一的配置规则仍然必须决定,他们究竟是"相似"还是"不同",而这项分类,正是大多数真实公平争议所在之处。

这个分类问题,也是公平与效率、普惠主义相遇的地方。一项普惠性服务——在使用点对每个人免费——在结构上使横向公平最大化:没有人被排除或接受经济状况审查,也没有人承受一项有针对性计划所施加的污名化。普惠基本服务是把这种逻辑在福利国家范围内进一步延伸的当代名称。一项有针对性的、需经过经济状况审查的服务,把同样的预算集中在评估需求最大的人身上,这在每单位支出上看起来更符合纵向公平,但一项经济状况审查从来都不是免费的:它需要花钱去执行,它会造成一道门槛,某些真正符合资格的人会因为复杂性或污名化而无法跨越(领取率缺口),它还会产出一道悬崖,让两个处境几乎完全相同的人受到截然不同的对待——这是试图修正一个纵向公平问题时所产生的一个全新的横向公平问题。主题2.2——社会成本效益与成本效果分析通过分配权重展示了这同一种权衡的效率一面,分配权重调整一项成本效益评估,以反映一单位资源对一位较贫穷的接受者而言、在福利意义上价值更高(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析);本主题提供的是这项调整为何站得住脚、而不仅仅是一种技术上的便利的哲学依据。

最佳实践

1. 在设计公式之前先说明公平原则。 在起草规则之前,明确决定一项给定的配置究竟是要满足横向公平(相同需求,相同服务),还是纵向公平(不同需求,成比例的不同服务),因为这两条原则蕴含着不同的公式,不能同时被同一条公式优化。
2. 对横向公平与纵向公平分别开展审计。 一次横向审计追问的是,在每一个交付单位与地点,评估需求相匹配的人是否得到了相匹配的服务;一次纵向审计追问的是,不同需求之间的服务差距,是否与需求本身的差距相匹配。这两种审计都不能替代对方,一个项目可能通过了一种审计、却悄悄在另一种审计上失败。
3. 把无知之幕当作一次真实的设计检验来使用,而不是一次课堂练习。 在一个政策小组签署一条资格规则之前,要求每一位成员想象自己不知道自己会落在这道门槛的哪一侧;能够经受住这项检验的规则,一旦真实案例开始出现,往往需要更少的紧急修正。
4. 核查转化因素,而不仅仅是资源交付。 在宣称一项服务是公平的、因为一项投入已被分发之前,先核实接受它的人是否真的能够把它转化为预期的成果——如果没有托幼、交通,或语言支持,一个培训名额并不等于机会平等。
5. 为每一项有针对性的项目配上一套明确的领取率策略。 如果很大一部分符合资格的人从未成功申领,一项经济状况审查福利的纵向公平论证便会崩塌;为外展工作、简化的申请流程,以及在数据允许的情况下自动登记编列预算,并把领取率与支出一并汇报。
6. 在做出选择之前,并排建模普惠式与针对式设计各自的公平与成本后果。 在同一份文件中,把支持普惠主义的横向公平论证,与支持针对式设计的纵向公平、每单位成果成本论证一并呈现给决策者,而不是任由其中一种框架悄悄主导这项选择。
7. 每当一道门槛造成一次巨大的阶梯式变化时,设法抹平这道悬崖。 在可行的情况下,在一条资格边界附近逐步减少支持,而不是一次性全部撤销,因为一道生硬的悬崖,常常比它所取代的那个未加针对的替代方案产出更糟的横向公平。
8. 按最可能揭示纵向公平缺口的群体,对成果数据进行分解。 一个总体的服务满意度分数,可能掩盖了例如农村与城市使用者之间、或不同语言群体之间的巨大差距;应常规地、而不仅仅在一次投诉之后才汇报分解后的数字。
9. 让受影响的人参与界定什么算作同等需求。 专业人士与受影响的社区,常常对哪些差异与一项配置决策相关存在分歧;把这种分歧当作需要通过参与来解决的信息,而不是需要绕开设计的噪音。
10. 按固定周期对照成果审查配置公式,而不仅仅在一次投诉或丑闻之后才审查。 一条在制定时站得住脚的公式,会随着人口结构、成本或服务模式的变化而悄悄偏离需求;应安排这项审查,而不是等待一场危机来迫使它发生。
11. 每当公平与效率发生冲突时,明确记录这项权衡。 当一个更公平的选项每单位成果成本高于一个不那么公平的选项时,应在商业论证中用平实的语言说明这一点,使接受这项额外成本的决策者,为自己刻意选择了公平这一点负责(见主题2.2——社会成本效益与成本效果分析)。

与团队讨论的问题

哪一种公平理念实际上统治着我们最重大的配置决策,我们是否曾经把它明确说出来? 大多数组织能够指出一条公式、一份候诊名单或一条资格规则,却无法说出它实施的是哪一种公平原则。梳理你最大的单一一项配置决策——一个预算公式、一条服务资格规则、一轮拨款——追问它的设计究竟是为了实现横向公平、纵向公平,还是某种混合,以及这种混合是被刻意选定的,还是从上一届管理层那里继承下来的。也追问一下,在场的谁真正为这项选择负责,因为一个没有人拥有的原则,是一个没有人能够修订的原则。如果没有人能自信地回答,这本身就是一项发现:一个未被命名的原则,在受到质疑时无法被捍卫,在情况变化时也无法被胜任地重新设计。

我们在哪些地方对相似的服务同时运行有针对性与普惠性两个版本,交换模式是否会让任何一个群体得到更好的服务? 许多组织在不同服务上同时运营针对式与普惠式供给的混合体,却从未直接比较它们。挑选一个有针对性、一个普惠式、且针对相关需求的项目,讨论一下这个有针对性项目的实际领取率是多少,以及这个普惠式项目每一位并非严格需要它的受益人的成本是多少。追问一下,如果这两种设计互换位置,每一项指标会发生什么变化,以及是否真的有人对这种交换建过模、还是只是假设了答案。这个问题常常会揭示令人不安的证据:一个有针对性的计划正因为低领取率而悄悄在纵向公平上失败,或者一个普惠式计划已经漂移成了补贴那些它从来无意触及的人。

当我们把一项服务算作已经交付时,我们假设掉了哪些转化因素? 团队通常依据分发出去的产出来衡量成功——分配的名额、建成的坡道、发放的代金券——而不是依据接受者是否能够使用它们来衡量。讨论一下你的组织的旗舰服务,列出一位接受者需要哪些个人的、社会的与环境的条件,才能把这项服务转化为它本应产出的成果。追问一下,一线员工是否曾被系统性地询问过,这些条件中哪些最常缺失,因为他们通常比任何仪表盘都更早知道答案。如果这些条件对一个可预测的受益人群体来说是缺失的,决定这个缺口是否应该被列入这个项目自身的风险登记册,而不是被当作别人的问题来对待。

我们最尖锐的资格悬崖在哪里,谁恰好落在了它错误的一侧? 每一条基于门槛的规则都会造成一道边界,而边界产生的是一个组织所收到的最尖锐的横向公平投诉,因为两个几乎完全相同的案例受到了截然不同的对待。找出你的组织中产生最多申诉或投诉的那道门槛,讨论一下是否曾经为一个渐进式的替代方案核算过成本,如果没有,为什么没有。也想一想,这道门槛本身有多久没有被审查过了,因为一个以现金数额固定下来的数字,会随着周围价格的上涨而每年悄悄收紧。每当一道门槛在实际价值上已经数年未变时,这个问题就值得重新提出,因为单是通货膨胀本身,就能悄悄扩大落在错误一侧的群体。

如果我们从无知之幕背后设计这项服务,我们会把它设计成今天这个样子吗? 罗尔斯的思想实验既是一种纪律,也是一种理论:设想设计团队不知道自己最终会成为讨论中这项服务需求最高、还是需求最低的使用者。在这个约束条件下,重新审视你服务的规则,仿佛第一次看到它们,讨论一下哪些既有特征会存活下来,哪些看起来是被对原始设计影响力最大的人所塑造的。特别留意一下,哪些特征让那些本已最有能力驾驭一套复杂系统的人受益,因为这些通常正是一次无知之幕检验会首先移除的特征。当答案与当前实践大相径庭时,把这种差距当作重新设计的提示,而不仅仅是一次有趣的哲学观察。

我们如何知道自己的纵向公平承诺是否真的在成果上得到了兑现,而不仅仅是在政策上被宣布? 一条把更多资源分配给更大需求的公式,只有在由此产生的成果真正缩小了差距、而不仅仅是重新分配了投入时,才算得上是一次纵向公平的成功。讨论一下,什么样的成果衡量指标能在一年之内告诉你,你需求最高的群体是否正在与需求最低的群体缩小差距,以及这项指标目前是否被追踪、由谁追踪、向谁汇报。追问一下,如果这项指标显示差距在扩大、而非缩小,这个组织实际上会做出什么不同的事。如果诚实的答案是目前没有人负责这项比较,那么就在当下这个房间里决定,从今天起谁来负责。

实践中的公共价值案例

一个虚构的中等规模国家的区域社会照护机构,为需要日常生活协助的年长居民运行一项居家支持项目。十年来,这个项目一直向每一位年满75岁并登记的人,分配一份每周六小时居家照护支持的统一权利——这是一种普惠式设计,之所以被选定,是因为它易于管理,并避免了经济状况审查所带来的污名化。随着该地区的老年人口增长快于其预算,这份统一权利开始显得不对劲:一位独自应对早期记忆丧失的人,获得的六小时,与一位刚满75岁的自理居民完全相同,而一小部分需求严重、复杂的居民,则显然服务不足。

该机构的领导团队在重新设计这个项目时,有意识地贯彻了本主题的两套传统,而不是默认套用不管哪一位顾问先送来的模板。运用罗尔斯式检验,他们追问,哪一种重新设计最能改善处境最差的居民的处境,即便这是以给轻度需求的居民一份不那么慷慨的权利为代价的;这为从统一分配转向按需求加权分配提供了理由,这正是差别原则直接应用于一项照护小时数公式。运用能力路径,重新设计小组中的一位职业治疗师指出,照护小时数并不等同于独立生活的能力:两位评估需求完全相同的居民,可能因为附近是否有家人、住所是否无障碍,或是否有交通工具前往预约,而拥有截然不同的真实独立性——这些转化因素,是这个统一小时数模式从未衡量过的。

该机构采用了一个分层模式:一份规模较小的普惠式基线——每一位登记的75岁以上居民两小时——保留了横向公平,避免了对轻度需求设置一道把关步骤,并结合一份在这份基线之上、依据关于住房、交通与孤立状况的转化因素问题、而不仅仅是临床需求来评估的、按需求加权的分配。他们在各层级之间构建了一个刻意的渐进过渡、而非一道生硬的门槛,这是在审阅了一个邻近机构的投诉数据之后做出的决定,那个机构此前更为突兀的重新设计,曾在其新的门槛线下引发了一波申诉。这项重新设计的项目管理成本略高一些,该机构的董事会明确接受并记录了这项权衡,理由是这份额外成本换来了对统一模式所遗留的横向与纵向公平问题的、站得住脚的回答。这一情形是说明性的;它不描述任何真实的地区、机构或照护项目。

四种部门视角

地方政府

地方政府通常应用国家政府已经部分预先决定的公平原则——一项国家资金公式、一份国家最低权利——但它们对本地资格标准、候诊名单优先排序,以及在自己预算范围内把门槛渐变到多远,保留着真正的裁量权。由于地方边界对居民来说是可见的、可比较的,这与国家平均数不同,横向公平投诉在这里格外集中:一条辖区边界两侧的两个家庭,可能因为需求相同却接受着明显不同的服务,这是一种居民能够注意到、而组织常常无法在行政历史之外加以证成的模式。

国家政府

国家政府设定了大多数公共服务据以运作的纵向公平架构——累进税制、国家最低权利,以及把资金向需求更高地区再分配的公式。由于国家项目运作的规模,使得有针对性计划中的领取率缺口能够以数十万甚至数百万人计,普惠式与针对式设计的选择,在这里比在任何其他部门都承载着更大的财政与政治后果,一旦固化,也相应地更难被扭转。

社会部门与非营利组织

非营利组织与非政府组织(NGO)常常正是为了服务一个界定狭窄、需求高的人群而存在的,这使得纵向公平接近于它们的创立使命本身、而非叠加在使命之上的一项政策选择;这个部门更棘手的问题通常是相似组织之间的横向公平,它们服务着相邻、却并不完全相同的人群,而资助方的针对标准可能任意地纳入一个群体、排除一个几乎完全相同的群体。由于大多数社会部门组织依赖与特定需求类别绑定的限制性资金,它们通常比政府拥有更少的自由,去重新设计一条内部证据表明正在产出糟糕结果的配置规则。

多边与国际

多边机构同时在两个层面应用公平推理:在一个成员国的人口内部,通过附加在发展融资与技术援助上的条件;以及在成员国之间,通过决定援助、贷款条件或投票权重如何在差异巨大的国情之间分配的公式。能力路径在这里产生了特别的影响,最明显地体现在它对联合国开发计划署人类发展指数的塑造上,该指数明确拒绝仅凭国民收入对各国进行排名,而是选用更接近真实能力的衡量指标,例如健康与教育成果。

常见失败模式

公平表演。 一个组织发布了一份公平战略,委托进行了一次公平审计,或任命了一位公平负责人,而真正决定谁能得到什么的底层配置公式却依然未变。这项代价不仅仅是浪费的努力:它教会了受影响的社区,参与只会产出文件、而不会产出不同的结果,这比根本没有做出任何公平主张更快地侵蚀信任。

邮编彩票。 完全相同的需求,仅仅因为一个人恰好居住在哪一个地方交付单位、卫生区域或辖区之内,就产出了不同的服务,而这种差异没有任何站得住脚的纵向公平理由——只有行政历史。这是一种横向公平的失败,它之所以在政治上具有腐蚀性,恰恰是因为受影响的居民很容易看到并比较它,不像更分散的国家统计数字。

沉默的领取率缺口。 一项经济状况审查或有针对性的项目,依据一个合理的纵向公平理由被设计出来,但它本应触及的很大一部分人,由于复杂性、污名化或单纯的不知情,从未成功申领它,因此这个项目在现实世界中的公平表现,远远落后于其公式的本意。那些只衡量每位申领者的支出、而非申领者与估计的符合资格人口之比的组织,常常完全错过这种失败。

资格悬崖。 一道生硬的门槛,造出了两个几乎完全相同、却结果截然不同的案例,把一次修正纵向公平问题的尝试,转化成了边界处一个全新的横向公平问题。这种失败格外顽固,因为这道边界本身,通常是这套体系中设计成本最低、而一旦权利在其周围固化之后重新设计成本最高的那一部分。

只计数投入,而非能力。 一个项目依据分发出去的资源来汇报成功——填满的培训名额、发放的设备、提供的预约——却不核查接受者是否真的能够把这些资源转化为预期的成果,这正是能力路径旨在纠正的资源主义错误。这种失败之所以危险,恰恰是因为产出指标在仪表盘上看起来很健康,而底层的不公平却原封不动地持续存在。

成熟度模型

检查清单

• 用书面形式说明,哪一种公平原则——横向、纵向,还是一种被命名的混合——统治着每一条主要配置规则。
• 开展一次横向公平审计,比较每一个交付单位或地区对需求相匹配案例的成果。
• 开展一次纵向公平审计,比较服务差距的大小与评估需求差距的大小。
• 为每一项有针对性的项目估计符合资格的人口,并以比率、而不仅仅是支出来汇报领取率。
• 识别每一道生硬的资格门槛,并在排除一个渐变替代方案之前先为它核算成本。
• 与实际决策小组一起,对至少一条主要配置规则运行一次无知之幕设计练习检验。
• 列出一位典型接受者需要哪些转化因素,才能把这项服务转化为预期的成果。
• 按最可能揭示隐藏的纵向公平缺口的群体,对成果数据进行分解。
• 记录任何一项出于公平考量、比高效替代方案更昂贵的设计选择的成本。
• 安排对每一条配置公式按固定周期,对照当前、而非历史需求进行审查。
• 至少就一条主要规则,直接让受影响的社区参与界定什么算作同等需求。

关键资料来源

本主题的哲学依据,建立在约翰·罗尔斯的《正义论》及其对原初状态、无知之幕与差别原则的论述之上,并结合《斯坦福哲学百科全书》关于罗尔斯的词条,对这些理念如何相互关联进行了严谨的二手论述。能力路径借鉴了阿马蒂亚·森的《以自由看待发展》与玛莎·努斯鲍姆的《创造能力:人类发展路径》,以及《斯坦福哲学百科全书》专门讨论能力路径的词条。关于横向与纵向公平、以及普惠式与针对式服务设计之间权衡的应用性、公共财政层面的论述,借鉴了世界银行的《2006年世界发展报告:公平与发展》,以及经合组织在服务体系公平方面的应用工作,其教育公平报告即为一例。

参考文献

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3. Veil of ignorance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Veil_of_ignorance
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5. Amartya Sen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Amartya_Sen
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7. Martha Nussbaum — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Martha_Nussbaum
8. Distributive justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Distributive_justice
9. Equity (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equity_(economics)
10. Progressive tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Progressive_tax
11. Means test — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Means_test
12. Universal basic services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Universal_basic_services
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14. Capability Approach — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/capability-approach/
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16. Development as Freedom — Amartya Sen (Open Library catalogue record) — https://openlibrary.org/works/OL116534W
17. Creating Capabilities: The Human Development Approach — Martha Nussbaum (Open Library catalogue record) — https://openlibrary.org/works/OL19364306W
18. Equity in Education: Breaking Down Barriers to Social Mobility — OECD — https://doi.org/10.1787/9789264073234-en