社會成本效益與成本效果分析

這為何對公共價值重要

每一年,預算委員會、董事會與立法機關都要在無法僅憑價格加以比較的專案之間做出選擇,因為每個專案所購買的東西種類不同:一項防洪工程、一項戒菸服務與一項幼兒識字專案,都取自同一筆有限的公共資金,但它們的產出卻沒有共同的單位。社會成本效益分析(CBA)與成本效果分析(CEA)存在的意義,正是回答一份普通財務報表無法回答的問題:不僅是這花費多少,而是它是否值得——與同一筆錢能做的其他事相比。

當一項決策存在爭議時,這門學問的重要性有增無減。一位提議修建新高速公路的部長、一個正在權衡補貼巴士網路與鐵路連線的議會,或是一個正在選擇資助哪些疫苗的衛生部,都不能僅憑政治偏好來了結這場爭論,而不必最終面對這樣一個問題:這項選擇所創造的公共價值,是否超過了被放棄的替代方案。正式的CBA與CEA為這個問題提供了一套共享、可審計的方法——它不是取代判斷的機械答案,而是一份可以被檢驗、被質疑、被修訂的假設記錄,這是直覺做不到的。

這套方法也帶著真正的侷限,一個粗心的使用者會把這種侷限誤認為精確。一份成本效益評估中的每一個數字,都建立在一系列假設之上——未來的價格、一個生命年的價值、三十年後一項收益應打多少折——而每一項假設都嵌入了一種判斷,一張電子表格可以把它掩藏起來,卻永遠無法消除它。本主題借用主題2.1的成果詞彙(見主題2.1——公共價值記分卡與成果框架),為這些判斷命名,使一位領導者能夠明確地為它們辯護或提出質疑,而不是任由它們隱藏在一個房間裡沒有人真正質詢過的貼現率背後。

核心概念

成本效益分析把一項擬議行動的每一項實質性成本與收益都換算成一個共同的貨幣單位,把每一項都折算到同一個時間點,再比較由此得出的現值,以判斷一個專案創造的價值是否超過它所消耗的價值。它的理論基礎是卡爾多-希克斯效率準則:如果獲益者原則上能夠充分補償受損者、並且仍然過得更好,那麼一項行動就值得采取——即便這種補償從未真正發生。正是這種假設性補償檢驗,使得CBA能夠把不同人身上的得與失相加,彷彿一英鎊或一美元對每個人的意義都相同,本主題在討論分配權重時會回到這項假設。

淨現值(NPV)是一份成本效益評估通常產出的單一數字:所有未來收益減去所有未來成本之和,每一項都用一個貼現率折算成今天的貨幣。一個正的淨現值意味著,僅從效率角度看,這個專案就值得做;比較相互競爭的專案各自的淨現值,便可按照每單位所投入公共資金創造了多少價值,對它們進行排序。

影子定價為一項沒有可觀察市場價格的物品、成本或收益——清潔空氣、一個生命年、節省的出行時間、一片儲存下來的溼地——賦予一個貨幣價值,因為這類價格要麼根本不存在,要麼被稅收、補貼或壟斷所扭曲。分析者用兩種方式推導影子價格:顯示性偏好方法從人們實際的行為中推斷價值,例如特徵價格法,它從某項特徵(安靜、清潔空氣、附近有一所好學校)如何改變一件可交易物品(通常是一棟房屋)的價格中,提取出該特徵的價值;陳述性偏好方法則直接詢問人們,最常見的方式是條件價值評估法,這是一種調查技術,詢問受訪者對一項假設性的非市場物品變化——例如保護一段海岸線——願意支付多少,即其支付意願。

統計生命價值(VSL)是大多數評估在一項政策改變的是死亡的機率、而非確定性時所採用的影子價格——例如一項將年度死亡人數減少某個人的分數的道路安全措施。它是從人們被觀察到願意接受、或聲稱願意接受的一項微小死亡風險變化中推匯出來、再放大而來的;它並不是為某個已被識別的具體個人的生命定價,這項區別在指導檔案中被反覆強調,因為這兩者在公共辯論中經常被錯誤地混為一談。

成本效果分析使用單一的、未經貨幣化的成果衡量指標來比較各個專案,而不是把每一項收益都換算成貨幣——例如每預防一例的成本、每避免一噸排放的成本,或者在衛生經濟學中最常見的、每一個質量調整生命年(QALY)的成本,這是一種把存活時間與與健康相關的生活質量結合成一個單位的衡量指標,其中完全健康的一年記為1分。每當一項成果難以被可信地貨幣化,或者貨幣化本身在倫理或政治上就會引發足以淹沒整個分析的爭議時,CEA而非CBA便是正確的工具;它按所選成果的每單位對各方案進行排序,而不是對一個專案在絕對意義上是否值得做給出單一裁決。

分配權重調整基本的CBA運算,以反映這樣一個事實:就福利而言,一英鎊或一美元對一個貧困家庭的價值,高於對一個富裕家庭的價值——這正是經濟學中收入邊際效用遞減這一標準假設。未加權的CBA把一項100英鎊的收益給予低收入家庭、和把同樣的收益給予高收入家庭視為完全等同,這正是卡爾多-希克斯效率所允許的情況,而分配權重存在的意義正是糾正這一點;系統性地應用它,可能會改變那些僅從效率角度看似乎不相上下的專案之間的排序(見主題3.5——公平、公正與分配正義)。

社會貼現率把未來的成本與收益折算成現值,是整個評估過程中後果最為深遠、爭議也最大的數字之一。一個更高的貼現率會大幅縮小幾十年後任何事物的現值,系統性地不利於那些成本發生在當下、收益卻落在未來世代身上的專案——防洪工程、生物多樣性保護、氣候減緩——這直接引出了本主題將在討論問題與常見失敗模式部分回到的代際公平問題。

最佳實踐

1. 在確定數字之前先確定反事實基準。 CBA或CEA中的每一項成本與收益,都是與"若不採取行動本會發生什麼"相比較的結果,因此應在估算任何數字之前先就"不作為"基準情形達成一致,否則評估會在不知不覺中把方案與錯誤的替代選項相比較。
2. 在每一份評估的封面上說明所用的貼現率及其來源。 一個未加解釋便選定的貼現率,會招致這樣的懷疑:它是為了得出某個偏好的答案而選定的;註明來源,能讓讀者自行核查,而不必憑信任接受它。
3. 每當貨幣化某項成果比決策本身更具爭議時,優先選擇CEA而非CBA。 把一個沒有可辯護影子價格的物品強行定價,並不會讓分析顯得更嚴謹;一個構建良好的成本效果比,往往才是更誠實的工具。
4. 公佈所使用的影子價格本身,而不僅僅是它們所產出的總數。 一位能夠看到一個生命年具體的、有據可查的價值的讀者,可以判斷它是否適合自己的情境;若只看到一個最終的淨現值,他們便無從審查任何東西。
5. 在未加權評估之外、而非取而代之地,執行一個分配權重變體。 把兩個數字一併展示,能讓效率論證與公平論證並排可見,而不是任由一個悄悄取代另一個(見主題3.5——公平、公正與分配正義)。
6. 在最終確定決策之前,檢驗排序結果對貼現率的敏感性。 如果在兩個都站得住腳的貼現率之間切換會顛倒哪個專案看起來更優,這種不穩定性本身就是決策者需要看到的一項發現,而不是可以埋在附錄裡的腳註。
7. 把樂觀偏誤的修正與真正的不確定性區分開來。 評估者在新專案上系統性地低估成本、高估收益;應針對這一已知偏誤進行一項有據可查的調整,這與對基礎資料中真正不確定性的建模是兩回事。
8. 使用與自身情境相近的支付意願估計值,並加以說明。 在一個國家收入水平下估算出的影子價格,並不能自動套用到另一個國家;應註明來源研究的情境,並指出這種差距,而不是悄悄照搬這個數字。
9. 彙報一個成本效果比的合理區間,而不是單一數字。 每單位成果成本的一個點估計值會招致虛假的精確感;展示區間能讓董事會判斷這個數字應獲得多大的信心。
10. 把真正無法貨幣化的成果引向一種互補方法,而不是強行給它們套上一個影子價格。 當一項成果既難以被可信地貨幣化、又無法用單一單位的效果衡量指標來衡量時,應轉而採用社會投資回報或變革理論方法,而不是徹底放棄嚴謹性(見主題2.3——社會投資回報與影響力測量)。

與團隊討論的問題

我們正在使用哪個貼現率,我們能在公眾面前為它辯護嗎? 貼現率並非一箇中立的技術引數;它編碼了一種關於未來世代的福祉相對於當下應占多大分量的觀點,而一個不加批判地照搬自另一個轄區指導檔案的貼現率,可能並不反映本機構自身的財政狀況或價值取向。追問是誰選定了當前使用的這個貼現率、自採用以來是否曾被複核過,以及團隊能否向一位公民解釋為什麼用的是這個具體數字、而不是一個更高或更低的數字。如果沒有人能給出比"模板裡就是這樣用的"更好的回答,就應把這視為一個需要在下一次重大評估之前彌補的缺口。

我們的CBA或CEA在哪些地方悄悄假設了每個人的一英鎊價值相同? 標準的成本效益分析把一項給予富裕家庭的收益、和一項給予貧困家庭的等額收益視為完全相同,而這項假設一旦被埋進電子表格,便很容易被忘記它本身是一項假設。梳理最近一次重大評估,檢查它的贏家與輸家是否均勻分佈在各收入群體之間,還是集中在某一端。如果結果是偏斜的,討論一下分配權重是否會改變建議,如果會,追問為什麼這一變體沒有被呈現給決策者。

這項決策更適合成本效益分析還是成本效果分析,我們是刻意做出這個選擇的嗎? 有些收益確實難以被可信地貨幣化,而強行給它們套上一個影子價格,可能會產出一個虛假精確的數字,一旦受到質疑便會侵蝕信任。討論一下當前這項成果本身,以及是否存在一個站得住腳的貨幣價值,或者一個每成果成本的衡量指標是否更能經受住審查。如果選用這套方法僅僅是因為它是團隊的預設模板,就應坦白說明,並考慮更換方法。

如果我們在合理範圍內改變關鍵假設,我們的建議會發生什麼變化? 一個看起來很穩健的頭條淨現值或成本效果比,可能完全取決於某一項從未經過壓力測試的、有爭議的假設——一個影子價格、一個貼現率、一項使用率預測。梳理最有可能受到質疑的假設,討論一下如果每一項都移動到一個站得住腳的區間的邊緣,排序會發生什麼變化。如果建議在一種合理的變動之下發生了翻轉,決策者需要直接看到這種不穩定性,而不是一個看起來自信滿滿的單一數字。

這份評估在哪些方面遺漏了誰的福祉,為什麼? 一份成本效益分析的完整程度,取決於它所納入的利益相關者範圍,而那些落在話語權較弱的群體身上的成本或收益——未來世代、非公民、一個沒有市場價格的生態系統——常常是因為評估的預設邊界、而非出於惡意而被遺漏的。討論一下誰在這個邊界之內、誰在邊界之外,以及這個邊界是否與這項決策實際影響的物件相符。如果出於實際原因排除了某個群體,應在報告中明確說明這一點,而不是任由這項遺漏悄然過去。

事後我們將如何知道這份評估的假設是否正確? 太多評估只在商業論證階段做一次,此後一旦資金花出去便再也沒有人回頭複核,於是一個系統性錯誤的影子價格或貼現率可能會連續多年得不到糾正。討論一下實施後需要衡量什麼,才能核查這份評估的關鍵假設,以及誰對執行這項核查負責。如果沒有計劃開展事後評估,就應把這份評估當作暫定的、而非已成定論的東西對待(見主題2.4——公共部門計量經濟學與專案評估)。

實踐中的公共價值案例

Meridian郡是一個虛構的中等規模地區政府,僅用於說明本主題的概念,它面臨著在兩項競爭同一筆3800萬英鎊資本撥款的防洪韌性方案之間做出選擇。第一項是一項硬工程方案,包括加高的河堤與一座泵站,能在四年內保護約4200戶家庭免受百年一遇洪水事件的侵襲。第二項是一項上游溼地恢復專案,直接保護的家庭更少、見效也更慢,但能在一個大得多的流域範圍內降低洪峰,固碳,並創造出未來數十年會不斷增長的生境價值。

評估團隊首先對有可信影子價格的要素進行了成本效益分析:根據保險理賠資料得出的避免財產損失、根據已釋出的出行時間與營業中斷價值得出的避免中斷成本,以及根據全國公佈的統計生命價值得出的避免生命風險。僅從這些類別看,硬工程方案顯示出更高的淨現值,因為它的收益來得更早,而貼現率對溼地方案那種更緩慢積累的收益打折更重。

兩個進一步的步驟改變了局面。團隊執行了一個分配權重變體:溼地方案不成比例地保護了該郡收入最低的郵編區,而硬工程方案主要保護的是一個收入較高的沿河地區,按家庭收入加權收益後,兩者的差距大幅縮小。團隊還判斷,溼地方案的碳匯與生境價值難以被賦予單一站得住腳的影子價格,因此沒有強行定價,而是將其作為成本效果補充資料加以彙報——每公頃恢復成本、每噸固碳成本——並將其餘部分標記,納入一項已在進行中的社會投資回報評估(見主題2.3——社會投資回報與影響力測量)。在效率證據、分配證據與未貨幣化證據一併呈現之後,議會選擇了一種分階段方案:先實施溼地方案,同時為在撥款期內無法覆蓋的最高風險街道保留一個規模較小的硬工程要素。

四種部門視角

地方政府

地方政府在比國家政府更緊張的資本約束與更薄弱的內部經濟分析能力下執行評估,因此貼現率與影子價格更常常是整體照搬國家層面的指導,而非本地推導。這使得分配權重在地方層面顯得格外重要,因為一項單一方案的贏家與輸家通常都位於同一個政府轄區之內,對議員來說比一項國家專案那種分散的影響更加可見,這使得一份未加權的評估更難在公眾面前站得住腳。

國家政府

國家政府通常掌握著其他層級與部門都要借用的權威性貼現率與影子價格指導,透過一家中央財政部的評估手冊釋出,並肩負著最重的責任把它做對,因為它被應用於最廣泛的專案型別與最龐大的資金規模。國家評估機構也承擔著最沉重的事後評估負擔,因為一個嵌入國家指導中的有偏影子價格,會傳導進每一份援引它的下級評估之中。

社會部門與非營利組織

非營利組織與非政府組織很少有能力執行一份完整的貨幣化成本效益分析,而它們所追求的成果——尊嚴、賦權、社群凝聚力——往往更徹底地無法被賦予可信的影子價格,這使得成本效果分析與互補的影響力測量方法成為自然而然的預設選擇(見主題2.3——社會投資回報與影響力測量)。當某個資助方要求一份正式的CBA時,該部門特有的風險在於,由於沒有現成的替代方案,一個借自不相關情境的影子價格被不加批判地照搬使用。

多邊與國際

多邊發展機構在一個投資組合內,跨越差異巨大的收入水平應用成本效益與成本效果分析,這使得影子定價——尤其是統計生命價值與貼現率——比單一國家的評估遠更具後果性、也更具爭議性,因為一個按高收入國家的支付意願校準的影子價格,如果不加批判地移植,可能會系統性地低估對低收入人群的收益。跨國評估也把代際公平置於貼現率爭論的核心,因為一個國際機構做出的決策,會影響那些在貼現率制定過程中沒有席位的各個轄區的多個世代。

常見失敗模式

照搬來的貼現率。 一個面對重大評估的團隊,採用了某個模板或前一個專案所用的貼現率,卻不檢查它是否仍然適用、是否符合本專案的時間跨度。其代價是,一份看起來權威的排序,實際上建立在一個沒有人真正刻意選定的數字之上,一旦受到嚴肅質疑便會崩潰。

把本應被計數、而非被定價的東西貨幣化。 在必須產出單一淨現值的壓力之下,一位分析師給一項沒有可辯護市場類比的成果——尊嚴、文化價值、一個生態系統的存在價值——強行套上一個影子價格,產出一個精確得看似嚴謹、卻脆弱得一旦受到質疑就會拖垮整份評估可信度的數字。

把未加權的效率誤認為整個答案。 一個淨現值明顯為正的專案被批准,卻沒有人問過誰獲益、誰受損,因為卡爾多-希克斯效率並不要求提出這個問題。代價落在了那個損失真實存在、卻從未被計入的群體身上,並在日後作為一個合法性問題、而非一個評估問題浮現出來。

從未與實際結果核對的評估。 一份商業論證中的影子價格與需求預測,在資金獲批之後便被當作已成定論,沒有人再回頭把它們與實際發生的情況相比較。一份評估中嵌入的有偏假設,便未經修正地被沿用到下一份評估之中。

在不可比的成果衡量指標之間比較成本效果比。 一個專案的每成果成本數字,被直接與另一個成果衡量指標定義方式完全不同的專案相比較,產出一個看似公平、實則並不成立的排序,而一項資源配置決策卻是根據這個從未成立的比較做出的。

成熟度模型

檢查清單

• 在估算任何成本或收益之前,先記錄"不作為"反事實基準。
• 說明所用的貼現率、其來源以及最近一次複核的日期。
• 確認這項決策適合用CBA還是CEA,並記錄理由。
• 公佈所使用的具體影子價格,而不僅僅是由此得出的總數。
• 在未加權結果之外,產出一個分配權重變體。
• 對貼現率與最大的幾項影子價格進行敏感性分析,並彙報區間。
• 對成本與收益預測應用一項有據可查的樂觀偏誤修正。
• 檢查任何借用的支付意願或統計生命價值數字是否適合本情境。
• 彙報一個成本效果比的合理區間,而不是單一點估計值。
• 確定誰在評估邊界之內、誰在邊界之外,並披露任何重大排除項。
• 為任何依賴於有爭議假設的專案安排一次事後評估。

關鍵資料來源

本主題所依據的成本效益與成本效果框架,承襲自從卡爾多與希克斯的補償準則一路發展到現代應用實踐的福利經濟學傳統,其中最全面的闡述見於Boardman、Greenberg、Vining與Weimer合著的《Cost-Benefit Analysis: Concepts and Practice》。國家與多邊評估指導為貼現率與影子定價的討論提供了依據:英國財政部的《綠皮書》、美國行政管理和預算局的《A-4通告》,以及世界銀行關於貼現的指導。分配權重與代際公平的討論,借鑑了經合組織(OECD)應用環境成本效益工作,以及《斯特恩報告》在氣候政策中使用低貼現率的做法——這是本主題方法中最具公開爭議的應用之一。

參考文獻

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12. Stern Review on the Economics of Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
13. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
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15. Discounting Costs and Benefits in Economic Analysis of World Bank Projects — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/099610503022315638
16. Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2018/06/cost-benefit-analysis-and-the-environment_g1g8b70e.html
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