商業論證與物有所值

這為何對公共價值重要

每一位曾把一項支出提案帶到財務委員會、議會或董事會面前的公共管理者,都體會過這樣一個時刻:一個穩妥的想法遭遇了一個電子表格無法回答的問題——這是我們應該做的正確事情嗎,在我們做出承諾之前,你能證明這一點嗎?一份私營部門的投資論證,可以僅憑一個正的淨現值與董事會的風險偏好來了結。一份公共論證卻做不到這一點,因為這筆錢在同樣的意義上並不屬於這個組織自身,而將要評判這項決策的那些人——選民、服務使用者、審計人員、媒體——從來沒有被要求購買股份。

正是這道差距,解釋了為什麼懷有善意的公共支出決策常常在獲批之後、而非獲批之前土崩瓦解。一個專案順利透過了顯示強勁效益成本比的經濟評估,然後卻卡殼了,因為沒有人研究過它將如何被採購、交付機構從來沒有足夠的員工來執行它,或者一位從未被諮詢過的授權者,一旦這筆支出公開便提出反對。主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力闡明瞭為什麼合法性、價值與能力必須同時成立(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力);本主題講的是公共機構在資金動用之前用來檢驗這三者的工具——商業論證——以及事後核查這項檢驗是否誠實的審計機制。

利害關係會以兩種方式顯現:當一份薄弱的商業論證放行了一項糟糕的決策時,以及當一份商業論證變得如此繁重、如此程式化,以至於它本身就成了任何事情能夠發生的障礙時。把這件事做對,不是附加在公共管理真正工作之上的一項合規演練——這是少數幾個能把合法性、價值與可交付性,在同一份檔案中、在同一位決策者面前,被同時逼到檯面上的時刻之一。

核心概念

商業論證闡明瞭一項擬議支出的理由:它要解決的問題、考慮過的選項、成本與收益,以及這筆錢將如何被花費,從而讓決策者能夠批准、拒絕或退回它。私營部門的商業論證主要是在一家公司內部,為爭奪內部資本的各種用途做擔保。一份公共商業論證必須做得更多:在那些從未透過購買一件產品而同意這筆支出物有所值的人面前,經受住審查。

五案例模型是這種論證方式在公共部門中占主導地位的模式,發展於英國中央政府,並以高度近似的形式在其他地方被採用——紐西蘭財政部與英國財政部基於同一結構,建立了自己的"更好的商業論證"指導。它要求五份各自獨立的案例,而非一份:戰略案例(這是不是應該做的正確事情)、經濟案例(在各選項之中,它是否物有所值)、採購案例(它能否以市場能夠接受的條款被採購)、財務案例(這個組織能否負擔得起),以及管理案例(它能否被交付、被治理,其效益能否被追蹤)。把這五者分開之所以重要,是因為一項提案可能在其中任何一項上失敗,即便它在其他幾項上都獲得成功——一項對資金的出色運用,仍然可能無法被採購、今年負擔不起,或超出了這個組織的管理能力。

戰略案例回答的問題,比聽起來的範圍要窄:不是"這有價值嗎",而是"這是不是正確的問題,是否符合我們的目標,是否存在一個真正的變革理由、而不僅僅是一個已經做出的偏好"。如果是在一個偏好方案已被選定之後才撰寫的,它往往會倒著寫,羅列出恰好與那個方案相匹配的目標,而不是檢驗這個方案是否真的是從這些目標中推匯出來的。

經濟案例是正式評估真正發揮作用的地方:一份真正的備選方案長名單,被縮減為一份短名單,每一個都對照一個現實的"參照方案"或"最低限度"反事實,用共同的基礎去應用社會成本效益或成本效果分析(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析)加以檢驗。公共評估通常使用社會貼現率——反映社會的時間偏好與公共資本的機會成本——而非一家俬營企業的資本成本,並且要計入那些落在交易之外的人身上的成本與收益。淨現值與效益成本比仍然出現,但只是眾多輸入之一,而非全部檢驗標準。

樂觀偏誤是一種有充分證據支援的系統性傾向,即低估成本、時間跨度與風險,高估收益;一份嚴謹的經濟案例會對此明確加以調整,採用一項以證據為基礎、取自可比歷史專案實際結果記錄的上浮係數,而不是一條非正式的應急預留額度。未加檢驗的樂觀偏誤是基礎設施領域公共成本超支最有據可查的成因之一,一些轄區如今要求對此作出明確的、量化的調整。

採購案例、財務案例與管理案例,是商業論證不再只是一份評估、而開始成為一份運營計劃的地方。採購案例檢驗採購路徑與市場意願,直接對應主題3.7——公共採購與委託(見主題3.7——公共採購與委託)。財務案例是針對實際預算與資金安排來檢驗可負擔性——這與這筆支出是否是個好主意,是一個不同的問題。管理案例闡明治理架構、交付風險,以及一份效益實現計劃,寫明每一項預期效益由誰負責,因為一項無人負責的效益很少能真正實現。

物有所值,在公共審計人員使用這個術語時,與經濟案例是不同的概念,儘管二者相關。它通常圍繞三項標準來定義,即"三個E":節約性(以最低的合理成本獲得合適質量的投入——少花錢)、效率性(從既定投入中獲得最多產出——花得好)與效益性(實現預期的成果——花得明智)。一些框架加入了第四個"E",即公平性,因為一個專案可能在平均意義上是節約的、高效的、有效益的,卻把成本與收益分配得並不公平。物有所值會被評估兩次:一次是事前的,在經濟案例內部;一次是事後的,由一個獨立審計機構進行——而這個區別貫穿本主題始終。

物有所值審計,有時也稱為績效審計,是一種事後的、獨立的審查,由一個獨立於批准或交付這筆支出的機構來進行,考察這筆支出是否真正實現了節約性、效率性與效益性。英國的國家審計署與美國的政府問責局這類機構,是向立法機關、而非支出所在的部門彙報的,這正是績效審計獨立性的來源。商業論證是事前的檢驗;物有所值審計則是對這項檢驗是否誠實、這筆支出是否兌現了承諾的事後核查。

一份公共商業論證與一份私營投資論證的不同之處貫穿以上全部內容。一份私營投資論證,在微縮的意義上滿足了主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力——那個三角形的一條邊——能力與一項由資本回報所驗證的價值主張——因為支出的合法性,已經由所有權本身解決了。一份公共商業論證必須明確地滿足合法性這條邊:能夠在一個從未購買過股份的授權環境面前站得住腳,並對落在非直接購買者身上的價值負責,使用的是籌集而來、而非在一次市場交易中掙得的資金。一個正的淨現值是必要的,但從來都不充分;一份無法回答"我們的授權者、以及受影響的人們會認可這件事嗎"的商業論證,無論其運算多麼紮實,都還沒有完成自己的工作。

最佳實踐

1. 從戰略案例開始,而不是從電子表格開始。 在量化任何東西之前,先確立問題本身與變革的理由,這樣評估檢驗的才是一個真正的問題,而不是為一個已經被偏好的方案辯護。
2. 構建一份真正的備選方案長名單,並透明地加以縮減。 一份把一個偏好方案打扮成好幾個替代方案的短名單,未能實現經濟案例的基本目的,即比較,而非確認。
3. 使用一個可信的參照方案,而不是一個稻草人。 把"最低限度"反事實設定為若沒有這筆支出真正會發生的情況,因為一個人為營造得過於慘淡的基準,會讓每一個方案看起來都比實際情況更好。
4. 借鑑主題2.2的方法,一貫地應用社會貼現率與分配方面的考量。 不要讓一份公共評估悄悄照搬一個私營部門的貼現率,或忽視誰承擔了成本、誰獲得了收益(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析)。
5. 利用可比歷史專案的證據,對樂觀偏誤作出明確的調整。 一項明確說明、經過計算的上浮係數,在受到審視時是站得住腳的;一條未加說明的應急預留額度,則會招致"成本被明知低估"的調查結論。
6. 讓採購案例、財務案例與管理案例與經濟案例並行發展,而不是在其之後才開始。 一個只在經濟案例這張紙面上顯得強勁的專案,往往不是敗在審批上,而是敗在交付上。
7. 在獲批之前、而非之後,為每一項預期效益指定一位責任人。 一份沒有指定、負責任的責任人的效益實現計劃,很少能在下一輪預算週期的相互競爭的優先事項中存活下來。
8. 讓重大支出在正式承諾之前,經過一道獨立的保證審查關口。 一個獨立於發起專案的團隊、被賦予否決權的審查小組,能夠捕捉到一條內部籤核鏈條不太可能挑戰的樂觀情緒與範圍蔓延。
9. 在時間安排與彙報路線上,都讓物有所值審計獨立於審批鏈條。 一項向批准了這筆支出的機構彙報的審計,無論其正式職責如何寫明,實質上都是在給自己批改作業。
10. 把節約性、效率性與效益性作為各自獨立的發現來彙報,而不是合併成一個混合分數。 一個專案可能是節約的卻無效益,或是有效益卻物非所值,而把三者混為一談,會掩蓋決策者所需要的那種區分。
11. 在每一個重大決策節點上重新審視商業論證,而不僅僅在最初獲批時。 一份戰略綱要案例、一份綱要商業論證與一份完整商業論證,本應是隨著瞭解的資訊越來越多而依次進行的連續檢驗,而不僅僅是給此前的批准蓋章的幾個階段。
12. 公佈足夠多的商業論證內容,讓授權環境能夠真正加以審視。 一份從未走出財務職能部門的商業論證,無論其運算多麼嚴謹,都無法完成主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力——所描述的那種合法性工作。

與團隊討論的問題

我們的商業論證模板,是真正強制要求一份戰略案例,還是任由一個已經預先選定的方案直接走到數字環節? 許多組織的模板中都有一個戰略案例部分,卻是在偏好方案已經達成一致之後才最後填寫的,這產出的是與答案相匹配、而非用來檢驗答案的目標。用這個問題找出最近的三份商業論證,檢查一下戰略案例是否真的可能導向一個不同的偏好方案,還是它註定總會落在同一個方案上。討論一下,如果戰略案例必須在任何方案評估開始之前就籤核完成,會有什麼改變。這不是在指控每一份案例都是倒著寫的,只是一個用來核查的提醒。

我們目前是如何糾正樂觀偏誤的,我們是否曾經把自己的評估與實際發生的情況相核對過? 大多陣列織都應用某種形式的應急預留,但很少有組織會追蹤自己過去專案的實際成本與收益,是否與商業論證的預測相符。樂觀偏誤有充分的證據支援,其方向也大體可預測,這正是使它能夠被糾正的地方——只要一個組織對自己的既往記錄保持誠實。用這個問題找出兩三項已完成的重大支出,把預測數字與實際結果相比較,即便是粗略的比較也可以。討論一下,如果存在差距,它是否正在被反饋到下一份商業論證的評估方式之中,還是每一份新案例都從與上一份相同的樂觀假設重新開始。

在我們的組織中,誰負責審計物有所值,他們是否獨立於批准這筆支出的人? 獨立性正是讓一次物有所值審計變得有意義的關鍵;一次向批准了最初商業論證的人彙報的審查,只是一種禮貌,而不是一次審計。國家審計機構之所以贏得可信度,正是因為它們向立法機關、而非它們所審查的支出所在的行政機關彙報,而一個內部對等機制若要有任何意義,也需要同樣的分離。用這個問題梳理一下,在這裡是誰在開展物有所值審查、審查什麼,以及他們向誰彙報。討論一下,這種安排如果被坦率地描述給一個局外人,是否還能站得住腳,以及真正的獨立性需要付出什麼代價。

在我們的審批流程中,一次合法性失敗會在資金被承諾之前、還是之後才顯現出來? 主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力——那種"可交付但未獲授權"的模式,在這裡體現為一個提案順利透過了經濟案例與財務案例,而那些必須表示同意的人卻從未被恰當地納入進來。用這個問題識別一下,在當前的流程中,誰會提出合法性方面的異議,又是在哪個階段提出。討論一下,這個人是否足夠早地看到這份商業論證,從而真正發揮作用,還是只有在變革在政治上已經變得代價高昂之後才看到它。

採購案例、財務案例與管理案例,是否得到了與經濟案例同等的嚴謹對待,還是電子表格主導了整個討論? 評估技能通常幾乎完全集中在經濟案例上,讓其他三份案例顯得單薄,或僅作為一種形式被完成。這可以理解,因為經濟案例擁有最清晰的專業規範與最直觀的數字可以捍衛,但這也正是淨現值強勁的專案在交付時,因商業論證從未真正檢驗過的原因而失敗的原因所在。用這個問題挑選一份最近獲批的商業論證,坦誠地為這五份案例各自的深度打分。討論一下,哪一份較薄弱的案例在交付時造成了最多的麻煩,以及這種模式是否在別處重演。

我們上一次因為後期階段的商業論證更新顯示數字已經發生變化,而取消或大幅修改一個專案,是什麼時候? 一份被當作一次實時檢驗、而非一次性關卡來使用的商業論證,應該有時會在綱要或完整案例階段產出一個"不"、或"不應這樣做"的結論。如果一時想不起任何例子,這本身就是關於這個流程在這裡實際如何運作的有用資訊。用這個問題找一個例子,或者注意到根本不存在這樣的例子。討論一下,這種缺失說明了什麼,後期階段的案例究竟是真正在重新檢驗這項決策,還是僅僅在記錄一項已經不再被質疑的承諾。

實踐中的公共價值案例

一個區域公共衛生機構——虛構的,用於說明一種反覆出現的模式,而非對任何真實機構的報道——需要決定如何在一個候診時間已經連續三年增長的服務區域內,擴大診斷影像能力。兩個方案進入了短名單:一個附屬於主醫院的大型診斷中心,或是分佈在服務不足城鎮中的三個較小的衛星單元。

兩個方案的戰略案例都很有力:縮短候診時間與改善可及性都是無可爭議的目標,並有患者調查資料與轉診統計資料支援,顯示出真正未被滿足的需求。經濟案例明確地傾向於單一中心方案:裝置與人員配置方面的規模經濟,使它的效益成本比明顯高於三個衛星單元方案,即便在參照該機構最近兩個資本專案、對建設成本作出樂觀偏誤上浮調整之後依然如此。僅從數字看,這個中心顯然是更優的選擇,評估團隊也建議採納它。

採購案例與財務案例的推進沒有遇到重大困難——這個中心可以透過一份現有的框架合同來採購,資本成本也符合該機構的資金額度。正是管理案例揭示出經濟案例未能捕捉到的東西:交付這個中心,取決於招募到專科放射技師,而人力規劃顯示,所需數量的這類人才根本不存在,而且原本會從衛星方案本應服務的那些城鎮中被抽走——這些城鎮的議員們已經在公開質問,為什麼那裡的患者仍然要比以前走更遠的路。

董事會沒有僅憑經濟案例的運算繼續推進,而是把商業論證退回,要求提出一個混合方案:一個規模較小的中央中心,加上兩個衛星單元,分階段實施,使招募進度能夠跟上每一處新設施的開放。修訂後的經濟案例顯示出更低的效益成本比,但管理案例如今站得住腳了,而且議員們在正式獲批之前、而不是之後就參與了進來。三年後,一次獨立的物有所值審計發現,這個分階段方案在初期候診時間的改善速度上,比僅建中心的方案所承諾的要慢,但避免了一場原本會使開放推遲超過一年的人力短缺。這次審計的結論並不是說,最初的經濟案例就其自身而言是錯誤的,而是說,一份僅憑經濟案例來檢驗的商業論證,原本會批准一個這個機構實際上無法按期交付的計劃。

四種部門視角

地方政府

地方政府通常在重大資本門檻之下,執行一個較為輕量版本的五案例模型,因此地方支出中有相當大一部分,從未接受過一個國家基礎設施專案會經歷的從戰略到管理的完整處理。這往往與真正較小的金額相稱,但也意味著,一份獨立的採購案例與管理案例,最有可能恰恰在地方交付能力最薄弱的地方被跳過。地方的物有所值審查,通常來自內部審計、國家地方審計制度下的外部審計人員,以及在許多國家,來自公開議會會議上的直接質詢——這是一種國家專案很少以同樣方式面對的實時授權環境壓力。

國家政府

國家政府通常是五案例模型發展得最成熟的地方,擁有專門的評估、採購與保證職能,以及針對重大專案的正式關口審查。這裡的風險與地方政府相反:一份資源充足的經濟案例可能變得如此精細,以至於主導了整個討論,而戰略案例卻被悄悄預設成立、而非真正接受檢驗,因為一個資金充裕的部門幾乎能讓任何提案看起來都經過了評估,即便其背後的變革理由其實相當薄弱。由一個向立法機關彙報的最高審計機構開展的國家物有所值審計,通常是這四種視角中最獨立的一個,正因為它位於批准這筆支出的行政機關之外。

社會部門與非營利組織

非營利組織很少面對一份強制性的商業論證模板,但資助方在放款之前,越來越多地要求某種功能上類似的東西,而五案例結構即便沒有這個名字,也能相當合理地轉化過來。財務案例對非營利組織來說往往是最難的一項,因為資金通常受專案限制、有時間限制,並來自多個有著不同彙報規則的捐助方,這使得"我們能否長期負擔得起"這個問題,比對一個擁有穩定稅基的機構來說更難回答。物有所值在這裡也以一種特定的方式引發爭議:資助方的節約性標準(每單位活動花費更少)可能與一項使命驅動的效益性標準(觸達最難以服務、觸達成本更高的人群)產生真正的張力,主題3.8——社會部門與非營利組織管理從資金模式的角度探討了這一權衡。

多邊與國際

多邊機構使用自己的專案評估工具——大致類似於一份商業論證——必須讓一個代表眾多主權成員國的理事會滿意,而非一個單一的立法機關,這使得合法性這條邊變得更為正式(一項有記錄的理事會批准),卻也更不牢靠(理事會的批准並不自動在專案實施所在的人群中賦予合法性)。這裡的物有所值審計,通常由一個向理事會、而非向管理層彙報的獨立評估職能來開展,這與國家最高審計機構在國內提供的那種分離機制相呼應。經濟案例因捐助國、受援國與受影響社群之間真正存在分歧的利益而變得複雜——這正是本書反覆回到的多元價值問題(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)。

常見失敗模式

方案先行的商業論證。 一個偏好方案先被非正式地選定,然後戰略案例與經濟案例才被事後寫出來為其辯護,產出一份讀起來嚴謹、實際上卻從未真正檢驗過任何替代方案的檔案。這項代價通常是隱形的,直到一次後續的物有所值審計,或一次領導層更替,才會有人追問,為什麼短名單上的那些方案從來都不是真正的競爭者。

未加糾正的樂觀偏誤。 成本、時間跨度與收益在估算時,沒有針對那種有據可查的過度樂觀傾向作出以證據為基礎的調整,只留下一條應急預留額度作為對抗現實的唯一防線。這項代價最終以一次本可以被預見到的成本或工期超支的形式落地,因為這種模式是可預測的,即便任何單個專案的超支感覺起來都像是運氣不好。

一份強勁的經濟案例撐起四份薄弱的案例。 電子表格顯示出一個明確為正的淨現值,而採購案例、財務案例與管理案例只是作為一種形式被完成,而非真正被認真推進。這個專案憑五份案例中的一份獲得批准,卻在評估從未認真檢驗過的某個維度上,敗在了交付環節。

沒有獨立性的物有所值審計。 審查這筆錢是否花得好的機構,直接或間接地向花掉這筆錢的機構彙報,於是那些原本會讓發起方難堪的發現被軟化,或者根本從未浮出水面。這讓這個組織失去了它擁有的、用來糾正未來商業論證的最有用的單一訊號,因為一個被俘獲的審計職能,告訴領導層的只是它已經相信的東西。

把審批當作一次性事件、而非分階段檢驗。 一份商業論證只在戰略或綱要階段獲批一次,此後隨著成本、市場與證據發生變化的完整商業論證更新,被當作文書工作、而非一次真正的重新檢驗來對待。這項代價是,一個專案會一直持續下去,超過了一次誠實的重新評估本會使其停止或重塑的那個節點,因為再也沒有任何有權力的人重新提出過這個問題。

成熟度模型

檢查清單

• 撰寫戰略案例,並在任何方案評估開始之前使其接受審查。
• 構建一份真正的備選方案長名單,並記錄每一項被納入或排除的理由。
• 將一個可信的參照方案("最低限度")設定為評估的反事實基準。
• 依據主題2.2——社會成本效益與成本效果分析——的方法,一貫地應用社會貼現率與分配處理方式。
• 對成本、時間跨度與收益,應用一項以證據為基礎的樂觀偏誤上浮調整。
• 讓採購案例、財務案例與管理案例與經濟案例並行發展,而非在其之後。
• 為商業論證中主張的每一項效益指定一位負責任的責任人。
• 讓商業論證經過一次獨立於發起方的保證或關口審查。
• 確認開展物有所值審計的機構,獨立於審批鏈條彙報。
• 把節約性、效率性與效益性作為各自獨立的發現來彙報,而不是一個混合分數。
• 在每一個重大決策階段重新檢驗商業論證,而不僅僅在最初獲批時。
• 公佈足夠多的商業論證內容,讓授權環境能夠加以審視。

關鍵資料來源

• 英國財政部,《綠皮書:中央政府評估與評價指導》——支撐經濟案例及其更廣泛的專案與計劃商業論證指導的英國基礎性評估指導檔案。
• 紐西蘭財政部,《更好的商業論證》指導——一套與英國財政部共同開發、併為紐西蘭公共部門調整的五案例模型框架。
• 英國國家審計署,物有所值工作——定義並應用節約性、效率性與效益性的方法論與已釋出報告。
• 美國政府問責局,績效審計工作——美國對應物有所值審計的機制,向國會彙報。
• 經合組織,《跨政府層級有效公共投資建議》及其配套工具包——公共投資治理的國際原則。

參考文獻

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2. HM Treasury — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/HM_Treasury
3. Value for money — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_for_money
4. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
5. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
6. Performance audit — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_audit
7. Net present value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Net_present_value
8. Optimism bias — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Optimism_bias
9. Cost overrun — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost_overrun
10. Cost–benefit analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cost%E2%80%93benefit_analysis
11. OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
12. The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-government
13. Value for money — National Audit Office (UK) — https://www.nao.org.uk/about-us/our-work/value-for-money-programme/
14. Better Business Cases — The Treasury, New Zealand — https://www.treasury.govt.nz/information-and-services/public-sector-leadership/investment-management/better-business-cases
15. What GAO Does — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/about/what-gao-does
16. OECD Recommendation on Effective Public Investment Across Levels of Government — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402