Introducción al Valor Público

Por qué esto importa para el valor público

Pregunte a un director financiero de hospital, a un comisionado de parques municipales, o al director ejecutivo de una pequeña organización benéfica cómo saben que su trabajo merece la pena, y rara vez obtendrá una respuesta segura construida sobre una única métrica clara. Una empresa privada puede señalar el beneficio: si los clientes siguen pagando más de lo que cuesta producir un bien, la empresa está creando valor, y si dejan de hacerlo, la empresa fracasa. Las organizaciones del sector público y social no tienen una señal única equivalente, porque gran parte de lo que producen —calles limpias, debido proceso, un lugar en el que una familia puede confiar cuando las cosas van mal— es un bien público que nunca se vende a un precio que revele lo que vale para las personas que lo reciben.

Esta brecha crea una tensión real y actual para los directivos públicos y los líderes del sector social. A los gobiernos y a las organizaciones no gubernamentales (ONG) se les pide, en el mismo ciclo presupuestario, que se comporten como negocios eficientes —reducir el coste por unidad, perseguir indicadores clave de rendimiento— y que se comporten como el instrumento puro de un mandato democrático o fiduciario: hacer solo lo que prometió el manifiesto, o solo lo que especificó la subvención fundacional. Ninguna prueba por sí sola resuelve si un programa específico merece su presupuesto este año. Una prueba de eficiencia rígida infravalora servicios que existen precisamente porque ningún mercado los proporcionaría a un precio asequible; una prueba de mandato rígida infravalora el juicio que ejercen los directivos públicos al traducir un mandato amplio a un mundo cambiante.

La teoría del valor público existe para cerrar esta brecha. Da a los líderes del sector público y social un vocabulario para justificar su trabajo que no es ni pura economía de mercado ni puro mandato electoral o fiduciario, sino un tercer estándar distinto: ¿es esto algo que los ciudadanos, como colectivo, autorizarían gastar recursos compartidos para producir? Este tema introduce ese estándar y el marco construido para aplicarlo, a un nivel suficientemente detallado para usarlo de inmediato. Deja la mecánica más profunda del marco para (véase el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad).

Conceptos fundamentales

El valor público es lo que una organización del sector público o social aporta a la sociedad, juzgado por lo que los ciudadanos, colectivamente, considerarían que merece los recursos compartidos gastados en producirlo. El profesor de Harvard Mark H. Moore acuñó el término como la contraparte del sector público al valor para el accionista: donde la junta directiva de una empresa pregunta si una inversión devolverá más de lo que cuesta a los accionistas, un directivo público debería preguntar si una iniciativa devolverá más de lo que cuesta a los ciudadanos, concebido ampliamente para incluir dinero, autoridad, confianza, y libertad sacrificada. El valor público no es lo mismo que la popularidad —una mayoría puede querer algo que resulta no merecer la pena— y no es lo mismo que el precio de mercado.

El dispositivo de Moore para hacer operativo el valor público es el triángulo estratégico: el plan de un directivo público solo es sólido cuando satisface tres pruebas a la vez. El primer pilar es la legitimidad y el apoyo —si las personas e instituciones que deben decir sí (supervisores electos, financiadores, tribunales, el público) realmente autorizan el esfuerzo, una cuestión que se basa en el concepto más amplio de legitimidad política y es distinta de las líneas formales de rendición de cuentas, que son el tema dedicado de (véase el Tema 3.4 — Rendición de Cuentas, Transparencia, y Legitimidad). El segundo pilar es la propuesta de valor —si lo que produce el esfuerzo realmente merece los recursos que consume. El tercer pilar es la capacidad operativa —si la organización, por sí sola o a través de socios, realmente puede entregar lo que propone. Este tema introduce el triángulo solo a este nivel; sus interacciones y compensaciones son el tema dedicado de (véase el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad).

La teoría del valor público se sitúa deliberadamente entre dos relatos más antiguos sobre por qué existen los organismos públicos. El relato del fallo de mercado trata al gobierno como un parche para las brechas que dejan los mercados, incluyendo bienes que los mercados suministran insuficientemente (véase el Tema 1.3 — Fallo del Mercado y Fallo del Gobierno). El relato del mandato trata al gobierno como el ejecutor de lo que sea que el electorado o un financiador haya instruido más recientemente. Ambos son ciertos hasta donde llegan, pero ninguno explica las decisiones de juicio ordinarias y diarias que toman los profesionales de la administración pública dentro de un mandato necesariamente general —lo cual también es por qué el campo se movió más allá de la Nueva Gestión Pública, que juzgaba a los organismos públicos principalmente por medidas de eficiencia del sector privado (véase el Tema 3.1 — Sistemas y Modelos de Administración Pública).

Una idea relacionada, desarrollada por el académico de administración pública Barry Bozeman, es el carácter público (publicness): 'público' y 'privado' no son cajas estancas sino una cuestión de grado, ya que incluso las organizaciones privadas están limitadas por la autoridad pública y los organismos gubernamentales dependen de mecanismos de mercado. Un ministerio nacional, una empresa regional de agua, y una organización sin ánimo de lucro que presta el mismo servicio se sitúan en diferentes puntos de un mismo espectro, y cada una necesita igualmente una teoría del valor que crea, no solo una teoría de su forma jurídica. El pluralismo de valor —el valor público como varios bienes distintos, a veces en conflicto, como la libertad, la equidad, la eficiencia, y la seguridad, no una única cantidad escalar— se introduce apropiadamente en (véase el Tema 1.4 — Bienes Públicos, Bienes Preferentes, y Pluralismo de Valor).

Finalmente, la teoría del valor público replantea quién cuenta como productor de valor. Los ciudadanos y la sociedad civil más amplia que se sitúa entre el estado, el mercado, y la familia no son solo votantes o clientes; a menudo coproducen el resultado junto con la organización, desde padres que coproducen la educación de un hijo hasta residentes que coproducen la seguridad del vecindario. Esta dimensión es el tema dedicado de (véase el Tema 1.5 — Partes Interesadas, Ciudadanos, y Coproducción); aquí, importa principalmente como recordatorio de que la capacidad operativa a menudo vive parcialmente fuera de los propios muros de la organización.

Mejores prácticas

1. Escriba la propuesta de valor público, en una frase, antes de redactar un análisis de viabilidad. Si un equipo no puede afirmar qué valor crea un programa y para quién, el análisis de viabilidad tapará esa brecha con objetivos de producción en lugar de resolverla.

2. Nombre su entorno autorizador explícitamente, no solo su partida presupuestaria. Enumere cada organismo y circunscripción cuyo consentimiento, tácito o explícito, mantiene vivo un programa: una legislatura, una junta directiva, un regulador, un financiador, las personas que usan el servicio.

3. Haga tres preguntas separadas, nunca una pregunta colapsada. '¿Está autorizado?', '¿merece la pena?', y '¿podemos entregarlo?' son pruebas distintas que cada una puede fallar independientemente, y tratarlas como una sola oculta exactamente los fallos que el triángulo estratégico está diseñado para revelar.

4. Trate la legitimidad como algo que se gana continuamente, no que se concede una vez. Una elección, un nombramiento, o una subvención fundacional confiere autoridad en un momento dado; no certifica cada decisión posterior indefinidamente.

5. Distinga el volumen de producción del valor público. Contar más visitas a la clínica, permisos emitidos, o comidas servidas describe actividad, no valor; la pregunta relevante es si esa actividad produjo un resultado que los ciudadanos juzgarían que merece el coste (véase el Tema 2.1 — El Cuadro de Mando de Valor Público y Marcos de Resultados).

6. Use un vocabulario compartido entre el gobierno y el sector social deliberadamente. Una agencia municipal y una organización sin ánimo de lucro que presta servicios adyacentes a menudo describen el mismo valor subyacente en lenguajes incompatibles; adoptar un vocabulario común de tres pilares facilita negociar honestamente ofertas de financiación conjunta y asociaciones.

7. Resista colapsar el caso de un programa en un único número. Una cifra de coste por unidad o una puntuación de satisfacción es evidencia útil pero aborda, como máximo, un pilar del triángulo; presente los tres lado a lado.

8. Reconsidere la propuesta de valor cuando el entorno autorizador cambie sustancialmente. Un cambio de liderazgo político, una nueva estrategia de un financiador, o un cambio en las actitudes públicas pueden convertir de la noche a la mañana un programa previamente bien autorizado en uno disputado.

9. Documente quién se beneficia y quién paga, como dos listas separadas. Las afirmaciones de valor público son más sólidas cuando un líder puede decir claramente quién gana y quién asume el coste, porque los dos grupos rara vez son idénticos en el trabajo del sector público y social.

10. Trate las afirmaciones de capacidad operativa como comprobables, no aspiracionales. 'Podemos entregar esto' es una afirmación refutable sobre personal, sistemas, y fiabilidad de socios, y debería ponerse a prueba contra el historial de entrega en trabajo comparable antes de entrar en un plan.

Preguntas para discutir con su equipo

¿Qué dejaría de hacer nuestra organización si cada programa tuviera que pasar las tres pruebas del triángulo estratégico? La mayoría de las organizaciones llevan a cabo al menos una actividad que persiste por inercia en lugar de autorización activa, valor probado, o capacidad confirmada. Normalmente sobrevive porque ningún pilar del triángulo se pone a prueba directamente contra ella, así que su debilidad nunca se convierte en el problema explícito de nadie que resolver. Nombrarla en voz alta es incómodo, precisamente por eso vale la pena hacerlo como ejercicio de equipo en lugar de dejarlo al juicio de una sola persona. Use esta pregunta para sacar candidatos a la luz, no para tomar una decisión final en la misma reunión —el objetivo es notar dónde las tres pruebas han dejado de hacerse silenciosamente.

¿Quién, específicamente, compone nuestro entorno autorizador ahora mismo, y ha cambiado esa lista en los últimos dos años? Muchos equipos pueden nombrar su línea formal de reporte pero les cuesta nombrar a todos cuyo consentimiento continuo realmente importa: el nuevo liderazgo de un financiador, un grupo comunitario que se ha vuelto más vocal, un regulador con nuevos poderes. Una lista construida de memoria en la propia reunión, en lugar de copiada de un documento antiguo, suele revelar brechas más rápido que cualquiera de las dos alternativas por separado. Escriba la lista desde cero en lugar de tomar la versión del año pasado, porque los entornos autorizadores se desplazan silenciosamente y la deriva es fácil de pasar por alto desde dentro de la organización.

¿Dónde estamos actualmente sustituyendo una métrica de mercado por valor público, y dónde estamos sustituyendo un mandato por él? A menudo los equipos recurren por defecto a la justificación que resulte más fácil de producir: un coste unitario si la función financiera es fuerte, una referencia al mandato fundacional si no lo es. Ninguna sustitución está mal mencionarla, pero cada una es incompleta por sí sola, y depender exclusivamente de cualquiera de las dos deja los otros dos pilares del triángulo sin examinar. Use esta pregunta para encontrar los lugares donde un pilar del triángulo está haciendo todo el trabajo que debería compartirse entre tres.

Si alguien nos retara a justificar nuestro presupuesto sin decir ni 'el mercado quiere esto' ni 'nos eligieron o financiaron para hacer esto', ¿qué diríamos? Esta pregunta obliga a que el pilar de la propuesta de valor salga a la luz, independiente de la legitimidad e independiente del precio. Una buena respuesta nombra un resultado concreto para un grupo específico de personas; una respuesta débil reformula la existencia de la organización como su propia justificación. Practicar la respuesta con las propias palabras del equipo, en lugar de tomar prestada una declaración de misión, tiende a exponer brechas rápidamente.

¿Cuáles de nuestras actividades actuales tienen legitimidad fuerte pero capacidad de entrega débil, o al revés? Un programa con respaldo político y financiación pero sin un plan de entrega realista detrás, o un equipo de entrega muy capaz trabajando en algo que nadie fuera de la organización realmente ha autorizado, son ambos comunes y ambos arriesgados de formas diferentes. Ninguno de los dos fallos es visible desde un único pilar del triángulo por sí solo, por lo que necesita plantearse como una comprobación cruzada deliberada en lugar de dejarlo surgir por sí mismo.

¿Cómo sabemos que el valor que creemos que creamos es el valor que nuestras partes interesadas realmente reconocen? Las organizaciones pueden estar sinceramente convencidas de su propia propuesta de valor mientras que las personas destinadas a beneficiarse, o las personas destinadas a autorizarla, ven algo diferente. Esa brecha rara vez se anuncia; aparece más tarde como apoyo decreciente, subvenciones renovadas que vienen con nuevas condiciones, o desvinculación silenciosa de las personas a las que un programa pretendía servir. Discuta qué evidencia —retroalimentación directa, evaluación independiente, datos de quejas, financiación renovada— le diría si su relato interno y el relato de sus partes interesadas se hubieran desviado silenciosamente.

En la práctica: un ejemplo de valor público

Considere el gobierno de una ciudad de tamaño medio que sopesa si financiar un nuevo programa de empleo juvenil con un presupuesto discrecional cada vez más reducido. El departamento de parques y recreación ha propuesto el programa durante tres años consecutivos; cada vez se juzgó una buena idea en principio y se dejó sin financiar, porque nadie respondió, en conjunto, si estaba autorizado, si merecía la pena, y si era ejecutable.

Este año, la directora del departamento trabaja los tres pilares del triángulo estratégico antes de redactar la solicitud de financiación. Sobre la legitimidad, mapea el entorno autorizador apropiadamente: el ayuntamiento ha planteado el desempleo juvenil en tres de las últimas cuatro sesiones públicas, una coalición de empleadores locales se ha ofrecido a cofinanciar plazas, y una organización comunitaria ha pedido exactamente este programa durante dos años —un caso documentado, no uno supuesto.

Sobre la propuesta de valor, resiste reducir el caso a 'creará 200 empleos de verano', estableciendo en su lugar lo que esos empleos están destinados a cambiar: avance en el desempleo juvenil en los dos distritos más afectados y una vía creíble hacia la contratación de nivel inicial de los propios empleadores. Es explícita en que parte de este valor es difícil de monetizar y solo será visible tras varios años, en lugar de inflar un único número para que el caso parezca más ordenado de lo que es.

Sobre la capacidad operativa, es deliberadamente escéptica de la capacidad de su departamento para entregar solo. Ha gestionado esquemas de colocación más pequeños competentemente pero nunca ha gestionado relaciones con empleadores a esta escala, mientras que la organización comunitaria tiene esa experiencia de relaciones pero no infraestructura de colocación; en lugar de prometer en exceso, propone una asociación de entrega y nombra la brecha de capacidad directamente en la solicitud.

El ayuntamiento aprueba un piloto de dos años, más pequeño de lo propuesto originalmente, con la asociación y puntos de reporte claros incorporados desde el principio —una decisión posible no por una presentación más fuerte, sino por un caso que nombró los tres pilares honestamente, incluyendo dónde eran débiles. Este escenario es solo ilustrativo; no describe ninguna ciudad, departamento, o programa real.

Cuatro lentes sectoriales

Gobierno local

Los gobiernos locales se sitúan más cerca de los ciudadanos que tanto autorizan como reciben un servicio, lo que hace que el pilar de la legitimidad sea inusualmente visible y frágil: una sola reunión pública mal gestionada puede cambiar un entorno autorizador de la noche a la mañana de una forma que un ministerio nacional rara vez experimenta con tanta intensidad. Los líderes locales también llevan el margen operativo más pequeño para el error, ya que las brechas de capacidad aparecen inmediatamente como fallos de servicio visibles en lugar de bajo rendimiento de política abstracto.

Gobierno nacional

Los gobiernos nacionales suelen tener el mandato formal más profundo y la base de recursos más amplia, lo que hace tentador tratar la legitimidad como resuelta por la última elección y centrarse casi enteramente en el valor y la capacidad. Esa tentación es una trampa: un mandato nacional es amplio precisamente porque no se escribió pensando en ningún programa específico, así que un caso defendible para una iniciativa específica todavía necesita la prueba completa de tres pilares, a una escala donde los fallos de capacidad pueden afectar a millones de personas a la vez.

Sector social y sin ánimo de lucro

Los líderes de organizaciones sin ánimo de lucro y ONG a menudo tienen la propuesta de valor más explícita de las cuatro lentes, expresada en una declaración de misión, pero con frecuencia el entorno autorizador menos estable, ya que financiadores, juntas directivas, y comunidades beneficiarias pueden cada uno retirar el apoyo independientemente y en calendarios diferentes (véase el Tema 3.8 — Gestión del Sector Social y Organizaciones Sin Ánimo de Lucro). La ausencia tanto de un precio de mercado como de un mandato electoral hace que el triángulo estratégico sea especialmente útil aquí: da a una junta directiva sin ánimo de lucro un lenguaje de supervisión que no se toma prestado incómodamente de la práctica corporativa o gubernamental.

Multilateral e internacional

Los organismos multilaterales e internacionales operan con un entorno autorizador dividido entre estados miembros con intereses diferentes, a veces en conflicto, lo que hace que la legitimidad sea una cuestión de diplomacia continua en lugar de un único mandato doméstico. La capacidad operativa se entrega frecuentemente de forma indirecta, a través de gobiernos nacionales o ONG locales en lugar del propio personal del organismo, por lo que el pilar de capacidad tiene que evaluarse a través de toda la cadena de entrega, no solo la secretaría que diseñó el programa.

Modos de fallo comunes

Colonización del valor por la contabilidad de costes. Cuando una organización no puede medir fácilmente su propuesta de valor, resulta tentador dejar que lo que sea más fácil de contar —coste por unidad, rendimiento, tiempo de respuesta— sustituya al valor mismo. Esto hace que la organización optimice para el sustituto medido a expensas del resultado que se suponía que representaba, y le cuesta a la organización su capacidad de notar cuándo una entrega eficiente está produciendo bien lo incorrecto.

Captura de la legitimidad. Un entorno autorizador puede estrecharse silenciosamente hacia la circunscripción que grite más fuerte o esté mejor organizada, mientras que el interés público más amplio que la organización pretende servir queda sin escuchar. Esto hace que los programas se desplacen hacia las preferencias de la circunscripción capturada, y le cuesta a la organización su legitimidad más amplia en el momento en que los intereses de ese grupo divergen de los de todos los demás.

Teatro de capacidad. A veces las organizaciones afirman una capacidad de entrega que no tienen, dependiendo del optimismo o de una promesa no confirmada de un socio en lugar del historial de entrega. Esto causa que se hagan compromisos que no se pueden cumplir, costando a la organización una credibilidad mucho más cara de reconstruir que lo que hubiera costado financiar el programa original apropiadamente.

Confusión de mandato. Tratar un único resultado electoral, carta de subvención, o estatuto fundacional como una justificación permanente y auto-renovable para cada decisión posterior confunde un momento de legitimidad con uno continuo. Esto causa que las organizaciones sigan ejecutando programas mucho después de que las circunstancias que los autorizaron hayan cambiado, y les cuesta la capacidad de notar cuándo el apoyo ha caducado silenciosamente.

Valor por decreto. Ocasionalmente los líderes declaran un programa valioso por fuerza de convicción o antigüedad, sin poner a prueba la legitimidad o la capacidad en absoluto. Esto le cuesta a la organización la disciplina que el triángulo estratégico existe para proporcionar: descubrir, antes del compromiso en lugar de después del fallo, que un pilar del caso nunca se comprobó realmente.

Modelo de madurez

Lista de verificación

• Afirme la propuesta de valor público de su organización en una frase.
• Enumere cada miembro de su entorno autorizador por nombre o función, no solo su línea formal de reporte.
• Separe '¿está autorizado?', '¿merece la pena?', y '¿podemos entregarlo?' en tres respuestas distintas para sus programas principales.
• Identifique al menos un lugar donde una métrica de mercado o una afirmación de mandato está sustituyendo a un caso de valor público completo.
• Compruebe las afirmaciones de capacidad operativa contra el historial de entrega real, no la aspiración.
• Documente quién se beneficia de cada programa importante y quién paga por él, como dos listas separadas.
• Confirme que su equipo comparte un vocabulario común para 'valor público' entre departamentos o socios de entrega.
• Identifique una actividad que persista por inercia en lugar de autorización activa, valor probado, o capacidad confirmada.

Fuentes clave

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — la declaración fundacional del triángulo estratégico.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — el complemento de medición (véase el Tema 2.1 — El Cuadro de Mando de Valor Público y Marcos de Resultados).
• John Benington y Mark H. Moore (eds.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — amplía el marco más allá del entorno estadounidense original de Moore.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — el argumento del 'carácter público' referenciado en este tema.
• Gerry Stoker sobre la gestión del valor público y Stephen Osborne sobre la Nueva Gobernanza Pública, ambos referenciados en (véase el Tema 3.1 — Sistemas y Modelos de Administración Pública).

Referencias

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest