Fallo del Mercado y Fallo del Gobierno

Por qué esto importa para el valor público

Cada líder del sector público y social eventualmente enfrenta una versión de la misma pregunta: ¿debería este servicio proporcionarlo el mercado, el gobierno, una organización sin ánimo de lucro, o alguna mezcla de los tres? La pregunta llega disfrazada de partida presupuestaria, decisión de contratación, propuesta de privatización, o promesa de campaña de 'recuperar el control' de un servicio público, pero por debajo siempre es la misma elección sobre quién debería proporcionar qué, y por qué.

Dos diagnósticos rivales compiten por la respuesta, y ambos tienen razón a medias. El diagnóstico del fallo de mercado dice que el gobierno debería intervenir donde sea que los mercados produzcan insuficientemente algo que los ciudadanos valoran —aire limpio, vacunación, defensa contra inundaciones— porque ningún comprador privado puede capturar el beneficio completo. El diagnóstico del fallo de gobierno dice que la provisión colectiva no es una cura automática, porque los funcionarios y reguladores a los que se pide arreglar el mercado llevan problemas de incentivos tan reales como los del mercado. Un líder que lee solo la primera mitad se convierte en un expansionista acrítico; uno que lee solo la segunda se convierte en un privatizador acrítico, asumiendo que cada fallo público prueba que los mercados son superiores incluso donde el bien subyacente es uno que los mercados estructuralmente no pueden fijar en precio.

Este tema le da ambos diagnósticos lado a lado, porque sostener solo uno es un pasivo profesional. También prepara el resto de la Parte 1: el triángulo estratégico (véase el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad) es la herramienta para sopesar una elección de provisión una vez que sabe qué fallos están en juego, y la taxonomía de bienes (véase el Tema 1.4 — Bienes Públicos, Bienes Preferentes, y Pluralismo de Valor) nombra exactamente con qué tipo de bien está lidiando antes de elegir quién debería suministrarlo.

Conceptos fundamentales

El fallo del mercado es el término general para el intercambio privado no regulado que produce un resultado que no es eficiente según los propios estándares del mercado —valor no creado, o recursos mal asignados en relación con un mercado competitivo idealizado. No es una afirmación de que los mercados son malos en general, solo que condiciones específicas rompen el mecanismo que normalmente los hace funcionar.

Los bienes públicos son no excluibles (no se puede impedir que un no pagador los consuma) y no rivales (el consumo de una persona no reduce lo que queda para nadie más) —el alumbrado público y la defensa nacional son los casos de libro de texto. Debido a que ninguna empresa privada puede cobrar a los no pagadores, los mercados privados suministran sistemáticamente de forma insuficiente estos bienes, el caso clásico para la provisión financiada con impuestos.

Las externalidades son costes o beneficios de una actividad que recaen sobre personas que no son parte de la transacción que los causa: una fábrica que contamina un río impone un coste a los usuarios río abajo que no pagaron nada, mientras que un individuo vacunado confiere un beneficio a todos cuyo riesgo de infección cae. Dejados solos, los mercados sobreproducen actividades con externalidades negativas e infraproducen aquellas con externalidades positivas.

La asimetría de información ocurre cuando una de las partes de una transacción sabe sustancialmente más que la otra —un vendedor de coches de segunda mano sabe más sobre el historial del coche que el comprador, un paciente sabe menos sobre su diagnóstico que su clínico. Sin abordar, esto puede desencadenar la selección adversa (solo los peores riesgos permanecen en un fondo de seguros una vez que suben las primas) o el riesgo moral (una parte aislada de un riesgo asume más de él), cualquiera de los cuales puede reducir o colapsar un mercado en lugar de solo fijarle mal el precio.

El monopolio natural existe donde los costes fijos de una industria son tan grandes en relación con el coste de servir a un cliente más que un único proveedor puede atender todo el mercado más barato de lo que podrían los competidores —las tuberías de agua y la transmisión de electricidad son ejemplos comunes, ya que duplicar las tuberías o los cables desperdiciaría recursos. El poder de mercado es el caso general del que el monopolio natural es la versión extrema: la capacidad de una empresa de subir el precio, o restringir la producción, por encima del nivel competitivo sin perder a todos sus clientes.

El fallo del gobierno es el concepto imagen especular: una intervención destinada a corregir un fallo de mercado en su lugar deja los recursos peor asignados que el mercado defectuoso que reemplazó. Se estudia bajo la teoría de la elección pública, la rama de la economía que aplica la misma suposición de actor racional e interesado en sí mismo a votantes, políticos, y burócratas que la economía convencional aplica a consumidores y empresas, abandonando la idea más antigua de los funcionarios como guardianes desinteresados del interés público.

La búsqueda de rentas es la persecución de ingresos manipulando reglas o asignaciones en lugar de produciendo algo de valor —presionar por un arancel protector, una licencia, o un subsidio es búsqueda de rentas donde el esfuerzo captura valor existente en lugar de crear valor nuevo. La captura regulatoria es una forma específica y dañina de esto: un regulador creado para vigilar una industria en su lugar termina sirviendo a los intereses de esa industria, típicamente a través del intercambio de experiencia, perspectivas de empleo posterior, y presión asimétrica en lugar de corrupción directa.

La X-ineficiencia, un término acuñado por el economista Harvey Leibenstein, nombra la holgura interna —exceso de personal, disciplina de costes débil, bajo esfuerzo— que se cuela en cualquier organización aislada de la presión competitiva, ya sea una empresa monopolista o una agencia pública monopolista. El problema principal-agente describe la brecha que se abre siempre que una parte (el agente) actúa para otra (el principal) pero tiene intereses diferentes y mejor información: los ciudadanos delegan en los políticos, que delegan en los burócratas, cada eslabón añadiendo información que el principal no puede monitorear completamente. William A. Niskanen modeló a los jefes de agencia como maximizadores de presupuesto cuyos incentivos empujan hacia presupuestos más grandes de lo que justificaría el interés público, porque los legisladores no pueden observar fácilmente los verdaderos costes de la burocracia.

Mejores prácticas

1. Nombre el fallo de mercado específico antes de nombrar el remedio. Diga si enfrenta un bien público, una externalidad, una asimetría de información, un monopolio natural, o poder de mercado ordinario, porque cada uno implica un arreglo diferente —subsidio, impuesto, regla de divulgación, regulación de precios, y política de competencia no son intercambiables.
2. Trate el fallo de gobierno como un diagnóstico, no un insulto. La búsqueda de rentas, la captura, y la X-ineficiencia son patrones específicos, observables con causas específicas; averigüe cuál, si alguno, está realmente presente antes de asumir que la reforma significa simplemente reducir la organización.
3. Combine el instrumento con el fallo, no con la postura por defecto de su organización. Una agencia que siempre regula, siempre subcontrata, o siempre lleva los servicios internamente está optimizando para el hábito en lugar de para el fallo que tiene delante.
4. Donde no se pueda evitar un monopolio natural, regúlelo o posélo, pero mantenga competitivos los mercados de insumos a su alrededor. Rara vez puede crear competencia para la tubería de agua en sí, pero puede hacerlo para las empresas que construyen, mantienen, o facturan contra esa tubería.
5. Separe los roles de financiador, regulador, y proveedor siempre que pueda. Colapsar los tres en un solo organismo elimina los controles internos que de otro modo sacarían a la luz la búsqueda de rentas o la captura antes de que se arraigue.
6. Dé a los resultados no de mercado una medida explícita de valor, y use comparadores para sustituir la presión competitiva ausente. Sin un precio de mercado, una agencia no tiene disciplina automática contra la X-ineficiencia; un coste unitario o medida de resultado construidos, comparados con proveedores similares, recrean parte de esa disciplina.
7. Publique con quién se reúne un regulador, y cuándo, con la misma rutina con que publica sus resoluciones. La captura típicamente se desarrolla gradualmente y legalmente, a través de la ventaja de información y la contratación de puertas giratorias, así que la transparencia sobre el contacto es más barata que una investigación de corrupción después del hecho.
8. Incorpore una cláusula de caducidad o revisión en cualquier intervención justificada por el fallo de mercado. La condición que la justificó puede cambiar; un poder concedido para arreglar el problema de una década no debería convertirse silenciosamente en un derecho permanente.
9. Devuelva al público cualquier renta que la provisión genuinamente cree, en lugar de fingir que no existe. Una licencia o concesión que crea valor de escasez debería tener ese valor capturado mediante subasta o tarifa, no dejado como una ganancia inesperada para quien la posea.
10. Sopese la capacidad operativa junto con la legitimidad y el valor antes de decidir quién provee, y reconsidere ese límite en un ciclo fijo. Un remedio que parece correcto en el balance de fallo-de-mercado/fallo-de-gobierno pero que su organización no puede entregar no es una opción real, y esperar a que un escándalo desencadene una revisión garantiza que suceda en las peores condiciones (véase el Tema 1.2 — El Triángulo Estratégico: Legitimidad, Valor, y Capacidad).

Preguntas para discutir con su equipo

¿Qué fallo de mercado específico, si acaso alguno, justifica nuestra participación en este servicio? Recorra la taxonomía —bien público, externalidad, asimetría de información, monopolio natural, poder de mercado— y sea honesto si ninguno aplica claramente. Las apelaciones vagas al 'fallo de mercado' en general no son un diagnóstico; son una forma de evitar uno. Si su organización proporciona algo que un mercado competitivo podría suministrar perfectamente bien, la justificación tiene que venir de otra parte, como la equidad, y debería decirlo claramente en lugar de buscar un argumento que no encaja.

¿Dónde en nuestra propia organización tendría un funcionario maximizador de presupuesto más margen para operar? El modelo de Niskanen asume que los jefes burocráticos presionan por presupuestos y plantillas más grandes porque los legisladores y las juntas directivas no pueden verificar fácilmente los verdaderos costes de la agencia. Identifique dónde la supervisión es más delgada en su propia estructura —una función técnica que su junta directiva no puede evaluar independientemente, o un programa sin referencia externa.

¿Quién regula al regulador, y cómo sabríamos si se estuviera instalando la captura? La captura rara vez se anuncia como corrupción; aparece como una lenta deriva en qué evidencia se pondera más fuertemente, qué reuniones ocurren más a menudo, y qué personal se mueve más fácilmente entre el regulador y lo regulado. Ninguno de esos pasos parece impropio de forma aislada, que es exactamente por qué el patrón es peligroso.

Si entregáramos esta función a un proveedor privado o sin ánimo de lucro mañana, ¿qué modo de fallo estaríamos cambiando por cuál? Cada elección de provisión intercambia un perfil de riesgo por otro en lugar de eliminar el riesgo por completo. Una subcontratación podría resolver un problema de X-ineficiencia mientras introduce una nueva asimetría de información, o cambiar un riesgo de captura por un riesgo de fijación de precios de monopolio natural si solo existe un postor creíble.

¿Estamos midiendo el coste, o estamos midiendo el valor? En ausencia de un precio de mercado, es fácil recurrir por defecto a rastrear lo que se gasta en lugar de lo que se logra, precisamente la condición bajo la cual la X-ineficiencia pasa desapercibida durante años. Un patrón de gasto estable y sin sobresaltos puede parecer idéntico ya sea que el servicio subyacente sea excelente o se esté deteriorando silenciosamente.

¿Qué no sobreviviría la legitimidad y el apoyo, incluso si el caso de eficiencia para un proveedor diferente fuera hermético? Algunos remedios que parecen eficientes en un análisis de fallo-de-mercado/fallo-de-gobierno seguirían siendo rechazados por los ciudadanos o representantes electos independientemente de los números —privatizar un servicio local muy querido, por ejemplo, o subcontratar una función que los ciudadanos esperan que realicen servidores públicos uniformados.

En la práctica: un ejemplo de valor público

Northbridge es una ciudad costera ficticia de alrededor de 240.000 personas, usada aquí puramente para ilustrar los conceptos del tema. Durante décadas, la recolección de residuos domésticos y reciclaje la gestionó el propio departamento de obras públicas de la ciudad, con un argumento de libro de texto sobre fallo de mercado: las rutas de recolección equivalían a un monopolio natural a escala de vecindario, los residuos sin recoger creaban una externalidad negativa (alimañas, riesgo de enfermedad, vertido ilegal) que ningún hogar podía fijar en precio correctamente, y recolectores competidores en las mismas calles habrían significado rutas de camiones duplicadas sin ganancia de eficiencia.

Después de 20 años, un consejo municipal entrante encontró un servicio que aún funcionaba pero se había vuelto silenciosamente caro. La comparación con ciudades similares mostró que el coste por tonelada recolectada de Northbridge estaba alrededor de un 40% por encima de la mediana, su flota de camiones más antigua que el promedio —la lenta acumulación de X-ineficiencia que arriesga cualquier proveedor monopolista una vez que deja de haber comparación. Una revisión financiera también encontró un problema más agudo: el único contratista de procesamiento de reciclaje, al que se le había adjudicado el contrato nueve años antes sin nueva licitación, había expandido constantemente los 'recargos por contaminación' que facturaba a la ciudad, y los gestores de contrato provenientes de la misma pequeña red profesional que el personal del contratista habían aprobado cada aumento con poco escrutinio —un caso leve pero real de captura que no involucraba mala conducta pero que aun así costó dinero público.

En lugar de tratar esto como prueba de que la propia provisión pública era el error, la ciudad separó el diagnóstico en sus dos mitades. El argumento del monopolio natural y la externalidad para mantener la recolección organizada públicamente seguía siendo sólido: nada sobre los sobrecostes cambió la economía de duplicar rutas de camiones, y un mercado privado no regulado probablemente recrearía el mismo riesgo de externalidad con menos palancas para arreglarlo. Lo que había fallado era la disciplina interna, no la lógica de provisión. La respuesta combinó instrumentos: la recolección permaneció interna, pero se introdujo una nueva licitación obligatoria cada cinco años para los elementos genuinamente disputables, se creó un panel externo de comparación de costes que reportaba directamente a los concejales electos, y se publicaron los registros de reuniones con contratistas después de que periodistas locales preguntaran por qué nadie había revisado los recargos. Nada de esto requirió abandonar la provisión pública; cada arreglo se dirigió al patrón específico de fallo de gobierno que había surgido.

Cuatro lentes sectoriales

Gobierno local

Las autoridades locales son desproporcionadamente las propietarias directas de infraestructura de monopolio natural —agua, residuos, carreteras locales, tránsito local— porque la economía de duplicar tuberías o depósitos afecta más duramente a escala de vecindario. Esta cercanía a los ciudadanos significa que los fallos de legitimidad salen a la superficie rápida y personalmente, pero el mercado de proveedores locales suele ser reducido, haciendo la disputabilidad más difícil de lo que asume el remedio de libro de texto.

Gobierno nacional

Los gobiernos nacionales establecen el marco —derecho de la competencia, regulación sectorial, diseño de impuestos y subsidios— destinado a corregir el fallo de mercado en toda la economía, que también es por qué las agencias nacionales albergan las burocracias más grandes y las dinámicas presupuestarias estilo-Niskanen más agudas. Los reguladores sectoriales de energía, telecomunicaciones, o finanzas son el escenario clásico para la captura regulatoria, porque la experiencia necesaria para regular una industria compleja es escasa y está concentrada en las mismas personas que se mueven entre el regulador y lo regulado.

Sector social y sin ánimo de lucro

Las organizaciones sin ánimo de lucro y las organizaciones no gubernamentales frecuentemente existen para llenar brechas de bienes que ni el mercado ni el estado financiarán completamente —un argumento de fallo de mercado extendido un paso más, a bienes valorados colectivamente pero que ni siquiera los incentivos electorales financian de forma fiable. Pero el sector tiene su propia versión del problema principal-agente: un financiador se sitúa en una posición análoga a un ciudadano-principal pero a menudo está más distante de la entrega de lo que un votante lo está del gobierno. La deriva de misión —una organización sirviendo gradualmente las prioridades de los financiadores sobre las necesidades de los beneficiarios— es el análogo más cercano de este sector a la captura.

Multilateral e internacional

Las externalidades transfronterizas —el cambio climático, las enfermedades pandémicas, el contagio financiero— son fallos de mercado que ningún soberano único puede internalizar por sí solo, la justificación estándar para las instituciones multilaterales. Pero el análogo de fallo de gobierno escala de forma incómoda: ningún electorado único actúa como principal último sobre una secretaría, los estados miembros pueden perseguir su propia búsqueda de rentas dentro de las reglas de la institución, y la misma asimetría de información que permite a una burocracia nacional maniobrar frente a su legislatura puede permitir a una agencia internacional maniobrar frente a una junta rotativa de representantes.

Modos de fallo comunes

Diagnóstico por ideología, no por taxonomía. Un líder que ha decidido de antemano que los mercados siempre funcionan, o que el gobierno siempre funciona, recurre a la historia de fallo que sea que encaje con la conclusión ya sostenida, en lugar de comprobar qué fallo está realmente presente. El coste es un remedio dirigido a nada real.

Captura disfrazada de experiencia. Debido a que regular una industria compleja requiere personas que la entiendan, y esas personas usualmente vienen de o van a trabajar en ella, la captura rara vez parece corrupción; parece deferencia técnica razonable. El coste se compone lentamente, a medida que las reglas terminan favoreciendo consistentemente a los titulares sobre los nuevos entrantes o los consumidores.

El piloto permanente. Un programa lanzado para corregir un fallo de mercado nunca se revisa formalmente contra la condición de caducidad que lo justificó, así que persiste por inercia mucho después de que esa condición haya cambiado. El coste son recursos encerrados en un remedio que ha dejado de coincidir silenciosamente con el problema.

Extracción de renta disfrazada de entrega de servicio. Un contratista o proveedor protegido expande gradualmente el alcance de lo que factura, usando los costes de cambio y la ventaja de información de una relación de larga data en lugar de cualquier acto dramático único. El coste recae sobre quien finalmente paga, usualmente de forma invisible, a través de tarifas crecientes en lugar de un aumento de precio destacado.

El organismo independiente sin rendición de cuentas. Una agencia creada para ser 'independiente de la política del día a día' puede derivar hacia ser independiente de la rendición de cuentas por completo, sin ningún principal posicionado para observar si sus prioridades aún reflejan el interés público para el que fue creada servir. El coste es una brecha principal-agente que nadie es responsable de cerrar.

Modelo de madurez

Lista de verificación

• Nombre el fallo de mercado específico (bien público, externalidad, asimetría de información, monopolio natural, poder de mercado) detrás de cada servicio, o reconozca que ninguno aplica.
• Identifique dónde podría operar sin control un incentivo maximizador de presupuesto estilo-Niskanen en su organización.
• Confirme que los roles de financiador, regulador, y proveedor están estructuralmente separados donde sea viable.
• Compare el coste y los resultados de los servicios provistos por monopolio contra proveedores similares al menos anualmente.
• Publique registros de contacto regulador-industria y variaciones materiales de contrato.
• Compruebe cada intervención de fallo de mercado en busca de una cláusula de caducidad o revisión, y confirme que la fecha no ha caducado.
• Pruebe si las métricas actuales realmente revelarían la X-ineficiencia creciente, no solo un gasto estable.
• Rastree cualquier valor de licencia o escasez creado por la provisión hacia si su renta se captura para el público o se deja como ganancia inesperada.
• Pregunte, para cualquier cambio propuesto de proveedor, qué riesgo de fallo específico se está cambiando por cuál.
• Confirme que la legitimidad y la capacidad se han sopesado junto con el caso de eficiencia, no anuladas por él.

Fuentes clave

La taxonomía de fallo de mercado se basa en la tradición neoclásica de economía del bienestar, más directamente en el trabajo de Ronald Coase sobre externalidades y costes de transacción. La tradición de fallo de gobierno y elección pública se basa en el trabajo de James M. Buchanan y Gordon Tullock sobre elección constitucional y colectiva, y en el modelo de burocracia maximizadora de presupuesto de William A. Niskanen. La síntesis que trata ambos modos de fallo como insumos para un juicio estratégico, no un desempate técnico, sigue el trabajo fundacional de valor público de Mark H. Moore, complementado por la evidencia comparativa de gobernanza de la OCDE y el Banco Mundial.

Referencias

1. Market failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Market_failure
2. Government failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_failure
3. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
4. Externality — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Externality
5. Information asymmetry — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Information_asymmetry
6. Natural monopoly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_monopoly
7. Public choice theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_choice_theory
8. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
9. Rent-seeking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rent-seeking
10. X-inefficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-inefficiency
11. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
12. William A. Niskanen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/William_A._Niskanen
13. The Problem of Social Cost — R. H. Coase, Journal of Law and Economics, Vol. 3 (1960), pp. 1–44, published by the University of Chicago Press — https://www.jstor.org/stable/724810
14. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy — James M. Buchanan and Gordon Tullock, Liberty Fund (Econlib edition) — https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
15. Bureaucracy and Representative Government — William A. Niskanen, Aldine, Atherton (1971) — https://archive.org/details/bureaucracyrepre0000nisk
16. Creating Public Value: Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard University Press (1995) — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
17. Worldwide Governance Indicators — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
18. Government at a Glance 2025 — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c.html