Introduzione al valore pubblico

Perché è importante per il valore pubblico

Chiedete al direttore finanziario di un ospedale, all'assessore ai parchi di una città o al direttore di una piccola organizzazione benefica come sa che il proprio lavoro vale la pena di essere fatto, e raramente otterrete una risposta sicura costruita su un unico indicatore pulito. Un'impresa privata può indicare il profitto: se i clienti continuano a pagare per un bene più di quanto costi produrlo, l'impresa sta creando valore, e se smettono, l'impresa fallisce. Le organizzazioni del settore pubblico e del terzo settore non hanno un segnale unico equivalente, perché gran parte di ciò che producono – strade pulite, giusto processo, un punto a cui una famiglia può rivolgersi quando le cose vanno male – è un bene pubblico che non viene mai venduto a un prezzo che riveli quanto valga per le persone che lo ricevono.

Questo divario crea una tensione reale e attuale per i dirigenti pubblici e per i leader del terzo settore. Ai governi e alle organizzazioni non governative (ONG) si chiede, nello stesso ciclo di bilancio, di comportarsi come imprese efficienti – ridurre il costo per unità, inseguire gli indicatori chiave di prestazione – e di comportarsi come puro strumento di un mandato democratico o fiduciario: fare solo ciò che il programma elettorale prometteva, o solo ciò che il finanziamento fondativo specificava. Nessuno dei due test, da solo, stabilisce se un determinato programma meriti il suo bilancio quest'anno. Un rigido test di efficienza sottovaluta i servizi che esistono proprio perché nessun mercato li fornirebbe a un prezzo accessibile; un rigido test di mandato sottovaluta il giudizio che i dirigenti pubblici esercitano nel tradurre un mandato ampio in un mondo che cambia.

La teoria del valore pubblico esiste per colmare questo divario. Offre ai leader del settore pubblico e del terzo settore un vocabolario per giustificare il proprio lavoro che non è né pura economia di mercato né puro mandato elettorale o fiduciario, ma un terzo criterio distinto: è qualcosa per cui i cittadini, come collettività, autorizzerebbero a spendere risorse condivise? Questo argomento introduce tale criterio e il quadro costruito per applicarlo, a un livello di dettaglio sufficiente per essere usato subito. Ne lascia la meccanica più approfondita a (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità).

Concetti chiave

Il valore pubblico è ciò che un'organizzazione del settore pubblico o del terzo settore apporta alla società, giudicato in base a ciò che i cittadini, collettivamente, riterrebbero all'altezza delle risorse condivise spese per produrlo. Il professore di Harvard Mark H. Moore ha coniato il termine come controparte pubblica del valore per gli azionisti: dove il consiglio di amministrazione di un'impresa si chiede se un investimento renderà più di quanto costa agli azionisti, un dirigente pubblico dovrebbe chiedersi se un'iniziativa renderà più di quanto costa ai cittadini, intendendo il costo in senso ampio, che comprende denaro, autorità, fiducia e libertà a cui si rinuncia. Il valore pubblico non coincide con la popolarità – una maggioranza può volere qualcosa che si rivela non valere la pena – e non coincide con il prezzo di mercato.

Lo strumento con cui Moore rende operativo il valore pubblico è il triangolo strategico: il piano di un dirigente pubblico è solido solo quando soddisfa tre test contemporaneamente. Il primo vertice è la legittimità e il sostegno – se le persone e le istituzioni che devono dire di sì (gli organi di controllo eletti, i finanziatori, i tribunali, il pubblico) autorizzano davvero lo sforzo, una questione che poggia sul concetto più ampio di legittimità politica ed è distinta dalle linee formali di responsabilità (accountability), che sono oggetto specifico di (vedi Argomento 3.4 — Responsabilità, trasparenza e legittimità). Il secondo vertice è la proposta di valore – se ciò che lo sforzo produce vale davvero le risorse che consuma. Il terzo vertice è la capacità operativa – se l'organizzazione, da sola o attraverso partner, è effettivamente in grado di realizzare ciò che propone. Questo argomento introduce il triangolo solo a questo livello; le sue interazioni e i suoi compromessi sono oggetto specifico di (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità).

La teoria del valore pubblico si colloca deliberatamente tra due storie più antiche sul perché esistano gli enti pubblici. La storia del fallimento del mercato tratta il governo come un rattoppo per le lacune che i mercati lasciano, compresi i beni che i mercati forniscono in quantità insufficiente (vedi Argomento 1.3 — Fallimento del mercato e fallimento dello Stato). La storia del mandato tratta il governo come l'esecutore di ciò che l'elettorato o un finanziatore ha più di recente stabilito. Entrambe sono vere fin dove arrivano, ma nessuna delle due spiega le valutazioni ordinarie e quotidiane che i professionisti della pubblica amministrazione compiono all'interno di un mandato necessariamente generale – ed è anche per questo che la disciplina è andata oltre il New Public Management, che giudicava gli enti pubblici soprattutto con misure di efficienza proprie del settore privato (vedi Argomento 3.1 — Sistemi e modelli di pubblica amministrazione).

Un'idea affine, sviluppata dallo studioso di pubblica amministrazione Barry Bozeman, è la pubblicità (publicness): "pubblico" e "privato" non sono compartimenti stagni ma una questione di grado, poiché anche le organizzazioni private sono vincolate dall'autorità pubblica e gli enti governativi si affidano a meccanismi di mercato. Un ministero nazionale, un'azienda idrica regionale e un'organizzazione non profit che forniscono lo stesso servizio si collocano in punti diversi di un unico spettro, e ciascuna ha comunque bisogno di una teoria del valore che crea, non solo di una teoria della propria forma giuridica. Il pluralismo dei valori – il valore pubblico come più beni distinti, a volte in conflitto, come libertà, equità, efficienza e sicurezza, anziché una singola quantità scalare – è introdotto a dovere in (vedi Argomento 1.4 — Beni pubblici, beni meritori e pluralismo dei valori).

Infine, la teoria del valore pubblico ridefinisce chi conta come produttore di valore. I cittadini e la più ampia società civile che si colloca tra lo Stato, il mercato e la famiglia non sono soltanto elettori o clienti; spesso coproducono il risultato insieme all'organizzazione, dai genitori che coproducono l'istruzione di un figlio ai residenti che coproducono la sicurezza del quartiere. Questa dimensione è oggetto specifico di (vedi Argomento 1.5 — Portatori di interesse, cittadini e coproduzione); qui conta soprattutto come promemoria del fatto che la capacità operativa risiede spesso in parte fuori dalle mura dell'organizzazione.

Buone pratiche

1. Scrivete la proposta di valore pubblico, in una frase, prima di redigere un business case. Se un team non sa dire quale valore crea un programma e per chi, il business case coprirà quel vuoto con obiettivi di output anziché risolverlo.

2. Nominate esplicitamente il vostro ambiente autorizzativo, non solo la vostra voce di bilancio. Elencate ogni organo e ogni componente il cui consenso, tacito o esplicito, mantiene in vita un programma: un'assemblea legislativa, un consiglio, un'autorità di regolazione, un finanziatore, le persone che usano il servizio.

3. Ponete tre domande separate, mai una sola domanda collassata. "È autorizzato?", "vale la pena farlo?" e "possiamo realizzarlo?" sono test distinti che possono fallire ciascuno in modo indipendente, e trattarli come uno solo nasconde proprio i fallimenti che il triangolo strategico è pensato per far emergere.

4. Trattate la legittimità come qualcosa che si guadagna continuamente, non che si riceve una volta per tutte. Un'elezione, una nomina o un finanziamento fondativo conferiscono autorità in un dato momento; non certificano a tempo indeterminato ogni decisione successiva.

5. Distinguete il volume di output dal valore pubblico. Contare più visite ambulatoriali, permessi rilasciati o pasti serviti descrive attività, non valore; la domanda rilevante è se quell'attività abbia prodotto un risultato che i cittadini giudicherebbero all'altezza del costo (vedi Argomento 2.1 — La scheda di valutazione del valore pubblico e i quadri di riferimento dei risultati).

6. Usate deliberatamente un vocabolario condiviso tra governo e terzo settore. Un'agenzia cittadina e un'organizzazione non profit che erogano servizi adiacenti spesso descrivono lo stesso valore di fondo con un linguaggio incompatibile; adottare un vocabolario comune a tre vertici rende più facile negoziare onestamente richieste di finanziamento congiunte e partenariati.

7. Resistete alla tentazione di ridurre il caso di un programma a un unico numero. Un costo per unità o un punteggio di soddisfazione sono evidenze utili ma riguardano al massimo un vertice del triangolo; presentate tutti e tre affiancati.

8. Rivedete la proposta di valore ogni volta che l'ambiente autorizzativo cambia in modo sostanziale. Un cambio di guida politica, la nuova strategia di un finanziatore o uno spostamento dell'atteggiamento pubblico possono trasformare dall'oggi al domani un programma prima ben autorizzato in uno contestato.

9. Documentate chi beneficia e chi paga, in due elenchi separati. Le affermazioni di valore pubblico sono più solide quando un leader può dire con chiarezza chi ci guadagna e chi sostiene il costo, perché nel lavoro pubblico e sociale i due gruppi raramente coincidono.

10. Trattate le affermazioni sulla capacità operativa come verificabili, non come aspirazionali. "Possiamo realizzarlo" è un'affermazione falsificabile su personale, sistemi e affidabilità dei partner, e va verificata sullo storico delle realizzazioni in lavori comparabili prima di entrare in un piano.

Domande da discutere con il vostro team

Che cosa smetterebbe di fare la nostra organizzazione se ogni programma dovesse superare tutti e tre i test del triangolo strategico? La maggior parte delle organizzazioni porta con sé almeno un'attività che persiste per inerzia anziché per autorizzazione attiva, valore dimostrato o capacità confermata. Di solito sopravvive perché nessun vertice del triangolo viene mai messo alla prova direttamente su di essa, così la sua debolezza non diventa mai problema esplicito di qualcuno da risolvere. Nominarla ad alta voce è scomodo, ed è proprio per questo che vale la pena farlo come esercizio di squadra anziché lasciarlo al giudizio di una sola persona. Usate questa domanda per far emergere dei candidati, non per prendere una decisione definitiva nella stessa riunione – lo scopo è accorgersi di dove i tre test hanno silenziosamente smesso di essere posti.

Chi, nello specifico, compone oggi il nostro ambiente autorizzativo, e quell'elenco è cambiato negli ultimi due anni? Molti team sanno indicare la propria linea gerarchica formale ma faticano a nominare tutti coloro il cui consenso continuo conta davvero: la nuova leadership di un finanziatore, un gruppo comunitario diventato più rumoroso, un'autorità di regolazione con nuovi poteri. Un elenco costruito a memoria durante la riunione, anziché copiato da un vecchio documento, di solito rivela le lacune più in fretta. Scrivete l'elenco da zero anziché riprendere la versione dell'anno scorso, perché gli ambienti autorizzativi cambiano in silenzio e la deriva è facile da non vedere dall'interno dell'organizzazione. Confrontate il nuovo elenco con quello che, se esiste, è stato usato l'ultima volta che è stata presa una decisione importante.

Dove stiamo attualmente sostituendo il valore pubblico con una metrica di mercato, e dove con un mandato? I team tendono a ripiegare sulla giustificazione più facile da produrre: un costo unitario se la funzione finanziaria è forte, un richiamo al mandato fondativo se non lo è. Nessuna delle due sostituzioni è sbagliata da menzionare, ma ciascuna è incompleta da sola, e affidarsi esclusivamente a una delle due lascia che gli altri due vertici del triangolo restino non esaminati. Usate questa domanda per trovare i punti in cui un vertice del triangolo svolge da solo tutto il lavoro che dovrebbe essere condiviso tra tre. Scegliete un programma in corso e provate a rispondere alla domanda sulla proposta di valore senza ricorrere a nessuna delle due scorciatoie.

Se qualcuno ci sfidasse a giustificare il nostro bilancio senza dire né "il mercato lo vuole" né "siamo stati eletti o finanziati per farlo", che cosa diremmo? Questa domanda porta allo scoperto il vertice della proposta di valore, indipendentemente dalla legittimità e indipendentemente dal prezzo. Una buona risposta indica un risultato concreto per uno specifico gruppo di persone; una risposta debole ripropone l'esistenza dell'organizzazione come propria giustificazione. Esercitarsi a rispondere con parole del team, anziché prendere in prestito una dichiarazione di missione, tende a far emergere in fretta le lacune. Chiedete a ciascuna persona nella stanza di rispondere separatamente prima di confrontarsi, perché un copione condiviso spesso nasconde disaccordi che una dichiarazione di missione scritta non rivelerebbe.

Quali delle nostre attività attuali hanno una forte legittimità ma una debole capacità di realizzazione, o il contrario? Un programma con sostegno politico e finanziamento ma senza un piano realistico di realizzazione alle spalle, o un team di realizzazione molto capace che lavora su qualcosa che nessuno fuori dall'organizzazione ha effettivamente autorizzato, sono entrambi casi comuni ed entrambi rischiosi, in modi diversi. Nessuno dei due fallimenti è visibile guardando un solo vertice del triangolo, ed è per questo che va posto come controllo incrociato deliberato anziché lasciato emergere da solo. Mappate onestamente alcune attività attuali rispetto a questa domanda, usando evidenze recenti di realizzazione anziché la sola fiducia. Dove i due vertici divergono nettamente, trattatelo come priorità del prossimo ciclo di pianificazione, non come una nota a margine.

Come sappiamo che il valore che crediamo di creare è il valore che i nostri portatori di interesse riconoscono davvero? Le organizzazioni possono essere sinceramente convinte della propria proposta di valore mentre le persone destinate a beneficiarne, o quelle destinate ad autorizzarla, vedono qualcosa di diverso. Quel divario raramente si annuncia; emerge più tardi come calo del sostegno, finanziamenti rinnovati con nuove condizioni, o silenzioso disimpegno delle persone che un programma intendeva servire. Discutete quali evidenze – riscontri diretti, valutazione indipendente, dati sui reclami, rinnovo dei finanziamenti – vi direbbero se la vostra narrazione interna e quella dei vostri portatori di interesse avessero silenziosamente divergito. Concordate, come team, quale singola evidenza considerereste abbastanza affidabile da cambiare rotta.

In pratica: un esempio di valore pubblico

Immaginiamo l'amministrazione di una città di medie dimensioni che valuta se finanziare un nuovo programma per l'occupazione giovanile con un bilancio discrezionale in calo. Il dipartimento parchi e tempo libero ha proposto il programma per tre anni di fila; ogni volta è stato giudicato una buona idea in linea di principio e lasciato senza fondi, perché nessuno aveva risposto, insieme, se fosse autorizzato, se valesse la pena farlo e se fosse realizzabile.

Quest'anno la direttrice del dipartimento ripercorre i tre vertici del triangolo strategico prima di scrivere la richiesta di finanziamento. Sulla legittimità, mappa correttamente l'ambiente autorizzativo: il consiglio comunale ha sollevato la disoccupazione giovanile in tre delle ultime quattro sedute pubbliche, una coalizione di imprenditori locali si è offerta di cofinanziare i tirocini e un'organizzazione comunitaria chiede esattamente questo programma da due anni – un caso documentato, non presunto.

Sulla proposta di valore, resiste alla tentazione di ridurre il caso a "creerà 200 posti di lavoro estivi", esponendo invece che cosa quei posti di lavoro dovrebbero cambiare: un miglioramento della disoccupazione giovanile nei due distretti più colpiti e un percorso credibile verso le assunzioni di base dei datori di lavoro stessi. È esplicita sul fatto che una parte di questo valore è difficile da monetizzare e sarà visibile solo dopo diversi anni, anziché gonfiare un singolo numero per far apparire il caso più ordinato di quanto sia.

Sulla capacità operativa, è deliberatamente scettica sulla possibilità che il suo dipartimento riesca a realizzare il programma da solo. Ha gestito con competenza piccoli programmi di inserimento ma non ha mai gestito rapporti con i datori di lavoro a questa scala, mentre l'organizzazione comunitaria ha quell'esperienza relazionale ma non l'infrastruttura per gli inserimenti; anziché promettere troppo, propone un partenariato di realizzazione e indica apertamente il divario di capacità nella richiesta.

Il consiglio approva un progetto pilota biennale, più piccolo di quanto proposto all'origine, con il partenariato e chiari punti di rendicontazione incorporati fin dall'inizio – una decisione resa possibile non da una presentazione più forte, ma da un caso che ha nominato onestamente tutti e tre i vertici, compresi i punti in cui erano deboli. Questo scenario è solo illustrativo; non descrive alcuna città, dipartimento o programma reale.

Quattro prospettive settoriali

Amministrazione locale

Gli enti locali si trovano più vicini ai cittadini che autorizzano e ricevono un servizio, il che rende il vertice della legittimità insolitamente visibile e fragile: un'unica riunione pubblica gestita male può spostare dall'oggi al domani un ambiente autorizzativo in un modo che un ministero nazionale raramente avverte con altrettanta intensità. I leader locali hanno inoltre il margine operativo di errore più ridotto, poiché le lacune di capacità si manifestano immediatamente come disservizi visibili anziché come scarsa prestazione astratta di una politica.

Amministrazione nazionale

I governi nazionali hanno in genere il mandato formale più profondo e la base di risorse più ampia, il che rende allettante considerare la legittimità come risolta dall'ultima elezione e concentrarsi quasi interamente su valore e capacità. Questa tentazione è una trappola: un mandato nazionale è ampio proprio perché non è stato scritto pensando a un programma specifico, per cui un caso difendibile per una specifica iniziativa richiede comunque il test completo a tre vertici, a una scala in cui i fallimenti di capacità possono colpire milioni di persone contemporaneamente.

Terzo settore e non profit

I leader delle organizzazioni non profit e delle ONG hanno spesso la proposta di valore più esplicita fra le quattro prospettive, espressa in una dichiarazione di missione, ma frequentemente l'ambiente autorizzativo meno stabile, poiché finanziatori, consigli di amministrazione e comunità di beneficiari possono ciascuno ritirare il proprio sostegno in modo indipendente e con tempi diversi (vedi Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit). L'assenza sia di un prezzo di mercato sia di un mandato elettorale rende il triangolo strategico particolarmente utile in questo caso: offre a un consiglio di un'organizzazione non profit un linguaggio per la supervisione che non sia preso in prestito in modo scomodo dalla prassi aziendale o governativa.

Livello multilaterale e internazionale

Gli organismi multilaterali e internazionali operano con un ambiente autorizzativo frammentato tra Stati membri con interessi diversi, a volte in conflitto, il che rende la legittimità una questione di diplomazia continua anziché di un singolo mandato interno. La capacità operativa è spesso fornita indirettamente, attraverso governi nazionali o ONG locali anziché attraverso il personale dell'organismo stesso, per cui il vertice della capacità va valutato lungo l'intera catena di realizzazione, non solo presso il segretariato che ha progettato il programma.

Modalità di fallimento comuni

Colonizzazione del valore da parte della contabilità dei costi. Quando un'organizzazione non riesce a misurare facilmente la propria proposta di valore, è allettante lasciare che tutto ciò che è più facile da contare – costo per unità, volume di lavoro, tempo di risposta – si sostituisca al valore stesso. Ciò porta l'organizzazione a ottimizzare l'indicatore misurato a scapito del risultato che era destinato a rappresentare, e le costa la capacità di accorgersi quando una realizzazione efficiente sta producendo bene la cosa sbagliata.

Cattura della legittimità. Un ambiente autorizzativo può restringersi silenziosamente alla componente più rumorosa o meglio organizzata, mentre l'interesse pubblico più ampio che l'organizzazione dovrebbe servire resta inascoltato. Ciò fa derivare i programmi verso le preferenze della componente catturata e costa all'organizzazione la sua legittimità più ampia nel momento in cui gli interessi di quel gruppo divergono da quelli di tutti gli altri.

Teatro della capacità. Le organizzazioni a volte dichiarano capacità di realizzazione che non hanno, affidandosi all'ottimismo o alla promessa non confermata di un partner anziché allo storico delle realizzazioni. Ciò porta ad assumere impegni che non possono essere mantenuti, costando all'organizzazione una credibilità molto più costosa da ricostruire di quanto sarebbe costato finanziare correttamente il programma originario.

Confusione sul mandato. Trattare un singolo risultato elettorale, una lettera di finanziamento o uno statuto fondativo come giustificazione permanente e che si rinnova da sé per ogni decisione successiva confonde un momento di legittimità con una legittimità continua. Ciò porta le organizzazioni a mantenere programmi in vita molto dopo che le circostanze che li avevano autorizzati sono cambiate, e costa loro la capacità di accorgersi che il sostegno è silenziosamente venuto meno.

Valore per decreto. I leader a volte dichiarano un programma prezioso per forza di convinzione o di anzianità, senza mettere affatto alla prova legittimità o capacità. Ciò costa all'organizzazione la disciplina che il triangolo strategico esiste per fornire: scoprire, prima dell'impegno anziché dopo il fallimento, che un vertice del caso non era mai stato effettivamente verificato.

Modello di maturità

Lista di controllo

• Enunciate in una frase la proposta di valore pubblico della vostra organizzazione.
• Elencate ogni componente del vostro ambiente autorizzativo per nome o ruolo, non solo la vostra linea gerarchica formale.
• Separate "è autorizzato", "vale la pena farlo" e "possiamo realizzarlo" in tre risposte distinte per i vostri programmi principali.
• Individuate almeno un punto in cui una metrica di mercato o un richiamo al mandato sta sostituendo un caso completo di valore pubblico.
• Verificate le affermazioni sulla capacità operativa rispetto allo storico effettivo delle realizzazioni, non all'aspirazione.
• Documentate chi beneficia di ogni programma importante e chi lo paga, in due elenchi separati.
• Verificate che il vostro team condivida un vocabolario comune per "valore pubblico" tra dipartimenti o partner di realizzazione.
• Individuate un'attività che persiste per inerzia anziché per autorizzazione attiva, valore dimostrato o capacità confermata.

Fonti chiave

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — l'enunciazione fondativa del triangolo strategico.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — il complemento sulla misurazione (vedi Argomento 2.1 — La scheda di valutazione del valore pubblico e i quadri di riferimento dei risultati).
• John Benington e Mark H. Moore (a cura di), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — estende il quadro oltre il contesto statunitense originario di Moore.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — l'argomento della "pubblicità" richiamato in questo argomento.
• Gerry Stoker sulla gestione del valore pubblico e Stephen Osborne sulla Nuova Governance Pubblica, entrambi richiamati in (vedi Argomento 3.1 — Sistemi e modelli di pubblica amministrazione).

Riferimenti

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest