Politica pubblica e ciclo delle politiche

Perché è importante per il valore pubblico

Ogni leader pubblico eredita un processo decisionale che sembra, da lontano, una semplice pipeline: un problema viene notato, le opzioni vengono soppesate, si compie una scelta, la scelta viene eseguita e qualcuno controlla se abbia funzionato. In pratica, il problema che viene notato è raramente il più grave, le opzioni sul tavolo sono raramente l'insieme completo di quelle esistenti e la scelta che viene compiuta deve spesso tanto a quale agenda ministeriale avesse un varco quella settimana quanto ai meriti del caso. Capire perché la versione ordinata sia una semplificazione, e dove si rompa, non è una sottigliezza accademica; è ciò che permette a un leader di riconoscere un'autentica occasione di agire quando si presenta, anziché aspettare un processo che non arriverà mai nella forma che il diagramma promette.

La teoria del valore pubblico tratta questo disordine come un vincolo di progettazione, non come un difetto da eliminare per via ingegneristica. La legittimità e il sostegno di una politica dipendono dal fatto che sia passata attraverso un processo che i portatori di interesse riconoscono come equo, anche quando quel processo fu contestato e non lineare (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità). La capacità operativa di una politica di realizzare dipende da scelte compiute alla fase di formulazione e di progettazione dello strumento, ben prima che inizi l'attuazione, il che significa che un leader che si impegna solo quando una politica arriva sulla sua scrivania per l'erogazione ha già perso la possibilità di plasmare se sia realizzabile affatto. Conoscere il ciclo, e i suoi limiti, è il modo in cui un leader trova il punto di massima leva anziché arrivare dopo che ogni decisione consequenziale è già stata presa.

L'altra ragione per cui ciò conta ora è che i problemi di politica rispettano sempre meno il confine di un singolo strumento. L'approccio di una città alla riduzione della congestione del traffico potrebbe combinare una regolazione, una tariffa, un sussidio per le alternative e una campagna di informazione pubblica, e ottenere la giusta combinazione è un'abilità distinta dall'ottenere correttamente uno strumento in isolamento. Un leader che pensa solo in termini di "quale legge ci serve" o "quanto dovremmo spendere" non coglie che lo stesso obiettivo di politica può spesso essere raggiunto in modo più economico, o più legittimo, attraverso uno strumento o una combinazione completamente diversi.

Concetti chiave

Il ciclo delle politiche è un modello stilizzato di come si prendono le decisioni pubbliche, tipicamente suddiviso in fasi: definizione dell'agenda, formulazione, adozione (o legittimazione), attuazione e valutazione, spesso rappresentato come un anello anziché una linea perché la valutazione riapre abitualmente l'agenda (vedi Politica pubblica). Il suo valore è pedagogico: dà un vocabolario condiviso per parlare di un processo che altrimenti sarebbe descritto in tanti modi quante sono le persone che lo descrivono. Il suo pericolo è che l'anello ordinato invita il lettore a presumere che le decisioni reali attraversino le fasi in ordine, una volta, in modo pulito — cosa che raramente accade.

La definizione dell'agenda è la fase in cui una condizione del mondo diventa un problema su cui ci si aspetta che un governo o un'organizzazione agisca, tra l'enorme gamma di condizioni che potrebbero, in linea di principio, ricevere quell'attenzione. La maggior parte delle condizioni sociali non diventa mai un punto all'ordine del giorno; ciò che separa quelle che lo diventano non è semplicemente la gravità ma la visibilità, una narrazione convincente, un elettorato che chiede azione e spesso un evento scatenante. Il politologo americano John W. Kingdon ha costruito il resoconto più usato di questa fase, il quadro dei flussi multipli (multiple streams framework), che sostiene che un flusso dei problemi (condizioni riconosciute come problemi), un flusso delle politiche (soluzioni già sviluppate da specialisti, spesso prima che esista alcun problema corrispondente) e un flusso della politica (l'umore del pubblico, i cicli elettorali e gli interessi organizzati) scorrono in gran parte indipendentemente l'uno dall'altro, e che il cambiamento dell'agenda avviene quando si apre una finestra di opportunità politica (policy window) e un imprenditore di politica accoppia i tre flussi (vedi Quadro dei flussi multipli; vedi John W. Kingdon). L'implicazione controintuitiva è che una soluzione è spesso pronta e in attesa prima che il suo problema diventi politicamente saliente, anziché essere progettata in risposta ad esso — ed è per questo che tante crisi sono seguite dalla rapida adozione di una proposta che gli specialisti sostenevano da anni.

La formulazione delle politiche è la fase in cui un problema riconosciuto viene tradotto in un insieme di risposte candidate: strumenti in bozza, i loro probabili costi ed effetti e i compromessi fra loro, di solito sviluppati da funzionari, analisti ed esperti esterni anziché direttamente dai decisori eletti. L'adozione, talvolta chiamata legittimazione, è la fase formale in cui una risposta candidata viene autorizzata — un voto, una firma, un regolamento formalmente emanato — ed è a questa fase che una politica acquisisce forza vincolante e, idealmente, la legittimità che deriva da un processo autorizzativo riconosciuto, non semplicemente dall'essere stata ben progettata (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità per come la legittimità è costruita e verificata).

L'attuazione è dove una politica formalmente adottata incontra le organizzazioni, i bilanci e il personale di prima linea che devono effettivamente realizzarla, ed è la fase in cui l'ordine del ciclo si sfalda nel modo più visibile. Il concetto di burocrazia di strada (street-level bureaucracy) di Michael Lipsky descrive come i poliziotti, gli insegnanti, i funzionari di prestazioni sociali e gli ispettori che erogano una politica giorno per giorno esercitino una reale discrezionalità su come viene applicata, il che significa che la politica che i cittadini sperimentano effettivamente è spesso sostanzialmente rimodellata da giudizi di prima linea che nessun testo legislativo ha previsto (vedi Burocrazia di strada). Una politica può essere adottata con piena legittimità e non riuscire comunque a creare valore pubblico se i suoi progettisti non si sono mai chiesti se l'organizzazione incaricata di erogarla avesse la capacità, gli incentivi o i sistemi di gestione della discrezionalità per farlo.

La valutazione chiede se la politica adottata abbia prodotto gli effetti previsti, a quale costo e con quali effetti collaterali, ed è la fase che chiude formalmente l'anello riportando alla definizione dell'agenda: una politica giudicata fallimentare, o un problema giudicato peggiore del previsto, è esso stesso nuovo materiale per l'agenda (vedi Argomento 2.6 — Sintesi delle evidenze e ciò che funziona per come le evidenze sono raccolte, ponderate e sintetizzate a questa fase). Trattare la valutazione come la fine del ciclo anziché come il suo rinnovo è uno degli errori strutturali più comuni di un'organizzazione, perché tratta l'anello come una linea.

Due critiche influenti spiegano perché il ciclo così spesso non si svolga come disegnato. L'incrementalismo, sviluppato dal politologo americano Charles E. Lindblom, sostiene che i decisori di politica reali conducono raramente l'analisi completa, dai primi principi, che il modello del ciclo implica; fanno invece piccoli aggiustamenti successivi alla politica esistente — "arrangiarsi" (muddling through) — perché l'analisi completa di ogni opzione è cognitivamente e politicamente impossibile e perché i piccoli passi sono più facili da invertire se si rivelano sbagliati (vedi Incrementalismo; vedi Charles E. Lindblom). Non è un consiglio di timidezza: Lindblom sosteneva che l'incrementalismo fosse spesso la strategia più difendibile in condizioni di genuina incertezza, non semplicemente la via di minor resistenza, benché i critici abbiano da tempo osservato che il puro incrementalismo può anche cristallizzare uno status quo sbagliato non chiedendosi mai se l'intero approccio, non solo i suoi margini, sia sbagliato.

Il modello del bidone della spazzatura (garbage can model), sviluppato da Michael Cohen, James March e Johan Olsen per descrivere il processo decisionale in quella che chiamarono "anarchia organizzata", va ancora oltre: raffigura problemi, soluzioni, partecipanti e occasioni di scelta come quattro flussi in gran parte indipendenti che si agitano in un'organizzazione, con una decisione che si verifica ogni volta che un'occasione di scelta porta per caso insieme gli altri tre, anziché una soluzione progettata deliberatamente per un dato problema (vedi Modello del bidone della spazzatura). Il quadro dei flussi multipli di Kingdon è un discendente diretto, specifico per le politiche, di questo modello. Lette insieme, l'incrementalismo e il modello del bidone della spazzatura sostengono entrambi che il ciclo ordinato, razionale e sequenziale è più vicino a una storia legittimante che le organizzazioni raccontano sulle proprie decisioni a posteriori che a una descrizione di come tali decisioni siano state effettivamente raggiunte — il che è esso stesso utile da sapere per un leader, perché cambia quanto peso dare a "ma non è così che il diagramma di flusso dice che dovrebbe funzionare" come obiezione a una decisione reale.

La seconda metà del territorio di questo argomento è lo strumento di politica: lo specifico attrezzo usato per tradurre una politica adottata in effetto. Il politologo britannico Christopher Hood ha offerto la tassonomia più durevole, classificando gli strumenti in base alla risorsa governativa a cui ciascuno attinge: la nodalità (l'informazione e la posizione del governo al centro delle reti), l'autorità (il potere legale di esigere, vietare o consentire), il tesoro (denaro, speso o raccolto) e l'organizzazione (il personale, i terreni e le attrezzature del governo stesso), spesso abbreviati con le iniziali delle quattro risorse in inglese (vedi Christopher Hood). Questo libro raggruppa le categorie di Hood in quattro famiglie che corrispondono a come la maggior parte dei leader pubblici parla effettivamente della scelta degli strumenti: la regolazione (autorità — regole che esigono, vietano o autorizzano un comportamento, sostenute dall'applicazione) (vedi Regolazione); la spesa, compresa la fornitura diretta, le sovvenzioni e i sussidi che abbassano il costo di un comportamento o bene favorito (vedi Sussidio); la tassazione, che raccoglie gettito ma può altrettanto essere progettata per scoraggiare un comportamento, come con una tassa sul vizio (sin tax) su tabacco, alcol o zucchero (vedi Tassa sul vizio); e l'informazione o persuasione, dalle campagne di sensibilizzazione pubblica alle più mirate tecniche comportamentali della teoria del nudge, che riprogetta l'ambiente di scelta stesso anziché imporre, pagare o spiegare un esito preferito (vedi Teoria del nudge; vedi Argomento 4.1 — Politiche pubbliche comportamentali per l'etica e la meccanica di questa famiglia di strumenti in profondità). Le politiche reali combinano quasi sempre strumenti di più di una famiglia — un tributo sulle borse di plastica è insieme una tassa e un segnale informativo, e un obbligo vaccinale è regolazione rafforzata da informazione pubblica — e la vera domanda di progettazione degli strumenti per il leader è raramente "quale singolo attrezzo" ma "quale combinazione, in quale sequenza, a quale costo per la legittimità".

Buone pratiche

1. Nominate in quale fase si trovi davvero una questione in corso prima di proporre che cosa fare dopo. Trattare un problema ancora in lotta per lo spazio nell'agenda come se avesse bisogno di un laboratorio di formulazione, o un'opzione pienamente formulata come se avesse ancora bisogno di costruire l'agenda, spreca lo sforzo speso con gli strumenti della fase sbagliata.
2. Mantenete un elenco permanente di soluzioni di politica pronte, indipendente da qualsiasi problema in corso. Il quadro di Kingdon mostra che le finestre si aprono all'improvviso e si chiudono in fretta; un'organizzazione senza opzioni sviluppate in attesa nel flusso delle politiche ne perderà la maggior parte.
3. Progettate la combinazione di strumenti prima di redigere il testo giuridico. Decidete se l'obiettivo sia meglio servito da regolazione, spesa, tassazione, informazione o una combinazione, e solo allora scrivete lo strumento che realizza quella scelta, anziché ricorrere a una legge perché una legge è l'impostazione predefinita.
4. Chiedetevi chi erogherà questo a livello di strada, e se abbia la discrezionalità, la formazione e la capacità che il progetto presuppone. Una politica progettata attorno a un attuatore idealizzato fallisce al contatto con carichi di lavoro reali, carenze di personale reali e giudizi reali di prima linea.
5. Costruite il piano di valutazione alla formulazione, non dopo l'adozione. Decidere che aspetto abbia il successo, e come sarà misurato, prima del lancio della politica protegge la valutazione dall'essere plasmata retrospettivamente per adattarsi a qualunque cosa sia accaduta.
6. Trattate l'aggiustamento incrementale come una strategia legittima, non come un fallimento di ambizione, quando le evidenze sono genuinamente incerte. L'argomento di Lindblom a favore dell'"arrangiarsi" è più forte proprio quando una riprogettazione audace e completa non può essere giustificata da ciò che è effettivamente noto.
7. Chiedetevi periodicamente se l'incrementalismo sia diventato un'abitudine anziché un giudizio. Un ambito di politica che ha ricevuto solo aggiustamenti marginali per un decennio può avere bisogno di una revisione deliberata e completa, anche se quella revisione è più costosa e dirompente di un altro piccolo passo.
8. Aspettatevi che l'attuazione generi nuovi problemi che riaprono l'agenda e pianificate esplicitamente quell'anello. Costruite una via attraverso cui i riscontri di prima linea e le prime risultanze di valutazione raggiungano le persone che possono rivedere la politica, anziché trattare l'attuazione come una fase unidirezionale e silenziosa.
9. Dichiarate insieme la combinazione di strumenti, nello stesso documento, non come iniziative separate. Una tariffa, un sussidio e una campagna di informazione pubblica rivolti allo stesso comportamento sono più facili da valutare, e da difendere, come un'unica politica coordinata che come tre programmi vagamente correlati.
10. Verificate l'effetto distributivo di ciascuno strumento nella combinazione, non solo l'effetto aggregato della politica. Una tassa che cambia il comportamento medio può comunque gravare in modo sproporzionato sulle famiglie a basso reddito; abbinarla a un sussidio mirato o a un'esenzione è spesso ciò che rende legittima la combinazione (vedi Argomento 3.5 — Equità, correttezza e giustizia distributiva).
11. Usate gli strumenti comportamentali come complemento, non come sostituto, di autorità e tesoro quando la posta è alta. Un nudge è spesso la prima mossa più economica e meno coercitiva, ma è raramente sufficiente da solo per un problema abbastanza grave da giustificare regolazione o spesa (vedi Argomento 4.1 — Politiche pubbliche comportamentali).
12. Documentate la finestra politica che ha reso possibile l'adozione, mentre è fresca. Capire perché una politica sia diventata adottabile quando lo è diventata — quale evento scatenante, quale imprenditore, quale allineamento di flussi — aiuta l'organizzazione a riconoscere la prossima finestra anziché presumere di poter evocare lo stesso risultato a richiesta.

Domande da discutere con il vostro team

Sappiamo davvero in quale fase del ciclo si trovino le nostre principali iniziative in corso, o stiamo applicando lo stesso copione a tutte a prescindere? Ripercorrete le vostre tre o quattro maggiori iniziative in corso e collocate ciascuna sulla fase di definizione dell'agenda, formulazione, adozione, attuazione o valutazione, onestamente, anziché dove l'organigramma dice che si trova. Discutete se gli strumenti e le riunioni che state usando corrispondano a quella fase, o se un'iniziativa ancora in lotta per attenzione sia trattata come se avesse bisogno solo di una migliore pianificazione dell'erogazione. Concordate che cosa cambierebbe nel modo in cui ciascuna iniziativa è dotata di risorse se la valutazione della fase è corretta.

Quali soluzioni pronte stanno in attesa nel nostro flusso delle politiche in questo momento, aspettando una finestra che non stiamo seguendo? Chiedete a ciascun team di nominare un'opzione che ritiene ben sviluppata ma che non ha mai trovato il momento politico per essere adottata. Discutete che cosa dovrebbe accadere — un evento, un cambio di leadership, uno spostamento dell'umore pubblico — perché quella finestra si apra e se l'opzione sarebbe davvero pronta qualora si aprisse. Considerate se l'organizzazione abbia una qualche prassi permanente per mantenere aggiornate queste opzioni, o se invecchino silenziosamente in attesa.

L'ultima volta che abbiamo progettato una politica, abbiamo scelto prima lo strumento e poi l'obiettivo? Ripercorrete una decisione recente e chiedetevi onestamente se "ci serve una legge" o "dobbiamo spendere di più" sia stato deciso prima che l'obiettivo di fondo e gli strumenti alternativi fossero adeguatamente soppesati. Discutete come sarebbe stata una vera conversazione sulla scelta degli strumenti, che confrontasse regolazione, spesa, tassazione e informazione rispetto allo stesso obiettivo. Concordate un passaggio standard nel vostro processo di progettazione delle politiche che imponga questo confronto prima che inizi la stesura.

Dove l'attuazione ha silenziosamente riprogettato una politica che pensavamo di aver già deciso? Individuate una politica il cui effetto sul campo differisce notevolmente da quanto scritto e adottato, e discutete quale discrezionalità abbia esercitato il personale di prima linea per produrre quel divario. Considerate se quella discrezionalità sia un problema da chiudere o un sensato adattamento che la politica formale dovrebbe aggiornarsi per riflettere. Decidete chi sia responsabile di accorgersi di questo tipo di deriva e di decidere, ogni volta, quale delle due risposte sia giusta.

Stiamo trattando la valutazione come riscontro nella prossima agenda, o come un rapporto che viene archiviato una volta finito il programma? Riesaminate che cosa è effettivamente accaduto alle risultanze delle vostre ultime due valutazioni importanti: hanno cambiato una decisione in corso, informato il successivo ciclo di formulazione o sono rimaste in un documento che nessuno ha più riletto (vedi Argomento 2.6 — Sintesi delle evidenze e ciò che funziona)? Discutete che cosa dovrebbe cambiare strutturalmente — tempistica, titolarità, un foro permanente — perché la valutazione chiuda davvero l'anello anziché chiudere solo la pratica. Concordate un cambiamento concreto che farete prima della prossima valutazione.

Il nostro attuale approccio in questo ambito di politica è una strategia incrementale deliberata, o un'abitudine non esaminata? Scegliete un ambito di politica che la vostra organizzazione ha adeguato marginalmente, anno dopo anno, senza una revisione completa, e discutete onestamente quale delle due letture di Lindblom si applichi: cautela sensata in condizioni di reale incertezza, o un'impostazione comoda che ha silenziosamente sopravvissuto alla sua giustificazione. Considerate quanto costerebbe in tempo e capitale politico una revisione genuina, dai primi principi, e pesatelo esplicitamente contro il costo di continuare ad arrangiarsi. Decidete se quella revisione appartenga all'agenda del prossimo anno.

In pratica: un esempio di valore pubblico

L'amministrazione di una città costiera di medie dimensioni aveva trascorso diversi anni a discutere dei rifiuti di plastica monouso sulle sue spiagge e vie d'acqua senza produrre una politica formale. I gruppi ambientalisti avevano sollevato la questione nelle sedute del consiglio per anni; un codice volontario che chiedeva ai commercianti di ridurre la distribuzione di sacchetti di plastica aveva prodotto solo un calo modesto; e una proposta redatta dall'ufficio sostenibilità della città per combinare un tributo sul commercio con una campagna di sensibilizzazione pubblica era rimasta, pienamente formulata, in un cassetto per oltre un anno, incapace di attrarre abbastanza attenzione politica per arrivare a un voto.

La situazione cambiò bruscamente dopo una mareggiata insolitamente severa che riversò grandi quantità di detriti di plastica sulla principale spiaggia turistica della città due settimane prima dell'inizio della stagione estiva, generando un'ampia copertura dei media locali e un'improvvisa ondata di reclami ai consiglieri eletti. Un consigliere appena eletto, che aveva fatto campagna in parte su temi ambientali, vide il momento e spinse la proposta già esistente dell'ufficio sostenibilità sull'agenda nel giro di pochi giorni, accoppiando il flusso dormiente delle politiche ai flussi politico e dei problemi appena aperti quasi esattamente come il quadro di Kingdon avrebbe previsto. La proposta che aveva atteso un anno per essere notata fu adottata entro sei settimane dalla mareggiata, non perché fosse migliorata, ma perché si era aperta una finestra.

La politica adottata combinò quattro strumenti deliberatamente, anziché affidarsi a uno solo. Una regolazione vietò ai commercianti di fornire sacchetti di plastica monouso al punto vendita (autorità). Un piccolo tributo si applicava a qualsiasi sacchetto di carta o compostabile che un cliente volesse ancora (tesoro, funzionante come mero disincentivo in stile tassa sul vizio anziché come misura di gettito). Un sussidio finanziò sacchetti riutilizzabili gratuiti distribuiti attraverso i centri comunitari nei quartieri a più basso reddito della città, per evitare che il tributo gravasse più duramente sui residenti meno in grado di assorbirlo. Una campagna di informazione pubblica, sviluppata con il gruppo di scienze comportamentali di un'università locale, riprogettò la richiesta alla cassa nei punti vendita aderenti in modo che rifiutare un sacchetto diventasse l'opzione predefinita anziché qualcosa che un cliente doveva richiedere attivamente — un nudge sovrapposto alla regolazione e al tributo, non un sostituto di nessuno dei due.

L'attuazione fece emergere un divario che il progetto originario non aveva previsto: gli ispettori dei mercati responsabili di far rispettare il divieto ai commercianti avevano discrezionalità su quanto rigorosamente applicarlo alle piccole bancarelle a conduzione familiare nel vecchio quartiere del mercato, e l'applicazione informale iniziale variava ampiamente da un ispettore all'altro. Anziché trattare ciò come un'inadempienza da punire, l'ufficio sostenibilità lavorò con gli ispettori per formalizzare un approccio graduato — prima gli avvertimenti, le sanzioni solo dopo una violazione ripetuta — che gli ispettori avevano di fatto già applicato con il proprio giudizio. La politica formale fu rivista per corrispondere alla prassi che i suoi stessi attuatori di strada avevano già trovato praticabile.

Una valutazione diciotto mesi dopo constatò una sostanziale riduzione dei detriti di plastica sulle spiagge, una riduzione più piccola ma reale della distribuzione complessiva di sacchetti monouso e un effetto distributivo sostanzialmente neutro una volta considerati i sacchetti riutilizzabili sovvenzionati. La valutazione segnalò anche che la consapevolezza del tributo sul sacchetto di carta si era affievolita nel tempo, indebolendone l'effetto comportamentale, e raccomandò di rinnovare la campagna di informazione anziché presumere che un lancio una tantum si sostenesse da solo indefinitamente — alimentando direttamente l'agenda del successivo ciclo di bilancio. Questo scenario è illustrativo e immaginario; non descrive la politica sulla plastica né alcuna decisione consiliare di una città reale.

Quattro prospettive settoriali

Amministrazione locale

Un ente locale si trova tipicamente più vicino all'attuazione e vede quindi il divario fra una politica adottata e la sua realtà di strada più in fretta di qualsiasi altro livello di governo, ma ha di solito l'insieme di strumenti più stretto con cui lavorare, poiché la tassazione importante e gran parte dell'autorità regolatoria stanno presso il governo nazionale o regionale. L'abilità locale caratteristica è combinare un insieme limitato di strumenti — regolazione locale, piccoli tributi e tariffe, spesa diretta e informazione mirata a livello locale — in modo abbastanza creativo da fare progressi reali su un problema le cui leve maggiori appartengono a qualcun altro.

Amministrazione nazionale

Il governo nazionale detiene tipicamente l'insieme di strumenti più ampio, compresa la capacità di legiferare, tassare e spendere su larga scala, il che rende la progettazione della combinazione di strumenti un'arte genuinamente nazionale anziché un'improvvisazione. Il rischio nazionale caratteristico è l'opposto di quello locale: con ogni strumento tecnicamente disponibile, la formulazione delle politiche nazionali può ripiegare sull'attrezzo più grande o più visibile — una nuova legge, una tassa da prima pagina — quando una combinazione più piccola ed economica otterrebbe lo stesso valore pubblico a un costo inferiore per la legittimità e con minor rischio di effetti non voluti.

Terzo settore e non profit

Le organizzazioni non profit e non governative detengono raramente una formale autorità sugli strumenti di politica, ma sono spesso gli imprenditori di politica che accoppiano una soluzione pronta a una finestra politica che si apre, e sono spesso le organizzazioni più vicine a come una politica atterra effettivamente sulle persone che dovrebbe aiutare. Il loro contributo distintivo al ciclo è la definizione dell'agenda e il riscontro dell'attuazione: aumentare la visibilità di un problema molto prima che arrivi l'attenzione del governo e riferire, in modo credibile e rapido, quando l'effetto di strada di una politica diverge dal suo progetto previsto (vedi Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit).

Livello multilaterale e internazionale

Gli organismi multilaterali e internazionali comandano raramente un'autorità interna vincolante, la tassazione o la spesa nel modo in cui lo fa un governo nazionale, per cui i loro strumenti caratteristici sono nodalità e organizzazione nei termini di Hood — convocare, fissare standard, pubblicare evidenze comparative e coordinare finanziamenti che i governi nazionali poi impiegano attraverso la propria combinazione di strumenti. Poiché operano attraverso giurisdizioni con capacità amministrative molto diverse, il divario di attuazione fra un quadro adottato a livello internazionale e il suo effetto sul campo è spesso il più ampio fra tutti i livelli trattati in questo argomento, e le fasi di definizione dell'agenda e di valutazione del ciclo contano tipicamente più per il loro lavoro dell'adozione o dell'attuazione diretta.

Modalità di fallimento comuni

Scambiare il diagramma per il processo. Un team progetta la propria governance interna come se ogni decisione dovesse attraversare in modo pulito, in stretto ordine, definizione dell'agenda, formulazione, adozione, attuazione e valutazione, e poi tratta ogni decisione reale che non segue quell'ordine come un'anomalia da correggere anziché come normale formazione delle politiche. Ciò produce processi di governance che rallentano le finestre genuine e opportunistiche su cui un imprenditore di politica deve agire, senza in realtà rendere la decisione finale meglio informata.

Progettazione che parte dallo strumento. Un problema di politica arriva già vestito da strumento preferito — "ci serve una nuova legge" o "dobbiamo spendere di più" — e la fase di formulazione diventa una ricerca di giustificazione anziché un genuino confronto di regolazione, spesa, tassazione e informazione rispetto all'obiettivo. Ciò costa all'organizzazione combinazioni più economiche, meno coercitive o più efficaci che non sono mai state seriamente considerate perché lo strumento fu scelto prima che iniziasse l'analisi.

Progettare per un attuatore idealizzato. Una politica è formulata attorno al presupposto di piena conformità di prima linea, ampio tempo del personale e nessuna priorità locale concorrente, nessuno dei quali riflette la burocrazia di strada che la erogherà effettivamente. Il divario di attuazione che ne deriva viene poi attribuito al personale di prima linea per "non aver seguito correttamente la politica", quando la causa più profonda era un progetto che non si era mai chiesto che cosa l'attuazione avrebbe effettivamente richiesto.

La valutazione come punto finale anziché come anello di riscontro. Una valutazione è commissionata, completata e archiviata, senza alcun meccanismo permanente che colleghi le sue risultanze al successivo ciclo di definizione dell'agenda o di formulazione. È costoso due volte: una nel costo della valutazione stessa, e di nuovo nel costo del successivo ciclo di politica che riscopre da zero una lezione che la valutazione aveva già stabilito.

Incrementalismo cristallizzato in inerzia. Un ambito di politica riceve solo aggiustamenti marginali anno dopo anno perché è così che l'organizzazione l'ha sempre affrontato, non perché sia mai stato fatto un genuino confronto con una riprogettazione più completa. Il costo è invisibile finché una crisi o una finestra di politica non espone quanto la via incrementale sia rimasta indietro rispetto a un approccio più deliberato.

Ignorare la finestra politica che ha reso possibile una decisione. Un'organizzazione tratta una politica adottata come se fosse derivata puramente dal merito tecnico della proposta, dimenticando l'evento scatenante, l'imprenditore o l'allineamento politico che ne hanno effettivamente reso possibile l'adozione. Quando il successivo problema simile sorge senza lo stesso allineamento, l'organizzazione è sorpresa che una proposta altrettanto ben progettata non venga adottata, avendo scambiato un fortunato accoppiamento di flussi per un processo ripetibile.

Modello di maturità

Lista di controllo

• La fase attuale di ogni iniziativa di politica in corso (definizione dell'agenda, formulazione, adozione, attuazione, valutazione) identificata onestamente.
• Un elenco di opzioni di politica studiate e pronte, mantenuto indipendentemente da qualsiasi problema vivo in corso.
• Confronto tra strumenti (regolazione, spesa, tassazione, informazione) documentato prima che inizi la stesura.
• Effetto distributivo di ciascuno strumento della combinazione proposta verificato, non solo l'effetto aggregato.
• Capacità di erogazione di prima linea e probabile discrezionalità valutate prima che una politica sia ultimata.
• Piano di valutazione e misure di successo definiti alla fase di formulazione, non dopo l'adozione.
• Confermata l'esistenza di una via attraverso cui le risultanze di valutazione e il riscontro dell'attuazione raggiungono il successivo ciclo di definizione dell'agenda.
• Finestra politica o circostanziale che ha reso possibile una recente adozione documentata mentre è ancora chiara.
• Ambiti di lungo aggiustamento incrementale riesaminati periodicamente per verificare se una riprogettazione completa sia ora giustificata.
• Strumenti comportamentali o informativi verificati rispetto all'Argomento 4.1 — Politiche pubbliche comportamentali per i limiti etici prima dell'impiego.
• Pacchetto combinato di strumenti presentato e valutato come un'unica politica coordinata, non come iniziative scollegate.

Fonti chiave

• Charles E. Lindblom, "The Science of 'Muddling Through'", Public Administration Review, 19(2), 1959, pp. 79–88, per la tesi fondativa dell'incrementalismo come strategia difendibile in condizioni di genuina incertezza.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, per l'enunciazione originaria e più completa del quadro dei flussi multipli.
• Michael D. Cohen, James G. March e Johan P. Olsen, "A Garbage Can Model of Organizational Choice", Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, pp. 1–25, per il modello di scelta organizzativa che il quadro di Kingdon adatta alla formazione delle politiche.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (ripubblicato da Palgrave Macmillan), per la tassonomia degli strumenti di politica in nodalità, autorità, tesoro e organizzazione.
• La Raccomandazione del Consiglio dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) sulla politica e governance della regolazione, per un resoconto tra paesi di come gli strumenti regolatori siano progettati e governati nella pratica.

Riferimenti

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html