Finanza pubblica e bilancio

Perché è importante per il valore pubblico

Ogni direttore finanziario che ha portato un ciclo di spesa davanti a un governo, a un consiglio comunale o a un consiglio di amministrazione ha visto lo stesso schema: i dipartimenti arrivano con più richieste di quante la dotazione ne possa contenere, ciascuna difendibile nei propri termini, e qualcuno deve decidere quali perdano. Quella decisione non è un residuo tecnico lasciato dopo che la politica è stabilita – è il punto in cui la politica diventa reale. Un programma che esiste solo in un documento strategico non ha avanzato pretese su nessuno; un programma con una voce nel bilancio approvato sì, e quella voce può essere seguita, sottoposta ad audit e difesa o attaccata.

Questo è anche il punto in cui il triangolo strategico smette di essere un'astrazione. Una proposta di spesa può avere forte legittimità e sostegno, una proposta di valore convincente e reale capacità operativa, e perdere comunque nel ciclo di bilancio contro una proposta con meno di tutte e tre ma una migliore collocazione nel calendario politico (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità). La finanza pubblica e il bilancio sono l'arena in cui quel disallineamento viene o corretto, attraverso un processo disciplinato che mette alla prova le richieste nel merito, o consolidato, attraverso uno che premia chi ha gridato più forte o è arrivato per primo.

La posta in gioco si è acuita per quasi ogni tipo di organizzazione pubblica e del terzo settore. Una crescita più lenta, maggiori costi del servizio del debito, popolazioni che invecchiano e costi di adattamento climatico hanno ristretto la dotazione nella maggior parte delle giurisdizioni proprio mentre i cittadini si aspettano di più da essa, così la qualità del processo di bilancio, non solo la quantità di denaro che contiene, determina sempre più se un'organizzazione possa ancora creare valore pubblico nei propri mezzi. Farlo bene non è contabilità appiccicata al vero lavoro della gestione pubblica; tassare e spendere sono essi stessi i due strumenti più potenti che un ente pubblico ha per creare valore pubblico, e il bilancio è il documento che decide come vengono usati.

Concetti chiave

Un bilancio è un piano, di solito relativo a un anno finanziario, che espone le entrate previste e le spese autorizzate di un governo, di un'agenzia o di un'organizzazione; l'articolo di Wikipedia sul bilancio pubblico lo inquadra come una proiezione che funge anche da strumento di politica, un duplice carattere che attraversa questo argomento. La finanza pubblica è il campo più ampio che studia come i governi raccolgono entrate, le allocano e gestiscono il debito e come tali scelte incidano su stabilità e distribuzione nella società (vedi finanza pubblica); questo argomento si concentra sul più stretto meccanismo operativo, il processo di bilancio stesso.

Il ciclo di bilancio ha quattro fasi ricorrenti, e la maggior parte dei fallimenti della finanza pubblica risale a una debolezza in una fase specifica anziché nel sistema nel suo insieme. La formulazione è la fase dell'esecutivo: un ministero delle finanze o un tesoro fissa un tetto di bilancio, gli organi di spesa competono con richieste rispetto ad esso e l'esecutivo negozia internamente una proposta prima che diventi pubblica. L'approvazione è la fase legislativa: la proposta viene esaminata, emendata e promulgata, tipicamente attraverso una legge di stanziamento, senza la quale, nella maggior parte dei sistemi, il denaro non può lasciare lecitamente il tesoro; dove un legislativo manca questa scadenza, molte giurisdizioni usano una risoluzione continuativa o un equivalente provvedimento tampone per mantenere la spesa autorizzata ai livelli dell'anno precedente. L'esecuzione è la fase in cui il bilancio promulgato viene effettivamente speso: i fondi sono rilasciati, gli impegni seguiti rispetto ai limiti autorizzati e vengono apportati aggiustamenti in corso d'anno al mutare delle circostanze. L'audit chiude il ciclo, esaminando se il denaro sia stato speso come autorizzato e, sempre più, se abbia ottenuto ciò che era stato promesso; questo argomento tratta l'audit solo come fase conclusiva, poiché l'architettura di responsabilità che lo circonda è il territorio proprio dell'Argomento 3.4 — Responsabilità, trasparenza e legittimità (vedi Argomento 3.4 — Responsabilità, trasparenza e legittimità).

Le regole fiscali sono vincoli numerici su aggregati di bilancio, fissati in legge, costituzione o politica vincolante, intesi a prevenire una persistente distorsione verso il disavanzo – la ben documentata tendenza dei governi a spendere più di quanto raccolgono, soprattutto negli anni elettorali. Il Dipartimento degli affari fiscali del Fondo monetario internazionale classifica le regole fiscali in quattro ampi tipi: regole di saldo di bilancio che richiedono un pareggio di bilancio o limitano il disavanzo; regole sul debito che pongono un tetto al debito pubblico, spesso espresso come rapporto debito/PIL (il prodotto interno lordo, PIL, essendo la misura standard della produzione economica totale di un paese); regole di spesa che pongono un tetto alla crescita della spesa; e regole sulle entrate che governano le entrate straordinarie o i mancati introiti. Alcune giurisdizioni incorporano un obbligo di pareggio di bilancio direttamente nel diritto costituzionale – un "emendamento sul pareggio di bilancio", nel termine usato dove la questione è stata dibattuta più pubblicamente – mentre altre si affidano alla legge ordinaria o all'impegno politico.

Il compromesso interno a ogni regola fiscale è tra credibilità e flessibilità. Una regola rigida è più facile da far rispettare e più difficile da eludere, ed è per questo che rassicura finanziatori e contribuenti che il debito non esploderà; ma una regola che impone tagli o aumenti di imposte proprio quando l'economia è debole rende la politica fiscale prociclica – rinforza il ciclo economico – anziché anticiclica, lo schema generalmente preferito per la stabilizzazione macroeconomica. Il rimedio usuale è una clausola di salvaguardia predefinita: condizioni dichiarate, come una recessione o un'emergenza dichiarata, in cui la regola viene formalmente sospesa anziché ignorata in silenzio, così che la flessibilità sopravviva senza distruggere la credibilità per lo shock successivo.

Un quadro di spesa a medio termine (MTEF) collega il bilancio annuale a un piano fiscale pluriennale a scorrimento, tipicamente da tre a cinque anni, così che una decisione di quest'anno sia presa con visibilità delle sue conseguenze negli anni successivi. Nella sua forma standard, un MTEF combina un tetto di risorse dall'alto – ciò che lo Stato può plausibilmente spendere data la sua regola fiscale e la previsione delle entrate – con una stima dei costi dal basso degli impegni correnti, conciliando i due prima di allocare il margine alle nuove priorità. Il Sudafrica ha introdotto uno dei primi MTEF sviluppati indipendentemente dalla pressione dei donatori, nel suo bilancio del 1998, e la Banca Mondiale ha successivamente incorporato l'approccio nelle proprie linee guida standard di finanza pubblica per i governi in generale; senza uno, un bilancio può approvare un programma insostenibile al terzo anno di un impegno quinquennale, perché nulla nel processo era progettato per accorgersene.

Il bilancio incrementale prende l'allocazione dell'anno precedente come punto di partenza e negozia solo l'entità della variazione, anziché giustificare di nuovo la base. L'incrementalismo è ben documentato nel bilancio pubblico perché è amministrativamente economico e politicamente gestibile – ogni programma consolidato ha i suoi difensori, e negoziare solo il margine evita di riaprire ogni scontro ogni anno – ma lascia anche che un programma obsoleto, una volta incorporato nella base, sopravviva indefinitamente perché nessuna parte del processo si chiede mai se debba esistere affatto.

Il bilancio a base zero risponde a quella debolezza richiedendo che ogni programma, in linea di principio, giustifichi il proprio finanziamento pieno partendo da zero a ogni ciclo anziché solo il suo incremento. Sviluppato come tecnica di gestione negli anni Settanta (vedi bilancio a base zero), è potente ma costoso da gestire correttamente su un intero bilancio ogni anno, così la maggior parte delle organizzazioni che lo usano seriamente lo applicano selettivamente, a un settore a rotazione, anziché a tutto in una volta.

Il bilancio per programmi e per risultati classifica la spesa in base a ciò che è destinata a ottenere – un programma o un output – anziché solo secondo il tradizionale piano dei conti per voci (stipendi, forniture, capitale). Il bilancio basato sulla performance collega i livelli di finanziamento, almeno nominalmente, ai risultati attesi o conseguiti, spostando la conversazione da "quanto è costato" a "che cosa ha comprato", benché il legame fra dati di performance e decisione di allocazione effettiva sia spesso più lasco di quanto l'etichetta lasci intendere, e possa creare i problemi di incentivi perversi che l'Argomento 3.11 — Gestione della qualità, della sicurezza e della performance esamina in profondità (vedi Argomento 3.11 — Gestione della qualità, della sicurezza e della performance).

Imposte e spesa come strumenti, non solo voci contabili, è la cornice su cui questo argomento insiste in tutto il testo. La politica fiscale tratta entrambi i lati del bilancio come leve attive: un credito d'imposta per l'infanzia e un programma di spesa diretta per l'infanzia possono perseguire lo stesso obiettivo di valore pubblico attraverso strumenti diversi, e un processo di bilancio competente li confronta su quella base anziché trattare l'imposta come uno sfondo fisso di una decisione di spesa. La spesa in disavanzo, in cui la spesa supera le entrate in un periodo, è una di tali leve anziché semplicemente un fallimento di disciplina; il dibattito genuino, riflesso nell'articolo di Wikipedia sulla spesa in disavanzo, riguarda quando e quanto sia appropriata, non se sia sempre sbagliata.

Buone pratiche

1. Fissate il tetto di medio termine prima che inizi la contesa sull'allocazione. Concordate per primo il tetto di risorse dall'alto rispetto alla regola fiscale e alla previsione delle entrate, così che i dipartimenti negozino quote di un totale noto anziché trattare il totale stesso come negoziabile.
2. Scrivete una vera clausola di salvaguardia in ogni regola fiscale prima che serva. Una regola sospesa informalmente in una crisi, senza alcun innesco concordato in anticipo, danneggia la credibilità più di quanto farebbe una regola con un'eccezione chiara, stretta e dichiarata in precedenza.
3. Calcolate i costi dei nuovi impegni di politica sull'intero periodo di medio termine, non solo sul primo anno. Una proposta che appare sostenibile al primo anno e insostenibile al terzo dovrebbe essere visibile come tale prima dell'approvazione, non scoperta nel ciclo successivo.
4. Richiedete un caso economico per le nuove spese importanti, costruito con la stessa disciplina di un business case di capitale. Instradate i programmi nuovi significativi attraverso il metodo di valutazione che l'Argomento 2.5 — Business case e rapporto qualità-prezzo espone, così che una richiesta di spesa e una richiesta di investimento affrontino un vaglio comparabile (vedi Argomento 2.5 — Business case e rapporto qualità-prezzo).
5. Classificate la spesa per programma e output accanto al tradizionale piano dei conti per voci. Mantenete la classificazione contabile per controllo e audit, ma aggiungete una vista per programmi così che i decisori possano vedere ciò che un'allocazione è destinata a ottenere, non solo su che cosa sarà spesa.
6. Eseguite una vera revisione a base zero di almeno un importante ambito di spesa a ogni ciclo, a rotazione. Rivedere tutto da zero ogni anno è raramente sostenibile; non rivedere mai nulla da zero lascia che i programmi obsoleti sopravvivano per sola inerzia.
7. Date ai responsabili di bilancio una reale flessibilità in corso d'anno entro limiti chiari. Una ragionevole facoltà di storno – l'autorità di spostare fondi fra voci di bilancio senza un nuovo stanziamento – permette ai dirigenti di rispondere alle condizioni mutevoli senza violare il controllo legislativo sui totali.
8. Seguite l'esecuzione rispetto al bilancio approvato ogni mese, non solo a fine anno. Un ampio divario fra ciò che è stato approvato e ciò che è stato effettivamente speso, scoperto solo nell'audit, è un fallimento di governance che una rendicontazione mensile in corso d'anno avrebbe colto in tempo per correggerlo.
9. Allineate le stime delle spese fiscali (tax expenditures) ai totali di spesa diretta nello stesso documento. Un'agevolazione fiscale che riduce le entrate dello stesso importo che costerebbe un programma di spesa è nella sostanza una decisione di spesa; pubblicarla separatamente ne nasconde la vera dimensione al vaglio.
10. Riconciliate il consuntivo con il bilancio originario approvato e pubblicate lo scostamento. Un divario pubblicato e spiegato fra ciò che è stato approvato e ciò che è stato speso è la disciplina singolarmente più utile per migliorare la formulazione dell'anno successivo.

Domande da discutere con il vostro team

Il nostro processo fissa la dotazione totale prima che i dipartimenti competano per le quote, o la somma delle richieste dei dipartimenti diventa di fatto la dotazione? Molti processi di bilancio dichiarano di funzionare dall'alto ma funzionano dal basso, perché il ministero delle finanze manca del peso politico per mantenere un tetto contro richieste determinate. Se la dotazione è porosa, lo è anche la regola fiscale che sta dietro di essa, per quanto salda appaia sulla carta. Usate questa domanda per ricostruire che cosa sia accaduto al tetto negli ultimi due cicli: è stato mantenuto o si è spostato per accogliere le richieste arrivate. Discutete che cosa dovrebbe cambiare, politicamente oltre che tecnicamente, perché regga la prossima volta.

Che cosa farebbe scattare la clausola di salvaguardia della nostra regola fiscale, e chi ha l'autorità di invocarla? Una regola senza un innesco dichiarato tende a essere sospesa informalmente sotto pressione, il che le costa credibilità per la crisi successiva anche se la sospensione stessa era ragionevole. Usate questa domanda per trovare la formulazione effettiva, se esiste, e metterla alla prova rispetto a un plausibile shock a breve termine – una recessione, un disastro naturale, un improvviso mancato introito. Discutete se l'innesco sia abbastanza specifico da poter essere invocato rapidamente e abbastanza stretto da non diventare una scappatoia permanente, e chi abbia attualmente l'autorità di azionarlo.

Quanta parte del bilancio di quest'anno è un ragionamento davvero nuovo, e quanta è la base dell'anno scorso riportata avanti? Il bilancio incrementale non è automaticamente un fallimento – è amministrativamente efficiente ed è il modo in cui la maggior parte delle organizzazioni opera effettivamente la maggior parte del tempo – ma un bilancio che è quasi interamente base più un piccolo incremento non ha messo alla prova la maggior parte della sua spesa rispetto alle priorità attuali da anni. Usate questa domanda per stimare, anche approssimativamente, quale quota del bilancio corrente sia stata sostanzialmente riaperta in questo ciclo rispetto a quella semplicemente riportata. Discutete quali programmi non abbiano avuto una vera prova di riprioritizzazione da più tempo e se ciò sia una scelta deliberata o un accidente del disegno del processo.

Dove atterra effettivamente nella nostra decisione di bilancio il caso economico di un business case, e il processo di bilancio lo scavalca mai? Un caso economico rigoroso, costruito nel modo che l'Argomento 2.5 — Business case e rapporto qualità-prezzo descrive, può comunque perdere contro una proposta con un'analisi più debole ma un sostegno politico più forte, e ciò è talvolta l'esito giusto e talvolta un segno che il processo di bilancio non sta davvero usando l'analisi che commissiona. Usate questa domanda per trovare un caso recente in cui la graduatoria economica e la decisione di finanziamento hanno divergito e stabilire perché. Discutete se quella divergenza sia stata resa esplicita e difendibile all'epoca, o sia stata semplicemente assorbita senza commento.

Se un legislatore, un consigliere o un cittadino chiedesse come la spesa di un determinato programma si confronti con ciò che ha prodotto, sapremmo rispondere in pochi giorni, con dati di questo anno di bilancio, non con l'audit dell'anno scorso? I dati di esecuzione che diventano visibili solo a fine anno, attraverso il ciclo di audit che l'Argomento 3.4 — Responsabilità, trasparenza e legittimità esamina, arrivano troppo tardi per cambiare qualcosa dell'anno che descrivono. Usate questa domanda per verificare quanto siano aggiornati, nella pratica e non nella politica, i dati di spesa e di performance in corso d'anno dell'organizzazione. Discutete che cosa dovrebbe essere vero dei sistemi di finanza e di rendicontazione della performance perché quella risposta sia disponibile in pochi giorni anziché in mesi.

Comprendiamo la nostra traiettoria fiscale di medio termine abbastanza bene da evitare che la decisione di quest'anno precluda silenziosamente le opzioni dell'anno prossimo? Un impegno sostenibile quest'anno può comunque consumare tanto margine dell'anno prossimo da eliminare scelte prima che qualcuno abbia deciso esplicitamente di eliminarle. Usate questa domanda per guardare la stima dei costi pluriennale, se esiste, per i due o tre maggiori impegni assunti nel bilancio corrente. Discutete se qualcuno nella stanza oggi avrebbe preso la stessa decisione conoscendone il pieno costo di medio termine all'epoca e, se la stima pluriennale non esiste, che cosa servirebbe per costruirla.

In pratica: un esempio di valore pubblico

La direzione finanziaria di una città costiera di medie dimensioni – immaginaria, illustrativa di uno schema ricorrente anziché un resoconto di un comune reale – affrontava un problema strutturale all'avvicinarsi del suo ciclo annuale di bilancio: le entrate dell'imposta sugli immobili, la maggiore fonte della città, erano cresciute più lentamente dei costi per tre anni consecutivi, mentre una regola statale di pareggio di bilancio vietava alla città di riportare un disavanzo all'anno finanziario successivo. La città aveva adottato un quadro di spesa a medio termine triennale due cicli prima, il che significava che il deficit era visibile ben prima di diventare una crisi, anziché scoperto durante la formulazione stessa.

Il processo di formulazione dell'esecutivo si aprì con una scelta netta: mantenere la regola del pareggio tagliando in modo uniforme la spesa discrezionale, o invocare la stretta clausola di salvaguardia della regola – disponibile solo per un'emergenza fiscale dichiarata dallo Stato, mai usata prima dalla città – e gestire un disavanzo limitato di un anno mentre si ristrutturavano i costi. Un taglio uniforme era amministrativamente semplice, ma il team del direttore finanziario modellò il suo effetto su due programmi: una linea di trasporto sovvenzionata che serviva un distretto a basso reddito con pochi automobilisti, e un potenziamento del drenaggio delle acque piovane già in ritardo di due anni dopo un precedente ciclo di esattamente questo tipo di taglio uniforme.

Anziché ripetere l'approccio del taglio uniforme, la città condusse una revisione a base zero del proprio portafoglio di trasporti e infrastrutture – il suo primo vero esercizio a base zero – mentre un team separato costruiva il caso economico per il potenziamento del drenaggio con la stessa disciplina che i suoi business case di capitale già richiedevano. La revisione constatò che il sussidio al trasporto, valutato da zero anziché dalla sua base esistente, restava giustificato su basi di equità anche in finanze strette, mentre due linee a minor frequentazione aggiunte incrementalmente negli anni precedenti non rispondevano più a nessun bisogno documentato e non erano semplicemente mai state riaperte al vaglio. Ritirarle liberò abbastanza bilancio da chiudere il divario residuo senza invocare la clausola di salvaguardia, e il potenziamento del drenaggio proseguì nei tempi.

Il consiglio approvò un bilancio che mantenne la regola del pareggio, finanziò per intero la linea di trasporto giustificata dall'equità, ritirò le due linee che un test a base zero non riusciva a giustificare e mantenne nei tempi il progetto infrastrutturale. Il rapporto del direttore finanziario al consiglio attribuì l'esito alla visibilità di medio termine dell'andamento delle entrate ben prima che diventasse una crisi, e a un processo a base zero abbastanza rigoroso da distinguere un programma che valeva la pena proteggere da uno che semplicemente non era mai stato chiamato a giustificarsi di nuovo.

Quattro prospettive settoriali

Amministrazione locale

Gli enti locali non possono tipicamente indebitarsi per coprire un disavanzo operativo come può fare un governo nazionale, e molti operano sotto un esplicito obbligo di pareggio di bilancio imposto da un livello superiore di governo, il che rende il compromesso della regola fiscale fra credibilità e flessibilità insolitamente diretto e locale. Le entrate sono spesso concentrate in una o due fonti – comunemente un'imposta sugli immobili o un trasferimento nazionale condiviso – così un calo in una delle due ha un effetto immediato che una base fiscale nazionale più diversificata può talvolta assorbire. La disciplina di esecuzione conta intensamente perché le riserve sono sottili: un ente locale che trova un ampio scostamento rispetto al bilancio approvato tardi nell'anno ha molto meno margine per gestirlo di un tesoro nazionale con riserve e capacità di indebitamento più profonde.

Amministrazione nazionale

L'amministrazione nazionale è di solito dove l'intero apparato di questo argomento è più sviluppato – un ministero delle finanze o un tesoro dedicato, una regola fiscale statutaria o costituzionale, un formale quadro di spesa a medio termine e istituzioni fiscali indipendenti che valutano la conformità. Il rischio qui è meno che il meccanismo sia assente e più che diventi fine a se stesso: un quadro sofisticato può creare l'apparenza di disciplina mentre veicoli fuori bilancio, passività potenziali o previsioni di entrate ottimistiche minano silenziosamente i numeri che riferisce. L'amministrazione nazionale è anche dove il ruolo della politica fiscale come strumento macroeconomico, non solo come esercizio contabile, è più visibile, poiché le decisioni nazionali di imposta e spesa muovono l'economia più ampia in un modo in cui il bilancio di un singolo ente locale raramente fa da solo.

Terzo settore e non profit

Le organizzazioni non profit e non governative non fanno passare una legge di stanziamento attraverso un legislativo, ma affrontano un problema strutturalmente simile: il denaro è spesso vincolato da singole sovvenzioni o accordi con donatori, arriva secondo il ciclo di ciascun finanziatore anziché l'anno finanziario dell'organizzazione e può lasciare un'organizzazione tecnicamente solvibile ma incapace di spendere per l'attività che più ha bisogno di finanziare. L'analogo non profit di un quadro di spesa a medio termine è una vista pluriennale della pipeline di finanziamento che segue le entrate impegnate, probabili e a rischio rispetto agli impegni pluriennali, poiché un bilancio di un solo anno può apparire in pareggio mascherando un precipizio di finanziamento dell'anno dopo il prossimo – una distinzione che l'Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit esplora dal lato del modello di finanziamento (vedi Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit). Le riserve non vincolate funzionano, di fatto, come la clausola di salvaguardia di questo settore: un'organizzazione con riserve significative può assorbire uno shock di finanziamento senza un taglio immediato di programmi, mentre una senza non ha un cuscinetto equivalente.

Livello multilaterale e internazionale

Gli organismi multilaterali finanziano tipicamente le operazioni di base attraverso cicli periodici di reintegro, in cui gli Stati membri negoziano più anni di contributi in una volta sola – un quadro di spesa a medio termine negoziato tra finanziatori sovrani anziché fissato internamente da un ministero delle finanze. L'approvazione sta presso un consiglio di governo che rappresenta gli Stati membri anziché un legislativo nazionale, il che cambia le dinamiche di legittimità che l'Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità descrive senza rimuovere la tensione di fondo fra una dotazione fissa e pretese concorrenti su di essa. Poiché i contributi sono volontari anziché una tassazione obbligatoria, la regola fiscale effettiva di un organismo multilaterale è meno un tetto giuridico e più un vincolo di credibilità: un'organizzazione vista come aver usato male i finanziamenti passati trova più difficile il successivo ciclo di reintegro, una forma di disciplina ex post che il bilancio nazionale ottiene invece per legge.

Modalità di fallimento comuni

Deriva della base. La negoziazione incrementale, ripetuta anno dopo anno, lascia sopravvivere indefinitamente un programma obsoleto o poco performante perché nessuna fase del processo si chiede mai se debba esistere, solo di quanto debba cambiare la sua allocazione. Il costo è un bilancio che riflette l'accumulata storia di passati accordi politici più che le priorità attuali, scoperto solo quando uno shock fiscale impone infine la domanda che nessun ciclo ordinario poneva.

Elusione della regola attraverso veicoli fuori bilancio. Un governo che affronta una regola fiscale vincolante sposta talvolta spesa o indebitamento in un ente separato o in una passività potenziale che la regola non copre formalmente, soddisfacendone la lettera e vanificandone lo scopo. Il costo emerge più tardi, spesso in un momento di tensione, quando la vera dimensione degli obblighi dello Stato si rivela molto più grande delle cifre principali che la regola era destinata a controllare non mostravano mai.

Austerità prociclica sotto una regola rigida. Una regola di pareggio di bilancio o di disavanzo senza una clausola di salvaguardia funzionante impone tagli di spesa o aumenti di imposte proprio quando una recessione ha già indebolito l'economia, approfondendo la contrazione che la regola non era mai stata progettata per causare. Il costo è una contrazione più lunga e profonda di quella che una regola con genuina flessibilità avrebbe prodotto, più la credibilità che la regola stessa perde quando viene comunque sospesa, informalmente e tardi.

Un quadro di spesa a medio termine che non vincola nulla. Alcune organizzazioni producono una previsione fiscale pluriennale perché la buona pratica lo richiede, poi negoziano il bilancio effettivo di ogni anno come se non esistesse, trattando il quadro come un documento di conformità anziché un vincolo genuino. Il costo è che il valore principale del quadro – costringere la scelta di quest'anno a fare i conti con la conseguenza dell'anno prossimo – non si materializza mai, anche se esiste un documento che sembra un MTEF.

Il bilancio a base zero usato come copertura di un taglio uniforme. Una vera revisione a base zero distingue ciò che vale la pena finanziare da ciò che non lo vale; una frettolosa, sotto pressione di tempo, ripiega su un taglio percentuale uniforme applicato a prescindere dal merito, amministrativamente più facile ma che abbandona l'intera ragione di fare un lavoro a base zero. Il costo ricade sui programmi che erano sia efficaci sia politicamente facili da tagliare, mentre i programmi più deboli con elettorati radicati sopravvivono in gran parte intatti, e l'organizzazione non impara nulla su quale spesa meritasse davvero protezione.

Modello di maturità

Lista di controllo

• Pubblicate il calendario di bilancio per l'intero ciclo prima che inizi la formulazione.
• Fissate la dotazione di risorse di medio termine prima che i dipartimenti negozino le loro quote.
• Dichiarate la regola fiscale, e l'innesco della sua clausola di salvaguardia, in legge o politica vincolante, non in consuetudine informale.
• Calcolate il costo di ogni importante nuovo impegno sull'intero periodo di medio termine, non solo sul primo anno.
• Richiedete un caso economico per la spesa nuova significativa, coerente con il metodo dell'Argomento 2.5 — Business case e rapporto qualità-prezzo.
• Classificate la spesa per programma e output accanto al tradizionale piano dei conti per voci.
• Eseguite una vera revisione a base zero di almeno un importante ambito di spesa in questo ciclo.
• Seguite l'esecuzione rispetto al bilancio approvato ogni mese e indagate gli scostamenti significativi durante l'anno.
• Riconciliate il consuntivo di fine anno con il bilancio originario approvato e pubblicate lo scostamento.
• Presentate le stime delle spese fiscali accanto ai totali di spesa diretta nello stesso documento.
• Confermate chi ha l'autorità di invocare la clausola di salvaguardia della regola fiscale, e a quali condizioni dichiarate.

Fonti chiave

• Fondo monetario internazionale, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset — classificazione e copertura delle regole di saldo di bilancio, debito, spesa ed entrate nei sistemi nazionali e sovranazionali, dal 1985 a oggi.
• OCSE, Raccomandazione del Consiglio sulla governance del bilancio — dieci principi di buona governance del bilancio che coprono l'intero ciclo di bilancio, concordati dagli Stati membri dell'OCSE.
• Banca Mondiale, risorse sul tema Public Financial Management — indicazioni tra paesi su formulazione, esecuzione del bilancio e quadri di spesa a medio termine.
• National Treasury, Repubblica del Sudafrica, linee guida sul Medium Term Expenditure Framework — un MTEF nazionale originario, non guidato dai donatori, in uso continuo dal bilancio del 1998.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — indicazioni sugli standard e sui controlli attesi nella formulazione, approvazione ed esecuzione della spesa pubblica britannica.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — terminologia standard del processo di bilancio federale sviluppata con il Tesoro statunitense, l'Office of Management and Budget e il Congressional Budget Office.

Riferimenti

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp