Relazioni intergovernative e federalismo

Perché è importante per il valore pubblico

Un residente che non riesce a far riparare una buca, a far confermare un posto a scuola e a far elaborare una richiesta di prestazione nella stessa settimana si cura di rado di quale livello di governo sia responsabile di quale fallimento. Sperimenta un solo rapporto con lo Stato, anche se quel rapporto è, in quasi ogni paese, in realtà costituito da diversi governi che agiscono sullo stesso territorio: un governo nazionale, uno o più governi regionali o statali e un ente locale, ciascuno con il proprio elettorato, il proprio bilancio e spesso il proprio partito al comando. Quando quei governi si coordinano bene, un cittadino non nota mai le cuciture. Quando non lo fanno, le cuciture diventano la storia – uno sforzo di risposta a un'alluvione che si blocca perché nessun organo possiede insieme evacuazione e ricovero, o una politica abitativa che un governo nazionale finanzia e di cui si incolpa un ente locale per non averla realizzata.

Questo è un problema distinto da quelli che il resto della Parte 3 affronta. L'Argomento 3.1 espone i paradigmi di come una singola organizzazione pubblica è gestita – gerarchia, mercato, rete, piattaforma (vedi Argomento 3.1 — Sistemi e modelli di pubblica amministrazione); questo argomento pone una domanda precedente, su quale organizzazione possa decidere che cosa in primo luogo, quando i diritti decisionali sono divisi fra livelli che rispondono a elettorati diversi e di rado condividono una voce di bilancio. L'Argomento 3.3 espone come un singolo governo costruisca ed esegua il proprio bilancio (vedi Argomento 3.3 — Finanza pubblica e bilancio); questo argomento estende quel meccanismo attraverso i livelli, nei trasferimenti, nelle imposte condivise e nei mandati non finanziati che determinano se il bilancio di un governo locale o regionale abbia una qualche relazione con le responsabilità che gli sono state consegnate.

La posta in gioco è cresciuta per una ragione pratica: la maggior parte dei problemi più difficili del ventunesimo secolo – adattamento climatico, bisogni di cura di una popolazione che invecchia, offerta abitativa, sanità pubblica – non rispetta i confini amministrativi, eppure l'autorità fiscale e giuridica per agire su di essi è ancora suddivisa fra livelli di governo progettati per un insieme precedente di problemi. Un leader che comprende solo il mandato, il bilancio e l'elettorato del proprio livello continuerà a scoprire che il valore pubblico che cerca di creare dipende da una decisione, o da un trasferimento di denaro, che qualcun altro controlla.

Concetti chiave

Il federalismo è un sistema di governo in cui il potere è costituzionalmente diviso fra un governo nazionale o federale e governi regionali costituenti – stati, province, cantoni o simili – in modo tale che nessun livello possa abolire unilateralmente l'autorità dell'altro; la voce di Wikipedia sul federalismo lo inquadra come la combinazione di un livello generale di governo con sottounità regionali, dividendo fra loro il potere di governo. Uno Stato unitario, al contrario, conferisce l'autorità suprema a un unico governo centrale, che può creare, ridisegnare o abolire unità subnazionali e può, in linea di principio, riaccentrare qualsiasi potere abbia devoluto (vedi Stato unitario). Pochissimi sistemi reali si collocano a uno dei due estremi puri; la maggior parte occupa uno spettro, con uno Stato unitario pienamente centralizzato a un capo, una confederazione di Stati largamente sovrani che cooperano per trattato all'altro (vedi confederazione) e federazioni e Stati unitari decentrati che occupano la zona intermedia.

La devoluzione è il trasferimento per legge di poteri specificati da un governo centrale a un livello subnazionale, senza che l'unità costituente acquisisca lo status radicato e costituzionalmente protetto che hanno le regioni di uno Stato federale (vedi devoluzione). La differenza pratica conta più di quanto appaia a prima vista: un parlamento o un'assemblea devoluti esercitano tipicamente un potere che il legislativo nazionale ha loro concesso con legge ordinaria e che potrebbe, in linea di principio, modificare o ritirare, mentre i poteri di una regione federale sono di solito protetti da una costituzione che il governo nazionale non può modificare da solo. L'autonomia locale (home rule) descrive uno schema affine ma più ristretto, comune a livello di città o di territorio coloniale, in cui a una giurisdizione è concessa un'autorità di autogoverno sui propri affari locali dal livello superiore che conserva la sovranità ultima (vedi home rule). Un paese può combinare tutti e tre gli schemi insieme – una divisione federale dei poteri fra governo nazionale e statale, autonomia locale per le sue maggiori città e un governo devoluto del territorio della capitale – per cui l'etichetta federale/unitario sulla costituzione di un paese è un punto di partenza per l'analisi, non la sua fine.

La sussidiarietà è il principio per cui una decisione o una funzione dovrebbe essere gestita dal livello più basso di governo o di organizzazione competente a gestirla efficacemente, con i livelli superiori che intervengono solo quando il livello inferiore non può davvero agire da solo (vedi sussidiarietà). Ebbe origine nella dottrina sociale cattolica e fu poi scritta nella base di trattato dell'Unione europea come principio che governa quando debba agire l'Unione anziché i suoi Stati membri; il fascino della sussidiarietà è che dà una risposta difendibile a "quale livello dovrebbe decidere questo" che non dipende da quale livello detenga oggi il potere. Il suo limite è che "competente a gestirla efficacemente" è raramente evidente ed è di per sé un giudizio politico contestato – un governo nazionale e un governo regionale possono entrambi credere sinceramente di essere, e non l'altro, il livello competente per la stessa funzione, e la sussidiarietà non fornisce alcun criterio meccanico di spareggio.

Il federalismo fiscale è il sottocampo dell'economia pubblica che si occupa di quali funzioni di governo e strumenti di entrata debbano essere accentrati e quali devoluti ai livelli inferiori, e di come il denaro debba muoversi fra livelli una volta fatta quell'assegnazione (vedi federalismo fiscale). Il punto di partenza normativo standard, associato all'economista Wallace Oates, sostiene che redistribuzione e stabilizzazione macroeconomica spettino al governo centrale, perché un ente locale generoso attira le persone che hanno bisogno di aiuto e respinge i contribuenti che lo finanziano, mentre l'allocazione di molti servizi pubblici è meglio gestita a livello locale, perché i governi locali possono adattare l'erogazione a preferenze locali che un governo nazionale non può osservare con altrettanta precisione. Questo è un riferimento normativo anziché una descrizione di come un paese reale assegni le proprie funzioni, e questo argomento lo tratta come una lente per chiedersi perché un'assegnazione se ne discosti, non come una regola che ogni governo sia obbligato a seguire.

Lo squilibrio fiscale verticale è il problema pratico quotidiano che il federalismo fiscale esiste per risolvere: ai governi subnazionali è tipicamente assegnata più responsabilità di spesa di quanta la loro stessa capacità di prelievo possa finanziare, perché le basi imponibili più efficienti e più difficili da eludere – soprattutto le imposte sul reddito e sui consumi – sono le più facili da amministrare a livello nazionale, mentre molti dei servizi di cui i cittadini hanno più visibilmente bisogno sono i più economici da erogare a livello locale. Lo squilibrio fiscale orizzontale è il problema gemello fra regioni dello stesso livello: una regione ricca di risorse o un'area metropolitana benestante può raccogliere molto più gettito con la stessa aliquota di quanto possa una regione più povera, così aliquote locali uniformi producono livelli di servizio enormemente disuguali a meno che qualcosa non lo corregga. I trasferimenti perequativi sono la correzione standard: trasferimenti di denaro da un governo centrale ai governi subnazionali, calcolati per compensare le differenze nella capacità propria di prelievo dei governi subnazionali o nel loro costo di fornire un livello comparabile di servizio, in modo che un residente di una regione più povera possa attendersi uno standard di servizio pubblico grosso modo simile a quello di un residente di una regione più ricca per un carico fiscale grosso modo simile (vedi trasferimenti perequativi). Canada, Australia, Germania e diverse altre federazioni gestiscono sistemi formali di perequazione basati su formula; la formula stessa è uno dei documenti più politicamente combattuti in ciascuno di quei paesi, perché ogni scelta di parametro sposta denaro reale fra regioni.

Un trasferimento vincolato (grant-in-aid) è denaro che un livello superiore di governo alloca a un livello inferiore per finanziare uno specifico servizio o progetto, distinto dalla perequazione incondizionata perché tipicamente comporta condizioni su come il denaro sia speso (vedi grant-in-aid). I trasferimenti stanno su uno spettro che va dal fortemente condizionato – destinato a un solo programma nominato, con requisiti dettagliati di rendicontazione – al trasferimento in blocco che raggruppa diversi scopi con ampia discrezionalità locale su come spendere al loro interno; i governi centrali generalmente preferiscono il primo, perché permette loro di rivendicare il merito e far rispettare gli standard, mentre i governi subnazionali generalmente preferiscono il secondo, perché permette loro di far corrispondere la spesa a priorità genuinamente locali. Un mandato non finanziato è la patologia all'estremo condizionato di quello spettro: un livello superiore di governo richiede a un livello inferiore di fornire un servizio o rispettare uno standard senza trasferire entrate sufficienti a coprire il costo aggiuntivo, esportando di fatto le conseguenze fiscali di una decisione politica a un governo che non l'ha presa e spesso non può resistervi.

Le relazioni intergovernative sono il termine ombrello per il meccanismo continuo – consigli formali, comitati permanenti, accordi di finanziamento, contrattazione informale – attraverso cui governi di livelli diversi coordinano politica e denaro senza che nessuno sia subordinato all'altro sotto ogni aspetto (affine al senso di relazioni internazionali dell'intergovernativismo, che tratta gli Stati come attori primari di un sistema più ampio, anche se qui gli "Stati" sono i livelli interni a un solo paese). Il federalismo cooperativo, talvolta chiamato federalismo "a torta marmorizzata", descrive lo schema in cui governi nazionali e subnazionali progettano e finanziano insieme programmi, fondendo le loro responsabilità, anziché occupare ciascuno un dominio rigidamente separato "a strati" di autorità esclusiva (vedi federalismo cooperativo). La maggior parte delle federazioni funzionanti e degli Stati unitari decentrati opera in pratica più vicino allo schema della torta marmorizzata, qualunque cosa la loro costituzione descriva formalmente, perché pochi problemi pubblici reali – sanità, abitazione, adattamento climatico – stanno dentro la competenza esclusiva di un solo livello. Il concetto più ampio che nomina l'intero terreno, che abbraccia i livelli formali di governo e le reti di attori non governativi e internazionali che agiscono sempre più accanto a essi, è la governance multilivello, il termine che gli studiosi di scienza politica usano per la diffusione verticale e orizzontale dell'autorità fra organi governativi e non governativi insieme (vedi governance multilivello).

Buone pratiche

1. Assegnate una funzione a un livello di governo con il denaro corrispondente, non con il denaro attaccato dopo. Una responsabilità consegnata senza una fonte di entrata o un trasferimento corrispondente diventa un mandato non finanziato, e il livello che l'ha ereditata o eroga meno del dovuto o distoglie fondi da qualcos'altro di cui hanno bisogno anche gli stessi residenti.
2. Pubblicate la formula di perequazione o di trasferimento, e i dati che la alimentano, prima di applicarla. Una formula calcolata ma non pubblicata invita il sospetto, spesso giustificato, che sia stata adeguata a posteriori per produrre un risultato politicamente conveniente.
3. Separate la perequazione incondizionata dal finanziamento condizionato dei programmi nei documenti di bilancio di ogni livello coinvolto. Mescolare i due rende impossibile per un legislativo, un consiglio o un cittadino vedere quanta parte delle entrate di una regione sia genuinamente discrezionale e quanta sia vincolata prima di arrivare.
4. Scrivete un test di sussidiarietà nel processo di creazione di qualsiasi nuova funzione o programma, non solo in un preambolo costituzionale. Chiedete esplicitamente quale livello sia meglio collocato per erogare questo e richiedete che la risposta sia difesa, anziché ripiegare su qualunque livello abbia capacità o appetito politico disponibili quest'anno.
5. Costruite un forum intergovernativo permanente prima che una crisi ne forzi l'esistenza. Un consiglio o comitato che già si riunisce di routine, con rapporti stabiliti e abitudini di condivisione dei dati, può muoversi rapidamente quando arriva una vera emergenza; uno improvvisato durante l'emergenza perde le sue prime settimane critiche a stabilire fiducia di base e flusso di informazioni.
6. Quantificate nei costi l'onere di conformità di un mandato sul livello che deve erogarlo prima di legiferare il mandato. Un governo nazionale o regionale che stima il costo di uno standard solo per il proprio bilancio, e non per il governo subnazionale che deve effettivamente attuarlo, sottoprezzerà sistematicamente ciò che chiede.
7. Date ai governi subnazionali un canale genuino per contestare un'assegnazione o una formula, non solo una consultazione. Un meccanismo formale di risoluzione delle controversie o di rinegoziazione, usato occasionalmente, è molto meno corrosivo per la fiducia di anni di rancore informale senza alcuna via verso una risposta vincolante.
8. Abbinate lo strumento fiscale al livello più capace di amministrarlo e accettate lo squilibrio fiscale verticale che ne consegue anziché far finta che non esista. Le imposte sul reddito e sui consumi sono di solito più efficienti se riscosse a livello nazionale; fingere che un ente locale possa sostituire un trasferimento perequativo nazionale con la tassazione locale della stessa base di solito riproduce solo la disuguaglianza orizzontale su scala minore.
9. Riferite gli esiti dei servizi per livello di governo effettivamente responsabile, non solo per il livello politicamente visibile. I cittadini incolpano il governo che hanno davanti per un fallimento che può originare dalla decisione di finanziamento o di politica di un altro livello, e solo una rendicontazione trasparente e attribuita per livello permette a quella colpa di cadere dove le spetta.
10. Riesaminate periodicamente l'assegnazione funzionale, non solo quando una crisi ne espone il fallimento. Cambiamento demografico, nuove tecnologie e mutamenti degli insediamenti cambiano nel tempo quale livello sia genuinamente meglio collocato per una funzione, e un'assegnazione che aveva senso una generazione fa può silenziosamente smettere di adattarsi senza che nessuno decida di cambiarla.
11. Progettate i trasferimenti intergovernativi perché siano prevedibili su un orizzonte pluriennale, non rinegoziati ogni anno da zero. Un governo subnazionale non può pianificare investimenti in conto capitale né una strategia pluriennale della forza lavoro rispetto a un trasferimento che potrebbe cambiare dimensione o condizione a ogni ciclo di bilancio.

Domande da discutere con il vostro team

Quali delle funzioni centrali della nostra organizzazione dipendono davvero da una decisione, un trasferimento o un'approvazione di un altro livello di governo, e seguiamo esplicitamente quella dipendenza? Molte organizzazioni scoprono questa dipendenza solo quando un ritardo altrove blocca un programma che avevano altrimenti preparato per l'erogazione. Usate questa domanda per mappare, funzione per funzione, dove stiano effettivamente i diritti decisionali e il denaro, non dove il mandato formale della vostra organizzazione inizi e finisca. Discutete quale di quelle dipendenze abbia causato un ritardo o un reclamo pubblico negli ultimi due anni e se qualcuno sia responsabile del rapporto con il livello di governo dall'altra parte. Se nessuno lo è, ciò è di per sé la risultanza.

Se la nostra formula di finanziamento o il nostro assetto di trasferimento cambiasse sfavorevolmente il prossimo anno, quanto del nostro attuale livello di servizio potremmo sostenere, e per quanto tempo? Gli organi subnazionali e devoluti in particolare possono costruire anni di impegni di servizio su un trasferimento che non controllano e non possono prevedere facilmente. Usate questa domanda per verificare quanto il vostro attuale bilancio sia esposto a un cambiamento plausibile della formula, dei dati sottostanti o dell'umore politico che li sostiene. Discutete quale riserva, contingenza o diversificazione ridurrebbe in modo significativo quell'esposizione e se costruirne una sia realistico data la vostra attuale posizione fiscale.

Dove una funzione è formalmente condivisa fra livelli, è chiaro a un residente, e a noi, chi sia effettivamente responsabile dell'esito? Gli assetti cooperativi o "a torta marmorizzata" offrono reali benefici di coordinamento ma possono anche lasciare che ogni livello additi silenziosamente l'altro quando qualcosa va storto. Usate questa domanda per scegliere una funzione davvero condivisa – abitazione, sanità pubblica, risposta alle emergenze sono esempi comuni – e ripercorrere che cosa accade, in pratica, quando fallisce. Discutete se un residente saprebbe nominare chi sia responsabile e, se la risposta onesta è no, discutete come apparirebbe una divisione più chiara della responsabilità, anche all'interno di un modello di erogazione condiviso.

Un mandato è stato posto su di noi, o da noi su un altro livello, senza il denaro corrispondente, e quanto è costato davvero al livello che l'ha ricevuto? I mandati non finanziati sono facili da creare e difficili da notare dal livello che li ha creati, perché il dolore fiscale si abbatte altrove. Usate questa domanda per individuare almeno un esempio vivo in entrambe le direzioni – un requisito che la vostra organizzazione deve rispettare senza pieno finanziamento, o uno che ha imposto a un livello inferiore. Discutete che cosa servirebbe per finanziare adeguatamente il mandato o allentare formalmente il requisito, e perché nessuno dei due sia ancora avvenuto.

Abbiamo un rapporto permanente con i livelli di governo sopra e sotto di noi, o solo uno ad hoc che si attiva durante una crisi o una negoziazione di finanziamento? Un rapporto costruito solo sotto pressione parte da una posizione di reciproco sospetto proprio nel momento in cui la fiducia è più necessaria. Usate questa domanda per inventariare quali forum permanenti, comitati o contatti regolari esistano effettivamente fra la vostra organizzazione e i livelli di governo adiacenti da cui dipende. Discutete se quei forum abbiano reale autorità decisionale o siano puramente consultivi e quale passo concreto renderebbe il rapporto più resiliente prima della prossima crisi, non durante.

Dove la sussidiarietà suggerirebbe che un altro livello detenga una funzione che noi deteniamo oggi, o viceversa, che cosa impedisce la riassegnazione? Le assegnazioni funzionali persistono spesso ben oltre il punto in cui avevano senso, perché la riassegnazione minaccia il bilancio, l'organico o la visibilità politica di qualcuno anche quando le ragioni del cambiamento sono solide. Usate questa domanda per nominare onestamente una funzione attualmente detenuta al livello "sbagliato" secondo un test di sussidiarietà, in entrambe le direzioni. Discutete che cosa dovrebbe essere vero – politicamente, fiscalmente, amministrativamente – perché quella riassegnazione avvenga davvero e se valga la pena perseguirla date quelle difficoltà.

In pratica: un esempio di valore pubblico

Una federazione di medie dimensioni e priva di sbocco sul mare – immaginaria, illustrativa di uno schema ricorrente anziché un resoconto su un paese reale – affrontava una stagione ricorrente di incendi boschivi che si era fatta più lunga e più distruttiva nell'arco di un decennio, mettendo sotto sforzo un sistema di risposta ai disastri diviso, come nella maggior parte delle federazioni, su tre livelli: un governo nazionale che controllava i maggiori aerei antincendio e i poteri di dichiarazione di emergenza, governi statali regionali che possedevano la maggior parte dei terreni forestali e gestivano i servizi antincendio professionali, e comuni locali responsabili degli ordini di evacuazione e dei ricoveri entro i propri confini. Ciascun livello aveva il proprio bilancio, la propria leadership eletta e, in un anno brutto, il proprio incentivo ad apparire deciso nell'agire anziché ad aspettare che un altro livello si muovesse per primo.

La stagione di incendi precedente aveva esposto crudamente il costo di quella frammentazione: un governo statale aveva richiesto supporto aereo nazionale due giorni prima che un incendio entrasse in un'area popolata, ma la richiesta era rimasta in un canale informale senza protocollo permanente, e gli aerei erano arrivati solo dopo che l'evacuazione era già iniziata sotto la sola autorità municipale, con ricoveri che il trasferimento vincolato statale per la preparazione alle emergenze aveva finanziato per una stagione di incendi media storica più piccola anziché per la scala che la regione stava ora sperimentando. Un'inchiesta successiva trovò che nessun livello di governo aveva fallito nei propri termini; ciascuno aveva operato entro la propria autorità competente secondo i presupposti di sussidiarietà esistenti. Era il coordinamento stesso a essere fallito, perché non esisteva alcun forum permanente per riconciliare un mezzo nazionale, un servizio antincendio regionale e un ordine di evacuazione municipale nelle ore che contavano davvero.

In vista della stagione successiva, i tre livelli negoziarono un patto intergovernativo permanente di risposta agli incendi, con riunioni trimestrali tutto l'anno anziché solo quando un incendio stava già bruciando, con un innesco concordato in anticipo per le richieste di supporto aereo nazionale che rimuoveva la negoziazione informale e ad hoc dalle ore iniziali critiche di un'emergenza. Il patto rivide anche la formula del trasferimento statale per la preparazione alle emergenze, indicizzando la capacità dei ricoveri a una media mobile quinquennale della gravità degli incendi anziché a una base storica fissa, finanziata congiuntamente da un'integrazione nazionale e da un contributo statale, così che il disallineamento fra capacità finanziata e rischio effettivo non si ripetesse semplicemente mentre il clima continuava a cambiare.

Quando arrivò la successiva grave stagione di incendi, l'innesco concordato in anticipo rilasciò il supporto aereo nazionale un giorno intero prima di quanto avesse fatto la richiesta informale dell'anno precedente, e i ricoveri municipali, dimensionati secondo la formula rivista, mantennero la capacità per tutta la settimana peggiore senza il sovraffollamento che l'anno precedente aveva prodotto. Il rapporto di valutazione successiva del governo nazionale attribuì il merito del risultato migliorato al patto permanente, non alla competenza individuale di un singolo livello – gli stessi tre livelli di governo, con gli stessi poteri formali di prima, che si coordinavano attraverso una struttura costruita prima della crisi anziché improvvisata durante.

Quattro prospettive settoriali

Amministrazione locale

L'amministrazione locale sta all'estremità più acuta della maggior parte degli assetti intergovernativi: eroga molti dei servizi con cui i cittadini interagiscono ogni giorno, eppure controlla spesso solo una piccola quota delle entrate che quei servizi richiedono, rendendosi strutturalmente dipendente da trasferimenti, sovvenzioni o da una base imponibile condivisa di cui non fissa l'aliquota. La leva negoziale di un ente locale è di solito più debole di quella di un governo regionale o nazionale, per cui la disciplina pratica per i leader locali riguarda meno la progettazione del sistema intergovernativo e più il documentare, con precisione e pubblicamente, dove un mandato o uno standard di servizio sia arrivato senza finanziamento corrispondente, così che il caso per un accordo migliore sia disponibile quando si presenta l'occasione di rinegoziare.

Amministrazione nazionale

L'amministrazione nazionale detiene di solito il potere costituzionale o di legge di disegnare l'assegnazione complessiva delle funzioni e le formule di perequazione o di trasferimento che la finanziano, il che la rende il livello più capace di correggere uno squilibrio strutturale e il livello più tentato di lasciarlo in essere, perché uno squilibrio fiscale verticale che mantiene dipendenti i governi subnazionali li mantiene anche politicamente docili. La disciplina distintiva a questo livello è resistere alla tentazione di usare i trasferimenti condizionati come sostituto di un'autorità genuinamente devoluta – annunciando il decentramento mentre si conserva, attraverso vincoli di destinazione e di rendicontazione, la maggior parte dei diritti decisionali effettivi che una funzione devoluta avrebbe dovuto trasferire.

Terzo settore e non profit

Le organizzazioni non profit e non governative detengono raramente uno status costituzionale in un sistema intergovernativo, ma erogano abitualmente servizi affidati da un livello di governo operando sotto regimi di regolazione o di licenza fissati da un altro, e un cambiamento di politica di uno dei due livelli può perturbare l'erogazione senza che nessuno dei governi tratti la perturbazione come propria responsabilità. La disciplina distintiva qui è seguire quale livello di governo controlli effettivamente ciascuna leva che incide su un programma – finanziamento, regolazione, licenze, permessi urbanistici – perché uno sforzo di advocacy o di escalation rivolto al livello sbagliato, per quanto ben argomentato, non muoverà l'esito, un rischio distinto dalla frammentazione del modello di finanziamento che l'Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit esamina dal lato delle entrate proprie dell'organizzazione (vedi Argomento 3.8 — Gestione del terzo settore e del non profit).

Livello multilaterale e internazionale

Gli organismi multilaterali e internazionali aggiungono un ulteriore livello sopra il governo nazionale, uno in cui gli Stati membri conservano la sovranità formale ma hanno messo in comune diritti decisionali specificati, rendendo la sussidiarietà una questione di progetto esplicita e contestata anziché un presupposto di sfondo – l'uso del principio, basato sui trattati, da parte dell'Unione europea per decidere quando debba agire l'Unione anziché uno Stato membro è l'esempio operativo più chiaro di ciò a scala sovranazionale. Poiché un organismo multilaterale non può costringere un governo nazionale come un governo nazionale può costringere uno subnazionale, il suo equivalente di un trasferimento intergovernativo è di solito il finanziamento condizionato allo sviluppo o l'assistenza tecnica, e il suo equivalente di un mandato non finanziato è un obbligo di trattato o uno standard a cui uno Stato membro si impegna senza ricevere il finanziamento per attuarlo per intero.

Modalità di fallimento comuni

Il mandato non finanziato. Un livello superiore di governo legifera uno standard o un obbligo di servizio per un livello inferiore senza trasferire entrate sufficienti a coprirlo, spesso perché il livello superiore ottiene il merito politico dello standard mentre il livello inferiore assorbe il costo fiscale e di erogazione. Il costo è o uno standard silenziosamente erogato al di sotto del dovuto, o un servizio tagliato altrove nel bilancio del livello inferiore per sovvenzionare in modo incrociato il mandato, o una lenta accumulazione di debito locale che alla fine diventa una crisi che nessuno a livello nazionale aveva previsto perché non era mai il suo bilancio.

Scaricabarile su una funzione condivisa. Quando una funzione è erogata congiuntamente o divisa in modo poco chiaro fra livelli, ogni governo ha un incentivo, in un fallimento visibile, ad attribuire la causa alla decisione o al finanziamento dell'altro livello anziché al proprio, e un cittadino che subisce il fallimento non ha modo di giudicare la rivendicazione. Il costo si compone nel tempo mentre la fiducia pubblica si erode nel governo in generale, non in un singolo livello specifico, perché le cuciture fra livelli sono invisibili alla persona che il fallimento colpisce davvero.

Una formula congelata oltre la sua rilevanza. Una formula di perequazione o di trasferimento, una volta negoziata, tende a diventare politicamente difficile da riesaminare, perché qualsiasi cambiamento crea vincitori e vinti fra i governi subnazionali, che resisteranno a una modifica che riduce la loro allocazione anche se la formula non riflette più costi o capacità correnti. Il costo è un divario crescente fra i presupposti della formula e la realtà, visibile per anni prima che qualcuno abbia la volontà politica di rinegoziarla, momento in cui le regioni che essa serve meno sono spesso rimaste più indietro di quanto una correzione tempestiva avrebbe consentito.

Riaccentramento travestito da coordinamento. Un governo nazionale o regionale di fronte a una crisi, o semplicemente in cerca di più controllo, può usare una genuina esigenza di coordinamento come giustificazione per ritirare un'autorità devoluta o sostituire un trasferimento in blocco con un finanziamento strettamente condizionato, presentando un'inversione della sussidiarietà come un miglioramento di efficienza. Il costo è la perdita della reattività locale che la devoluzione originaria doveva catturare, spesso senza che il promesso guadagno di efficienza si materializzi davvero, poiché la conoscenza locale del livello inferiore non si trasferisce verso l'alto insieme al diritto decisionale.

Coordinamento inventato solo dopo la crisi. I forum intergovernativi permanenti sono amministrativamente poco affascinanti e facili da definanziare o lasciar decadere nei periodi calmi, per cui molti sistemi non hanno alcun meccanismo di coordinamento funzionante finché un'emergenza ne forza l'esistenza sotto pressione di tempo. Il costo è pagato proprio nelle ore in cui il coordinamento conta di più, come illustra l'esempio svolto qui sopra, perché il coordinamento informale e improvvisato fra livelli che normalmente non lavorano insieme è misurabilmente più lento di un rapporto permanente con inneschi e protocolli concordati in anticipo.

Modello di maturità

Lista di controllo

• Mappate ogni funzione centrale che la vostra organizzazione eroga rispetto al livello di governo che effettivamente la finanzia o la approva.
• Confermate se un qualsiasi mandato sotto cui operate, o che imponete a un altro livello, sia non finanziato, e di quanto.
• Individuate la formula pubblicata, se esiste, dietro qualsiasi trasferimento o pagamento perequativo che la vostra organizzazione riceve o concede.
• Individuate il forum intergovernativo permanente, se presente, rilevante per le dipendenze centrali della vostra organizzazione e confermate che abbia reale autorità decisionale.
• Mettete alla prova l'esposizione del vostro attuale bilancio a un plausibile cambiamento sfavorevole di una formula di trasferimento o di una condizione di finanziamento.
• Applicate un test di sussidiarietà ad almeno una funzione attualmente detenuta a un livello che potrebbe non essere più il più adatto.
• Confermate che la rendicontazione pubblica su qualsiasi funzione erogata congiuntamente attribuisca chiaramente la responsabilità per livello.
• Stabilite o rinnovate un canale attraverso cui un livello inferiore possa contestare formalmente un'assegnazione o una formula.
• Riesaminate se un trasferimento condizionato che la vostra organizzazione amministra potrebbe invece essere un trasferimento in blocco senza perdere una legittima supervisione.
• Costruite o rinnovate un protocollo di innesco concordato in anticipo per il coordinamento intergovernativo con più probabilità necessario nella prossima crisi.

Fonti chiave

• OCSE, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (la "rete sul federalismo fiscale") — analisi comparata di politiche, OECD Fiscal Decentralisation Database e la serie OECD Fiscal Federalism Studies sulle relazioni fiscali intergovernative fra gli Stati membri dell'OCSE.
• Banca Mondiale, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — conoscenza fra paesi e orientamenti operativi su decentramento, governance multilivello e trasferimenti fiscali intergovernativi.
• Fondo monetario internazionale, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — documento di lavoro del FMI sul disegno di quadri fiscali intergovernativi, trasferimenti e regole sull'indebitamento subnazionale.
• Fondo monetario internazionale, Fiscal Federalism in Theory and Practice — volume di riferimento sulla teoria e sulla pratica internazionale dell'assegnazione delle funzioni di spesa ed entrata fra i livelli di governo.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — l'enunciazione economica fondativa del caso normativo per assegnare stabilizzazione e redistribuzione al governo centrale e allocazione al governo subnazionale.

Riferimenti

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310