주제 3.12 — 위기, 비상사태, 회복탄력성 관리

공공가치에서 이것이 중요한 이유

이제 모든 공공 기관은 겹치는 충격의 더 긴 연쇄 안에서 운영된다. 더 자주, 더 심하게 닥치는 극한 기상, 팬데믹, 핵심 기반 시설에 대한 사이버 공격, 공급망 충격, 분쟁으로 인한 이주다. 시민은 정부와 사회 부문 조직을 어느 단일 결정보다도 땅이 움직일 때 그 조직이 어떻게 행동하는가로 판단한다. 병원이 계속 기능하는가, 대피 명령이 제때 나오는가, 푸드뱅크가 하룻밤 사이에 규모를 키울 수 있는가. 그 판단은 오래간다. 잘 처리되었거나 잘못 처리된 단 한 번의 위기가 한 세대 동안 기관에 대한 대중의 신뢰를 재편할 수 있다(주제 4.2 — 정부 신뢰와 시민 참여 참조).

예산의 논리는 대비에 불리하게 작용한다. 올해 일어나지 않을 수 있는 위기에 대응할 상설 역량은 모든 연간 예산 라운드에서 유권자와 재원 제공자가 오늘 볼 수 있는 눈에 보이는 서비스 전달과 경쟁한다. 잘 유지된 홍수 방어나 연습된 연속성 계획은 작동할 때 헤드라인을 만들지 않는다. 그 가치는 일어나지 않은 재난으로만 나타난다. 이것이 이 주제의 핵심 긴장이다. 회복탄력성은 구축하는 데 비싸고, 성공할 때는 보이지 않으며, 없을 때는 용서가 없다.

따라서 위기, 비상사태, 회복탄력성 관리는 공공 관리에 덧붙인 전문 별관이 아니다. 그것은 조직의 공공가치 제안, 곧 그 정당성, 운영 역량, 시민에게 명시한 가치가 그것이 실재하는지를 가장 잘 드러내는 단 하나의 조건 아래서 버티는지에 대한 시험이다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 이 주제는 회복탄력성을 단지 위험 완화가 아니라 그 자체로 하나의 공공가치로, 사회가 국방이나 공중보건에 대가를 치르듯 미리 치를 용의가 있어야 하는 가치로 다룬다.

핵심 개념

위해 요소(hazard)는 홍수, 병원체, 사이버 침입, 핵심 공급자의 실패처럼 해악의 잠재적 원천이다. 위해 요소는 그것이 영향을 미치는 사람과 체계의 대처 역량을 압도할 때에만 재난이 된다. 배수가 잘 되고 보험이 잘 갖춰진 도시에서는 사소한 불편인 같은 홍수가 그런 방어 없이는 파국적일 수 있다. 위험은 위해 요소의 가능성, 심각성, 그리고 그 경로에 서 있는 것의 노출과 취약성의 조합이며, 그 조합을 평가하는 분석 장치는 다른 곳에서 충분히 다루고 있고, 이 주제는 이를 되풀이하지 않고 그 위에 세운다(주제 3.10 — 규제와 공공 위험 관리 참조).

비상사태 관리는 위해 요소에 대한 취약성을 줄이고 그것이 발생할 때 대응을 조율하는 규율이며, 네 단계의 주기를 중심으로 조직된다. 예방과 완화는 위해 요소가 닥치기 전에 그 가능성이나 심각성을 줄인다. 건축 기준, 홍수 방벽, 예방접종 프로그램, 사이버 강화가 그렇다. 대비는 예방이 실패할 때 잘 대응할 역량을 쌓는다. 계획, 훈련받은 직원, 비축, 훈련이다. 대응은 사건 중과 직후의 운영 단계이고, 복구는 공동체와 체계를 복원하는 더 긴 과제이며, 이상적으로는 동일한 재건이 아니라 이전보다 덜 취약한 상태로 복원한다.

위기 리더십은 더 넓은 위기 관리 분야의 인적 차원이며, 일상적 관리와 세 가지 점에서 다르다. 결정은 극심한 시간 압박 아래서, 정상적인 정책 결정이 허용하는 몇 주가 아니라 흔히 몇 분 안에 내려져야 한다. 이용 가능한 정보는 늘 불완전하며 첫 몇 시간에는 흔히 틀려서, 리더는 수정이 필요할 것임을 아는 작업적 그림에 따라 행동해야 한다. 그리고 검증은 즉각적이고 공개적이어서, 리더의 눈에 보이는 행동이 기관이 통제하고 있는가에 대한 대중의 평가의 일부가 된다. 따라서 위기 리더십은 두 가지 일을 동시에 결합한다. 이용 가능한 최선의 운영상 결정을 내리는 것, 그리고 증거가 불완전한 동안 대중의 신뢰를 온전하게 유지하는 의미 부여를 제공하는 것이다.

전 위해 요소 접근(all-hazards approach)은 각 위해 요소마다 별도의 사일로화된 계획을 유지하는 대신 홍수, 팬데믹, 사이버 공격, 산업 사고 등 여러 위해 요소 유형에 걸쳐 작동하는 계획, 지휘 구조, 핵심 역량을 구축한다. 소통, 물류, 상호 지원 같은 역량은 거의 모든 위해 요소 유형에 공통되므로, 위해 요소별 부속서를 둔 전 위해 요소 틀은 단일 위해 요소 계획의 서가보다 아무도 계획하지 않은 위해 요소를 훨씬 잘 감당한다.

업무 연속성 계획은 비상사태 관리의 조직적 대응물이다. 공공 비상사태와는 아무 관계가 없을 수 있는 사건, 곧 데이터 센터의 화재, 핵심 공급자의 상실, 파업으로 교란되었을 때 조직 자신의 핵심 기능을 계속 돌리거나 빠르게 복원하는 것이다. 참조 표준은 국제표준화기구(ISO)가 발행한 ISO 22301로, 그러한 사건에 대비하고, 준비하고, 대응하고, 복구하는 관리 체계의 요건을 규정한다. 두 규율은 겹치지만 동일하지 않다. 조직은 급여 시스템에 대한 훌륭한 연속성 계획을 가지면서도 서비스 지역 전체에 영향을 미치는 홍수에 대한 비상 계획이 없을 수 있다.

회복탄력성은 충격을 예상하고, 흡수하고, 그동안 적응하며, 이상적으로는 이전보다 더 강해져 나오는 역량이다. 공학적 회복탄력성은 물리적 체계가 손상을 견디고 기능으로 돌아가는 방식에 관한 것이고, 지역사회 회복탄력성은 가구, 이웃, 제도가 대처하고 회복하는 방식에 관한 것으로, 흔히 물리적 자산만큼이나 사회적 자본에 기댄다. 기술적으로 회복탄력적인 다리는 그곳에 도달하고, 건너 대피하고, 수리에 재원을 댈 회복탄력적인 방법이 없는 지역사회에는 거의 쓸모가 없다.

회복탄력성은 공공재의 구조를 가진다(주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의 참조). 홍수 방어나 조기 경보 체계가 일단 존재하면, 그 보호 편익은 대체로 비배제적(재원을 댔든 아니든 그 범위 안의 모든 사람이 이익을 본다)이고 비경합적(한 가구의 보호가 이웃의 보호를 줄이지 않는다)이다. 개인이나 시장의 공급에 맡기면 회복탄력성은 체계적으로 과소 공급된다. 어떤 단일 행위자도 전체 비용을 치를 만큼의 편익을 포착하지 못하기 때문이며, 이것이 바로 회복탄력성에 대한 집합적이고 미리 재원이 마련되는 투자의 공공가치 논거다.

마지막으로, 가장 피해가 큰 실패의 상당수는 단일 위해 요소가 아니라 한 실패가 다른 실패를 촉발하거나 가리는 연쇄적 또는 복합적 위기다. 폭풍이 전력을 끊고, 그것이 수처리를 무력화하며, 그것이 병원을 비상 발전기에 의존하게 하고, 그 발전기가 다시 고장 난다. 사회학자 찰스 페로(Charles Perrow)의 복잡하고 긴밀하게 결합된 체계에 대한 분석인 정상 사고(Normal Accidents)는 그러한 체계에서는 어떤 운영자가 아무리 조심하더라도 일부 사고는 거의 피할 수 없다고 주장했다. 실패가 상호 의존성을 통해 누구도 개입할 수 있는 것보다 빠르게 전파되기 때문이다. 한 번에 하나의 위해 요소만 시험하는 계획은 둘이나 셋이 함께 도착하는 데서 오는 실패를 찾아내지 못할 것이다.

모범 사례

비상사태 관리 주기를 프로젝트가 아니라 상설 역량으로 다뤄라. 예방 및 완화, 대비, 대응, 복구는 지명된 책임자가 있는 지속적이고 자원이 배정된 기능이며, 사건이 문제를 강요한 뒤에만이 아니라 고정된 주기로 재검토된다.
전 위해 요소 기준으로 계획하고, 그 위에 위해 요소별 부속서를 얹어라. 공통 역량, 곧 지휘, 소통, 물류, 상호 지원을 한 번 구축하고, 그 뒤에 홍수, 팬데믹, 사이버 사건이 각각 요구하는 세부를 더하여, 지난 위기에는 훌륭하게 대비하고 다음 위기는 보지 못하는 함정을 피하라.
대응 역량에 투자하기 전에 모니터링과 조기 경보에 투자하라. 하루의 경고 시간은 일주일의 추가 대응 역량보다 가치가 있는 경우가 많다. 사람과 체계가 구조되는 대신 위험에서 벗어나 움직일 수 있게 해 주기 때문이다. 조기 경보 체계는 또한 회복탄력성의 공공재적 성격의 가장 분명한 예 가운데 하나다. 한 가구에 더 확장하는 데는 저렴하고, 누구에게든 보류되면 쓸모가 없다.
역량이 필요해진 뒤가 아니라 전에 연습하라. 모의 토론 훈련, 기능 훈련, 대규모 시뮬레이션은 서면 계획이 감추는 간극, 곧 2년 전에 낡은 비상 연락망, 아무도 존재를 기억하지 못하는 권한을 드러낸다. 한 조직 안에서만이 아니라 조직 경계를 넘어 훈련하라. 대부분의 실제 위기는 조직도를 존중하지 않기 때문이다.
상호 지원과 급증 역량 협약을 위기 중이 아니라 위기 전에 미리 협상하라. 공유 장비, 직원 파견, 재정적 안전망에 대한 협약은 평상시에도 협상하는 데 몇 주가 걸리며 위기 압박 아래서는 거의 협상할 수 없다. 지방, 광역, 국경 간 약정은 훨씬 전에 서명되고, 재원이 대어지고, 시험되어야 한다.
지휘 계층과 결정 권한을 서면으로 정의하고, 그 권한이 실제로 작동하는지 시험하라. 전략적(목표와 우선순위), 전술적(대응 조율), 운영적(현장 실행) 의사결정을 그 사이의 명확한 상향 보고 발동 조건과 함께 분리하고, 사용 중인 곳에서는 사건 지휘 체계(Incident Command System) 같은 표준화된 모델을 따르라. 공휴일 새벽 3시에 누가 비상사태를 선포하고 계획을 가동할 수 있는지 정확히 알고 연습하라.
조직 자신의 핵심 기능에 대한 업무 연속성 계획을 수립하고 시험하라. 상실이 몇 주가 아니라 몇 시간 안에 용납할 수 없는 기능을 파악하고, ISO 22301 같은 공인된 표준에 따라 즉흥적인 점검표가 아니라 그 기능에 특화된 복구 방안, 곧 대체 장소, 데이터 백업, 위임된 권한을 설계하라.
일찍, 정직하게, 단일한 신뢰받는 채널을 통해 소통하라. 위기의 첫 몇 시간의 정보 진공 속에서, 소문과 허위 정보는 공식 소통이 비워 둔 공간을 채운다. 실질적 답이 여전히 '아직 모른다'일지라도, 무엇이 알려져 있고, 무엇이 아직 알려져 있지 않으며, 다음 업데이트가 언제 올지 말하라.
복구를 단지 이전에 있던 것을 다시 짓는 것이 아니라 다음 재난의 위험을 줄이도록 설계하라. '더 나은 재건(build back better)'은 구호가 아니라 규율이다. 복구 재원은 대부분의 공공 기관이 회복탄력성 투자에 쓸 수 있는 가장 큰 단일 자금 풀이며, 이를 어제의 취약성을 재현하는 데 쓰는 것은 다시 대가를 치를 낭비된 기회다.
회복탄력성을 재난 및 비상 재원만이 아니라 기본 예산의 상설 항목으로 재원을 마련하라. 사후적 재난 재원은 대개 그 필요를 줄였을 완화 지출보다 몇 배 더 비싸지만, 빠듯한 재정 연도에 회복탄력성 투자가 가장 먼저 삭감되는 곳이 기본 예산이다. 국방 예산이 상설 즉응 태세를 보호하는 방식으로 최소 배정을 보호하라.
모든 중요한 사건과 훈련 뒤에 구조화된 사후 검토를 실행하고, 그 발견이 실행되었는지 추적하라. 아무도 실행하지 않는 확인된 교훈 보고서는 다음 위기의 관점에서 아무것도 검토하지 않은 것과 구별되지 않는다. 각 권고에 책임자와 기한을 배정하고 완료를 보고하라.
대응 인력의 복지를 보호하라. 장기화된 위기는 대응 인력을 신체적으로나 심리적으로 소진시키며, 경험 많은 직원의 소진은 조직이 보호하려는 역량을 속 빈 것으로 만드는 그 자체의 회복탄력성 위험이다. 순환 근무, 휴식, 사건 후 지원을 사람들이 이미 고갈된 뒤의 사후 고려가 아니라 처음부터 계획에 내장하라.

팀과 논의할 질문

누가 위기를 선포할 권한을 가지며, 공휴일 새벽 3시에 그것이 실제로 작동하는지 시험해 보았는가? 조직도에만 존재하는 권한은 평소의 지휘 계통이 잠들어 있거나, 이동 중이거나, 연락이 닿지 않을 때 기능하는 권한과 같지 않다. 누가 가장 먼저 연락받는지, 그 사람이 15분 안에 연락되지 않으면 무슨 일이 일어나는지, 누가 현실적으로 첫 중대한 결정을 내릴 수 있는지 구체적으로 따라가 보라. 많은 조직이 실제 사건 중에야 지명된 권한자가 직무를 옮겼거나, 대체 연락 목록이 낡았거나, 위계의 맨 위 아래의 누구도 허락 없이 행동해도 된다고 믿지 않음을 발견한다. 시험이 실전이 되기 전에 이를 해소하라.

우리의 회복탄력성 예산은 무엇이며, 누가 그것을 가리켜 보라고 하면 우리는 알아볼 수 있겠는가? 대부분의 조직은 재난 대응 예산은 댈 수 있지만 평범한 해에 예방, 완화, 대비에 무엇을 쓰는지는 식별하기 어려워한다. 회복탄력성 지출이 그것을 관리하는 사람들에게조차 보이지 않는다면, 예산이 빠듯해질 때 가장 먼저 삭감될 것이다. 다음 위기가 도착할 때까지 누구도 그 부재를 알아채지 못할 것이기 때문이다. 회복탄력성 투자가 보호되고 표시된 항목인지, 그것을 줄이려면 누가 승인해야 하는지 논의하라.

우리가 마지막으로 업무 연속성 및 비상 계획을 훈련한 것은 언제이며, 실제로 무엇이 실패했는가? 현실적인 시나리오에 비추어 시험된 적 없는 계획은 역량이 아니라 가설이다. 가장 최근의 훈련이나 실제 사건을 솔직하게 검토하라. 어떤 가정이 틀린 것으로 드러났는지, 어떤 연락이 닿지 않았는지, 어떤 의존성이 지도로 그려지지 않았는지. 아무것도 실패하지 않았다면 그 자체가 검토할 가치가 있다. 훈련이 충분히 까다롭지 않았다는 뜻일 수 있다.

증거가 불완전하고 시계가 달리고 있을 때 우리는 어떻게 결정을 내리는가? 일상적인 정책 결정은 더 나은 증거를 기다릴 수 있지만, 위기 리더십은 그럴 수 없다. 팀이 부분적 정보로 지금 행동하는 것과 시간을 치르며 기다리는 것 사이에서 선택해야 하는 순간을 위해 어떤 권한과 기본 선택지가 있는지 논의하라. 어떤 결정은 빠르게 내릴 수 있을 만큼 되돌릴 수 있고, 어떤 결정은 압박 아래서도 의도적인 지연을 정당화할 만큼 중대한지 사전에 합의하라.

위기 중에 대중은 누구의 목소리를 신뢰하며, 우리는 그 사람의 리더십 역량을 의도적으로 구축했는가? 조직도에서 가장 높은 사람이 대중이 신뢰할 사람이거나 위기 리더십이 요구하는 의미 부여 역할에 가장 적합한 사람인 것은 아니다. 그 사람이나 사람들이 누구여야 하는지, 그들이 실제 언론 및 위기 소통 훈련을 받았는지, 조직이 그 역할이 한 개인의 가용성에 달리지 않도록 중복성을 구축했는지 논의하라.

우리의 마지막 중대한 사건에서 무엇을 배웠으며, 그 때문에 바꾼 것을 가리킬 수 있는가? 많은 조직이 한 번 읽히고, 보관되고, 다시 보지 않는 철저한 사후 보고서를 낸다. 과거 검토의 마지막 권고 세 가지를 논의하고, 각각이 실행되었는지, 부분적으로 실행되었는지, 조용히 폐기되었는지 구체적으로 따라가 보라. 이 질문에 답할 수 없는 조직은 서면 검토가 아무리 좋아 보여도 경험에서 실제로 배우지 못하고 있는 것이다.

실제 사례: 공공가치 사례

다음 시나리오는 허구이며 예시다. 어떤 실제 기관도 기술하지 않는다.

가상의 중간 규모 해안 지방자치단체인 리버마우스 시는 34만 명의 주민에게 서비스하는 자체 시 상수도 공기업을 운영한다. 늦가을, 심각한 폭풍 체계가 지역 위에 정체하여 공기업의 40년 운영 기록상 가장 많은 강우량을 쏟아내고, 강 수위는 6시간 안에 정수장 홍수 방어의 설계 기준을 초과한다. 같은 시간, 폭풍과 무관하지만 그것이 불러온 혼란을 이용하여, 펌프와 밸브를 원격으로 운영하는 소프트웨어인 공기업의 감시 제어 및 데이터 수집(SCADA) 시스템에 침입이 탐지되고, 정수장과 인근 병원에 모두 서비스하는 변전소가 정전된다.

홍수 부속서와 사이버 사건 부속서를 둔 전 위해 요소 양식으로 만든 공기업의 비상 운영 계획은, 서면으로 미리 위임된 권한에 따라 먼저 최고경영자에게 연락할 필요 없이 당직 책임자에 의해 가동된다. 전략 지휘 그룹이 20분 안에 화상으로 소집되어 목표, 곧 무엇보다 식수 안전과 병원 전력을 보호하는 것을 정하고, 공기업 엔지니어, 시 비상사태 관리 부서, 지역 전력 사업자가 공동으로 배치된 전술 팀이 순간순간의 대응을 관리한다. 사이버 부속서가 바로 이런 복합적 실패를 가정했기 때문에 SCADA 시스템은 30분 안에 원격 접속에서 격리되고, 운영자들은 직전 18개월 사이에 두 번 훈련한 수동 제어 절차로 돌아가며, 이는 더 느리지만 즉흥적이지 않다.

공기업의 업무 연속성 계획은 이미 정수 처리와 병원에 인접한 전력을 상실이 몇 시간 안에 용납할 수 없는 두 기능으로 식별했으며, 이것이 이동식 비상 발전기 계약과 지금 결정적임이 입증되는 수동 대체 절차에 대한 이른 투자를 이끌었다. 훈련받은 단일 대변인이 시간마다 공개 업데이트를 하여 무엇이 확인되었고, 무엇이 확인되지 않았으며, 다음 업데이트가 언제 올지 밝히며, 이는 소문이 간극을 채우지 못하게 한다. 36시간 안에 물 공급은 안전한 것으로 확인되고 병원 전력은 임시 선로로 복구되며, 전체 망의 안정에는 닷새가 더 걸린다.

석 달 뒤 사건을 검토한 복구 위원회는 정수장을 원래 사양대로 단순히 다시 짓지 않는다. 수정된 기후 전망을 반영한 새 기준치로 홍수 방어를 높이고(이 주제가 전문 문헌에 맡기는 종류의 적응, 주제 4.3 — 기후, 지속가능성, 환경적 공공가치 참조), 두 번째의 별도 SCADA 제어 센터에 재원을 대며, 향후 기반 시설 개선을 단일 위해 요소만이 아니라 연쇄적, 다중 위해 요소 시나리오에 비추어 평가하도록 요구한다. 이 지출 어느 것도 시민이 매일 보는 서비스로는 나타나지 않으며, 그 공공가치 전체는 다음에 일어나지 않는 재난에 있다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 거의 항상 최초 대응자이며 위해 요소가 닥치는 곳에 가장 가까운 정부 수준으로, 이는 어떤 상급 수준도 복제할 수 없는 운영 지식을 주지만 큰 충격을 혼자 흡수할 재정 역량은 가장 얇다. 지방 회복탄력성은 대개 이웃한 지방자치단체, 응급 서비스, 공익 사업자, 자원 조직에 걸친 파트너십에 달려 있다. 어떤 단일 지방 당국도 심각한 사건이 요구하는 모든 역량을 내부에 갖추고 있는 경우가 드물기 때문이다. 그 진정한 도전은 일상적 서비스 전달을 중심으로 만들어진 인력과 예산 구조 안에서 전문적 즉응 태세, 곧 훈련받은 직원, 훈련된 계획, 유지되는 장비를 지속하는 것이다(주제 3.6 — 공공부문 인력과 노동시장 참조).

중앙정부

중앙정부는 기준을 정하고, 어떤 단일 지역도 혼자 유지할 이유를 댈 수 없는 전략적 비축을 보유하며, 대개 국가 비상사태를 선포하고, 지역과 부처에 걸친 범정부 접근(whole-of-government approach)을 조율하고, 대규모 복구에 재원을 댈 권한을 가진 유일한 행위자다. 그 특징적 위험은 지방정부의 위험과 반대다. 국가 부처는 훌륭한 교리를 만들 수 있지만, 그것이 직접 통제하지 않는 하위 수준에 실행이 달려 있기 때문에 사건이 일어나는 곳에서 시험된 역량으로 옮겨지지 않을 수 있다. 효과적인 국가 회복탄력성은 국가와 하위 수준의 책임이 어떻게 나뉘고 재원이 조달되는지에 크게 달려 있다(주제 3.9 — 정부 간 관계와 연방제 참조).

사회 부문과 비영리

비영리 및 지역사회 조직은 공식 정부가 쉽게 복제할 수 없는 회복탄력성 역량을 지니는 경우가 많다. 위기에서 서비스하기 가장 어려운 인구에 대한 기존의 신뢰와 도달 범위, 그리고 조달에 묶인 공공 기관보다 더 빠르게 식량, 대피소, 아웃리치를 즉흥적으로 전달할 유연성이다. 이들의 특징적 취약성은 재원의 변동성이다. 기부금과 긴급 보조금은 눈에 띄는 재난 직후에 급증하고, 계획과 자원봉사 기반이 투자를 가장 필요로 하는 화려하지 않은 대비 단계에서는 말라 버린다(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 장기화되거나 반복되는 위기 동안의 자원봉사자 소진은 여기서 특히 되풀이되는 위험이다. 급증 역량이 무한히 재생되지 않는 선의에 달려 있기 때문이다.

다자 및 국제기구

다자기구는 어떤 단일 국가 정부도 혼자서 공급할 수 없는 가치를 더한다. 팬데믹이나 국경을 넘는 홍수 같은 국경 간 위해 요소를 조율하고, 작은 국가들이 개별적으로 유지할 수 없는 기술 전문성을 모으며, 위험을 많은 나라에 분산시키는 미리 마련된 재원 조달 메커니즘, 곧 비상 기금, 재난 연계 보험, 공동 준비금을 운영한다. 이들의 특징적 제약은 주권이다. 국제기구는 권고하고, 소집하고, 재원을 댈 수 있지만 국가 정부가 대비하도록 강제할 수 없으며, 그 효과성은 재해 위험 경감의 주요 글로벌 참조로서 유엔 재난위험경감사무국(UNDRR)이 조율하는 센다이 재해위험경감 프레임워크(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction) 같은 공유된 기준에 따라 국가 당국이 행동하는 데 달려 있다.

흔한 실패 유형

준법 산물로서의 계획. 서면 비상 또는 연속성 계획이 존재하고, 감사 요건을 충족하며, 그것을 써야 할 사람들에 의해 한 번도 훈련되거나, 갱신되거나, 읽히지 않는다. 비용은 연락처, 가정, 권한이 몇 해 낡았음이 드러나는 실제 사건 중에야 나타난다.

불분명하거나 시험되지 않은 지휘 권한. 누구도 실제로 누가 비상사태를 선포하고, 상호 지원을 가동하고, 긴급 지출을 승인할 수 있는지 확신하지 못해서, 실제 사건의 첫 몇 시간이 권한을 행사하는 것이 아니라 확립하는 데 쓰이며, 위기가 회복할 수 없는 단 하나의 자원, 곧 이른 시간을 쓴다.

단일 위해 요소 터널 시야. 계획과 자원 배정이 다르거나 복합적인 위기가 아니라 지난 위기를 다시 싸우는 데 집중되어, 홍수에 훌륭하게 대비한 조직이 그 도중에 도착하는 사이버 공격을 보지 못한다. 긴밀하게 결합된 체계의 연쇄 실패에 대한 페로의 설명은 정확히 이 유형을 기술하며, 위해 요소가 함께 도착하는 것을 계획한 적 없는 부문들에서 되풀이된다.

준비로 오인된 영웅적 즉흥. 위기가 탁월한 능력을 가진 한 개인이 압박 아래서 즉흥적으로 대응했기 때문에 잘 처리되고, 조직은 체계가 작동했다고 결론짓는다. 체계 덕분이 아니라 체계에도 불구하고 작동한 것이다. 그 취약성은 다음번에 그 유능한 개인이 가용하지 않을 때까지 보이지 않는다.

소통의 진공. 신중함에서든 절차에서든 사건의 첫 몇 시간의 공식적 침묵은 결코 실제로 침묵이 아니다. 그것은 미리 막는 것보다 나중에 바로잡기가 훨씬 어려운 소문과 허위 정보로 채워진다(주제 4.4 — 소셜 미디어, 허위정보, 공공 커뮤니케이션 참조).

회복탄력성이 아니라 취약성을 재건하기. 복구 재원이 다음 위험을 줄이는 것이 아니라 사건 이전에 있던 것을 복원한다. '더 나은 재건'이 '똑같이 재건'보다 앞서 더 많은 비용이 들고 복구 일정이 그 인내에 보상하는 경우가 드물기 때문이다.

경기 순응적 회복탄력성 삭감. 완화와 대기 역량에 대한 상설 투자는 그 부재가 위기가 드러낼 때까지 보이지 않기 때문에 빠듯한 예산 해에 가장 먼저 삭감되는 항목이다. 그래서 회복탄력성 지출은 재정 압박이 미래의 충격을 덜 해롭게 하는 것이 아니라 더 해롭게 만드는 바로 그때 가장 빠르게 줄어든다.

성숙도 모델

차원	착수	개발	표준화	관리	통합 운영
비상 계획 주기	문서화된 계획이 없고 사건이 일어나면 대응이 전적으로 즉흥적이다.	가장 익숙한 위해 요소에 대한 서면 계획이 있으나 거의 검토되거나 널리 공유되지 않는다.	위해 요소별 부속서를 둔 전 위해 요소 계획이 문서화되고, 채택되며, 지명된 역할이 소유한다.	계획이 고정된 주기로 검토되고, 성과 척도에 비추어 시험되며, 훈련과 사건 발견으로 갱신된다.	계획이 이웃한 조직 및 관할권과 조율되고 위해 요소 유형이 바뀜에 따라 선제적으로 조정된다.
위기 의사결정과 지휘	정해진 지휘 구조가 없고 사건 중에 권한이 비공식적으로 가정된다.	지휘 역할이 서류상으로 지명되었으나 압박 아래 시험되지 않았다.	전략, 전술, 운영 계층과 상향 보고 발동 조건이 문서화되고 이를 맡은 사람들이 이해한다.	지휘 권한이 정기적으로 행사되고, 결정의 적시성이 측정되며, 간극은 시정 훈련을 촉발한다.	지휘 구조가 부문과 국경을 넘어 파트너 조직과 원활하게 상호 운용되며 사건이 필요를 입증함에 따라 계층 설계를 조정한다.
업무 연속성 계획	핵심 기능이 식별되지 않았고 교란은 사안별로 처리된다.	일부 핵심 기능에 팀마다 일관되지 않은 비공식적 연속성 방안이 있다.	공인된 표준에 맞춘 연속성 계획이 조직 전체의 핵심 기능과 복구 방안을 식별한다.	연속성 방안이 정기적으로 시험되고, 복구 시간이 목표에 비추어 측정되며, 부족분에 자원이 배정된다.	연속성 계획이 공급자, 파트너, 더 넓은 부문과 조율되어 공유된 교란이 망 전체로 연쇄되지 않는다.
회복탄력성 투자와 재원 조달	회복탄력성 지출이 일상 예산과 따로 식별되지 않는다.	일부 회복탄력성 지출이 이루어지지만 재정 압박 아래 가장 먼저 삭감된다.	보호되는 회복탄력성 예산 항목이 있고 일반 예산 주기에서 방어된다.	회복탄력성 지출이 달성한 위험 감소에 비추어 측정되고 감독 기구에 보고된다.	회복탄력성 재원이 비상 기금이나 위험 분산 같은 미리 마련된 메커니즘을 포함해 관할권이나 파트너 전반에서 모이거나 조율된다.
학습과 사후 검토	사건과 훈련이 공식적으로 검토되지 않는다.	주요 사건 뒤에 검토가 작성되나 권고가 완료까지 추적되는 일은 드물다.	구조화된 사후 검토 과정이 권고 책임자와 함께 표준 관행이다.	권고 완료가 추적되고 보고되며 되풀이되는 발견은 단지 지역적 시정이 아니라 체계적 변화를 촉발한다.	교훈이 조직과 부문 전반에서 선제적으로 공유되어 더 넓은 공유 실무에 기여하고 그것을 끌어다 쓴다.

체크리스트

서면 전 위해 요소 비상 계획이 위해 요소별 부속서와 함께 있고 지명된 역할이 소유한다.
지휘 권한, 곧 누가 위기를 선포하고 계획을 가동할 수 있는지가 문서화되었고 정상 근무 시간 밖에 시험되었다.
업무 연속성 계획이 조직의 핵심 기능과 그 최대 허용 교란 기간을 식별한다.
이웃한 조직이나 관할권과의 상호 지원과 급증 역량 협약이 단지 논의된 것이 아니라 서명되고 유효하다.
지난 12개월 동안 적어도 한 번의 훈련(모의 토론, 기능, 또는 대규모)이 실행되었고 그 발견이 완료까지 추적되었다.
단일한 신뢰받는 대변인이나 소통 채널이 파악되고, 훈련되었으며, 사건 첫 한 시간 안에 가동될 준비가 되어 있다.
회복탄력성 투자가 재난이나 비상 기금에만이 아니라 기본 예산의 식별 가능하고 보호되는 항목으로 나타난다.
복구 계획이 동일한 재건으로 기본값을 삼는 대신 명시적인 '더 나은 재건' 요건을 포함한다.
모든 중요한 사건과 훈련 뒤에 사후 검토가 이어지며 권고에 책임자와 기한이 배정된다.
대응 인력의 복지, 곧 순환 근무, 휴식, 사건 후 지원이 사람들이 이미 소진된 뒤에 더해지는 것이 아니라 계획에 내장되어 있다.
공급자, 공익 사업자, 파트너 조직에 대한 의존성이 지도로 그려져 있어 복합적이거나 연쇄적인 실패가 뜻밖이 아니다.
위험 관리(주제 3.10 — 규제와 공공 위험 관리 참조), 그리고 해당하는 경우 기후에 특화된 회복탄력성(주제 4.3 — 기후, 지속가능성, 환경적 공공가치 참조)에 대한 상호 참조가 이 계획과의 일관성에 대해 점검되었다.

주요 출처

이 주제는 국제 비상사태 관리 문헌의 4단계 주기(예방/완화, 대비, 대응, 복구), 재해 위험 경감의 주요 글로벌 정책 참조로서의 유엔 재난위험경감사무국의 센다이 재해위험경감 프레임워크, 업무 연속성 관리 체계의 참조 표준으로서의 국제표준화기구의 ISO 22301, 경제협력개발기구의 위험 거버넌스 및 회복탄력성 연구, 그리고 복잡하고 긴밀하게 결합된 체계의 연쇄 실패에 대한 찰스 페로의 분석에 기댄다. 국가 사례는 미국 연방재난관리청(FEMA)의 국가 대비 목표(National Preparedness Goal)와 영국 내각부(Cabinet Office)의 회복탄력성 틀(Resilience Framework)에서 끌어왔으며, 보편적 모델이 아니라 국가 유형의 예시로 인용된다.

참고문헌

Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf