Política pública e ciclo de políticas

Por que razão isto importa para o valor público

Todo o dirigente público herda um processo de decisão que parece, visto de longe, um simples oleoduto: um problema é notado, as opções são ponderadas, é feita uma escolha, a escolha é executada e alguém verifica se funcionou. Na prática, o problema que é notado raramente é o mais grave, as opções em cima da mesa raramente são o conjunto completo que existe, e a escolha que é feita deve muitas vezes tanto à agenda de que ministro tinha uma folga naquela semana como aos méritos do caso. Compreender por que razão a versão arrumada é uma simplificação, e onde se desfaz, não é uma subtileza académica; é o que permite a um dirigente reconhecer uma oportunidade genuína de agir quando ela surge, em vez de esperar por um processo que nunca chegará na forma que o diagrama promete.

A teoria do valor público trata esta desordem como uma restrição de conceção, e não como uma falha a eliminar por engenharia. A legitimidade e o apoio de uma política dependem de ela ter passado por um processo que as partes interessadas reconhecem como justo, mesmo quando esse processo foi contestado e não linear (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade). A capacidade operacional de uma política para entregar depende de escolhas feitas na fase de formulação e de conceção dos instrumentos, muito antes de a execução começar, o que significa que um dirigente que só intervém quando uma política chega à sua secretária para execução já perdeu a oportunidade de moldar se ela é sequer exequível. Conhecer o ciclo, e os seus limites, é como um dirigente encontra o ponto de máxima alavanca, em vez de chegar depois de todas as decisões consequentes já terem sido tomadas.

A outra razão pela qual isto importa agora é que os problemas de política cada vez mais não respeitam a fronteira de um único instrumento. A abordagem de uma cidade à redução do congestionamento de trânsito pode combinar uma regulamentação, uma taxa, um subsídio a alternativas e uma campanha de informação pública, e acertar na combinação é uma competência distinta de acertar em qualquer instrumento isolado. Um dirigente que pensa apenas em termos de «que lei precisamos» ou «quanto devemos gastar» perde de vista que o mesmo objetivo de política pode muitas vezes ser alcançado de forma mais barata, ou mais legítima, por um instrumento diferente ou por uma combinação inteiramente diferente.

Conceitos fundamentais

O ciclo de políticas é um modelo estilizado de como as decisões públicas são tomadas, tipicamente dividido em fases: definição da agenda, formulação, adoção (ou legitimação), execução e avaliação, muitas vezes representado como um ciclo e não como uma linha porque a avaliação reabre rotineiramente a agenda (ver Public policy). O seu valor é pedagógico: dá um vocabulário partilhado para falar de um processo que de outro modo seria descrito de tantas maneiras quantas as pessoas que o descrevem. O seu perigo é que o ciclo arrumado convida o leitor a presumir que as decisões reais passam pelas fases por ordem, uma vez, de forma limpa — o que raramente fazem.

A definição da agenda é a fase em que uma condição do mundo se torna um problema sobre o qual se espera que um governo ou uma organização atue, de entre a enorme variedade de condições que poderiam, em princípio, receber essa atenção. A maioria das condições sociais nunca chega a tornar-se ponto da agenda; o que separa as que chegam não é simplesmente a gravidade mas a visibilidade, uma narrativa convincente, uma base que pressiona por ação e, muitas vezes, um acontecimento desencadeador. O cientista político americano John W. Kingdon construiu o relato mais amplamente usado desta fase, o quadro dos fluxos múltiplos, que defende que um fluxo de problemas (condições reconhecidas como problemas), um fluxo de políticas (soluções já desenvolvidas por especialistas, muitas vezes antes de existir qualquer problema correspondente) e um fluxo político (o humor do público, os ciclos eleitorais e os interesses organizados) correm em grande medida de forma independente uns dos outros, e que a mudança da agenda ocorre quando se abre uma janela de oportunidade política e um empreendedor de políticas acopla os três fluxos (ver Multiple streams framework; ver John W. Kingdon). A implicação contraintuitiva é que uma solução está frequentemente pronta e à espera antes de o seu problema se tornar politicamente saliente, em vez de ser concebida em resposta a ele — razão pela qual tantas crises são seguidas da rápida adoção de uma proposta que os especialistas defendiam havia anos.

A formulação de políticas é a fase em que um problema reconhecido é traduzido num conjunto de respostas candidatas: instrumentos em rascunho, os seus custos e efeitos prováveis e os compromissos entre eles, normalmente desenvolvidos por funcionários, analistas e peritos externos e não diretamente pelos decisores eleitos. A adoção, por vezes chamada legitimação, é a fase formal em que uma resposta candidata é autorizada — uma votação, uma assinatura, uma regulamentação formalmente aprovada — e é nesta fase que uma política adquire força vinculativa e, idealmente, a legitimidade que advém de um processo autorizador reconhecido, e não meramente de ter sido bem concebida (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade quanto à forma como a legitimidade é construída e testada).

A execução é onde uma política formalmente adotada encontra as organizações, os orçamentos e o pessoal da linha da frente que a têm de levar a cabo, e é a fase em que a arrumação do ciclo se desfaz de forma mais visível. O conceito de burocracia de rua (street-level bureaucracy) de Michael Lipsky descreve como os polícias, professores, técnicos de prestações e inspetores que prestam uma política no dia a dia exercem uma discricionariedade real sobre a forma como é aplicada, o que significa que a política que os cidadãos efetivamente vivem é muitas vezes substancialmente remodelada por juízos da linha da frente que nenhum texto legislativo antecipou (ver Street-level bureaucracy). Uma política pode ser adotada com plena legitimidade e ainda assim não criar valor público se os seus autores nunca perguntaram se a organização encarregada de a prestar tinha a capacidade, os incentivos ou os sistemas de gestão da discricionariedade para o fazer.

A avaliação pergunta se a política adotada produziu os efeitos pretendidos, a que custo e com que efeitos secundários, e é a fase que fecha formalmente o ciclo de volta à definição da agenda: uma política considerada em falha, ou um problema considerado pior do que o esperado, é em si mesmo nova matéria para a agenda (ver Tópico 2.6 — Síntese de evidências e o que funciona quanto à forma como a evidência é reunida, ponderada e sintetizada nesta fase). Tratar a avaliação como o fim do ciclo em vez da sua renovação é um dos erros estruturais mais comuns de uma organização, porque trata o ciclo como uma linha.

Duas críticas influentes explicam por que razão o ciclo tantas vezes não corre como desenhado. O incrementalismo, desenvolvido pelo cientista político americano Charles E. Lindblom, defende que os decisores reais raramente conduzem a análise abrangente, a partir de primeiros princípios, que o modelo do ciclo implica; fazem, em vez disso, pequenos ajustamentos sucessivos à política existente — «desenrascar-se» (muddling through) — porque a análise abrangente de todas as opções é cognitiva e politicamente impossível, e porque os pequenos passos são mais fáceis de reverter se se revelarem errados (ver Incrementalism; ver Charles E. Lindblom). Isto não é um conselho de timidez: Lindblom defendeu que o incrementalismo era muitas vezes a estratégia mais defensável sob incerteza genuína, e não meramente o caminho de menor resistência, embora os críticos há muito apontem que o incrementalismo puro pode também entrincheirar um mau statu quo ao nunca perguntar se é toda a abordagem, e não apenas as suas margens, que está errada.

O modelo do caixote do lixo (garbage can model), desenvolvido por Michael Cohen, James March e Johan Olsen para descrever a tomada de decisão numa «anarquia organizada», vai ainda mais longe: retrata os problemas, as soluções, os participantes e as oportunidades de escolha como quatro fluxos em grande medida independentes a circular numa organização, ocorrendo uma decisão sempre que uma oportunidade de escolha reúne por acaso os outros três, em vez de uma solução ser deliberadamente concebida para um dado problema (ver Garbage can model). O quadro dos fluxos múltiplos de Kingdon é um descendente direto e específico de política deste modelo. Lidos em conjunto, o incrementalismo e o modelo do caixote do lixo defendem ambos que o ciclo racional-sequencial arrumado está mais próximo de uma história legitimadora que as organizações contam sobre as suas decisões a posteriori do que de uma descrição de como essas decisões foram efetivamente tomadas — o que é em si mesmo útil para um dirigente saber, porque altera o peso a dar a «mas não é assim que o fluxograma diz que deve funcionar» como objeção a uma decisão real.

A segunda metade do território deste tópico é o instrumento de política: a ferramenta específica usada para traduzir uma política adotada em efeito. O cientista político britânico Christopher Hood ofereceu a taxonomia mais duradoura, ordenando os instrumentos segundo o recurso governamental em que cada um se apoia: a nodalidade (informação e a posição do governo no centro das redes), a autoridade (o poder legal de exigir, proibir ou permitir), o tesouro (dinheiro, gasto ou cobrado) e a organização (o próprio pessoal, terrenos e equipamento do governo), muitas vezes abreviados pelas iniciais dos quatro recursos em inglês (ver Christopher Hood). Este livro agrupa as categorias de Hood em quatro famílias que correspondem à forma como a maioria dos dirigentes públicos efetivamente fala da escolha de instrumentos: a regulamentação (autoridade — regras que exigem, proíbem ou licenciam um comportamento, apoiadas na fiscalização) (ver Regulation); a despesa, incluindo a prestação direta, as subvenções e os subsídios que reduzem o custo de um comportamento ou bem favorecido (ver Subsidy); a tributação, que gera receita mas pode igualmente ser concebida para desencorajar um comportamento, como um imposto sobre o vício (sin tax) sobre o tabaco, o álcool ou o açúcar (ver Sin tax); e a informação ou persuasão, desde as campanhas de sensibilização pública até às técnicas comportamentais mais dirigidas da teoria do empurrão (nudge theory), que redesenha o próprio ambiente de escolha em vez de impor, pagar ou explicar um resultado preferido (ver Nudge theory; ver Tópico 4.1 — Política pública comportamental quanto à ética e à mecânica desta família de instrumentos em profundidade). As políticas reais combinam quase sempre instrumentos de mais do que uma família — uma taxa sobre sacos de plástico é simultaneamente um imposto e um sinal informativo, e uma obrigação de vacinação é regulamentação reforçada por informação pública — e a verdadeira questão de conceção de instrumentos de um dirigente raramente é «que ferramenta única» mas «que combinação, em que sequência, a que custo para a legitimidade».

Boas práticas

1. Nomeie em que fase está realmente uma questão em curso antes de propor o que fazer a seguir. Tratar um problema que ainda luta por espaço na agenda como se precisasse de uma oficina de formulação, ou uma opção totalmente formulada como se ainda precisasse de construção de agenda, desperdiça o esforço gasto com as ferramentas da fase errada.
2. Mantenha uma lista curta permanente de soluções de política prontas, independentemente de qualquer problema atual. O quadro de Kingdon mostra que as janelas se abrem de repente e se fecham depressa; uma organização sem opções desenvolvidas à espera no fluxo de políticas perderá a maioria delas.
3. Conceba a combinação de instrumentos antes de redigir o texto jurídico. Decida se o objetivo é melhor servido por regulamentação, despesa, tributação, informação ou alguma combinação e só depois escreva o instrumento que concretiza essa escolha, em vez de recorrer a uma lei porque a lei é o recurso por defeito.
4. Pergunte quem vai executar isto ao nível da rua, e se tem a discricionariedade, a formação e a capacidade que a conceção pressupõe. Uma política concebida em torno de um executor idealizado falha ao contacto com carteiras de processos reais, falhas de pessoal reais e juízos reais da linha da frente.
5. Construa o plano de avaliação na formulação, e não após a adoção. Decidir como é o êxito, e como será medido, antes do lançamento da política protege a avaliação de ser moldada retrospetivamente para se ajustar ao que quer que tenha acontecido.
6. Trate o ajustamento incremental como uma estratégia legítima, e não como uma falta de ambição, quando a evidência é genuinamente incerta. O argumento de Lindblom a favor de «desenrascar-se» é mais forte precisamente quando um redesenho ousado e abrangente não pode ser justificado pelo que de facto se sabe ainda.
7. Pergunte periodicamente se o incrementalismo se tornou um hábito em vez de um juízo. Uma área de política que durante uma década só recebeu ajustamentos marginais pode precisar de uma revisão deliberada e abrangente, mesmo que essa revisão seja mais dispendiosa e perturbadora do que outro pequeno passo.
8. Espere que a execução gere novos problemas que reabrem a agenda, e planeie esse ciclo explicitamente. Construa uma via pela qual o feedback da linha da frente e as primeiras conclusões de avaliação cheguem a quem pode rever a política, em vez de tratar a execução como uma fase unidirecional e silenciosa.
9. Declare a combinação de instrumentos em conjunto, no mesmo documento, e não como iniciativas separadas. Uma taxa, um subsídio e uma campanha de informação pública dirigidos ao mesmo comportamento são mais fáceis de avaliar, e de defender, como uma política coordenada do que como três programas vagamente relacionados.
10. Verifique o efeito distributivo de cada instrumento da combinação, e não apenas o efeito agregado da política. Um imposto que altera o comportamento médio pode, ainda assim, recair desproporcionadamente sobre os agregados de baixos rendimentos; associá-lo a um subsídio ou isenção dirigidos é muitas vezes o que torna a combinação legítima (ver Tópico 3.5 — Equidade, justiça e justiça distributiva).
11. Use instrumentos comportamentais como complemento, e não como substituto, da autoridade e do tesouro quando o que está em jogo é elevado. Um empurrão é muitas vezes o primeiro passo mais barato e menos coercivo, mas raramente é suficiente por si só para um problema suficientemente grave para justificar regulamentação ou despesa (ver Tópico 4.1 — Política pública comportamental).
12. Documente a janela política que tornou a adoção possível, enquanto está fresca. Compreender por que razão uma política se tornou adotável quando o foi — que acontecimento desencadeador, que empreendedor, que alinhamento de fluxos — ajuda a organização a reconhecer a janela seguinte, em vez de presumir que o mesmo resultado pode ser invocado a pedido.

Perguntas para discutir com a sua equipa

Sabemos realmente em que fase do ciclo estão as nossas iniciativas importantes atuais, ou estamos a aplicar o mesmo guião a todas, independentemente? Percorra as suas três ou quatro maiores iniciativas em curso e coloque cada uma na fase de definição da agenda, formulação, adoção, execução ou avaliação, com honestidade, e não onde o organigrama diz que está. Discuta se as ferramentas e reuniões que está a usar correspondem a essa fase, ou se uma iniciativa que ainda luta por atenção está a ser tratada como se precisasse apenas de melhor planeamento de entrega. Acorde o que mudaria na forma como cada iniciativa é dotada de recursos se a avaliação da fase estiver correta.

Que soluções prontas estão neste momento no nosso fluxo de políticas, à espera de uma janela que não estamos a acompanhar? Peça a cada equipa que nomeie uma opção que acredita estar bem desenvolvida mas que nunca encontrou o momento político para ser adotada. Discuta o que teria de acontecer — um acontecimento, uma mudança de liderança, uma alteração do humor público — para que essa janela se abra, e se a opção estaria genuinamente pronta se isso acontecesse. Considere se a organização tem alguma prática permanente para manter essas opções atualizadas, ou se elas ficam discretamente obsoletas à espera.

Da última vez que concebemos uma política, escolhemos o instrumento primeiro e o objetivo depois? Retroceda numa decisão recente e pergunte com honestidade se «precisamos de uma lei» ou «precisamos de gastar mais» foi decidido antes de o objetivo subjacente e os instrumentos alternativos serem devidamente ponderados. Discuta como teria sido uma genuína conversa de escolha de instrumentos, comparando regulamentação, despesa, tributação e informação face ao mesmo objetivo. Acorde um passo-padrão no seu processo de conceção de políticas que force esta comparação antes de a redação começar.

Onde é que a execução redesenhou discretamente uma política que julgávamos já decidida? Identifique uma política cujo efeito no terreno difere de forma notória do que foi escrito e adotado e discuta que discricionariedade o pessoal da linha da frente exerceu para produzir essa diferença. Considere se essa discricionariedade é um problema a encerrar ou uma adaptação sensata que a política formal deveria ser atualizada para refletir. Decida quem é responsável por notar este tipo de deriva e por decidir, de cada vez, qual das duas respostas é a certa.

Estamos a tratar a avaliação como realimentação para a agenda seguinte, ou como um relatório que é arquivado quando o programa termina? Reveja o que realmente aconteceu às conclusões das suas duas últimas avaliações importantes: alteraram uma decisão em curso, informaram a ronda de formulação seguinte ou ficaram num documento que ninguém voltou a consultar (ver Tópico 2.6 — Síntese de evidências e o que funciona)? Discuta o que teria de mudar estruturalmente — calendário, responsabilidade, um fórum permanente — para que a avaliação feche genuinamente o ciclo em vez de apenas fechar o processo. Acorde uma mudança concreta que fará antes de a próxima avaliação ser devida.

A nossa abordagem atual nesta área de política é uma estratégia incremental deliberada, ou um hábito não examinado? Escolha uma área de política que a sua organização tenha ajustado marginalmente, ano após ano, sem uma revisão abrangente, e discuta com honestidade qual das duas leituras de Lindblom se aplica: prudência sensata sob incerteza real, ou um recurso por defeito confortável que discretamente sobreviveu à sua justificação. Considere o que custaria em tempo e em capital político uma revisão genuína a partir de primeiros princípios e pondere isso explicitamente face ao custo de continuar a desenrascar-se. Decida se essa revisão pertence à agenda do próximo ano.

Na prática: um exemplo de valor público

O governo de uma cidade costeira de média dimensão passara vários anos a discutir os resíduos de plástico de utilização única nas suas praias e vias navegáveis sem produzir uma política formal. Os grupos ambientalistas levantavam a questão nas reuniões da câmara havia anos; um código voluntário que pedia aos retalhistas que reduzissem a distribuição de sacos de plástico produzira apenas um declínio modesto; e uma proposta redigida pelo gabinete de sustentabilidade da cidade para combinar uma taxa ao retalho com uma campanha de sensibilização pública estava, totalmente formulada, numa gaveta havia mais de um ano, incapaz de atrair atenção política suficiente para chegar a votação.

A situação mudou abruptamente depois de uma tempestade marítima invulgarmente forte ter lançado grandes volumes de detritos de plástico sobre a principal praia turística da cidade duas semanas antes do início da época de verão, gerando extensa cobertura mediática local e uma torrente súbita de queixas aos vereadores eleitos. Um vereador recém-eleito, que fizera campanha em parte em torno de questões ambientais, viu o momento e levou a proposta já existente do gabinete de sustentabilidade para a agenda em poucos dias, acoplando o fluxo de políticas adormecido aos fluxos político e de problemas recém-abertos quase exatamente como o quadro de Kingdon preveria. A proposta que esperara um ano por atenção foi adotada seis semanas depois da tempestade, não porque tivesse melhorado, mas porque se abrira uma janela.

A política adotada combinou deliberadamente quatro instrumentos, em vez de depender de um só. Uma regulamentação proibiu os retalhistas de fornecer sacos de plástico de utilização única no ponto de venda (autoridade). Uma pequena taxa aplicou-se a qualquer saco de papel ou compostável que o cliente ainda quisesse (tesouro, funcionando como um desincentivo ligeiro ao estilo de um imposto sobre o vício e não como medida de receita). Um subsídio financiou sacos reutilizáveis gratuitos distribuídos através de centros comunitários nos bairros de menores rendimentos da cidade, para impedir que a taxa recaísse com mais força sobre os residentes menos capazes de a absorver. Uma campanha de informação pública, desenvolvida com o grupo de ciências comportamentais de uma universidade local, redesenhou o aviso na caixa dos retalhistas participantes de modo que recusar um saco passasse a ser a opção por defeito e não algo que o cliente tivesse de pedir ativamente — um empurrão colocado por cima da regulamentação e da taxa, e não um substituto de nenhuma delas.

A execução fez emergir uma lacuna que a conceção original não antecipara: os inspetores de mercados responsáveis pela fiscalização da proibição ao retalho tinham discricionariedade quanto ao rigor com que a aplicar às pequenas bancas familiares do bairro de mercados mais antigo da cidade, e a fiscalização informal inicial variava muito de inspetor para inspetor. Em vez de tratar isto como uma falha de cumprimento a punir, o gabinete de sustentabilidade trabalhou com os inspetores para formalizar uma abordagem gradual — primeiro advertências, coimas apenas após uma infração repetida — que os inspetores já vinham efetivamente a aplicar pelo seu próprio juízo. A política formal foi revista para corresponder à prática que os seus próprios executores ao nível da rua já tinham verificado ser exequível.

Uma avaliação dezoito meses depois encontrou uma redução substancial dos detritos de plástico nas praias, uma redução menor mas real da distribuição global de sacos de utilização única e um efeito distributivo globalmente neutro uma vez contabilizados os sacos reutilizáveis subsidiados. A avaliação assinalou também que a perceção da taxa sobre os sacos de papel se desvanecera com o tempo, enfraquecendo o seu efeito comportamental, e recomendou renovar a campanha de informação em vez de presumir que um lançamento pontual se sustentaria indefinidamente — realimentando diretamente a agenda do ciclo orçamental seguinte. Este cenário é ilustrativo e fictício; não descreve a política de plásticos nem a decisão da câmara de nenhuma cidade real.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

Uma autarquia situa-se tipicamente mais perto da execução e vê, por isso, a distância entre uma política adotada e a sua realidade ao nível da rua mais depressa do que qualquer outro nível de governo, mas dispõe normalmente do conjunto de instrumentos mais estreito, uma vez que a tributação importante e grande parte da autoridade regulatória pertencem ao governo nacional ou regional. A competência local característica é combinar um conjunto limitado de instrumentos — regulamentação local, pequenas taxas e tarifas, despesa direta e informação dirigida localmente — de forma suficientemente criativa para fazer progressos reais num problema cujas maiores alavancas pertencem a outrem.

Governo nacional

O governo nacional detém tipicamente o conjunto de instrumentos mais amplo, incluindo a capacidade de legislar, tributar e gastar em escala, o que torna a conceção da combinação de instrumentos um ofício genuinamente nacional e não uma improvisação. O risco nacional característico é o oposto do local: com todos os instrumentos tecnicamente disponíveis, a formulação de políticas nacionais pode recorrer por defeito à ferramenta maior ou mais visível — uma nova lei, um imposto de manchete — quando uma combinação menor e mais barata alcançaria o mesmo valor público a menor custo para a legitimidade e menor risco de efeitos não pretendidos.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

As organizações sem fins lucrativos e não governamentais raramente detêm autoridade formal sobre instrumentos de política, mas são frequentemente os empreendedores de políticas que acoplam uma solução pronta a uma janela política aberta, e são muitas vezes as organizações mais próximas de como uma política realmente chega às pessoas que pretende ajudar. O seu contributo distintivo para o ciclo é a definição da agenda e o feedback da execução: aumentar a visibilidade de um problema muito antes de a atenção do governo chegar e reportar, de forma credível e rápida, quando o efeito de uma política ao nível da rua diverge da sua conceção pretendida (ver Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos).

Organismos multilaterais e internacionais

Os organismos multilaterais e internacionais raramente dispõem de autoridade interna vinculativa, de tributação ou de despesa da forma como um governo nacional dispõe, pelo que os seus instrumentos característicos são, nos termos de Hood, a nodalidade e a organização — convocar, fixar normas, publicar evidência comparada e coordenar o financiamento que os governos nacionais depois mobilizam através da sua própria combinação de instrumentos. Como operam em jurisdições com capacidades administrativas muito diferentes, a distância entre um quadro adotado internacionalmente e o seu efeito no terreno é muitas vezes a mais ampla de todos os níveis abordados neste tópico, e as fases de definição da agenda e de avaliação do ciclo importam tipicamente mais ao seu trabalho do que a adoção ou a execução direta.

Modos de falha comuns

Confundir o diagrama com o processo. Uma equipa concebe a sua governação interna como se todas as decisões fossem passar limpamente pela definição da agenda, formulação, adoção, execução e avaliação em ordem estrita, e depois trata cada decisão real que não segue essa ordem como uma anomalia que exige correção e não como elaboração normal de políticas. Isto produz processos de governação que atrasam as janelas genuínas e oportunistas em que um empreendedor de políticas precisa de agir, sem tornar a decisão final mais bem informada.

Conceção a partir do instrumento. Um problema de política chega já vestido de instrumento preferido — «precisamos de uma nova lei» ou «precisamos de gastar mais» — e a fase de formulação torna-se uma busca de justificação em vez de uma comparação genuína de regulamentação, despesa, tributação e informação face ao objetivo. Isto custa à organização combinações mais baratas, menos coercivas ou mais eficazes que nunca foram seriamente consideradas porque o instrumento foi escolhido antes de a análise começar.

Conceber para um executor idealizado. Uma política é formulada em torno do pressuposto de pleno cumprimento por parte da linha da frente, ampla disponibilidade de tempo do pessoal e ausência de prioridades locais concorrentes, nada disso refletindo a burocracia de rua que a vai efetivamente prestar. A distância de execução resultante é então atribuída ao pessoal da linha da frente por «não seguir a política corretamente», quando a causa mais profunda foi uma conceção que nunca perguntou o que a execução realmente exigiria.

A avaliação como ponto final e não como ciclo de realimentação. Uma avaliação é encomendada, concluída e arquivada, sem qualquer mecanismo permanente que ligue as suas conclusões à ronda seguinte de definição da agenda ou de formulação. Isto é caro duas vezes: uma no custo da própria avaliação e outra no custo de o ciclo de políticas seguinte redescobrir, do zero, uma lição que a avaliação já tinha estabelecido.

Incrementalismo calcificado em inércia. Uma área de política recebe apenas ajustamentos marginais ano após ano porque é assim que a organização sempre a abordou, e não porque alguma vez se tenha feito uma genuína comparação com um redesenho mais abrangente. O custo é invisível até uma crise ou uma janela de política expor quanto o caminho incremental ficou atrás de uma abordagem mais deliberada.

Ignorar a janela política que tornou uma decisão possível. Uma organização trata uma política adotada como se resultasse puramente do mérito técnico da proposta, esquecendo o acontecimento desencadeador, o empreendedor ou o alinhamento político que efetivamente tornou a adoção possível. Quando surge o problema semelhante seguinte sem o mesmo alinhamento, a organização surpreende-se por uma proposta igualmente bem concebida não ser adotada, tendo confundido um acoplamento feliz de fluxos com um processo repetível.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Fase atual de cada iniciativa de política em curso (definição da agenda, formulação, adoção, execução, avaliação) identificada com honestidade.
• Lista curta de opções de política investigadas e prontas, mantida independentemente de qualquer problema atual em curso.
• Comparação de instrumentos (regulamentação, despesa, tributação, informação) documentada antes de a redação começar.
• Efeito distributivo de cada instrumento da combinação proposta verificado, e não apenas o efeito agregado.
• Capacidade de entrega da linha da frente e discricionariedade provável avaliadas antes de uma política ser finalizada.
• Plano de avaliação e medidas de êxito definidos na fase de formulação, e não após a adoção.
• Confirmada a existência de uma via pela qual as conclusões da avaliação e o feedback da execução chegam à ronda de definição da agenda seguinte.
• Janela política ou circunstancial que permitiu uma adoção recente documentada enquanto ainda está clara.
• Áreas de ajustamento incremental de longa duração revistas periodicamente quanto a saber se um redesenho abrangente está agora justificado.
• Instrumentos comportamentais ou informativos verificados face ao Tópico 4.1 — Política pública comportamental — quanto a limites éticos antes da utilização.
• Pacote combinado de instrumentos apresentado e avaliado como uma política coordenada, e não como iniciativas sem relação.

Fontes principais

• Charles E. Lindblom, «The Science of "Muddling Through"», Public Administration Review, 19(2), 1959, pp. 79–88, para o argumento fundador a favor do incrementalismo como estratégia defensável sob incerteza genuína.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, para a formulação original e mais completa do quadro dos fluxos múltiplos.
• Michael D. Cohen, James G. March e Johan P. Olsen, «A Garbage Can Model of Organizational Choice», Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, pp. 1–25, para o modelo de escolha organizacional que o quadro de Kingdon adapta à elaboração de políticas.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (reeditado pela Palgrave Macmillan), para a taxonomia de nodalidade, autoridade, tesouro e organização dos instrumentos de política.
• A Recomendação do Conselho sobre Política e Governação Regulatórias da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económicos (OCDE), para um relato comparado entre países de como os instrumentos regulatórios são concebidos e governados na prática.

Referências

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html