Finanças públicas e orçamento

Por que razão isto importa para o valor público

Todo o diretor financeiro que levou uma ronda de despesa a um conselho de ministros, a uma câmara ou a um conselho de administração viu o mesmo padrão: os departamentos chegam com mais pedidos do que o envelope comporta, cada um defensável nos seus próprios termos, e alguém tem de decidir quais perdem. Essa decisão não é um resíduo técnico deixado depois de a política estar definida — é onde a política se torna real. Um programa que existe apenas num documento estratégico não fez reivindicação sobre ninguém; um programa com uma linha no orçamento aprovado fez, e essa linha pode ser acompanhada, auditada e defendida ou atacada.

É também aqui que o triângulo estratégico deixa de ser uma abstração. Uma proposta de despesa pode ter forte legitimidade e apoio, uma proposta de valor convincente e capacidade operacional real, e ainda assim perder na ronda orçamental para uma proposta com menos de tudo isto mas melhor posicionada no calendário político (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade). As finanças públicas e o orçamento são a arena onde essa discrepância é ou corrigida, através de um processo disciplinado que testa as pretensões pelos seus méritos, ou entrincheirada, através de um que recompensa quem gritou mais alto ou chegou primeiro.

O que está em jogo agudizou-se para quase todos os tipos de organização do setor público e do setor social. O crescimento mais lento, os custos mais elevados do serviço da dívida, o envelhecimento das populações e os custos de adaptação climática apertaram o envelope na maior parte das jurisdições precisamente quando os cidadãos esperam mais dele, pelo que a qualidade do processo orçamental, e não apenas a quantidade de dinheiro que nele entra, determina cada vez mais se uma organização ainda consegue criar valor público dentro dos seus meios. Acertar nisto não é contabilidade acrescentada ao verdadeiro trabalho da gestão pública; tributar e gastar são, em si mesmos, os dois instrumentos mais poderosos de que um organismo público dispõe para criar valor público, e o orçamento é o documento que decide como são usados.

Conceitos fundamentais

Um orçamento é um plano, normalmente referente a um ano fiscal, que estabelece a receita esperada e a despesa autorizada de um governo, organismo ou organização; o artigo da Wikipédia sobre o orçamento do Estado enquadra-o como uma projeção que é simultaneamente um instrumento de política, um duplo caráter que atravessa este tópico. As finanças públicas são o campo mais amplo que estuda como os governos obtêm receitas, as afetam e gerem a dívida, e como essas escolhas afetam a estabilidade e a distribuição na sociedade (ver finanças públicas); este tópico incide sobre a maquinaria operacional mais estreita, o próprio processo orçamental.

O ciclo orçamental tem quatro fases recorrentes, e a maior parte das falhas nas finanças públicas remonta a uma fragilidade numa fase específica e não ao sistema como um todo. A formulação é a fase do executivo: um ministério das finanças ou tesouro fixa um teto orçamental, os organismos que gastam apresentam pedidos face a ele e o executivo negoceia internamente uma proposta antes de esta se tornar pública. A aprovação é a fase legislativa: a proposta é escrutinada, alterada e promulgada, tipicamente através de uma lei de dotações, sem a qual, na maioria dos sistemas, o dinheiro não pode legalmente sair do tesouro; quando uma legislatura falha este prazo, muitas jurisdições recorrem a uma resolução de continuidade ou expediente equivalente para manter a despesa autorizada aos níveis do ano anterior. A execução é a fase em que o orçamento promulgado é efetivamente gasto: os fundos são libertados, os compromissos acompanhados face aos limites autorizados e os ajustamentos durante o ano feitos à medida que as circunstâncias mudam. A auditoria fecha o ciclo, examinando se o dinheiro foi gasto como autorizado e, cada vez mais, se alcançou o que foi prometido; este tópico trata a auditoria apenas como a fase final, uma vez que a arquitetura de responsabilização à sua volta é o território próprio do Tópico 3.4 — Responsabilização, transparência e legitimidade (ver Tópico 3.4 — Responsabilização, transparência e legitimidade).

As regras orçamentais são restrições numéricas sobre agregados orçamentais, fixadas na lei, na constituição ou em política vinculativa, destinadas a prevenir um enviesamento persistente para o défice — a tendência bem documentada dos governos para gastarem mais do que arrecadam, em especial em anos eleitorais. O Departamento de Assuntos Fiscais do Fundo Monetário Internacional classifica as regras orçamentais em quatro grandes tipos: regras de equilíbrio orçamental que exigem um orçamento equilibrado ou limitam o défice; regras de dívida que impõem um teto à dívida pública, muitas vezes expresso como um rácio dívida/PIB (sendo o produto interno bruto, PIB, a medida-padrão da produção económica total de um país); regras de despesa que limitam o crescimento da despesa; e regras de receita que regem as receitas extraordinárias ou em falta. Algumas jurisdições inscrevem uma exigência de orçamento equilibrado diretamente no direito constitucional — uma «emenda do orçamento equilibrado», no termo usado onde isto foi mais publicamente debatido —, enquanto outras se apoiam em lei ordinária ou compromisso político.

O compromisso inerente a toda a regra orçamental é entre credibilidade e flexibilidade. Uma regra rígida é mais fácil de fazer cumprir e mais difícil de iludir, razão pela qual tranquiliza credores e contribuintes quanto a que a dívida não se descontrolará; mas uma regra que obriga a cortes ou a aumentos de impostos precisamente quando a economia está fraca torna a política orçamental procíclica — reforçando o ciclo económico — em vez de contracíclica, o padrão geralmente preferido para a estabilização macroeconómica. O remédio habitual é uma cláusula de salvaguarda predefinida: condições declaradas, como uma recessão ou uma emergência declarada, em que a regra é formalmente suspensa em vez de silenciosamente ignorada, para que a flexibilidade sobreviva sem destruir a credibilidade para o choque seguinte.

Um quadro de despesa a médio prazo (QDMP) liga o orçamento anual a um plano orçamental plurianual móvel, tipicamente de três a cinco anos, de modo que uma decisão deste ano é tomada com visibilidade das suas consequências nos anos seguintes. Na sua forma padrão, um QDMP combina um envelope de recursos de cima para baixo — o que o Estado pode plausivelmente gastar dada a sua regra orçamental e a sua previsão de receitas — com uma orçamentação de baixo para cima dos compromissos atuais, conciliando as duas antes de afetar a folga a novas prioridades. A África do Sul introduziu um dos primeiros QDMP desenvolvidos independentemente da pressão dos doadores, no seu orçamento de 1998, e o Banco Mundial incorporou depois a abordagem nas suas orientações-padrão de finanças públicas para os governos em geral; sem um, um orçamento pode aprovar um programa incomportável no terceiro ano de um compromisso de cinco, porque nada no processo foi concebido para o notar.

A orçamentação incremental toma a dotação do ano anterior como ponto de partida e negoceia apenas a dimensão da alteração, em vez de voltar a justificar a base. O incrementalismo está bem documentado na orçamentação pública porque é administrativamente barato e politicamente gerível — todo o programa estabelecido tem defensores, e negociar apenas a margem evita reabrir todas as lutas todos os anos — mas permite também que um programa obsoleto, uma vez incorporado na base, sobreviva indefinidamente porque nenhuma parte do processo pergunta se deveria sequer existir.

A orçamentação de base zero responde a essa fraqueza exigindo que cada programa, em princípio, justifique o seu financiamento integral a partir de uma base de zero em cada ciclo e não apenas o seu incremento. Desenvolvida como técnica de gestão nos anos 1970 (ver orçamentação de base zero), é poderosa mas dispendiosa de executar corretamente em todo o orçamento todos os anos, pelo que a maioria das organizações que a usam a sério aplicam-na seletivamente, a um setor de cada vez em rotação, e não a tudo ao mesmo tempo.

A orçamentação por programas e de desempenho classifica a despesa pelo que se pretende alcançar com ela — um programa ou produto — e não apenas pelo mapa tradicional de contas por rubricas (salários, fornecimentos, capital). A orçamentação baseada no desempenho liga os níveis de financiamento, pelo menos nominalmente, aos resultados esperados ou alcançados, deslocando a conversa de «quanto custou isto» para «o que comprou isto», embora a ligação entre os dados de desempenho e a decisão efetiva de afetação seja muitas vezes mais frouxa do que a designação sugere, e possa criar os problemas de incentivos perversos que o Tópico 3.11 — Qualidade, segurança e gestão do desempenho examina em profundidade (ver Tópico 3.11 — Qualidade, segurança e gestão do desempenho).

Impostos e despesa como instrumentos, e não apenas lançamentos contabilísticos, é o enquadramento em que este tópico insiste do princípio ao fim. A política orçamental trata ambos os lados do orçamento como alavancas ativas: um crédito fiscal para cuidados infantis e um programa direto de despesa em cuidados infantis podem perseguir o mesmo objetivo de valor público através de instrumentos diferentes, e um processo orçamental competente compara-os nessa base em vez de tratar o imposto como um pano de fundo fixo de uma decisão de despesa. O défice orçamental, em que a despesa excede a receita num período, é uma dessas alavancas e não simplesmente uma falha de disciplina; o debate genuíno, refletido no artigo da Wikipédia sobre despesa deficitária, incide sobre quando e em que medida é apropriado, e não sobre se está sempre errado.

Boas práticas

1. Fixe o teto a médio prazo antes de a luta pela afetação começar. Acorde o envelope de recursos de cima para baixo face à regra orçamental e à previsão de receitas em primeiro lugar, para que os departamentos negoceiem quinhões de um total conhecido em vez de tratarem o próprio total como negociável.
2. Inscreva uma genuína cláusula de salvaguarda em cada regra orçamental antes de ser necessária. Uma regra suspensa informalmente numa crise, sem gatilho previamente acordado, prejudica mais a credibilidade do que uma regra com uma exceção clara, estreita e previamente declarada alguma vez prejudicaria.
3. Oriente os novos compromissos de política por todo o período a médio prazo, e não apenas pelo primeiro ano. Uma proposta que parece comportável no primeiro ano e incomportável no terceiro deve ser visível como tal antes da aprovação, e não descoberta no ciclo seguinte.
4. Exija um caso económico para as novas despesas importantes, construído com a mesma disciplina de um caso de negócio de capital. Encaminhe os novos programas significativos pelo método de avaliação que o Tópico 2.5 — Casos de negócio e valor pelo dinheiro expõe, para que um pedido de despesa e um pedido de investimento enfrentem um escrutínio comparável (ver Tópico 2.5 — Casos de negócio e valor pelo dinheiro).
5. Classifique a despesa por programa e produto a par do mapa tradicional de contas por rubricas. Mantenha a classificação contabilística para controlo e auditoria, mas acrescente uma vista por programa para que os decisores vejam aquilo que uma dotação pretende alcançar, e não apenas em que será gasta.
6. Realize uma genuína revisão de base zero de pelo menos uma área importante de despesa em cada ciclo, por rotação. Rever tudo a partir de zero todos os anos raramente é comportável; nunca rever nada a partir de zero deixa os programas obsoletos sobreviverem apenas por inércia.
7. Dê aos titulares de orçamento uma flexibilidade real durante o ano dentro de limites claros. Uma transferência razoável (virement) — a autoridade para mover fundos entre rubricas orçamentais sem uma nova dotação — permite aos gestores responder às condições em mudança sem violar o controlo legislativo dos totais.
8. Acompanhe a execução face ao orçamento aprovado mensalmente, e não apenas no final do ano. Uma grande diferença entre o que foi aprovado e o que foi efetivamente gasto, descoberta apenas na auditoria, é uma falha de governação que o relato mensal durante o ano teria apanhado a tempo de corrigir.
9. Alinhe as estimativas das despesas fiscais com os totais da despesa direta no mesmo documento. Um benefício fiscal que reduz a receita no mesmo montante que um programa de despesa custaria é, em substância, uma decisão de despesa; publicá-lo em separado esconde a sua verdadeira dimensão do escrutínio.
10. Concilie o resultado efetivo com o orçamento originalmente aprovado e publique a variação. Uma diferença publicada e explicada entre o que foi aprovado e o que foi gasto é a disciplina mais útil para melhorar a formulação do ano seguinte.

Perguntas para discutir com a sua equipa

O nosso processo fixa o envelope total antes de os departamentos competirem por quinhões dele, ou a soma dos pedidos departamentais torna-se efetivamente o envelope? Muitos processos orçamentais afirmam funcionar de cima para baixo mas funcionam de baixo para cima, porque o ministério das finanças não tem peso político para manter um teto perante pedidos determinados. Se o envelope é poroso, a regra orçamental que o sustenta também o é, por muito firme que pareça no papel. Use esta pergunta para rastrear o que realmente aconteceu ao teto nos dois últimos ciclos: foi mantido, ou deslocou-se para acomodar os pedidos que chegaram. Discuta o que teria de mudar, tanto politicamente como tecnicamente, para que se mantenha da próxima vez.

O que desencadearia a cláusula de salvaguarda da nossa regra orçamental, e quem tem autoridade para a invocar? Uma regra sem gatilho declarado tende a ser suspensa informalmente sob pressão, o que lhe custa credibilidade para a crise seguinte mesmo que a suspensão em si fosse razoável. Use esta pergunta para encontrar a redação real, se existir, e testá-la face a um choque plausível a curto prazo — uma recessão, uma catástrofe natural, uma súbita quebra de receitas. Discuta se o gatilho é suficientemente específico para ser invocado rapidamente e suficientemente estreito para não se tornar uma brecha permanente, e quem tem atualmente a autoridade para o acionar.

Que parte do orçamento deste ano é raciocínio genuinamente novo, e que parte é a base do ano passado transportada? A orçamentação incremental não é automaticamente uma falha — é administrativamente eficiente e é assim que a maioria das organizações realmente opera na maior parte do tempo — mas um orçamento que é quase inteiramente base mais um pequeno incremento não testou a maior parte da sua despesa face às prioridades atuais há anos. Use esta pergunta para estimar, mesmo que grosseiramente, que parte do orçamento atual foi substantivamente reaberta neste ciclo por oposição a simplesmente transitada. Discuta quais os programas que há mais tempo não sofreram um teste genuíno de repriorização e se isso é uma escolha deliberada ou um acidente da conceção do processo.

Onde aterra, na nossa decisão orçamental, o caso económico de um caso de negócio, e o processo orçamental alguma vez o anula? Um caso económico rigoroso, construído como o Tópico 2.5 — Casos de negócio e valor pelo dinheiro — descreve, pode ainda assim perder face a uma proposta com análise mais fraca mas apoio político mais forte, e isso é por vezes o resultado certo e por vezes um sinal de que o processo orçamental não está realmente a usar a análise que encomenda. Use esta pergunta para encontrar um caso recente em que a ordenação económica e a decisão de financiamento divergiram e estabeleça porquê. Discuta se essa divergência foi tornada explícita e defensável na altura, ou se foi simplesmente absorvida sem comentário.

Se um legislador, vereador ou cidadão perguntasse como se compara a despesa de um programa específico com o que ele entregou, conseguiríamos responder em dias, usando dados deste ano orçamental e não a auditoria do ano passado? Os dados de execução que só se tornam visíveis no final do ano, através do ciclo de auditoria que o Tópico 3.4 — Responsabilização, transparência e legitimidade — examina, chegam demasiado tarde para alterar o que quer que seja no ano que descrevem. Use esta pergunta para testar quão atuais são, na prática e não na política, os dados de despesa e desempenho durante o ano da organização. Discuta o que teria de ser verdade quanto aos sistemas financeiros e de relato de desempenho para que essa resposta esteja disponível em dias e não em meses.

Compreendemos a nossa trajetória orçamental a médio prazo suficientemente bem para que a decisão deste ano não feche discretamente as opções do próximo? Um compromisso comportável este ano pode ainda assim consumir tanta da folga do ano seguinte que elimina escolhas antes de alguém ter decidido explicitamente eliminá-las. Use esta pergunta para olhar para a orçamentação plurianual, se existir, dos dois ou três maiores compromissos assumidos no orçamento atual. Discuta se alguém na sala hoje teria tomado a mesma decisão sabendo o seu custo pleno a médio prazo na altura e, se a orçamentação plurianual não existir, discuta o que seria preciso para a construir.

Na prática: um exemplo de valor público

A direção financeira de uma cidade costeira de média dimensão — fictícia, ilustrativa de um padrão recorrente e não um relato sobre qualquer município real — enfrentava um problema estrutural ao entrar no seu ciclo orçamental anual: a receita do imposto sobre a propriedade, a maior fonte da cidade, crescera mais devagar do que os custos durante três anos consecutivos, enquanto uma regra estadual de orçamento equilibrado impedia a cidade de transitar um défice para o ano fiscal seguinte. A cidade adotara dois ciclos antes um quadro de despesa a médio prazo a três anos, o que significava que a insuficiência era visível bem antes de se tornar uma crise, e não descoberta na própria formulação.

O processo de formulação do executivo abriu com uma escolha cruel: manter a regra de orçamento equilibrado cortando a despesa discricionária de forma transversal, ou invocar a estreita cláusula de salvaguarda da regra — disponível apenas para uma emergência orçamental declarada pelo Estado, nunca antes usada pela cidade — e incorrer num défice limitado, de um ano, enquanto reestruturava os custos. Um corte transversal era administrativamente simples, mas a equipa do diretor financeiro modelou o seu efeito em dois programas: uma linha de transporte subsidiada que servia um bairro de baixos rendimentos com poucos proprietários de automóvel e uma melhoria da drenagem de águas pluviais já com dois anos de atraso após uma ronda anterior de exatamente este tipo de corte uniforme.

Em vez de repetir a abordagem do corte uniforme, a cidade realizou uma revisão de base zero da sua carteira de transportes e infraestruturas — o seu primeiro exercício genuíno de base zero — enquanto uma equipa separada construía o caso económico da melhoria da drenagem com a mesma disciplina que os seus casos de negócio de capital já exigiam. A revisão concluiu que o subsídio de transporte, avaliado a partir de zero e não a partir da sua base existente, continuava justificado por razões de equidade mesmo com finanças apertadas, enquanto duas linhas de menor utilização acrescentadas incrementalmente em anos anteriores já não correspondiam a nenhuma necessidade documentada e simplesmente nunca tinham sido reabertas ao escrutínio. Retirá-las libertou orçamento suficiente para fechar a lacuna restante sem invocar a cláusula de salvaguarda, e a melhoria da drenagem avançou dentro do calendário.

A câmara aprovou um orçamento que manteve a regra de orçamento equilibrado, financiou integralmente a linha de transporte justificada por razões de equidade, retirou as duas linhas que um teste de base zero não conseguiu justificar e manteve o projeto de infraestruturas dentro do calendário. O relatório do diretor financeiro à câmara atribuiu o resultado à visibilidade a médio prazo da tendência da receita bem antes de se tornar uma crise e a um processo de base zero suficientemente rigoroso para distinguir um programa que valia a pena proteger de um que simplesmente nunca fora chamado a justificar-se de novo.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

As autarquias não podem normalmente endividar-se para cobrir um défice de funcionamento como um governo nacional pode, e muitas operam sob uma exigência explícita de orçamento equilibrado imposta por um nível superior de governo, o que torna o compromisso entre credibilidade e flexibilidade da regra orçamental invulgarmente direto e local. A receita está frequentemente concentrada numa ou duas fontes — comummente um imposto sobre a propriedade ou uma transferência nacional partilhada — pelo que uma quebra em qualquer delas tem um efeito imediato que uma base tributária nacional mais diversificada pode por vezes absorver. A disciplina de execução importa intensamente porque as reservas são escassas: uma autarquia que descobre uma grande variação face ao orçamento aprovado tarde no ano tem muito menos margem para a gerir do que um tesouro nacional com reservas e capacidade de endividamento mais profundas.

Governo nacional

O governo nacional é normalmente onde todo o aparelho deste tópico está mais desenvolvido — um ministério das finanças ou tesouro dedicado, uma regra orçamental estatutária ou constitucional, um quadro formal de despesa a médio prazo e instituições orçamentais independentes que avaliam o cumprimento. O risco aqui é menos que a maquinaria esteja ausente e mais que se torne um fim em si mesma: um quadro sofisticado pode criar a aparência de disciplina enquanto veículos fora do orçamento, passivos contingentes ou previsões de receita otimistas minam discretamente os números que reporta. O governo nacional é também onde o papel da política orçamental como instrumento macroeconómico, e não apenas exercício contabilístico, é mais visível, uma vez que as decisões nacionais de imposto e despesa movem a economia em geral de uma forma que o orçamento de uma única autarquia raramente consegue sozinho.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

As organizações sem fins lucrativos e não governamentais não fazem passar uma lei de dotações por uma legislatura, mas enfrentam um problema estruturalmente semelhante: o dinheiro está frequentemente restrito por subvenções individuais ou acordos com doadores, chega no ciclo próprio de cada financiador e não no ano fiscal da organização e pode deixar uma organização tecnicamente solvente mas incapaz de gastar na única atividade que mais precisa de financiar. O análogo sem fins lucrativos de um quadro de despesa a médio prazo é uma vista plurianual do circuito de financiamento que acompanha a receita comprometida, provável e em risco face a compromissos plurianuais, uma vez que um orçamento de um só ano pode parecer equilibrado e mascarar um precipício de financiamento no ano depois do próximo — uma distinção que o Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos explora do lado do modelo de financiamento (ver Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos). As reservas não restritas funcionam, na prática, como cláusula de salvaguarda deste setor: uma organização com reservas significativas pode absorver um choque de financiamento sem um corte imediato de programas, enquanto uma sem elas não tem um amortecedor equivalente.

Organismos multilaterais e internacionais

Os organismos multilaterais financiam tipicamente as operações centrais através de rondas periódicas de reconstituição, em que os Estados-membros negoceiam vários anos de contribuições de uma só vez — um quadro de despesa a médio prazo negociado entre financiadores soberanos e não fixado internamente por um ministério das finanças. A aprovação cabe a um conselho de administração que representa os Estados-membros e não a uma legislatura interna, o que altera a dinâmica de legitimidade que o Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade — descreve sem eliminar a tensão subjacente entre um envelope fixo e as reivindicações concorrentes sobre ele. Como as contribuições são voluntárias e não uma tributação obrigatória, a regra orçamental efetiva de um organismo multilateral é menos um teto legal e mais uma restrição de credibilidade: uma organização vista como tendo usado mal o financiamento passado encontra a sua ronda de reconstituição seguinte mais difícil, uma forma de disciplina ex post que o orçamento nacional alcança, em vez disso, através da lei.

Modos de falha comuns

Deriva da base. A negociação incremental, repetida ano após ano, permite que um programa obsoleto ou de desempenho insuficiente sobreviva indefinidamente porque nenhuma fase do processo pergunta se deveria existir, apenas em que medida a sua dotação deve mudar. O custo é um orçamento que reflete o historial acumulado de acordos políticos passados mais do que as prioridades atuais, descoberto apenas quando um choque orçamental finalmente força a pergunta que nenhum ciclo ordinário fez.

Evasão da regra através de veículos fora do orçamento. Um governo que enfrenta uma regra orçamental vinculativa move por vezes despesa ou endividamento para uma entidade separada ou para um passivo contingente que a regra não cobre formalmente, satisfazendo a sua letra mas derrotando o seu propósito. O custo surge mais tarde, muitas vezes num momento de tensão, quando a verdadeira dimensão das obrigações do Estado se revela muito maior do que os números principais que a regra se destinava a vigiar alguma vez mostraram.

Austeridade procíclica sob uma regra rígida. Uma regra de orçamento equilibrado ou de défice sem uma cláusula de salvaguarda funcional obriga a cortes de despesa ou a aumentos de impostos precisamente quando uma recessão já enfraqueceu a economia, aprofundando a recessão que a regra nunca foi concebida para causar. O custo é uma contração mais longa e mais profunda do que uma regra com flexibilidade genuína teria produzido, mais a credibilidade que a própria regra perde quando é suspensa de qualquer forma, informalmente e tarde.

Um quadro de despesa a médio prazo que nada vincula. Algumas organizações produzem uma previsão orçamental plurianual porque a boa prática o exige e depois negoceiam o orçamento efetivo de cada ano como se ela não existisse, tratando o quadro como um documento de conformidade e não como uma restrição genuína. O custo é que o principal valor do quadro — forçar a escolha deste ano a ter em conta a consequência do ano seguinte — nunca se materializa, ainda que exista um documento que parece um QDMP.

A orçamentação de base zero usada como cobertura para um corte transversal. Uma genuína revisão de base zero distingue o que vale a pena financiar do que não vale; uma revisão apressada, sob pressão de tempo, recorre por defeito a um corte percentual uniforme aplicado independentemente do mérito, administrativamente mais fácil mas abandonando toda a razão de ser do trabalho de base zero. O custo recai sobre programas que eram simultaneamente eficazes e politicamente fáceis de cortar, enquanto programas mais fracos com bases entrincheiradas sobrevivem em grande parte intactos, e a organização nada aprende sobre qual a despesa que genuinamente merecia proteção.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Publique o calendário orçamental de todo o ciclo antes de a formulação começar.
• Fixe o envelope de recursos a médio prazo antes de os departamentos negociarem os seus quinhões.
• Declare a regra orçamental, e o gatilho da sua cláusula de salvaguarda, na lei ou em política vinculativa, e não em costume informal.
• Oriente cada compromisso novo importante por todo o período a médio prazo, e não apenas pelo primeiro ano.
• Exija um caso económico para as novas despesas significativas, de acordo com o método do Tópico 2.5 — Casos de negócio e valor pelo dinheiro.
• Classifique a despesa por programa e produto a par do mapa tradicional de contas por rubricas.
• Realize uma genuína revisão de base zero de pelo menos uma área importante de despesa neste ciclo.
• Acompanhe a execução face ao orçamento aprovado mensalmente e investigue as variações significativas durante o ano.
• Concilie o resultado efetivo de fim de ano com o orçamento originalmente aprovado e publique a variação.
• Apresente as estimativas das despesas fiscais a par dos totais da despesa direta no mesmo documento.
• Confirme quem tem autoridade para invocar a cláusula de salvaguarda da regra orçamental, e em que condições declaradas.

Fontes principais

• Fundo Monetário Internacional, Departamento de Assuntos Fiscais, Fiscal Rules Dataset — classificação e cobertura das regras de equilíbrio orçamental, de dívida, de despesa e de receita em sistemas nacionais e supranacionais, de 1985 à atualidade.
• OCDE, Recomendação do Conselho sobre Governação Orçamental — dez princípios de boa governação orçamental que cobrem todo o ciclo orçamental, acordados pelos Estados-membros da OCDE.
• Banco Mundial, recursos temáticos de Gestão das Finanças Públicas — orientações comparadas entre países sobre formulação e execução orçamental e quadros de despesa a médio prazo.
• National Treasury da República da África do Sul, orientações do Medium Term Expenditure Framework — um QDMP nacional original, não conduzido por doadores, em uso contínuo desde o orçamento de 1998.
• HM Treasury do Reino Unido, Managing Public Money — orientações sobre as normas e controlos esperados na formulação, aprovação e execução da despesa pública britânica.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — terminologia-padrão do processo orçamental federal desenvolvida com o Tesouro dos EUA, o Office of Management and Budget e o Congressional Budget Office.

Referências

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp