Responsabilização, transparência e legitimidade

Por que razão isto importa para o valor público

Um organismo público pode passar todas as auditorias, publicar todas as divulgações que a lei exige e ainda assim ver o seu apoio desmoronar-se no momento em que os cidadãos concluem que ninguém com autoridade independente está realmente a verificar o que faz. Inversamente, um organismo pode falhar um prazo de entrega ou contornar uma regra processual e perder quase nada, porque os seus cidadãos e supervisores confiam em que as suas intenções e competência são sólidas. A distância entre estes dois resultados é o tema deste tópico: a legalidade é um piso, não um alicerce, e o piso, por si só, não sustenta a autoridade de uma organização.

O Tópico 1.2 nomeou a legitimidade e o apoio como um dos vértices do triângulo estratégico de Mark Moore — o ambiente autorizador de que uma organização necessita para manter a permissão de agir (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade). Esse tópico tratou a legitimidade como um fator estratégico a mapear e a gerir. Este tópico desce por baixo dele, até à maquinaria que efetivamente produz ou retira a legitimidade ao longo do tempo: as relações de responsabilização que permitem aos cidadãos e aos organismos independentes verificar o que uma organização faz, os regimes de transparência que dão a essas relações algo para verificar e as instituições de auditoria e de supervisão que transformam o escrutínio de uma esperança numa rotina.

O que está em jogo cresceu, não diminuiu. Os cidadãos vivem cada vez mais o governo através de fugas de dados, mensagens internas divulgadas e vídeos virais de decisões isoladas, e não através de relatórios anuais, pelo que uma estrutura de responsabilização construída apenas para o relato formal e periódico está a responder à pergunta de ontem. Um dirigente que compreende a diferença entre legalidade e legitimidade, e que constrói a responsabilização e a transparência como práticas contínuas e não como acontecimentos de conformidade, detém uma autoridade que sobrevive a um ciclo noticioso desfavorável. Um que não compreende descobre que uma decisão tecnicamente defensável não constitui defesa alguma uma vez que o público decidiu que o próprio processo não era de confiança — e esse juízo público decidido é, em agregado, a confiança institucional que os mecanismos deste tópico foram construídos para sustentar (ver Tópico 4.2 — Confiança no governo e participação cívica).

Conceitos fundamentais

A responsabilização é a obrigação de explicar e justificar a conduta a alguém com legitimidade para perguntar e, quando a resposta fica aquém, de enfrentar consequências. Tem três componentes fáceis de enunciar e difíceis de sustentar em conjunto: a obrigação de prestar contas (o dever de reportar e explicar), a capacidade de imposição (o poder da parte que pergunta de impor uma consequência) e uma linha clara de quem deve contas a quem. Uma organização pode satisfazer o primeiro componente constantemente enquanto o segundo fica vazio, porque ninguém que pergunta tem poder para agir sobre uma má resposta; essa combinação é responsabilização apenas no nome (ver responsabilização).

A responsabilização vertical corre entre os cidadãos e aqueles que detêm o poder em seu nome, mais visivelmente através de eleições, mas também de referendos, petições e canais diretos de queixa dos eleitores que permitem ao público recompensar ou punir os titulares de cargos sem uma instituição intermediária. Chama-se vertical porque corre, em princípio, diretamente dos governados para os governantes, através da cadeia de delegação que o Tópico 1.2 descreveu como uma relação principal–agente, em que os interesses e a informação dos agentes nunca coincidem perfeitamente com os dos seus principais (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade). A responsabilização vertical é poderosa mas grosseira — uma eleição agrupa o juízo sobre centenas de decisões numa única escolha binária, realizada apenas periodicamente, razão pela qual não pode ser o único mecanismo em que um sistema responsável se apoia.

A responsabilização horizontal corre lateralmente, entre organismos do Estado de estatuto formal aproximadamente igual, nenhum dos quais é diretamente o público: os tribunais que reveem a ação do executivo, os auditores que examinam a despesa, os provedores que investigam a má administração, as comissões anticorrupção, os tribunais de liberdade de informação e as comissões legislativas que escrutinam os ministros entre eleições. Estes organismos operam tipicamente sob alguma forma de separação de poderes, o princípio de que as funções legislativa, executiva e judicial se mantêm institucionalmente distintas para que um ramo possa controlar outro sem simplesmente o anular por via hierárquica. A responsabilização horizontal é o que torna a responsabilização contínua e não apenas eleitoral, operando nos anos entre votações sobre decisões demasiado técnicas ou céleres para o eleitorado as rever diretamente — razão pela qual a sua independência face aos organismos que escrutina não é um preciosismo mas todo o sentido.

A liberdade de informação é o princípio, e cada vez mais o direito estatutário, de que o público pode solicitar e receber documentos e registos detidos por organismos governamentais, sujeito a exceções definidas e estreitas e não à discricionariedade oficial (ver leis de liberdade de informação por país). Os regimes diferem acentuadamente em força: alguns presumem a divulgação e põem o ónus no organismo que retém de justificar uma exceção caso a caso, enquanto outros presumem o segredo e enumeram categorias estreitas em que a divulgação é permitida — uma diferença estrutural que importa mais do que a existência de uma lei. O Global Right to Information Rating, mantido conjuntamente pela Access Info Europe e pelo Center for Law and Democracy, pontua as leis nacionais face a esse critério estrutural, razão pela qual dois países podem ambos afirmar ter uma lei de liberdade de informação e funcionar sob obrigações reais de divulgação muito diferentes.

O compromisso entre transparência, segurança e privacidade. A divulgação não é um bem gratuito. Publicar dados em bruto pode expor indivíduos a reidentificação, revelar informação que auxilia a fraude ou violações de segurança, ou inibir o aconselhamento interno franco de que um decisor precisa antes de uma decisão ser final. Os regimes maduros de liberdade de informação e de governo aberto tratam isto nomeando explicitamente o compromisso — exceções estreitamente delimitadas e limitadas no tempo, um teste de interesse público que pondera caso a caso o benefício da divulgação face ao seu custo e um direito de recurso para um organismo independente quando o requerente acredita que uma exceção foi mal usada. Um regime que trata toda a exceção como evidentemente justificada, ou toda a exceção como ilegítima, falha igualmente o compromisso; a disciplina está na estreiteza e no recurso, e não em saber se existem exceções.

As instituições superiores de auditoria são os organismos nacionais independentes encarregados de auditar a forma como o dinheiro público é cobrado, gasto e contabilizado — uma categoria que abrange formas constitucionais muito diferentes, desde uma agência legislativa a um tribunal de contas ou a um auditor-geral independente (ver instituição superior de auditoria). Os exemplos incluem o National Audit Office (Reino Unido), que responde perante o Parlamento e não perante o governo que audita, e o Government Accountability Office dos Estados Unidos, uma agência do ramo legislativo ao serviço do Congresso. O que une a categoria, como a Declaração de Lima de 1977, fundadora da Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria, estabeleceu, é a independência funcional, organizacional e financeira face aos organismos auditados — um auditor que pode ser desfinanciado ou demitido pela entidade que audita não é, em qualquer sentido relevante, independente (ver Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria).

Legitimidade versus legalidade. A legalidade é a conformidade técnica com a lei vinculativa: uma decisão tomada pela pessoa certa, através do processo certo, dentro dos poderes efetivamente concedidos. A legitimidade é mais ampla e mais suave — o grau em que aqueles sujeitos a uma autoridade aceitam o seu direito de exercer poder sobre eles, assente numa mistura de procedimento legal, consentimento democrático, competência demonstrada e justiça percebida. As duas divergem em ambos os sentidos: uma decisão tecnicamente lícita, alcançada através de um processo que os cidadãos experimentam como viciado ou desdenhoso das suas preocupações, pode ser legal e ilegítima ao mesmo tempo, enquanto uma ação de emergência tomada ligeiramente fora da autoridade legal estrita, mas vista como necessária e honestamente explicada, pode conservar legitimidade apesar da interrogação jurídica. O Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade — tratou a legitimidade como um fator que uma organização gere; o ponto deste tópico é que a legitimidade é produzida, dia após dia, por a responsabilização e a transparência serem reais e não encenadas. O Estado de direito — a ideia de que a lei é clara, aplicada de forma consistente e vincula os poderosos tanto como todos os outros — é uma fonte importante de legitimidade, mas não a única, e tratar a conformidade legal como um substituto completo da legitimidade é o erro mais comum que este tópico aborda.

Atores de supervisão. Um provedor investiga queixas individuais de má administração e, cumulativamente, faz emergir problemas sistémicos que nenhuma queixa isolada revelaria; ao contrário de um tribunal, um provedor não pode tipicamente impor uma reparação, apoiando-se antes no custo reputacional de uma conclusão pública. A denúncia de irregularidades (whistleblowing) — um membro interno que reporta irregularidades a que tem acesso direto por trabalhar dentro da organização — é, de novo, um canal distinto, que apanha o que nem a auditoria periódica nem a queixa dos cidadãos apanham de forma fiável: irregularidades ativamente ocultadas de ambas. Os reguladores situam-se numa posição afim mas distinta, tratada na íntegra noutro lugar (ver Tópico 3.10 — Regulação e gestão de riscos públicos); a preocupação deste tópico é a supervisão do Estado por outras partes do Estado e pelo público, e não a supervisão de atores externos pelo Estado.

Boas práticas

1. Publique o raciocínio por trás de uma decisão, e não apenas o seu resultado. Uma decisão anunciada sem a sua fundamentação convida o público a fornecer a sua própria explicação, que raramente é benevolente; publicar os compromissos efetivamente considerados converte um silêncio suspeito num registo defensável.
2. Construa uma função de resposta à liberdade de informação que trate a divulgação como a norma, e não como a concessão. Conceba o processo de pedidos para identificar a exceção legal mais estreita e não a mais ampla plausível, e registe cada recusa com o seu fundamento legal específico, para que os padrões de retenção excessiva se tornem visíveis à auditoria interna.
3. Mantenha a linha de financiamento e de nomeação do auditor institucionalmente separada do organismo auditado. Uma função de auditoria que depende da boa vontade da entidade que revê para o seu orçamento ou para o mandato do seu responsável não é independente na substância, seja o que for que o título diga no papel.
4. Dê a um provedor ou organismo equivalente de queixas um historial público, e não apenas uma carga de processos. Publique periodicamente conclusões temáticas, e não apenas os resultados de casos individuais, para que as questões sistémicas recorrentes sejam visíveis à legislatura e ao público, e não enterradas em processos encerrados.
5. Separe quem decide de quem revê a decisão, em todos os níveis que importam. A responsabilização horizontal desmorona-se discretamente quando um revisor responde, formal ou informalmente, à pessoa cuja decisão está a rever.
6. Trate um canal de denúncia como um ativo de responsabilização a proteger, e não como um risco a reduzir. Um canal credível e livre de retaliações é muitas vezes a única via pela qual as irregularidades ativamente ocultadas vêm à tona; um canal que pune discretamente a divulgação ensina o pessoal a deixar de o usar, precisamente no momento em que a ocultação é mais provável.
7. Declare em separado, em linguagem simples, o fundamento legal e o argumento de legitimidade de uma decisão contestada. Os cidadãos conseguem aceitar «isto estava legalmente dentro dos nossos poderes mas reconhecemos que vai parecer injusto, e eis por que razão o julgámos necessário» muito melhor do que uma decisão defendida apenas citando o estatuto que a permitiu.
8. Dê aos organismos de revisão e auditoria tempo de antecedência suficiente para serem substantivos, e não cerimoniais. Uma consulta estatutária ou uma janela de auditoria demasiado curtas para produzir uma conclusão real funcionam como um exercício de legitimação e não como um controlo, e as partes interessadas notam a diferença.
9. Reporte face aos compromissos de transparência com a mesma cadência dos resultados financeiros, e não como uma iniciativa pontual. Um programa de transparência anunciado uma vez e nunca revisitado sinaliza que a divulgação foi um acontecimento de lançamento, e não uma prática permanente.
10. Feche publicamente o ciclo das conclusões de supervisão, incluindo as inconvenientes. Publique o que mudou em resultado de uma auditoria, de uma conclusão do provedor ou de uma divulgação ao abrigo da liberdade de informação; uma conclusão de supervisão sem consequência visível ensina a todos os que observam que a supervisão é decorativa.
11. Teste uma decisão importante face à exceção de interesse público antes, e não depois, de um pedido forçar a questão. Pergunte explicitamente o que teria de ser retido e porquê, no momento da decisão, e não apenas quando um pedido chega e a resposta parece defensiva.
12. Distinga, na sua linguagem interna, uma revisão de legalidade de uma verificação de legitimidade, e execute ambas. Um jurista que confirma que uma decisão é lícita não confirmou que é sensata, justa ou provável de ser aceite; encomendar apenas a primeira revisão e tratá-la como cobrindo a segunda é uma falha recorrente e evitável.

Perguntas para discutir com a sua equipa

Onde, na nossa organização, existe responsabilização horizontal no papel mas não na prática? Uma função de revisão, auditoria ou supervisão pode existir formalmente e ao mesmo tempo estar subfinanciada, responder informalmente ao organismo que revê ou ser agendada tão tarde num processo que as suas conclusões não podem alterar nada. Use esta pergunta para listar todos os mecanismos de responsabilização horizontal a que a sua organização está sujeita — auditoria interna, auditoria externa, um provedor, revisão judicial, uma comissão legislativa — e classifique cada um com honestidade quanto à independência e ao calendário, e não quanto à sua existência. Discuta quais deles sobreviveriam a uma tentativa determinada de os contornar, pois esse é o verdadeiro teste da independência. Considere também se as pessoas que dotam estas funções de pessoal acreditam que as suas conclusões conduzem a consequências, porque uma função de supervisão desmoralizada é um sinal de alerta muito antes de ser um escândalo público.

Conseguimos apontar uma decisão recente que foi legal mas que descreveríamos agora, com honestidade, como tendo tensionado a nossa legitimidade? A maioria das organizações carrega pelo menos um exemplo de uma decisão tecnicamente defensável que custou mais confiança pública do que a sua equipa jurídica antecipou. Use esta pergunta para a fazer emergir diretamente, em vez de a deixar como um quase-incidente não examinado. Discuta o que uma verificação de legitimidade, realizada a par da revisão jurídica, teria assinalado que a revisão jurídica sozinha não assinalou. Isto não é um exercício de atribuição de culpas; é uma forma de calibrar como a sua organização distingue atualmente «temos permissão para» de «devemos».

Como se comportaria a nossa função de liberdade de informação se a divulgação, e não a retenção, fosse tratada como o resultado por defeito a medir? Muitas organizações medem o desempenho em liberdade de informação pelo tempo de resposta e pela defensabilidade jurídica das recusas, raramente pela proporção de pedidos satisfeitos com divulgação substantiva. Use esta pergunta para olhar para a sua taxa efetiva de recusa e as exceções mais comummente citadas, e pergunte se o padrão sugere um juízo cuidadoso caso a caso ou um reflexo institucional permanente. Discuta o que teria de mudar operacionalmente, e não apenas retoricamente, para alterar essa predefinição, e que risco essa mudança introduziria genuinamente.

Se um denunciante dentro da nossa organização visse hoje algo seriamente errado, usaria o nosso canal de comunicação, e porquê ou porque não? A existência de uma política não é evidência de que as pessoas confiam nela o suficiente para a usar. Use esta pergunta para discutir, com honestidade, o que aconteceu da última vez que alguém levantou uma preocupação interna séria, formal ou informalmente, e se o desfecho para essa pessoa encorajaria ou desencorajaria a seguinte. Considere se a direção saberia de um problema grave através deste canal ou através de um jornalista, porque essa comparação costuma resolver a questão de saber se o canal funciona.

Onde deixamos atualmente que a validação jurídica substitua um juízo de legitimidade, e essa substituição é segura? A revisão jurídica responde a uma pergunta mais estreita do que a maioria dos decisores percebe, e tratá-la como determinante da legitimidade mais ampla é uma falha comum e silenciosa. Use esta pergunta para identificar uma categoria de decisão — um limiar de contratação, um acordo de partilha de dados, uma política de fiscalização — em que «o jurídico aprovou» encerrou efetivamente a conversa. Discuta o que uma pergunta de legitimidade separada e explícita teria acrescentado e quem deve ser responsável por a fazer daqui em diante.

Qual das nossas relações de supervisão independente mais lamentaríamos enfraquecer sob pressão de curto prazo, e estamos a protegê-la em conformidade? A pressão orçamental, a reestruturação e o desejo de rapidez criam todos uma pressão silenciosa, individualmente razoável, para reduzir os recursos ou a independência das funções de auditoria, revisão e queixas. Use esta pergunta para identificar qual a relação de supervisão que a sua organização mais lamentaria ter enfraquecido se uma crise expusesse a lacuna mais tarde. Discuta como seria um compromisso credível de a proteger no próximo ciclo orçamental ou de reestruturação, e não apenas numa declaração de política.

Na prática: um exemplo de valor público

Uma agência ambiental regional — fictícia, ilustrativa de um padrão e não um relato sobre qualquer organismo real — passara dois anos a construir um sistema de licenciamento que lhe permitia aprovar mais depressa licenças de descarga industrial de rotina, reduzindo o tempo médio de processamento de onze semanas para nove dias. Internamente, a mudança foi considerada um êxito inequívoco: os requerentes estavam satisfeitos, o atraso acumulado fora eliminado e cada aprovação passara por uma lista de verificação jurídica documentada que confirmava que cada licença cumpria os limites de descarga estatutários em vigor.

Um jornalista local, através de um pedido ao abrigo da liberdade de informação, obteve os registos internos de aprovação da agência e descobriu que o processo mais rápido eliminara um passo: um revisor técnico independente, anteriormente exigido para verificar os pressupostos de monitorização das descargas face a dados reais de caudal do rio antes da assinatura, tinha passado a ser facultativo no novo sistema para poupar tempo, servindo a própria lista de verificação como única barreira. Cada licença aprovada continuava, no papel, plenamente legal — os limites estatutários tinham sido corretamente aplicados em todos os casos que a agência reexaminou depois. Mas os residentes a jusante, que tinham notado uma alteração na qualidade da água anterior a qualquer violação confirmada, leram a notícia como prova de que a agência enfraquecera discretamente o seu próprio escrutínio para atingir uma meta de rapidez, e os vereadores que tinham defendido o processo mais rápido viram-se incapazes de explicar, numa reunião pública, por que razão a verificação independente fora eliminada e não meramente acelerada.

A primeira resposta da agência — reiterar que todas as licenças cumpriam a lei — piorou a situação, porque respondia a uma pergunta que ninguém a jusante tinha realmente feito; os residentes não contestavam a legalidade, contestavam se a agência ainda merecia confiança para detetar um problema antes de se tornar uma violação. A segunda resposta da agência funcionou melhor: restabeleceu a revisão técnica independente como obrigatória para uma categoria de risco definida de licenças, publicou a fundamentação da alteração original a par da fundamentação da sua reversão e convidou o equivalente regional do provedor a rever o processo de licenciamento daí em diante com acesso permanente aos dados de aprovação e não apenas a investigar queixas individuais. Os tempos de processamento subiram de nove para dezanove dias — ainda muito mais rápidos do que as onze semanas originais — mas o apoio da agência nas comunidades afetadas recuperou ao longo do ano seguinte de uma forma que repetir o argumento da conformidade legal nunca alcançou. A lição que a agência retirou, e mais tarde citou no seu próprio relatório anual, foi que otimizara uma métrica jurídica e operacional enquanto retirava discretamente um mecanismo que a sua comunidade autorizadora experimentava como a verdadeira fonte de confiança.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

A responsabilização local é invulgarmente direta: os residentes podem assistir à reunião em que uma decisão é tomada, e os meios de comunicação locais, onde ainda existem, cobrem uma única decisão da câmara com mais profundidade do que qualquer órgão nacional alguma vez faria. Esta imediatez eleva o que está em jogo no tratamento da liberdade de informação, porque uma resposta lenta ou relutante ao pedido de um residente local tem mais probabilidade de ser pessoal e visivelmente noticiada do que um atraso equivalente a nível nacional. A responsabilização horizontal é muitas vezes o vértice mais ténue a nível local — uma pequena autarquia pode carecer de capacidade dedicada de auditoria interna, apoiando-se em arranjos regionais partilhados de auditoria ou na competência de um organismo nacional de auditoria sobre o governo local, o que torna especialmente importante proteger essa relação externa.

Governo nacional

Os organismos nacionais operam tipicamente o conjunto mais completo de instituições de responsabilização horizontal — uma legislatura, uma instituição superior de auditoria, tribunais que exercem revisão judicial, um provedor e, muitas vezes, um tribunal dedicado de liberdade de informação — mas esta densidade pode criar uma falsa sensação de que a falha de um mecanismo é sempre coberta pelos outros. As crises de legitimidade a nível nacional seguem normalmente o padrão do exemplo prático acima: uma decisão tecnicamente legal que um organismo independente, ou um jornalista que use a lei de liberdade de informação, revela mais tarde ter sido alcançada por um estreitamento discreto do escrutínio aplicado. Os governos nacionais carregam também uma responsabilidade desproporcionada quanto ao compromisso entre transparência, segurança e privacidade, uma vez que as exceções de segurança nacional e de aplicação da lei à divulgação são aqui as mais amplas e consequentes, tornando especialmente importante um teste de interesse público credível e independente.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

Uma organização sem fins lucrativos raramente enfrenta obrigações estatutárias de liberdade de informação, mas enfrenta uma estrutura paralela através do seu regulador de instituições de solidariedade, dos seus financiadores e do seu conselho, e cada vez mais através de compromissos voluntários de transparência que os doadores e o público esperam hoje independentemente de qualquer exigência legal. A responsabilização vertical é estruturalmente mais fraca aqui do que no governo, porque as pessoas que financiam uma organização sem fins lucrativos — doadores, fundações, entidades que concedem subvenções — não são frequentemente as pessoas a quem ela serve, pelo que o «eleitorado» que pode retirar o apoio não é a população cujos interesses a organização existe para servir. Isto torna os mecanismos horizontais — um conselho independente, auditoria externa, um canal de denúncia funcional — desproporcionadamente importantes, uma vez que as pessoas mais bem colocadas para saber que algo correu mal têm muitas vezes o menor poder formal para agir.

Organismos multilaterais e internacionais

Os organismos multilaterais respondem perante Estados-membros e não perante um único público, o que estica tanto a responsabilização vertical como a horizontal: não há eleitorado para destituir um secretariado, e os organismos mais bem colocados para proporcionar escrutínio horizontal — um gabinete de auditoria interna, um inspetor-geral, uma unidade independente de avaliação — são eles próprios financiados e dotados de pessoal dentro da organização que supervisionam, levantando precisamente a questão de independência que a Declaração de Lima trata para os organismos nacionais de auditoria. A legitimidade aqui é frequentemente contestada por razões de representação antes de razões de desempenho — de quem deve contar o consentimento, e em que proporção — pelo que um organismo multilateral pode satisfazer todas as exigências formais de responsabilização da sua carta e ainda assim enfrentar um défice de legitimidade persistente enraizado na própria representatividade da carta (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade).

Modos de falha comuns

Substituição pela legalidade. Uma organização trata a confirmação de um jurista de que uma decisão era lícita como equivalente à confirmação de que era legítima, e deixa de fazer a segunda pergunta quando a primeira é respondida. O custo surge como cólera pública que a organização vive como injusta, porque internamente a decisão era «limpa» — a distância é invisível a partir de dentro do processo de revisão jurídica que a produziu.

Captura da supervisão. Um organismo de responsabilização horizontal torna-se, gradualmente e muitas vezes sem qualquer ato corrupto isolado, dependente da boa vontade do organismo que supervisiona — para o orçamento, para o acesso, para a cooperação continuada de que uma auditoria ou revisão necessita para funcionar. O custo é uma lenta perda de independência real que é difícil de ver do exterior até uma falha importante passar sem contestação e a questão de saber onde estava o controlo se tornar inevitável.

Teatro da transparência. Uma organização publica extensamente — painéis, portais de dados abertos, relatórios regulares — enquanto as divulgações que realmente permitiriam a um observador externo julgar uma decisão contestada permanecem por publicar ou fortemente censuradas. Isto custa credibilidade de forma aguda uma vez descoberto, porque a divulgação extensa mas selecionada se lê, em retrospetiva, como mais deliberada do que o silêncio teria sido.

Efeito dissuasor sobre os denunciantes. Existe um canal formal de comunicação, mas a resposta efetiva da organização às divulgações passadas — consequências subtis na carreira, investigações prolongadas do autor do relato e não do relato, ou simples silêncio institucional — ensina ao pessoal que usá-lo acarreta um risco pessoal para um benefício incerto. O custo é invisível até rebentar um escândalo que um membro interno tinha, de facto, tentado reportar mais cedo através do próprio canal construído para o detetar.

Responsabilização sem capacidade de imposição. Um organismo tem de se explicar perante um supervisor, satisfazendo a metade de obrigação de prestar contas da responsabilização, mas o supervisor não tem poder significativo para impor uma consequência por uma má resposta. Isto produz a aparência de responsabilização — audições, relatórios, conclusões — sem a sua substância, e é muitas vezes tomado por supervisão funcional precisamente porque o processo parece correto.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Liste todos os organismos de responsabilização horizontal perante os quais a sua organização responde e classifique cada um quanto à independência real, e não ao estatuto formal.
• Confirme que o financiamento e a nomeação da sua função de auditoria externa são institucionalmente separados dos organismos que audita.
• Reveja a sua taxa de recusa em liberdade de informação e as exceções mais citadas à procura de sinais de um hábito de segredo por defeito.
• Confirme que existe um teste de interesse público, com via de recurso independente, para cada exceção de divulgação em que se apoia.
• Teste se o seu canal de denúncia foi usado no último ano e o que aconteceu às pessoas que o usaram.
• Identifique uma decisão recente legal mas contestada e realize sobre ela uma verificação retrospetiva de legitimidade.
• Separe, por escrito, o seu processo de revisão jurídica do seu processo de revisão de legitimidade para as decisões importantes.
• Publique o que mudou em resultado da sua última auditoria, conclusão do provedor ou divulgação importante ao abrigo da liberdade de informação.
• Verifique que os revisores de uma decisão não respondem, formal ou informalmente, ao decisor que estão a rever.
• Identifique qual a relação de supervisão que seria enfraquecida primeiro sob pressão orçamental e decida desde já se isso é aceitável.
• Confirme que o seu relato de transparência decorre numa cadência fixa e recorrente, e não como uma iniciativa pontual.
• Faça à sua equipa as seis perguntas de discussão acima e registe onde a resposta honesta difere da oficial.

Fontes principais

• INTOSAI (Organização Internacional das Instituições Superiores de Auditoria), a Declaração de Lima (1977) e o seu material sobre a independência das instituições superiores de auditoria.
• Recomendação do Conselho da OCDE sobre Governo Aberto (2017) e o OECD Public Integrity Handbook.
• Access Info Europe e Center for Law and Democracy, o Global Right to Information Rating.
• Material do National Audit Office do Reino Unido e do Government Accountability Office dos EUA sobre auditoria independente do setor público e normas de auditoria governamental.
• O trabalho de Guillermo O'Donnell que distingue a responsabilização vertical e horizontal na teoria democrática.
• O triângulo estratégico de Mark H. Moore (ver Tópico 1.2 — O triângulo estratégico: legitimidade, valor e capacidade) como o enquadramento em que este tópico assenta.

Referências

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Center for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/