Relações intergovernamentais e federalismo

Por que razão isto importa para o valor público

Um residente que não consegue ver reparado um buraco na estrada, confirmada uma vaga escolar e processado um pedido de prestação na mesma semana raramente se importa com qual o nível de governo responsável por cada falha. Vive uma única relação com o Estado, embora essa relação seja, em quase todos os países, na verdade vários governos a atuar no mesmo território: um governo nacional, um ou mais governos regionais ou estaduais e uma autoridade local, cada um com o seu eleitorado, o seu orçamento e muitas vezes o seu próprio partido no poder. Quando esses governos se coordenam bem, o cidadão nunca nota as costuras. Quando não, as costuras tornam-se a notícia — um esforço de resposta a inundações que estagna porque nenhum organismo isolado é responsável em conjunto pela evacuação e pelo alojamento, ou uma política de habitação que um governo nacional financia e uma autoridade local é censurada por não executar.

Este é um problema distinto dos que o resto da Parte 3 aborda. O Tópico 3.1 expõe os paradigmas de como uma única organização pública é gerida — hierarquia, mercado, rede, plataforma (ver Tópico 3.1 — Sistemas e modelos de administração pública); este tópico faz uma pergunta prévia, sobre qual a organização que, para começar, decide o quê, quando os direitos de decisão estão repartidos por níveis que respondem perante eleitorados diferentes e raramente partilham uma rubrica orçamental. O Tópico 3.3 expõe como um único governo constrói e executa o seu próprio orçamento (ver Tópico 3.3 — Finanças públicas e orçamento); este tópico estende essa maquinaria a vários níveis, às transferências, aos impostos partilhados e aos mandatos não financiados que determinam se o orçamento de um governo local ou regional tem alguma relação com as responsabilidades que lhe foram entregues.

O que está em jogo aumentou por uma razão prática: a maior parte dos problemas mais difíceis do século XXI — adaptação climática, necessidades de cuidados de uma população em envelhecimento, oferta de habitação, saúde pública — não respeitam as fronteiras administrativas, e no entanto a autoridade orçamental e jurídica para agir sobre eles continua repartida por níveis de governo concebidos para um conjunto anterior de problemas. Um dirigente que compreende apenas o mandato, o orçamento e o eleitorado do seu próprio nível continuará a descobrir que o valor público que tenta criar depende de uma decisão, ou de uma transferência de dinheiro, controlada por outrem.

Conceitos fundamentais

O federalismo é um sistema de governo em que o poder é constitucionalmente dividido entre um governo nacional ou federal e governos regionais constituintes — estados, províncias, cantões ou similares — de tal modo que nenhum nível pode abolir unilateralmente a autoridade do outro; o artigo da Wikipédia sobre federalismo enquadra isto como a combinação de um nível geral de governo com subunidades regionais, dividindo o poder de governar entre eles. Um Estado unitário, por contraste, atribui a autoridade suprema a um único governo central, que pode criar, redesenhar ou abolir unidades subnacionais e pode, em princípio, recentralizar qualquer poder que tenha devolvido (ver Estado unitário). Muito poucos sistemas reais se situam num dos extremos puros; a maioria ocupa um espectro, com um Estado unitário totalmente centralizado numa extremidade, uma confederação de Estados em grande medida soberanos que cooperam por tratado na outra (ver confederação) e as federações e os Estados unitários com devolução a ocupar o meio-termo.

A devolução é a transferência estatutária de poderes especificados de um governo central para um nível subnacional, sem que a unidade constituinte adquira o estatuto entrincheirado e constitucionalmente protegido de que as regiões de um Estado federal gozam (ver devolução). A diferença prática importa mais do que parece à primeira vista: um parlamento ou assembleia devolvidos exercem tipicamente um poder que a legislatura nacional lhes concedeu por lei ordinária e que poderia, em princípio, alterar ou retirar, enquanto os poderes de uma região federal são geralmente protegidos por uma constituição que o governo nacional não pode alterar sozinho. A autonomia local (home rule) descreve um padrão relacionado mas mais estreito, comum ao nível das cidades ou dos territórios coloniais, em que uma jurisdição recebe autoridade de autogoverno sobre os seus próprios assuntos locais do nível superior que conserva a soberania última (ver home rule). Um país pode combinar os três padrões em simultâneo — uma divisão federal de poderes entre o governo nacional e estadual, autonomia local para as suas maiores cidades e um governo devolvido do território da capital — razão pela qual o rótulo federal/unitário da constituição de um país é um ponto de partida para a análise e não o seu fim.

A subsidiariedade é o princípio de que uma decisão ou função deve ser tratada pelo nível mais baixo de governo ou organização competente para a tratar com eficácia, só intervindo os níveis superiores quando o nível inferior genuinamente não consegue agir sozinho (ver subsidiariedade). Teve origem na doutrina social católica e foi mais tarde inscrita na base de tratados da União Europeia como princípio orientador para decidir quando a União deve agir em vez dos seus Estados-membros; o atrativo da subsidiariedade é que dá uma resposta defensável a «qual o nível que deve decidir isto» que não depende de qual nível por acaso detém hoje o poder. O seu limite é que «competente para tratar com eficácia» raramente é evidente e é em si mesmo um juízo político contestado — um governo nacional e um governo regional podem ambos acreditar sinceramente que são eles, e não o outro, o nível competente para a mesma função, e a subsidiariedade não fornece nenhum critério mecânico de desempate.

O federalismo fiscal é o subcampo da economia pública que se ocupa de saber que funções governamentais e instrumentos de receita devem ser centralizados e quais devolvidos aos níveis inferiores, e como o dinheiro deve circular entre níveis uma vez feita essa atribuição (ver federalismo fiscal). O ponto de partida normativo padrão, associado ao economista Wallace Oates, defende que a redistribuição e a estabilização macroeconómica pertencem ao governo central, porque uma autoridade local generosa atrai as pessoas que precisam de ajuda e repele os contribuintes que a financiam, enquanto a afetação de muitos serviços públicos é melhor tratada localmente, porque os governos locais podem adaptar a prestação a preferências locais que um governo nacional não consegue observar com a mesma precisão. Este é um referencial normativo e não uma descrição de como qualquer país concreto atribui as suas funções, e este tópico trata-o como uma lente para perguntar por que razão uma atribuição se afasta dele, e não como uma regra que qualquer governo seja obrigado a seguir.

O desequilíbrio fiscal vertical é o problema prático corrente que o federalismo fiscal existe para resolver: aos governos subnacionais é tipicamente atribuída mais responsabilidade de despesa do que a sua própria capacidade de obtenção de receitas consegue financiar, porque as bases tributárias mais eficientes e mais difíceis de evadir — os impostos sobre o rendimento e o consumo acima de tudo — são mais fáceis de administrar a nível nacional, enquanto muitos dos serviços de que os cidadãos mais visivelmente necessitam são mais baratos de prestar localmente. O desequilíbrio fiscal horizontal é o problema complementar entre regiões ao mesmo nível: uma região rica em recursos ou uma área metropolitana abastada pode obter muito mais receita da mesma taxa de imposto do que uma região mais pobre, pelo que taxas locais uniformes produzem níveis de serviço enormemente desiguais a menos que algo corrija essa diferença. Os pagamentos de equalização são a correção padrão: transferências em dinheiro de um governo central para governos subnacionais, calculadas para compensar as diferenças na capacidade própria de obtenção de receitas dos governos subnacionais ou no seu custo de prestar um nível de serviço comparável, de modo que um residente de uma região mais pobre possa esperar um padrão de serviço público globalmente semelhante ao de um residente de uma região mais rica por um encargo fiscal globalmente semelhante (ver pagamentos de equalização). O Canadá, a Austrália, a Alemanha e várias outras federações operam sistemas formais de equalização baseados em fórmulas; a própria fórmula é um dos documentos mais politicamente disputados em cada um desses países, porque cada escolha de parâmetro move dinheiro real entre regiões.

Uma subvenção condicionada (grant-in-aid) é dinheiro que um nível superior de governo afeta a um nível inferior para financiar um serviço ou projeto específico, distinta da equalização incondicional porque traz tipicamente condições sobre a forma como o dinheiro é gasto (ver grant-in-aid). As subvenções situam-se num espectro desde as estreitamente condicionadas — consignadas a um programa nomeado, com requisitos pormenorizados de relato — até uma subvenção global (block grant) que agrupa vários fins com ampla discricionariedade local sobre a forma de gastar dentro deles; os governos centrais preferem geralmente a primeira, porque lhes permite reivindicar o crédito e fazer cumprir normas, enquanto os governos subnacionais preferem geralmente a segunda, porque lhes permite ajustar a despesa às prioridades genuinamente locais. Um mandato não financiado é a patologia no extremo condicionado desse espectro: um nível superior de governo exige a um nível inferior que preste um serviço ou cumpra uma norma sem transferir receita suficiente para cobrir o custo acrescido, exportando efetivamente as consequências orçamentais de uma decisão política para um governo que não a tomou e muitas vezes não pode resistir-lhe.

As relações intergovernamentais são o termo-chapéu para a maquinaria contínua — conselhos formais, comissões permanentes, acordos de financiamento, negociação informal — através da qual governos de diferentes níveis coordenam a política e o dinheiro sem que nenhum seja subordinado ao outro em todos os aspetos (relacionado com o sentido de relações internacionais de intergovernamentalismo, que trata os Estados como os atores principais num sistema mais vasto, embora aqui os «Estados» sejam os níveis dentro de um só país). O federalismo cooperativo, por vezes chamado federalismo «de bolo marmoreado», descreve o padrão em que os governos nacional e subnacionais concebem e financiam conjuntamente programas, misturando as suas responsabilidades, em vez de cada um ocupar um domínio estritamente separado «de bolo de camadas» de autoridade exclusiva (ver federalismo cooperativo). A maior parte das federações funcionais e dos Estados unitários com devolução opera mais perto do padrão do bolo marmoreado na prática, seja o que for que a sua constituição descreva formalmente, porque poucos problemas públicos reais — saúde, habitação, adaptação climática — se situam dentro da competência exclusiva de um nível. O conceito mais amplo que nomeia todo este terreno, abrangendo os níveis formais de governo e as redes de atores não governamentais e internacionais que cada vez mais atuam a seu lado, é a governação multinível, o termo que os cientistas políticos usam para a dispersão vertical e horizontal da autoridade por organismos governamentais e não governamentais em conjunto (ver governação multinível).

Boas práticas

1. Atribua uma função a um nível de governo com o dinheiro correspondente, e não com o dinheiro anexado depois. Uma responsabilidade entregue para baixo sem uma fonte de receita ou transferência correspondente torna-se um mandato não financiado, e o nível que a herdou ou prestará abaixo do exigido ou desviará fundos de outra coisa de que os mesmos residentes também necessitam.
2. Publique a fórmula de equalização ou de transferência, e os dados que a alimentam, antes de a aplicar. Uma fórmula calculada mas não publicada convida à suspeita, muitas vezes justificada, de que foi ajustada a posteriori para produzir um resultado politicamente conveniente.
3. Separe a equalização incondicional do financiamento condicional de programas nos documentos orçamentais de todos os níveis envolvidos. Misturar os dois torna impossível a uma legislatura, câmara ou cidadão ver quanta da receita de uma região é genuinamente discricionária e quanta é consignada antes de chegar.
4. Inscreva um teste de subsidiariedade no processo de criação de qualquer nova função ou programa, e não apenas num preâmbulo constitucional. Pergunte explicitamente qual o nível mais bem colocado para prestar isto e exija que a resposta seja defendida, em vez de recorrer por defeito ao nível que por acaso tem capacidade disponível ou apetite político este ano.
5. Construa um fórum intergovernamental permanente antes de uma crise forçar a sua existência. Um conselho ou comissão que já se reúne rotineiramente, com relações estabelecidas e hábitos de partilha de dados, pode mover-se rapidamente quando chega uma emergência genuína; um improvisado durante a emergência perde as suas primeiras semanas críticas a estabelecer confiança e fluxo de informação básicos.
6. Calcule o encargo de cumprimento de um mandato para o nível que o tem de prestar antes de legislar o mandato. Um governo nacional ou regional que estima o custo de uma norma apenas para o seu próprio orçamento, e não para o governo subnacional que a tem de implementar efetivamente, subavaliará sistematicamente o que está a pedir.
7. Dê aos governos subnacionais um canal genuíno para contestar uma atribuição ou uma fórmula, e não apenas uma consulta. Um mecanismo formal de resolução de litígios ou de renegociação, usado ocasionalmente, é muito menos corrosivo para a confiança do que anos de queixa informal sem via para uma resposta vinculativa.
8. Ajuste o instrumento fiscal ao nível mais bem colocado para o administrar, e aceite o desequilíbrio fiscal vertical que daí resulta em vez de fingir que não existe. Os impostos sobre o rendimento e o consumo são normalmente mais eficientes quando cobrados a nível nacional; fingir que um governo local pode substituir uma transferência de equalização nacional por tributação local da mesma base reproduz, em regra, a desigualdade horizontal a uma escala menor.
9. Reporte os resultados dos serviços pelo nível de governo efetivamente responsável, e não apenas pelo nível que é politicamente visível. Os cidadãos culpam o governo que têm à frente por uma falha que pode ter origem no financiamento ou numa decisão de política de outro nível, e só um relato transparente e atribuído por nível permite que essa culpa recaia onde pertence.
10. Reveja periodicamente a atribuição funcional, e não apenas quando uma crise expõe a sua falha. A mudança demográfica, a nova tecnologia e a alteração dos padrões de povoamento mudam, ao longo do tempo, qual o nível genuinamente mais bem colocado para uma função, e uma atribuição que fazia sentido há uma geração pode deixar de se ajustar sem que ninguém decida mudá-la.
11. Conceba as transferências intergovernamentais para serem previsíveis num horizonte plurianual, e não renegociadas anualmente de raiz. Um governo subnacional não consegue planear investimento de capital nem uma estratégia plurianual de pessoal face a uma transferência que pode mudar de dimensão ou de condição em cada ciclo orçamental.

Perguntas para discutir com a sua equipa

Quais das funções centrais da nossa organização dependem genuinamente de uma decisão, de uma transferência ou de uma aprovação de outro nível de governo, e acompanhamos essa dependência explicitamente? Muitas organizações só descobrem esta dependência quando um atraso noutro lugar paralisa um programa que de resto tinham preparado para a entrega. Use esta pergunta para mapear, função a função, onde se situam realmente os direitos de decisão e o dinheiro, e não onde o mandato formal da sua organização começa e acaba. Discuta qual destas dependências causou um atraso ou uma queixa pública nos últimos dois anos e se alguém é responsável pela relação com o nível de governo do outro lado. Se ninguém o for, isso é em si mesmo a conclusão.

Se a nossa fórmula de financiamento ou o nosso arranjo de transferência mudasse desfavoravelmente no próximo ano, que parte do nosso nível de serviço atual conseguiríamos manter, e por quanto tempo? Os organismos subnacionais e devolvidos, em particular, podem construir anos de compromissos de serviço sobre uma transferência que não controlam e não conseguem facilmente prever. Use esta pergunta para testar quão exposto está o seu orçamento atual a uma mudança plausível na fórmula, nos dados subjacentes ou no humor político por trás dela. Discuta que reserva, contingência ou diversificação reduziria significativamente essa exposição e se construí-la é realista dada a sua atual posição orçamental.

Quando uma função é formalmente partilhada entre níveis, é claro para um residente, e para nós, quem é de facto responsável pelo resultado? Os arranjos cooperativos ou de «bolo marmoreado» proporcionam benefícios reais de coordenação mas podem também permitir que cada nível aponte discretamente para o outro quando algo corre mal. Use esta pergunta para escolher uma função genuinamente partilhada — habitação, saúde pública, resposta a emergências são exemplos comuns — e traçar o que acontece, na prática, quando falha. Discuta se um residente conseguiria nomear quem é responsável e, se a resposta honesta for não, discuta como seria uma divisão de responsabilização mais clara, mesmo dentro de um modelo de entrega partilhado.

Foi-nos imposto um mandato, ou impusemos nós a outro nível um, sem o dinheiro correspondente, e o que custou isso efetivamente ao nível que o recebeu? Os mandatos não financiados são fáceis de criar e difíceis de notar a partir do nível que os criou, porque a dor orçamental cai noutro lugar. Use esta pergunta para identificar pelo menos um exemplo vivo em qualquer dos sentidos — uma exigência que a sua organização tem de cumprir sem financiamento integral, ou uma que impôs a um nível abaixo. Discuta o que seria necessário para financiar devidamente o mandato ou para relaxar formalmente a exigência, e por que razão nenhuma das duas coisas aconteceu ainda.

Temos uma relação permanente com os níveis de governo acima e abaixo de nós, ou apenas uma relação ad hoc que se ativa durante uma crise ou uma negociação de financiamento? Uma relação construída apenas sob pressão parte de uma posição de suspeita mútua precisamente no momento em que a confiança é mais necessária. Use esta pergunta para inventariar que fóruns, comissões ou contactos regulares permanentes existem efetivamente entre a sua organização e os níveis adjacentes de governo de que depende. Discuta se esses fóruns têm autoridade real de decisão ou são puramente consultivos e que passo concreto tornaria a relação mais resiliente antes da próxima crise, e não durante ela.

Onde a subsidiariedade sugeriria que um nível diferente deveria deter uma função que atualmente detemos, ou vice-versa, o que impede a reatribuição? As atribuições funcionais persistem muitas vezes muito para além do ponto em que faziam sentido, porque a reatribuição ameaça o orçamento, os efetivos ou a visibilidade política de alguém, mesmo quando o argumento a favor da mudança é sólido. Use esta pergunta para nomear, com honestidade, uma função atualmente detida no nível «errado» segundo um teste de subsidiariedade, em qualquer dos sentidos. Discuta o que teria de ser verdade — política, orçamental e administrativamente — para que essa reatribuição efetivamente aconteça e se vale a pena persegui-la dados esses obstáculos.

Na prática: um exemplo de valor público

Uma federação sem litoral e de média dimensão — fictícia, ilustrativa de um padrão recorrente e não um relato sobre qualquer país real — enfrentava uma época de incêndios florestais recorrente que se tornara mais longa e destrutiva ao longo de uma década, pressionando um sistema de resposta a catástrofes repartido, como na maioria das federações, por três níveis: um governo nacional que controlava as maiores aeronaves de combate a incêndios e os poderes de declaração de emergência, governos estaduais regionais que detinham a maior parte dos terrenos florestais e geriam os serviços profissionais de bombeiros e municípios locais responsáveis pelas ordens de evacuação e pelos abrigos dentro dos seus próprios limites. Cada nível tinha o seu orçamento, a sua liderança eleita e, num mau ano, o seu incentivo próprio para ser visto a agir com decisão em vez de esperar que outro nível se movesse primeiro.

A época de incêndios anterior expusera de forma crua o custo dessa fragmentação: um governo estadual pedira apoio aéreo nacional dois dias antes de um incêndio atravessar para uma zona povoada, mas o pedido ficou num canal informal sem protocolo permanente, e as aeronaves chegaram apenas depois de a evacuação já ter começado sob autoridade municipal isolada, com abrigos que a subvenção condicionada do estado para a preparação de emergências financiara para uma época de incêndios média histórica mais pequena e não para a escala que a região estava agora a viver. Um inquérito subsequente concluiu que nenhum nível de governo falhara nos seus próprios termos; cada um operara dentro da sua própria autoridade competente segundo os pressupostos existentes de subsidiariedade. A própria coordenação falhara, porque não existia nenhum fórum permanente para conciliar um ativo nacional, um serviço regional de bombeiros e uma ordem municipal de evacuação nas horas que realmente importavam.

Antes da época seguinte, os três níveis negociaram um pacto intergovernamental permanente de resposta a incêndios, que se reúne trimestralmente durante todo o ano e não apenas quando um incêndio já está a arder, com um gatilho previamente acordado para os pedidos de apoio aéreo nacional que retirou a negociação informal e ad hoc das horas iniciais críticas de uma emergência. O pacto reviu também a fórmula da subvenção estadual de preparação de emergências para indexar a capacidade de abrigos a uma média móvel de cinco anos da gravidade dos incêndios em vez de uma base histórica fixa, financiada conjuntamente por um reforço nacional e uma contribuição estadual, para que a discrepância entre a capacidade financiada e o risco real não voltasse simplesmente a ocorrer à medida que o clima continuasse a mudar.

Quando chegou a época de incêndios severa seguinte, o gatilho previamente acordado libertou o apoio aéreo nacional um dia inteiro mais cedo do que o pedido informal do ano anterior, e os abrigos municipais, dimensionados segundo a fórmula revista, mantiveram capacidade durante a pior semana sem o excesso que o ano anterior produzira. O relatório pós-ação do governo nacional creditou o pacto permanente, e não a competência individual de qualquer nível, pela melhoria do resultado — os mesmos três níveis de governo, com os mesmos poderes formais de antes, a coordenarem-se através de uma estrutura construída antes da crise e não improvisada durante ela.

Quatro perspetivas setoriais

Poder local

O governo local situa-se no ponto mais agudo da maior parte dos arranjos intergovernamentais: presta muitos dos serviços com que os cidadãos interagem diariamente, mas controla frequentemente apenas uma pequena parte da receita de que esses serviços necessitam, tornando-se estruturalmente dependente de transferências, subvenções ou de uma base tributária partilhada cuja taxa não define. O poder negocial de uma autoridade local é normalmente mais fraco do que o de um governo regional ou nacional, pelo que a disciplina prática para os dirigentes locais é menos conceber o sistema intergovernamental e mais documentar, com precisão e publicamente, onde um mandato ou uma norma de serviço chegou sem o financiamento correspondente, para que o argumento a favor de um melhor acordo esteja disponível quando surgir a oportunidade de renegociar.

Governo nacional

O governo nacional detém normalmente o poder constitucional ou estatutário de conceber a atribuição global de funções e as fórmulas de equalização ou de transferência que a financiam, o que faz dele o nível mais capaz de corrigir um desequilíbrio estrutural e o nível mais tentado a deixar um no lugar, porque um desequilíbrio fiscal vertical que mantém os governos subnacionais dependentes mantém-nos também politicamente dóceis. A disciplina distintiva a este nível é resistir à tentação de usar subvenções condicionadas como substituto da autoridade genuinamente devolvida — anunciando a descentralização enquanto retém, através da consignação e das condições de relato, a maior parte dos direitos de decisão efetivos que uma função devolvida deveria ter transferido.

Setor social e organizações sem fins lucrativos

As organizações sem fins lucrativos e não governamentais raramente detêm estatuto constitucional num sistema intergovernamental, mas prestam rotineiramente serviços contratualizados por um nível de governo enquanto operam sob regimes regulatórios ou de licenciamento fixados por outro, e uma alteração na política de qualquer dos níveis pode perturbar a entrega sem que nenhum dos governos trate a perturbação como sua responsabilidade. A disciplina distintiva aqui é acompanhar qual o nível de governo que efetivamente controla cada alavanca que afeta um programa — financiamento, regulação, licenciamento, licença de planeamento — porque um esforço de advocacia ou de escalada dirigido ao nível errado, por muito bem argumentado que seja, não moverá o resultado, um risco distinto da fragmentação do modelo de financiamento que o Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos examina do lado da própria receita da organização (ver Tópico 3.8 — Gestão do setor social e de organizações sem fins lucrativos).

Organismos multilaterais e internacionais

Os organismos multilaterais e internacionais acrescentam um nível adicional acima do governo nacional, em que os Estados-membros conservam a soberania formal mas reuniram direitos de decisão especificados, tornando a subsidiariedade uma questão de conceção explícita e contestada e não um pressuposto de fundo — a utilização, nos tratados da União Europeia, do princípio para decidir quando a União, e não um Estado-membro, deve agir é o exemplo funcional mais claro disto à escala supranacional. Como um organismo multilateral não pode obrigar um governo nacional da forma como um governo nacional pode obrigar um governo subnacional, o seu equivalente de uma transferência intergovernamental é normalmente o financiamento condicional do desenvolvimento ou a assistência técnica, e o seu equivalente de um mandato não financiado é uma obrigação de tratado ou uma norma a que um Estado-membro se compromete sem receber o financiamento para a implementar por inteiro.

Modos de falha comuns

O mandato não financiado. Um nível superior de governo legisla uma norma ou uma obrigação de serviço para um nível inferior sem transferir receita suficiente para a cobrir, muitas vezes porque o nível superior fica com o crédito político da norma enquanto o nível inferior absorve o custo orçamental e de entrega. O custo é ou uma norma discretamente subcumprida, ou um corte de serviço noutra parte do orçamento do nível inferior para subsidiar cruzadamente o mandato, ou uma lenta acumulação de dívida local que acaba por se tornar uma crise que ninguém a nível nacional antecipou porque nunca foi o seu balanço.

Transferência de culpas numa função partilhada. Quando uma função é prestada em conjunto ou dividida de forma pouco clara entre níveis, cada governo tem um incentivo, numa falha visível, para atribuir a causa à decisão ou ao financiamento do outro nível e não à sua própria, e um cidadão que vive a falha não tem forma de arbitrar a alegação. O custo agrava-se ao longo do tempo à medida que a confiança pública no governo em geral, e não em qualquer nível específico, se erode, porque as costuras entre níveis são invisíveis para a pessoa que a falha efetivamente afeta.

Uma fórmula congelada para além da sua relevância. Uma fórmula de equalização ou de transferência, uma vez negociada, tende a tornar-se politicamente difícil de rever, porque qualquer alteração cria vencedores e vencidos entre os governos subnacionais, que resistirão a uma mudança que reduza a sua afetação mesmo que a fórmula já não reflita os custos ou as capacidades atuais. O custo é uma distância crescente entre os pressupostos da fórmula e a realidade, visível durante anos antes de alguém ter vontade política de a renegociar, momento em que as regiões que ela serve mal ficaram muitas vezes mais para trás do que uma correção atempada teria permitido.

Recentralização disfarçada de coordenação. Um governo nacional ou regional que enfrenta uma crise, ou simplesmente procura mais controlo, pode usar uma genuína necessidade de coordenação como justificação para retirar a autoridade devolvida ou para substituir uma subvenção global por financiamento estreitamente condicionado, apresentando uma reversão da subsidiariedade como uma melhoria de eficiência. O custo é uma perda da capacidade de resposta local que a devolução original foi concebida para captar, muitas vezes sem que o prometido ganho de eficiência se materialize, uma vez que o conhecimento local do nível inferior não se transfere para cima juntamente com o direito de decisão.

Coordenação inventada só depois da crise. Os fóruns intergovernamentais permanentes são administrativamente pouco glamorosos e fáceis de desfinanciar ou deixar caducar em períodos de calma, pelo que muitos sistemas não têm nenhum mecanismo funcional de coordenação até uma emergência forçar a sua existência sob pressão de tempo. O custo é pago precisamente nas horas em que a coordenação mais importa, como o exemplo prático acima ilustra, porque a coordenação informal e improvisada entre níveis que normalmente não trabalham em conjunto é mensuravelmente mais lenta do que uma relação permanente com gatilhos e protocolos previamente acordados.

Modelo de maturidade

Lista de verificação

• Mapeie cada função central que a sua organização presta face ao nível de governo que efetivamente a financia ou aprova.
• Confirme se algum mandato em que opera, ou que impõe a outro nível, é não financiado, e em que montante.
• Localize a fórmula publicada, se existir, por trás de qualquer transferência ou pagamento de equalização que a sua organização receba ou conceda.
• Identifique o fórum intergovernamental permanente, se existir, relevante para as dependências centrais da sua organização e confirme que tem autoridade real de decisão.
• Teste a exposição do seu orçamento atual a uma alteração desfavorável plausível numa fórmula de transferência ou numa condição de financiamento.
• Aplique um teste de subsidiariedade a pelo menos uma função atualmente detida num nível que pode já não ser o mais adequado.
• Confirme que o relato público sobre qualquer função prestada em conjunto atribui claramente a responsabilidade por nível.
• Estabeleça ou renove um canal através do qual um nível inferior possa contestar formalmente uma atribuição ou uma fórmula.
• Reveja se uma subvenção condicionada que a sua organização administra poderia ser uma subvenção global sem perder a supervisão legítima.
• Construa ou atualize um protocolo de gatilho previamente acordado para a coordenação intergovernamental com maior probabilidade de ser necessária na próxima crise.

Fontes principais

• OCDE, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (a «rede de federalismo fiscal») — análise comparada de políticas, a OECD Fiscal Decentralisation Database e a série OECD Fiscal Federalism Studies sobre relações orçamentais intergovernamentais entre Estados-membros da OCDE.
• Banco Mundial, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — conhecimento transnacional e orientações operacionais sobre descentralização, governação multinível e transferências orçamentais intergovernamentais.
• Fundo Monetário Internacional, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — documento de trabalho do FMI sobre a conceção de quadros orçamentais intergovernamentais, transferências e regras de endividamento subnacional.
• Fundo Monetário Internacional, Fiscal Federalism in Theory and Practice — volume de referência sobre a teoria e a prática internacional da atribuição de funções de despesa e de receita entre níveis de governo.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — a declaração económica fundadora do argumento normativo a favor de atribuir a estabilização e a redistribuição ao governo central e a afetação ao governo subnacional.

Referências

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310