Введение в общественную ценность

Почему это важно: общественная ценность

Спросите финансового директора больницы, комиссара городских парков или исполнительного директора небольшой благотворительной организации, откуда они знают, что их работа стоит того, чтобы её делать, — и вы редко получите уверенный ответ, опирающийся на один чёткий показатель. Частная фирма может сослаться на прибыль: если покупатели продолжают платить за товар больше, чем стоит его производство, фирма создаёт ценность, а если перестают — терпит крах. У организаций государственного и социального секторов нет такого единого сигнала, потому что многое из того, что они производят — чистые улицы, надлежащая правовая процедура, место, на которое семья может положиться, когда что-то идёт не так, — является общественным благом, которое никогда не продаётся по цене, показывающей, чего оно стоит для тех, кто его получает.

Этот разрыв порождает вполне реальное и актуальное противоречие для государственных управленцев и руководителей социального сектора. Правительства и неправительственные организации (НПО) в рамках одного бюджетного цикла должны вести себя как эффективные предприятия — снижать издержки на единицу, добиваться ключевых показателей эффективности (key performance indicators, KPI) — и одновременно как чистый инструмент демократического или доверительного мандата: делать только то, что обещано в программе партии, или только то, что предусмотрено первоначальным грантом. Ни один из этих тестов сам по себе не отвечает на вопрос, заслуживает ли конкретная программа своего бюджета в этом году. Жёсткий тест на эффективность недооценивает услуги, которые существуют именно потому, что ни один рынок не предоставил бы их по доступной цене; жёсткий тест на мандат недооценивает суждения, которые государственные управленцы выносят, переводя общий мандат на язык меняющегося мира.

Теория общественной ценности призвана закрыть этот разрыв. Она даёт руководителям государственного и социального секторов словарь для обоснования своей работы, который не сводится ни к чистой рыночной экономике, ни к чистому электоральному или доверительному мандату, а образует третий, самостоятельный стандарт: хотели бы граждане как коллектив санкционировать расходование общих ресурсов на производство этого? В настоящей теме излагается этот стандарт и построенная для его применения система — на уровне подробности, достаточном для немедленного использования. Более глубокую механику системы она оставляет теме (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

Основные понятия

Общественная ценность — это то, что государственная или социальная организация вносит в жизнь общества, оцениваемое тем, что граждане как коллектив сочли бы достойным общих ресурсов, потраченных на её создание. Профессор Гарвардского университета Марк Х. Мур ввёл этот термин как аналог акционерной стоимости для государственного сектора: если совет директоров компании спрашивает, вернёт ли инвестиция акционерам больше, чем стоила, то государственный управленец должен спрашивать, вернёт ли инициатива гражданам больше, чем стоила им, причём затраты понимаются широко и включают деньги, властные полномочия, доверие и утраченную свободу. Общественная ценность не тождественна популярности — большинство может желать того, что в итоге не стоит иметь, — и не тождественна рыночной цене.

Инструмент, с помощью которого Мур делает общественную ценность операциональной, — стратегический треугольник: план государственного управленца обоснован лишь тогда, когда он одновременно удовлетворяет трём проверкам. Первая опора — легитимность и поддержка: действительно ли те люди и институты, чьё «да» необходимо (выборные надзорные органы, доноры, суды, общество), санкционируют эти усилия. Этот вопрос опирается на более широкое понятие политической легитимности и отличается от формальных линий подотчётности, которым посвящена отдельная тема (см. тему 3.4 — Подотчётность, прозрачность и легитимность). Вторая опора — предложение ценности: действительно ли то, что создают эти усилия, стоит потребляемых ресурсов. Третья опора — операционный потенциал: способна ли организация, самостоятельно или через партнёров, действительно обеспечить предложенное. В настоящей теме треугольник вводится только на этом уровне; его взаимодействия и компромиссы — предмет отдельной темы (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

Теория общественной ценности намеренно располагается между двумя более старыми историями о том, зачем существуют государственные органы. История провала рынка рассматривает государство как заплатку на тех местах, которые оставляют рынки, включая блага, которые рынки предоставляют в недостаточном объёме (см. тему 1.3 — Провалы рынка и провалы государства). История мандата рассматривает государство как исполнителя того, что электорат или донор поручили в последний раз. Обе истории верны, но лишь до известного предела: ни одна не объясняет повседневных суждений, которые практики государственного управления вынуждены выносить в рамках неизбежно общего мандата. Именно поэтому дисциплина и ушла от нового государственного менеджмента (New Public Management), оценивавшего государственные органы главным образом по меркам эффективности частного сектора (см. тему 3.1 — Системы и модели государственного управления).

С этим связана идея публичности (publicness), которую развил исследователь государственного управления Барри Бозман: «публичное» и «частное» — не герметичные ящики, а вопрос степени, поскольку даже частные организации ограничены публичной властью, а государственные органы опираются на рыночные механизмы. Национальное министерство, региональное водоканальное предприятие и некоммерческая организация, оказывающие одну и ту же услугу, находятся в разных точках одного спектра, и каждой по-прежнему нужна теория создаваемой ценности, а не только теория своей правовой формы. Плюрализм ценностей — общественная ценность как несколько различных, порой конфликтующих благ, таких как свобода, равенство возможностей и справедливость (equity), эффективность и безопасность, а не одна скалярная величина, — должным образом вводится в теме (см. тему 1.4 — Общественные блага, меритарные блага и плюрализм ценностей).

Наконец, теория общественной ценности пересматривает вопрос о том, кого считать производителем ценности. Граждане и более широкое гражданское общество, расположенное между государством, рынком и семьёй, — это не только избиратели или клиенты; нередко они сопроизводят результат вместе с организацией: от родителей, участвующих в образовании ребёнка, до жителей, обеспечивающих безопасность района. Этому измерению посвящена отдельная тема (см. тему 1.5 — Заинтересованные стороны, граждане и сопроизводство); здесь оно важно главным образом как напоминание о том, что операционный потенциал нередко частично находится за стенами самой организации.

Лучшие практики

1. Запишите предложение общественной ценности одним предложением, прежде чем составлять бизнес-кейс. Если команда не может сформулировать, какую ценность создаёт программа и для кого, бизнес-кейс замаскирует этот пробел целевыми показателями продуктов вместо того, чтобы его устранить.

2. Назовите свою уполномочивающую среду явно, а не только свою бюджетную строку. Перечислите все органы и группы, чьё согласие, молчаливое или явное, поддерживает жизнь программы: законодательный орган, совет, регулятор, донор, пользователей услуги.

3. Задавайте три отдельных вопроса, а не один обобщённый. «Санкционировано ли это?», «стоит ли это делать?» и «можем ли мы это обеспечить?» — разные проверки, каждая из которых может не пройти независимо от других; если свести их к одной, скрываются именно те сбои, которые стратегический треугольник призван выявлять.

4. Относитесь к легитимности как к тому, что зарабатывается постоянно, а не даётся однажды. Выборы, назначение или первоначальный грант наделяют полномочиями в определённый момент времени; они не удостоверяют бессрочно каждое последующее решение.

5. Отличайте объём продуктов от общественной ценности. Рост числа посещений клиник, выданных разрешений или розданных обедов описывает активность, а не ценность; важно, привела ли эта активность к результату, который граждане сочли бы стоящим затрат (см. тему 2.1 — Сбалансированная система показателей общественной ценности и рамки результатов).

6. Сознательно используйте общий словарь для государственного и социального секторов. Городское ведомство и некоммерческая организация, оказывающие смежные услуги, нередко описывают одну и ту же ценность несовместимыми словами; общий трёхопорный словарь облегчает честное согласование совместных заявок на финансирование и партнёрств.

7. Не сводите обоснование программы к единственному числу. Показатель издержек на единицу или оценка удовлетворённости — полезное свидетельство, но он затрагивает не более одной опоры треугольника; представляйте все три рядом.

8. Пересматривайте предложение ценности всякий раз, когда уполномочивающая среда существенно меняется. Смена политического руководства, новая стратегия донора или сдвиг в общественных настроениях могут за одну ночь превратить хорошо санкционированную ранее программу в спорную.

9. Фиксируйте, кто выигрывает и кто платит, двумя отдельными списками. Утверждения об общественной ценности наиболее убедительны, когда руководитель может прямо сказать, кто получает выгоду, а кто несёт издержки, — ведь в государственной и социальной работе эти две группы редко совпадают.

10. Относитесь к утверждениям об операционном потенциале как к проверяемым, а не как к желаемому. «Мы можем это обеспечить» — опровержимое утверждение о кадрах, системах и надёжности партнёров, и его следует проверить по истории исполнения сопоставимых работ, прежде чем вносить в план.

Вопросы для обсуждения в вашей команде

От чего отказалась бы наша организация, если бы каждая программа должна была пройти все три проверки стратегического треугольника? В большинстве организаций есть хотя бы одна деятельность, которая сохраняется по инерции, а не благодаря действенной санкции, доказанной ценности или подтверждённому потенциалу. Обычно она выживает потому, что ни одна опора треугольника никогда не проверяется на ней напрямую, и её слабость не становится чьей-либо явной задачей. Назвать её вслух неприятно, и именно поэтому стоит делать это как командное упражнение, а не оставлять на суждение одного человека. Используйте этот вопрос, чтобы выявить кандидатов, а не чтобы принять окончательное решение на той же встрече: смысл в том, чтобы заметить, где три проверки незаметно перестали задаваться.

Кто конкретно входит в нашу уполномочивающую среду сейчас, и изменился ли этот список за последние два года? Многие команды могут назвать формальную линию подчинения, но затрудняются назвать всех, чьё постоянное согласие действительно имеет значение: новое руководство донора, общественную группу, которая стала активнее заявлять о себе, регулятора с новыми полномочиями. Список, составленный по памяти прямо на встрече, а не скопированный из старого документа, обычно выявляет пробелы быстрее, чем любой из этих способов по отдельности. Составьте список с нуля, а не берите версию прошлого года, потому что уполномочивающая среда дрейфует незаметно, и этот дрейф трудно увидеть изнутри организации. Сравните новый список с тем, который, если он был, использовался при принятии последнего крупного решения.

Где мы сейчас подменяем общественную ценность рыночным показателем, а где — мандатом? Команды часто выбирают то обоснование, которое проще всего предъявить: издержки на единицу, если сильна финансовая функция, или ссылку на первоначальный мандат, если нет. Упоминать ту или иную подмену не зазорно, но каждая по отдельности неполна, и опора только на одну из них оставляет две другие опоры треугольника непроверенными. Используйте этот вопрос, чтобы найти места, где одна опора треугольника несёт всю нагрузку, которую следовало бы разделить на три. Возьмите одну текущую программу и попробуйте ответить на вопрос о предложении ценности, не обращаясь ни к одному из этих упрощений.

Если бы нас попросили обосновать наш бюджет, не говоря ни «этого хочет рынок», ни «нас избрали или профинансировали, чтобы мы это делали», что бы мы ответили? Этот вопрос выводит опору предложения ценности на свет — независимо от легитимности и независимо от цены. Хороший ответ называет конкретный результат для конкретной группы людей; слабый ответ представляет само существование организации как собственное оправдание. Если отрабатывать ответ своими словами, а не заимствовать формулировку миссии, пробелы обнаруживаются быстро. Попросите каждого участника сначала ответить отдельно, а затем сравнить записи: общий сценарий часто скрывает разногласия, которые не выявит письменное заявление о миссии.

Какие из наших текущих видов деятельности обладают сильной легитимностью, но слабым потенциалом исполнения — или наоборот? Программа с политической поддержкой и финансированием, но без реалистичного плана исполнения, или высококомпетентная команда, работающая над тем, чего никто за пределами организации на самом деле не санкционировал, — обе ситуации распространены и обе рискованны, каждая по-своему. Ни один из этих сбоев не виден с одной-единственной опоры треугольника, поэтому об этом нужно спрашивать как о сознательной перекрёстной проверке, а не ждать, пока вопрос возникнет сам. Честно сопоставьте с этим вопросом несколько текущих видов деятельности, опираясь на недавние свидетельства исполнения, а не только на уверенность. Там, где две опоры резко расходятся, сделайте это приоритетом следующего цикла планирования, а не сноской.

Откуда мы знаем, что ценность, которую, по нашему убеждению, мы создаём, — это ценность, которую признают наши заинтересованные стороны? Организации могут искренне верить в собственное предложение ценности, тогда как те, для кого оно предназначено, или те, кто должен его санкционировать, видят иное. Такой разрыв редко заявляет о себе сам; позже он проявляется в падении поддержки, в возобновлении грантов с новыми условиями или в тихом отдалении тех, кому программа должна была служить. Обсудите, какие свидетельства — прямая обратная связь, независимая оценка, данные о жалобах, возобновлённое финансирование — показали бы вам, что ваш внутренний рассказ и рассказ ваших заинтересованных сторон незаметно разошлись. Договоритесь в команде, какому одному свидетельству вы доверяли бы настолько, чтобы изменить курс.

На практике: пример общественной ценности

Представьте администрацию города среднего размера, которая решает, финансировать ли новую программу занятости молодёжи из сокращающегося дискреционного бюджета. Департамент парков и отдыха вносит это предложение уже третий год подряд; каждый раз его признавали хорошей идеей в принципе и оставляли без финансирования, потому что никто не ответил вместе на вопросы: санкционировано ли это, стоит ли это делать и осуществимо ли это.

В этом году директор департамента прежде, чем писать заявку на финансирование, последовательно проходит три опоры стратегического треугольника. По легитимности она должным образом картирует уполномочивающую среду: городской совет поднимал вопрос о безработице среди молодёжи на трёх из последних четырёх публичных заседаний, коалиция местных работодателей предложила совместно финансировать места стажировок, а общественная организация уже два года просит именно такую программу — это документально подтверждённый случай, а не предполагаемый.

По предложению ценности она не сводит обоснование к фразе «это создаст 200 летних рабочих мест», а описывает, что именно эти рабочие места должны изменить: динамику молодёжной безработицы в двух наиболее пострадавших районах и реальный путь к найму на начальные должности у самих работодателей. Она прямо говорит, что часть этой ценности трудно выразить в деньгах и она станет заметна лишь через несколько лет, вместо того чтобы раздувать единственное число, делая обоснование более гладким, чем оно есть.

По операционному потенциалу она сознательно скептически оценивает способность своего департамента справиться в одиночку. Он грамотно проводил небольшие программы стажировок, но никогда не выстраивал отношения с работодателями в таком масштабе, тогда как у общественной организации есть опыт таких отношений, но нет инфраструктуры для организации стажировок; чтобы не пообещать лишнего, она предлагает партнёрство по исполнению и прямо называет пробел в потенциале в заявке.

Совет утверждает двухлетний пилотный проект — меньший, чем предлагалось первоначально, — с партнёрством и чёткими точками отчётности, заложенными с самого начала. Это решение стало возможным не благодаря более сильной презентации, а благодаря обоснованию, которое честно назвало все три опоры, включая то, где они слабы. Этот сценарий носит исключительно иллюстративный характер; он не описывает никакой реальный город, департамент или программу.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Местные органы власти находятся ближе всего к гражданам, которые одновременно санкционируют услугу и получают её, из-за чего опора легитимности особенно заметна и хрупка: одно неудачно проведённое публичное собрание способно за ночь изменить уполномочивающую среду так, как национальное министерство редко переживает с подобной остротой. У местных руководителей также самый малый запас прочности в исполнении, поскольку пробелы в потенциале сразу проявляются как заметные сбои услуг, а не как абстрактное невыполнение политики.

Национальное правительство

У национальных правительств, как правило, самый глубокий формальный мандат и самая широкая ресурсная база, и поэтому возникает соблазн считать легитимность решённой последними выборами и сосредоточиться почти исключительно на ценности и потенциале. Этот соблазн — ловушка: национальный мандат широк именно потому, что при его формулировании не имелось в виду ни одной конкретной программы, поэтому убедительное обоснование конкретной инициативы по-прежнему требует полной трёхопорной проверки — в масштабе, где сбои потенциала могут затронуть миллионы людей одновременно.

Социальный сектор и некоммерческие организации

У руководителей некоммерческих организаций и НПО предложение ценности нередко самое явное из всех четырёх перспектив — оно выражено в заявлении о миссии, — но уполномочивающая среда часто наименее устойчива, поскольку доноры, советы и сообщества получателей услуг могут независимо отозвать поддержку в разное время (см. тему 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях). Отсутствие и рыночной цены, и электорального мандата делает стратегический треугольник особенно полезным: он даёт совету некоммерческой организации язык надзора, который не заимствован неловко из корпоративной или государственной практики.

Многосторонние и международные организации

Многосторонние и международные органы действуют в уполномочивающей среде, раздробленной между государствами-членами с различными, порой противоречащими друг другу интересами, и поэтому легитимность для них — предмет постоянной дипломатии, а не единого внутреннего мандата. Операционный потенциал нередко реализуется косвенно, через национальные правительства или местные НПО, а не силами самого органа, так что опору потенциала необходимо оценивать по всей цепочке исполнения, а не только в секретариате, разработавшем программу.

Типичные сбои и ошибки

Колонизация ценности учётом затрат. Когда организация не может легко измерить своё предложение ценности, возникает соблазн позволить тому, что проще всего сосчитать, — издержкам на единицу, пропускной способности, времени реакции — заменить собой саму ценность. Это заставляет организацию оптимизировать измеряемый показатель-заместитель за счёт результата, который он должен был отражать, и лишает её способности заметить, что эффективное исполнение хорошо делает не то, что нужно.

Захват легитимности. Уполномочивающая среда может незаметно сузиться до той группы, которая громче всех или лучше всех организована, тогда как более широкий общественный интерес, которому организация должна служить, остаётся неуслышанным. Это приводит к тому, что программы смещаются к предпочтениям захватившей группы, и организация теряет более широкую легитимность в тот момент, когда интересы этой группы расходятся с интересами остальных.

Театр потенциала. Организации порой заявляют о способности исполнить то, чего у них нет, полагаясь на оптимизм или неподтверждённое обещание партнёра, а не на историю исполнения. Это ведёт к обязательствам, которые невозможно выполнить, и стоит организации доверия, восстановить которое гораздо дороже, чем обошлось бы надлежащее финансирование исходной программы.

Путаница с мандатом. Если считать единичный результат выборов, письмо о гранте или учредительный статут постоянным, самообновляющимся оправданием каждого последующего решения, момент легитимности смешивается с длящейся легитимностью. Это приводит к тому, что организации продолжают вести программы задолго после того, как изменились обстоятельства, которые их санкционировали, и лишает их способности заметить, что поддержка незаметно иссякла.

Ценность по указанию. Руководители иногда объявляют программу ценной в силу собственной убеждённости или должности, вовсе не проверяя ни легитимность, ни потенциал. Это стоит организации той дисциплины, которую призван обеспечить стратегический треугольник: обнаружить до принятия обязательств, а не после провала, что одна из опор обоснования так и не была проверена.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Сформулируйте предложение общественной ценности вашей организации одним предложением.
• Перечислите всех членов вашей уполномочивающей среды по имени или роли, а не только формальную линию подчинения.
• Разделите вопросы «санкционировано ли это», «стоит ли это делать» и «можем ли мы это обеспечить» на три отдельных ответа для ваших главных программ.
• Определите хотя бы одно место, где рыночный показатель или ссылка на мандат подменяет полное обоснование общественной ценности.
• Сверьте утверждения об операционном потенциале с фактической историей исполнения, а не с пожеланиями.
• Задокументируйте, кто получает выгоду от каждой крупной программы и кто за неё платит, двумя отдельными списками.
• Убедитесь, что ваша команда разделяет общий словарь для «общественной ценности» между департаментами или партнёрами по исполнению.
• Определите один вид деятельности, который сохраняется по инерции, а не благодаря действенной санкции, доказанной ценности или подтверждённому потенциалу.

Ключевые источники

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — основополагающее изложение стратегического треугольника.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — сопутствующая работа по измерению (см. тему 2.1 — Сбалансированная система показателей общественной ценности и рамки результатов).
• John Benington and Mark H. Moore (eds.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — расширяет рамки модели за пределы первоначального американского контекста Мура.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — аргумент о «публичности», упомянутый в этой теме.
• Работы Gerry Stoker об управлении общественной ценностью и Stephen Osborne о новом публичном управлении (New Public Governance), на которые есть ссылки в теме (см. тему 3.1 — Системы и модели государственного управления).

Ссылки

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest