Провалы рынка и провалы государства

Почему это важно: общественная ценность

Любой руководитель в государственном или социальном секторе рано или поздно сталкивается с вариантом одного и того же вопроса: кто должен предоставлять эту услугу — рынок, государство, некоммерческая организация или некоторое сочетание всех трёх? Вопрос приходит в обличье статьи бюджета, решения о государственных закупках, предложения о приватизации или предвыборного обещания «вернуть контроль» над коммунальным предприятием, но по сути это всегда один и тот же выбор: кто и что должен предоставлять и почему.

За ответ спорят два диагноза, и каждый наполовину верен. Диагноз провала рынка гласит: государство должно вмешиваться там, где рынок производит слишком мало того, что ценят граждане, — чистого воздуха, вакцинации, защиты от наводнений, — поскольку ни один частный покупатель не может присвоить всю выгоду. Диагноз провала государства гласит: коллективное предоставление благ не является автоматическим лекарством, потому что у чиновников и регуляторов, которым поручено исправить рынок, проблемы со стимулами столь же реальны, как и у самого рынка. Руководитель, который принимает во внимание лишь первую половину, превращается в некритичного сторонника расширения государства; тот, кто видит лишь вторую, становится некритичным сторонником приватизации и считает, что любой провал государства доказывает превосходство рынка — даже там, где соответствующее благо рынок по самому своему устройству оценить не способен.

В этой теме оба диагноза представлены рядом, потому что владение только одним из них — профессиональный риск. Тема также задаёт основу для остальной части 1: стратегический треугольник (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал) служит инструментом для взвешивания выбора способа предоставления благ, когда уже известно, какие именно сбои действуют, а классификация благ (см. тему 1.4 — Общественные блага, меритарные блага и плюрализм ценностей) точно определяет, с благом какого рода вы имеете дело, прежде чем решать, кто должен его поставлять.

Основные понятия

Провал рынка — общий термин для ситуации, когда нерегулируемый частный обмен приводит к результату, неэффективному даже по меркам самого рынка: ценность остаётся несозданной, а ресурсы распределяются хуже, чем в идеализированном конкурентном рынке. Это не утверждение о том, что рынки плохи вообще, а лишь указание на то, что определённые условия нарушают механизм, благодаря которому рынок обычно работает.

Общественные блага неисключаемы (нельзя помешать потреблять тому, кто не платит) и неконкурентны в потреблении (потребление одного человека не уменьшает того, что остаётся другим); хрестоматийные примеры — уличное освещение и национальная оборона. Поскольку ни одна частная фирма не может брать плату с неплательщиков, частные рынки систематически недопроизводят такие блага, и именно это составляет классический довод в пользу их финансирования за счёт налогов.

Внешние эффекты — это издержки или выгоды какой-либо деятельности, которые ложатся на людей, не участвующих в порождающей их сделке: фабрика, загрязняющая реку, налагает издержки на пользователей ниже по течению, которые ничего за это не получили, а привитый человек приносит пользу всем, у кого снижается риск заражения. Если оставить рынки без вмешательства, они перепроизводят виды деятельности с отрицательными внешними эффектами и недопроизводят виды деятельности с положительными.

Информационная асимметрия возникает, когда одна сторона сделки знает существенно больше другой: продавец подержанного автомобиля лучше покупателя знает его историю, пациент хуже своего врача знает собственный диагноз. Если с этим ничего не делать, асимметрия может привести к неблагоприятному отбору (когда страховые взносы растут, в страховом пуле остаются только худшие риски) или к моральному риску (сторона, защищённая от риска, берёт на себя его больше); и то и другое способно не просто исказить цены, а сузить рынок или разрушить его.

Естественная монополия возникает там, где постоянные издержки отрасли столь велики по сравнению со стоимостью обслуживания ещё одного потребителя, что один поставщик способен обслужить весь рынок дешевле, чем это сделали бы конкуренты; типичные примеры — водопроводные магистрали и линии электропередачи, где дублирование труб или проводов означало бы расточительство ресурсов. Рыночная власть — более общий случай, крайней формой которого выступает естественная монополия: это способность фирмы повышать цену или ограничивать выпуск выше конкурентного уровня, не теряя при этом всех клиентов.

Провал государства — понятие-зеркало: вмешательство, призванное исправить провал рынка, вместо этого приводит к худшему распределению ресурсов, чем при несовершенном рынке, который оно заменило. Это явление изучает теория общественного выбора — раздел экономической науки, который применяет к избирателям, политикам и бюрократам то же допущение о рациональном, преследующем собственные интересы субъекте, какое традиционная экономика применяет к потребителям и фирмам, и отказывается от прежнего представления о чиновниках как о беспристрастных хранителях общественного интереса.

Рентоориентированное поведение (rent-seeking) — это получение дохода за счёт манипулирования правилами или распределением, а не за счёт производства чего-либо ценного: лоббирование защитного тарифа, лицензии или субсидии есть рентоориентированное поведение, если усилия направлены на присвоение уже существующей ценности, а не на создание новой. Захват регулятора — его особая, особенно вредная форма: регулятор, созданный для надзора за отраслью, начинает служить интересам этой отрасли — как правило, через обмен экспертными знаниями, перспективы трудоустройства после ухода с должности и несимметричное лоббирование, а не через откровенную коррупцию.

Х-неэффективность — термин, введённый экономистом Харви Лейбенстайном, — обозначает внутренние резервы расточительства (избыточную численность персонала, слабую дисциплину затрат, низкую отдачу усилий), которые накапливаются в любой организации, защищённой от конкурентного давления, будь то монопольная фирма или монопольное государственное учреждение. Проблема «принципал — агент» описывает разрыв, который возникает всякий раз, когда одна сторона (агент) действует от имени другой (принципала), но имеет иные интересы и лучшую информацию: граждане делегируют полномочия политикам, те — бюрократам, и с каждым звеном растёт объём информации, который принципал не в состоянии полностью контролировать. Уильям А. Нисканен смоделировал руководителей ведомств как максимизаторов бюджета, чьи стимулы толкают к бюджетам, превышающим то, что оправдано общественным интересом, поскольку законодатели не могут легко наблюдать действительные издержки бюрократии.

Лучшие практики

1. Назовите конкретный провал рынка раньше, чем назовёте средство. Определите, с чем вы имеете дело — с общественным благом, внешним эффектом, информационной асимметрией, естественной монополией или обычной рыночной властью, — поскольку каждому случаю соответствует своё решение: субсидия, налог, правило раскрытия информации, ценовое регулирование и политика защиты конкуренции не взаимозаменяемы.
2. Относитесь к провалу государства как к диагнозу, а не как к оскорблению. Рентоориентированное поведение, захват регулятора и Х-неэффективность — это конкретные наблюдаемые модели с конкретными причинами; выясните, какая из них, если вообще какая-либо, действительно присутствует, прежде чем считать, что реформа означает просто сокращение организации.
3. Подбирайте инструмент под сбой, а не под привычную позицию вашей организации. Ведомство, которое всегда регулирует, всегда передаёт услуги подрядчикам или всегда оставляет их у себя, оптимизирует привычку, а не тот сбой, который стоит перед ним.
4. Если естественной монополии не избежать, регулируйте её или владейте ею, но сохраняйте конкурентными рынки ресурсов вокруг неё. Создать конкуренцию для самой водопроводной магистрали вряд ли удастся, но можно создать её для фирм, которые эту магистраль строят, обслуживают или выставляют по ней счета.
5. По возможности разделяйте роли финансирующей стороны, регулятора и поставщика. Объединение всех трёх ролей в одном органе устраняет внутренние механизмы контроля, которые иначе выявили бы рентоориентированное поведение или захват до того, как они закрепятся.
6. Задавайте нерыночным результатам явную меру ценности и используйте сопоставления, чтобы компенсировать отсутствие конкурентного давления. Без рыночной цены у ведомства нет автоматической защиты от Х-неэффективности; расчётная себестоимость единицы продукции или показатель результата, сопоставленные с аналогичными поставщиками, воссоздают часть такой дисциплины.
7. Публикуйте сведения о том, с кем и когда встречается регулятор, так же регулярно, как публикуете его решения. Захват обычно развивается постепенно и законно — через информационное преимущество и «вращающуюся дверь» кадров, — поэтому прозрачность контактов обходится дешевле, чем расследование коррупции постфактум.
8. Включайте в любое вмешательство, обоснованное провалом рынка, положение о прекращении действия или пересмотре. Условие, которое его оправдывало, может измениться; полномочие, предоставленное для решения проблемы одного десятилетия, не должно незаметно превращаться в постоянную привилегию.
9. Возвращайте обществу любую ренту, которую действительно порождает предоставление благ, а не делайте вид, что её не существует. Лицензия или концессия, создающая ценность дефицита, должна приносить эту ценность обществу через аукцион или плату, а не оставаться нежданной прибылью того, кто ею владеет.
10. Взвешивайте операционный потенциал наряду с легитимностью и ценностью, прежде чем решать, кто будет поставщиком, и пересматривайте эту границу через установленные интервалы. Средство, которое выглядит верным в балансе «провал рынка — провал государства», но которое ваша организация не в состоянии реализовать, не является реальным вариантом, а ожидание скандала как повода для пересмотра гарантирует, что пересмотр произойдёт в худших условиях (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Какой именно провал рынка, если таковой есть, оправдывает наше участие в предоставлении этой услуги? Пройдитесь по классификации — общественное благо, внешний эффект, информационная асимметрия, естественная монополия, рыночная власть — и честно признайте, если ни одна из категорий явно не подходит. Расплывчатые ссылки на «провал рынка» вообще — не диагноз, а способ диагноза избежать. Если ваша организация предоставляет то, что конкурентный рынок вполне мог бы поставлять сам, обоснование должно быть иным, например связанным с равенством возможностей и справедливостью (equity), и об этом следует сказать прямо, а не прибегать к доводу, который не подходит. Запишите диагноз до следующего бюджетного цикла, чтобы команда спорила об одном и том же утверждении, а не говорила мимо друг друга.

Где в нашей организации у чиновника, стремящегося максимизировать бюджет, было бы больше всего простора? Модель Нисканена исходит из того, что руководители бюрократических структур добиваются увеличения бюджетов и штатов, потому что законодатели и советы не могут легко проверить действительные издержки ведомства. Определите, где надзор в вашей собственной структуре тоньше всего: это может быть техническая функция, которую ваш совет не способен оценить самостоятельно, или программа без внешнего ориентира для сравнения. Спросите, какие свидетельства, если таковые вообще есть, действительно выявили бы там накопившиеся излишки, вместо того чтобы считать добрые намерения достаточной гарантией. Если никто не может назвать конкретный механизм, сочтите саму эту тишину результатом.

Кто регулирует регулятора и как мы поймём, что начинается захват? Захват редко заявляет о себе как о коррупции; он проявляется в медленном смещении того, чьи доказательства учитываются в первую очередь, чьи встречи проходят чаще всего и чьи сотрудники легче всего переходят между регулятором и регулируемым. Ни один из этих шагов сам по себе не выглядит недопустимым, и именно поэтому такая картина опасна. Обсудите, какие индикаторы раннего предупреждения отслеживает ваша организация, если отслеживает, и кто вне этих отношений способен заметить смещение до того, как оно превратится в скандал. Если честный ответ — «никто», этот пробел сам по себе заслуживает устранения.

Если бы мы завтра передали эту функцию частному или некоммерческому поставщику, какой сбой мы обменяли бы на какой? Любой выбор способа предоставления меняет один профиль рисков на другой, а не устраняет риск вовсе. Передача подрядчику может решить проблему Х-неэффективности, но породить новую информационную асимметрию или обменять риск захвата на риск ценообразования естественной монополии, если есть лишь один заслуживающий доверия участник торгов. Используйте этот вопрос, чтобы заставить себя провести сопоставление по одинаковым основаниям: назвать конкретный сбой, который вы рассчитываете устранить, и тот, который рассчитываете приобрести, а не оставлять без проверки непроверенное допущение, что альтернатива будет свободна от сбоев.

Мы измеряем затраты или мы измеряем ценность? При отсутствии рыночной цены легко свести отслеживание к тому, сколько потрачено, а не к тому, чего достигнуто, — а именно при таком условии Х-неэффективность остаётся незамеченной годами. Стабильная, ничем не примечательная динамика расходов может выглядеть одинаково и когда услуга превосходна, и когда она незаметно ухудшается. Обсудите, выявили бы ваши нынешние показатели накапливающиеся излишки на самом деле, и если ответ неопределённый, считайте создание такой способности более срочным делом, чем любая отдельная бюджетная статья. Сравните свой ответ с тем, как оценивали бы настоящего рыночного конкурента: по цене и качеству вместе, а не только по расходам.

Чего не выдержали бы легитимность и поддержка, даже если бы довод об эффективности в пользу другого поставщика был безупречен? Некоторые средства, выглядящие эффективными при анализе «провал рынка — провал государства», всё равно были бы отвергнуты гражданами или избранными представителями независимо от цифр: например, приватизация любимой горожанами местной услуги или передача подрядчикам функции, которую граждане ожидают видеть выполняемой государственными служащими в форме. Обсудите, где на самом деле проходит эта граница для вашей организации, опираясь на свидетельства того, что граждане принимали или отвергали прежде, а не на догадки самого руководства. Спросите, честно ли руководство говорит об этом ограничении или молча подаёт его как технический довод, чтобы не называть политическим (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

На практике: пример общественной ценности

Нортбридж — вымышленный прибрежный город с населением около 240 000 человек, который используется здесь исключительно для иллюстрации понятий темы. На протяжении десятилетий сбор бытовых отходов и вторсырья осуществлял городской департамент общественных работ, исходя из хрестоматийного довода о провале рынка: маршруты сбора на уровне микрорайона представляли собой естественную монополию, несобранные отходы создавали отрицательный внешний эффект (грызуны, риск заболеваний, незаконные свалки), который ни одно домохозяйство не могло правильно оценить, а конкурирующие сборщики на одних и тех же улицах означали бы дублирование маршрутов мусоровозов без выигрыша в эффективности.

Спустя 20 лет новый состав городского совета обнаружил услугу, которая по-прежнему работала, но незаметно подорожала. Сопоставление с сопоставимыми городами показало, что стоимость сбора одной тонны в Нортбридже примерно на 40 % выше медианы, а парк мусоровозов старше среднего: это медленное накопление Х-неэффективности, которым рискует любой монопольный поставщик, когда внешние сравнения прекращаются. Финансовая проверка выявила и более острую проблему: единственный подрядчик по переработке вторсырья, получивший контракт девятью годами ранее без повторного конкурса, неуклонно расширял «надбавки за загрязнённость», которые выставлял городу, а менеджеры по контрактам, принадлежавшие к тому же узкому профессиональному кругу, что и сотрудники подрядчика, утверждали каждое повышение почти без проверки. Это был мягкий, но реальный случай захвата, не связанный ни с какими нарушениями, но тем не менее стоивший обществу денег.

Вместо того чтобы счесть это доказательством ошибочности самого государственного предоставления услуги, город разделил диагноз на две половины. Довод о естественной монополии и внешних эффектах в пользу публичной организации сбора по-прежнему оставался убедительным: перерасход не изменил экономики дублирования маршрутов, а нерегулируемый частный рынок, вероятно, воспроизвёл бы тот же риск внешнего эффекта при меньшем числе рычагов для его исправления. Дало сбой внутреннее дисциплинирование, а не логика предоставления услуги. Ответ сочетал инструменты: сбор остался в ведении города, но для реально конкурентных элементов ввели обязательный повторный конкурс каждые пять лет, создали внешнюю группу по сопоставлению затрат, подотчётную непосредственно избранным членам совета, а журналы встреч с подрядчиком были опубликованы после того, как местные журналисты спросили, почему никто не проверял надбавки. Ничто из этого не потребовало отказа от государственного предоставления услуги: каждая мера была нацелена на конкретную модель провала государства, которая проявилась.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Органы местного самоуправления непропорционально часто напрямую владеют инфраструктурой естественных монополий — водоснабжением, обращением с отходами, местными дорогами, местным транспортом, — поскольку экономика дублирования труб или депо острее всего проявляется на уровне микрорайона. Эта близость к гражданам означает, что сбои легитимности обнаруживаются быстро и затрагивают людей лично, но местный рынок поставщиков нередко узок, и обеспечить конкурентность сложнее, чем предполагает учебное средство. Риск захвата здесь чаще проходит через небольшие, тесно связанные местные сообщества поставщиков, чем через крупные национальные лоббистские структуры.

Национальное правительство

Национальные правительства задают рамки — конкурентное право, отраслевое регулирование, устройство налогов и субсидий, — призванные исправлять провалы рынка во всей экономике; поэтому же именно в национальных ведомствах сосредоточены крупнейшие бюрократии и наиболее острая динамика бюджета по Нисканену. Отраслевые регуляторы энергетики, телекоммуникаций и финансов — классическая среда для захвата регулятора, потому что экспертиза, необходимая для регулирования сложной отрасли, дефицитна и сосредоточена в тех же людях, которые перемещаются между регулятором и регулируемым. Национальные органы аудита существуют во многом для того, чтобы дать законодательной власти, а через неё и гражданину независимую проверку агента, которому делегирована свобода усмотрения.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческие и неправительственные организации нередко существуют для того, чтобы восполнять пробелы в благах, которые ни рынок, ни государство не профинансируют полностью, — это довод о провале рынка, продолженный на шаг дальше: на блага, ценимые коллективно, но не гарантированно финансируемые даже под давлением электоральных стимулов. Однако в этом секторе есть собственный вариант проблемы «принципал — агент»: донор занимает положение, аналогичное положению гражданина-принципала, но зачастую находится дальше от практической работы, чем избиратель от государства, а советы организаций могут сталкиваться с такой же информационной асимметрией по отношению к сотрудникам первой линии, какая возникает у законодателей по отношению к бюрократии. Смещение миссии — постепенная переориентация организации на приоритеты доноров, а не на потребности благополучателей — наиболее близкий аналог захвата в этом секторе.

Многосторонние и международные организации

Трансграничные внешние эффекты — изменение климата, пандемические болезни, финансовое заражение — это провалы рынка, которые ни один суверен не способен интернализировать в одиночку, и в этом состоит стандартное обоснование многосторонних институтов. Но аналог провала государства масштабируется неудобно: ни один отдельный электорат не выступает конечным принципалом по отношению к секретариату, государства-члены могут преследовать собственную рентоориентированную выгоду в рамках правил организации, а та же информационная асимметрия, которая позволяет национальной бюрократии перехитрить законодательный орган, позволяет международному ведомству перехитрить ротируемый совет представителей. Поскольку на этом уровне слабее и выход, и голос, прозрачность и независимая оценка берут на себя ещё большую долю бремени подотчётности, чем на национальном уровне.

Типичные сбои и ошибки

Диагноз по идеологии, а не по классификации. Руководитель, заранее решивший, что рынки всегда работают или что государство всегда работает, прибегает к той истории о сбое, которая подтверждает уже принятый вывод, вместо того чтобы проверить, какой сбой присутствует на самом деле. Цена — средство, направленное на несуществующую проблему.

Захват под видом экспертизы. Поскольку для регулирования сложной отрасли нужны люди, которые её понимают, а такие люди, как правило, приходят из неё или уходят в неё, захват редко выглядит как коррупция; он выглядит как вполне обоснованное на вид техническое доверие. Цена накапливается медленно: правила начинают последовательно отдавать предпочтение действующим игрокам перед новыми участниками рынка и потребителями.

Вечный пилот. Программа, запущенная для исправления провала рынка, никогда формально не пересматривается на соответствие условию прекращения действия, которое её оправдывало, и потому продолжает существовать по инерции задолго после того, как это условие изменилось. Цена — ресурсы, замороженные в средстве, которое незаметно перестало соответствовать проблеме.

Извлечение ренты под видом оказания услуг. Подрядчик или защищённый поставщик постепенно расширяет перечень того, за что выставляет счета, пользуясь издержками переключения и информационным преимуществом давних отношений, а не каким-либо одним громким действием. Цену несёт тот, кто в конечном счёте платит, обычно незаметно — через растущие сборы, а не через заметное повышение цены.

Неподотчётный орган, действующий на расстоянии вытянутой руки. Ведомство, созданное как «независимое от текущей политики», может превратиться в независимое от подотчётности вообще: нет принципала, способного наблюдать, по-прежнему ли его приоритеты отражают общественный интерес, ради которого оно было создано. Цена — разрыв «принципал — агент», закрывать который никто не отвечает.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Назовите конкретный провал рынка (общественное благо, внешний эффект, информационная асимметрия, естественная монополия, рыночная власть), лежащий в основе каждой услуги, или признайте, что ни один не применим.
• Определите, где в вашей организации стимул максимизации бюджета по Нисканену мог бы действовать без контроля.
• Убедитесь, что роли финансирующей стороны, регулятора и поставщика структурно разделены везде, где это возможно.
• Не реже одного раза в год сопоставляйте затраты и результаты услуг, предоставляемых монополистами, с аналогичными поставщиками.
• Публикуйте журналы контактов регулятора с отраслью и существенные изменения контрактов.
• Проверьте каждое вмешательство, обоснованное провалом рынка, на наличие положения о прекращении действия или пересмотре и убедитесь, что срок не истёк.
• Проверьте, выявили бы нынешние показатели накапливающуюся Х-неэффективность, а не только стабильные расходы.
• Проследите, захватывается ли рента от любой лицензии или ценности дефицита, созданной предоставлением благ, в пользу общества или остаётся нежданной прибылью.
• Для любого предлагаемого изменения поставщика спросите, какой именно риск сбоя на какой обменивается.
• Убедитесь, что легитимность и потенциал взвешены наряду с доводом об эффективности, а не подавлены им.

Ключевые источники

Классификация провалов рынка опирается на неоклассическую традицию экономики благосостояния, наиболее непосредственно — на работы Рональда Коуза о внешних эффектах и трансакционных издержках. Традиция провала государства и общественного выбора опирается на работы Джеймса М. Бьюкенена и Гордона Таллока о конституционном и коллективном выборе, а также на модель Уильяма А. Нисканена о бюрократии, максимизирующей бюджет. Синтез, рассматривающий оба вида сбоев как исходные данные стратегического суждения, а не как технический критерий для разрешения ничьей, следует основополагающим работам Марка Х. Мура об общественной ценности и дополнен сравнительными данными Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирного банка по вопросам государственного управления.

Ссылки

1. Market failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Market_failure
2. Government failure — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_failure
3. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
4. Externality — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Externality
5. Information asymmetry — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Information_asymmetry
6. Natural monopoly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_monopoly
7. Public choice theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_choice_theory
8. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
9. Rent-seeking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rent-seeking
10. X-inefficiency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-inefficiency
11. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
12. William A. Niskanen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/William_A._Niskanen
13. The Problem of Social Cost — R. H. Coase, Journal of Law and Economics, Vol. 3 (1960), pp. 1–44, published by the University of Chicago Press — https://www.jstor.org/stable/724810
14. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy — James M. Buchanan and Gordon Tullock, Liberty Fund (Econlib edition) — https://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
15. Bureaucracy and Representative Government — William A. Niskanen, Aldine, Atherton (1971) — https://archive.org/details/bureaucracyrepre0000nisk
16. Creating Public Value: Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard University Press (1995) — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
17. Worldwide Governance Indicators — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators
18. Government at a Glance 2025 — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c.html