Государственная политика и цикл политики

Почему это важно: общественная ценность и разработка политики

Каждый государственный руководитель наследует процесс принятия решений, который издалека выглядит как простой конвейер: проблема замечена, варианты взвешены, выбор сделан, выбор реализован, и кто-то проверяет, сработало ли это. На практике замеченная проблема редко оказывается самой серьёзной, варианты на столе редко составляют весь существующий набор, а сделанный выбор часто обязан не меньше тому, что в ежедневнике того или иного министра на этой неделе нашлось свободное окно, чем достоинствам дела. Понимание того, почему аккуратная версия — это упрощение и где она ломается, — не академическая тонкость: именно оно позволяет руководителю распознать подлинную возможность действовать, когда она появляется, вместо того чтобы ждать процесса, который никогда не наступит в той форме, какую обещает схема.

Теория общественной ценности рассматривает эту неупорядоченность как ограничение проектирования, а не как изъян, подлежащий устранению средствами инженерии. Легитимность и поддержка политики зависят от того, прошла ли она через процесс, который заинтересованные стороны признают справедливым, даже если этот процесс был спорным и нелинейным (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал). Операционный потенциал политики по предоставлению результата зависит от решений, принятых на стадии формулирования и проектирования инструментов, задолго до начала реализации, а значит, руководитель, который включается лишь тогда, когда политика попадает к нему на стол для исполнения, уже упустил возможность повлиять на то, будет ли она вообще исполнимой. Знание цикла и его пределов — это способ найти точку максимального рычага, а не прийти после того, как все значимые решения уже приняты.

Есть и другая причина, по которой это важно сегодня: проблемы политики всё реже укладываются в границы одного инструмента. Подход города к снижению дорожных заторов может сочетать регулирование, плату, субсидию на альтернативы и информационную кампанию, и подобрать верное сочетание — это отдельное умение, не равное умению подобрать верно любой один инструмент в отдельности. Руководитель, который мыслит лишь категориями «какой закон нам нужен» или «сколько нам следует потратить», упускает из виду, что та же цель политики зачастую достигается дешевле или более легитимно с помощью другого инструмента или совершенно другого сочетания.

Основные понятия

Цикл политики (policy cycle) — стилизованная модель того, как принимаются публичные решения, обычно разбиваемая на стадии: формирование повестки, формулирование, принятие (или легитимация), реализация и оценка; её часто изображают как петлю, а не линию, потому что оценка регулярно вновь открывает повестку (см. Public policy). Её ценность педагогическая: она даёт общий словарь для разговора о процессе, который иначе описывался бы столькими способами, сколько существует описывающих. Её опасность в том, что аккуратная петля побуждает читателя полагать, будто реальные решения проходят стадии по порядку, один раз и без сбоев, — а этого они почти никогда не делают.

Формирование повестки — это стадия, на которой некое условие в мире становится проблемой, по поводу которой от правительства или организации ожидают действий, — из огромного множества условий, которые в принципе могли бы получить такое внимание. Большинство социальных условий вообще никогда не становятся пунктами повестки; то, что отличает те, которые становятся, — это не просто тяжесть, а заметность, убедительная история, группа, настаивающая на действиях, и нередко запускающее событие. Американский политолог Джон У. Кингдон создал наиболее широко используемое описание этой стадии — концепцию множественных потоков (multiple streams framework). Она утверждает, что поток проблем (условия, признанные проблемами), поток политики (решения, уже разработанные специалистами, часто ещё до появления соответствующей проблемы) и поток политической конъюнктуры (настроения общества, электоральные циклы и организованные интересы) идут в основном независимо друг от друга, а изменение повестки происходит тогда, когда открывается окно возможностей для политики (policy window) и политический предприниматель (policy entrepreneur) соединяет три потока (см. Multiple streams framework; см. John W. Kingdon). Контринтуитивное следствие состоит в том, что решение нередко готово и ждёт ещё до того, как его проблема становится политически значимой, а не разрабатывается в ответ на неё, — поэтому за столь многими кризисами следует быстрое принятие предложения, за которое специалисты выступали годами.

Формулирование политики — стадия, на которой признанная проблема переводится в набор возможных ответов: проекты инструментов, их вероятные затраты и эффекты, а также компромиссы между ними; их обычно разрабатывают чиновники, аналитики и внешние эксперты, а не непосредственно избранные лица, принимающие решения. Принятие, которое иногда называют легитимацией, — формальная стадия, на которой возможный ответ санкционируется: голосование, подпись, формально изданный нормативный акт; именно на этой стадии политика обретает обязательную силу и, в идеале, легитимность, которая происходит от признанного процесса санкционирования, а не просто от того, что политика была хорошо спроектирована (о том, как легитимность выстраивается и проверяется, см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

Реализация — это место, где формально принятая политика встречается с организациями, бюджетами и сотрудниками передовой, которым предстоит её фактически исполнять, и именно на этой стадии аккуратность цикла рушится наиболее заметно. Понятие уличной бюрократии (street-level bureaucracy) Майкла Липски описывает, как полицейские, учителя, социальные работники и инспекторы, которые изо дня в день осуществляют политику, обладают реальной свободой усмотрения в том, как она применяется; это означает, что политика, с которой фактически сталкиваются граждане, нередко существенно переформатируется суждениями сотрудников передовой, которых не предвидел ни один законодательный текст (см. Street-level bureaucracy). Политика может быть принята с полной легитимностью и всё же не создать общественной ценности, если её разработчики так и не задались вопросом, были ли у организации, которой поручено её исполнять, потенциал, стимулы или системы управления усмотрением, необходимые для этого.

Оценка задаёт вопрос, привела ли принятая политика к намеченным эффектам, какой ценой и с какими побочными последствиями; это стадия, которая формально замыкает петлю обратно на формирование повестки: политика, признанная неудачной, или проблема, признанная более серьёзной, чем ожидалось, сама становится новым материалом для повестки (о том, как на этой стадии собираются, взвешиваются и синтезируются доказательства, см. тему 2.6 — Синтез доказательств и то, что работает). Рассматривать оценку как конец цикла, а не как его обновление — одна из самых распространённых структурных ошибок организаций, потому что так петля превращается в линию.

Две влиятельные критики объясняют, почему цикл так часто не идёт так, как нарисован. Инкрементализм, разработанный американским политологом Чарлзом Э. Линдбломом, утверждает, что реальные политики редко проводят всесторонний анализ с первых принципов, который подразумевает модель цикла; вместо этого они вносят небольшие последовательные поправки в существующую политику — «пробиваются через неопределённость» (muddling through), — потому что всесторонний анализ каждого варианта когнитивно и политически невозможен и потому что малые шаги легче отменить, если они окажутся ошибочными (см. Incrementalism; см. Charles E. Lindblom). Это не призыв к робости: Линдблом доказывал, что инкрементализм зачастую является более обоснованной стратегией в условиях подлинной неопределённости, а не просто путём наименьшего сопротивления, хотя критики давно указывают, что чистый инкрементализм может и закрепить плохое статус-кво, никогда не спрашивая, не ошибочен ли весь подход, а не только его края.

Модель мусорной корзины (garbage can model), разработанная Майклом Коэном, Джеймсом Марчем и Юханом Олсеном для описания принятия решений в том, что они назвали «организованной анархией», идёт ещё дальше: она изображает проблемы, решения, участников и возможности выбора как четыре в основном независимых потока, бултыхающихся внутри организации, причём решение принимается тогда, когда возможность выбора случайно сводит остальные три, а не потому, что решение сознательно проектировалось под данную проблему (см. Garbage can model). Концепция множественных потоков Кингдона — прямой, специфичный для политики потомок этой модели. Вместе взятые, инкрементализм и модель мусорной корзины утверждают, что аккуратный рационально-последовательный цикл ближе к легитимирующей истории, которую организации рассказывают о своих решениях постфактум, чем к описанию того, как эти решения были действительно приняты, — и это само по себе полезно знать руководителю, поскольку меняет вес возражения «но по блок-схеме так не положено» в споре о реальном решении.

Вторая половина территории этой темы — инструмент политики (policy instrument): конкретное средство, с помощью которого принятая политика претворяется в действие. Британский политолог Кристофер Худ предложил наиболее долговечную таксономию, сортирующую инструменты по тому ресурсу государства, на который опирается каждый из них: узловость (nodality; информация и положение государства в центре сетей), власть (authority; юридическое право требовать, запрещать или разрешать), казна (treasure; деньги, расходуемые или собираемые) и организация (organization; собственные сотрудники, земля и оборудование государства); эти четыре ресурса часто обозначают по их начальным буквам (см. Christopher Hood). В этой книге категории Худа сгруппированы в четыре семейства, соответствующие тому, как большинство государственных руководителей фактически говорят о выборе инструмента: регулирование (власть — правила, которые требуют, запрещают или лицензируют определённое поведение, подкреплённые принуждением к исполнению) (см. Regulation); расходы, включая прямое предоставление, гранты и субсидии, снижающие стоимость поощряемого поведения или блага (см. Subsidy); налогообложение, которое собирает доходы, но с тем же успехом может быть спроектировано так, чтобы отбивать охоту к определённому поведению, как «грехового» налога на табак, алкоголь или сахар (sin tax) (см. Sin tax); и информация или убеждение, от кампаний по повышению осведомлённости до более адресных поведенческих приёмов теории подталкивания (nudge theory), которая перепроектирует саму среду выбора, а не предписывает, оплачивает или разъясняет предпочтительный исход (см. Nudge theory; об этике и механике этого семейства инструментов подробно см. тему 4.1 — Поведенческая государственная политика). Реальные политики почти всегда сочетают инструменты более чем одного семейства — плата за пластиковые пакеты одновременно является налогом и информационным сигналом, а обязательная вакцинация — это регулирование, подкреплённое публичной информацией, — и подлинный вопрос проектирования инструментов для руководителя редко звучит как «какой один инструмент», а скорее как «какое сочетание, в какой последовательности, ценой какой легитимности».

Лучшие практики

1. Назовите, на какой стадии на самом деле находится актуальный вопрос, прежде чем предлагать, что делать дальше. Если относиться к проблеме, всё ещё борющейся за место в повестке, как к требующей семинара по формулированию, а к полностью сформулированному варианту — как к требующему формирования повестки, то усилия, потраченные на инструменты не той стадии, пропадают впустую.
2. Держите постоянный короткий список готовых решений для политики, независимо от какой-либо текущей проблемы. Концепция Кингдона показывает, что окна открываются внезапно и быстро закрываются; организация, у которой нет проработанных вариантов, ожидающих в потоке политики, упустит большинство из них.
3. Проектируйте сочетание инструментов до составления правового текста. Решите, лучше ли цель достигается регулированием, расходами, налогообложением, информацией или некоторым их сочетанием, и только затем пишите инструмент, реализующий этот выбор, а не хватайтесь за закон лишь потому, что закон — вариант по умолчанию.
4. Спросите, кто будет исполнять это на уровне «улицы», и есть ли у этих людей свобода усмотрения, подготовка и потенциал, которые предполагает конструкция. Политика, спроектированная под идеализированного исполнителя, терпит неудачу при столкновении с реальными нагрузками, реальной нехваткой персонала и реальными суждениями сотрудников передовой.
5. Создавайте план оценки при формулировании, а не после принятия. Решение о том, как выглядит успех и как он будет измеряться, до запуска политики защищает оценку от ретроспективной подгонки под то, что произошло.
6. Относитесь к инкрементальной корректировке как к законной стратегии, а не как к провалу амбиций, когда данные действительно неопределённы. Довод Линдблома в пользу «пробивания через неопределённость» сильнее всего именно тогда, когда смелое всестороннее перепроектирование нельзя обосновать тем, что на самом деле пока известно.
7. Периодически спрашивайте, не стал ли инкрементализм привычкой, а не суждением. Сфера политики, которая десятилетие получала лишь незначительные поправки, может нуждаться в осознанном всестороннем пересмотре, хотя этот пересмотр дороже и разрушительнее очередного небольшого шага.
8. Ожидайте, что реализация породит новые проблемы, вновь открывающие повестку, и планируйте эту петлю явно. Создайте путь, по которому обратная связь с передовой и первые результаты оценки доходят до тех, кто может пересмотреть политику, а не считайте реализацию односторонней, молчаливой стадией.
9. Излагайте сочетание инструментов вместе, в одном документе, а не как отдельные инициативы. Плату, субсидию и информационную кампанию, направленные на одно и то же поведение, легче оценивать и защищать как одну согласованную политику, чем как три слабо связанные программы.
10. Проверяйте распределительный эффект каждого инструмента в сочетании, а не только совокупный эффект политики. Налог, меняющий среднее поведение, всё же может непропорционально ложиться на домохозяйства с низкими доходами; сочетание его с адресной субсидией или освобождением нередко и делает комбинацию легитимной (см. тему 3.5 — Равенство, справедливость и распределительная справедливость).
11. Используйте поведенческие инструменты как дополнение, а не замену власти и казны, когда ставки высоки. «Подталкивание» часто оказывается самым дешёвым и наименее принудительным первым шагом, но редко достаточно само по себе для проблемы, достаточно серьёзной, чтобы оправдать регулирование или расходы (см. тему 4.1 — Поведенческая государственная политика).
12. Фиксируйте политическое окно, сделавшее принятие возможным, пока оно свежо в памяти. Понимание того, почему политика стала принимаемой именно тогда — какое запускающее событие, какой предприниматель, какое совпадение потоков, — помогает организации распознать следующее окно, а не полагать, что тот же результат можно вызвать по требованию.

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Знаем ли мы на самом деле, на какой стадии цикла находятся наши текущие крупные инициативы, или мы применяем один и тот же сценарий ко всем независимо от этого? Пройдитесь по трём-четырём крупнейшим действующим инициативам и честно отнесите каждую к стадии формирования повестки, формулирования, принятия, реализации или оценки — не по тому, где её помещает организационная схема. Обсудите, соответствуют ли используемые вами инструменты и совещания этой стадии, или инициатива, всё ещё борющаяся за внимание, рассматривается так, будто ей нужно лишь лучшее планирование исполнения. Договоритесь, что изменилось бы в ресурсном обеспечении каждой инициативы, если оценка стадии верна.

Какие готовые решения лежат сейчас в нашем потоке политики, ожидая окна, за которым мы не следим? Попросите каждую команду назвать один вариант, который, по её мнению, хорошо проработан, но так и не нашёл политического момента для принятия. Обсудите, что должно произойти — событие, смена руководства, сдвиг в общественных настроениях, — чтобы это окно открылось, и был ли бы вариант действительно готов, если бы оно открылось. Подумайте, есть ли в организации какая-либо постоянная практика поддержания таких вариантов в актуальном состоянии или они тихо устаревают в ожидании.

Когда мы в последний раз разрабатывали политику, выбирали ли мы сначала инструмент, а потом цель? Проследите недавнее решение и честно спросите, было ли «нам нужен закон» или «нам нужно тратить больше» решено до того, как были должным образом взвешены лежащая в основе цель и альтернативные инструменты. Обсудите, как выглядел бы подлинный разговор о выборе инструмента, сравнивающий регулирование, расходы, налогообложение и информацию относительно одной и той же цели. Договоритесь о стандартном шаге в вашем процессе проектирования политики, который вынуждает проводить это сравнение до начала составления текста.

Где реализация тихо перепроектировала политику, которую, как мы думали, мы уже решили? Определите политику, действие которой на местах заметно отличается от написанного и принятого, и обсудите, какую свободу усмотрения проявили сотрудники передовой, породив этот разрыв. Подумайте, является ли эта свобода проблемой, которую нужно закрыть, или разумной адаптацией, под которую следует обновить формальную политику. Решите, кто отвечает за то, чтобы замечать такой дрейф и каждый раз решать, какой из двух ответов верен.

Рассматриваем ли мы оценку как обратную связь для следующей повестки или как отчёт, который подшивают после окончания программы? Проверьте, что на самом деле произошло с выводами двух ваших последних крупных оценок: изменили ли они действующее решение, повлияли ли на следующий раунд формулирования или осели в документе, к которому никто не возвращался (см. тему 2.6 — Синтез доказательств и то, что работает)? Обсудите, что должно структурно измениться — сроки, ответственность, постоянный форум, — чтобы оценка действительно замыкала петлю, а не просто закрывала дело. Договоритесь об одном конкретном изменении, которое вы внесёте до наступления срока следующей оценки.

Является ли наш нынешний подход в этой сфере политики осознанной инкрементальной стратегией или непроверенной привычкой? Выберите сферу политики, которую ваша организация из года в год слегка корректировала без всестороннего пересмотра, и честно обсудите, какое из двух прочтений Линдблома применимо: разумная осторожность в условиях подлинной неопределённости или удобный вариант по умолчанию, тихо переживший своё обоснование. Подумайте, во что обошёлся бы подлинный пересмотр с первых принципов в затратах времени и политического капитала, и явно сопоставьте это со стоимостью продолжения «пробивания через неопределённость». Решите, место ли этому пересмотру в повестке следующего года.

На практике: пример общественной ценности

Правительство прибрежного города среднего размера в течение нескольких лет обсуждало проблему одноразового пластикового мусора на пляжах и водоёмах, не выработав формальной политики. Экологические группы годами поднимали этот вопрос на заседаниях совета; добровольный кодекс, призывавший розничных торговцев сократить выдачу пластиковых пакетов, дал лишь скромное снижение; а предложение, подготовленное городским управлением устойчивого развития и сочетавшее плату в рознице с кампанией по повышению осведомлённости, больше года лежало в ящике полностью сформулированным, не в силах привлечь достаточно политического внимания, чтобы дойти до голосования.

Положение резко изменилось после необычно сильного штормового нагона, который за две недели до начала летнего сезона выбросил большие объёмы пластикового мусора на главный туристический пляж города, вызвав обширное освещение в местных СМИ и внезапный поток жалоб к избранным членам совета. Недавно избранный член совета, который отчасти вёл кампанию на экологических темах, увидел этот момент и в течение нескольких дней вынес существующее предложение управления устойчивого развития в повестку, соединив дремавший поток политики с вновь открывшимися потоками политической конъюнктуры и проблем почти в точности так, как предсказала бы концепция Кингдона. Предложение, ждавшее внимания год, было принято в течение шести недель после шторма не потому, что оно стало лучше, а потому, что открылось окно возможностей.

Принятая политика осознанно сочетала четыре инструмента, а не опиралась на какой-то один. Регулирование запретило розничным торговцам выдавать одноразовые пластиковые пакеты в точке продажи (власть). Небольшая плата применялась к любому бумажному или компостируемому пакету, который покупатель всё же хотел получить (казна — как мягкий сдерживающий фактор наподобие «грехового» налога, а не как мера по сбору доходов). Субсидия финансировала бесплатные многоразовые сумки, распространяемые через общественные центры в районах города с низкими доходами, чтобы плата не легла тяжелее всего на жителей, которым труднее всего её выдержать. Информационная кампания, разработанная совместно с группой поведенческих наук местного университета, перепроектировала подсказку на кассе в участвующих магазинах так, что отказ от пакета стал вариантом по умолчанию, а не тем, что покупателю нужно активно запрашивать, — «подталкивание», наложенное поверх регулирования и платы, а не замена ни тому, ни другой.

Реализация выявила пробел, которого исходная конструкция не предусматривала: рыночные инспекторы, отвечавшие за соблюдение розничного запрета, имели свободу усмотрения в том, насколько строго применять его к небольшим семейным лоткам в старом рыночном районе города, и первоначальное неформальное применение сильно различалось у разных инспекторов. Вместо того чтобы рассматривать это как нарушение, подлежащее наказанию, управление устойчивого развития совместно с инспекторами закрепило поэтапный подход — сначала предупреждения, штрафы только после повторного нарушения, — который инспекторы, по сути, уже применяли на основании собственного суждения. Формальная политика была пересмотрена так, чтобы соответствовать практике, которую её собственные исполнители на уровне «улицы» уже сочли работоспособной.

Оценка спустя восемнадцать месяцев выявила существенное сокращение пластикового мусора на пляжах, меньшее, но реальное сокращение общей выдачи одноразовых пакетов и распределительный эффект, в целом нейтральный с учётом субсидируемых многоразовых сумок. Оценка также отметила, что осведомлённость о плате за бумажные пакеты со временем ослабла, ослабив поведенческий эффект, и рекомендовала обновить информационную кампанию, а не полагать, что разовый запуск будет бесконечно поддерживать себя сам, — что напрямую вошло в повестку следующего бюджетного цикла. Этот сценарий иллюстративный и вымышленный; он не описывает политику в отношении пластика или решение совета какого-либо реального города.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Орган местной власти, как правило, находится ближе всех к реализации и потому видит разрыв между принятой политикой и её реальностью на уровне «улицы» быстрее, чем любой другой уровень власти, но обычно располагает самым узким набором инструментов, поскольку основное налогообложение и значительная часть регуляторных полномочий принадлежат национальному или региональному уровню. Характерное местное умение — достаточно творчески сочетать ограниченный набор инструментов — местное регулирование, небольшие сборы и платежи, прямые расходы и локально адресную информацию, — чтобы добиться реального прогресса в проблеме, наибольшие рычаги которой принадлежат кому-то другому.

Национальное правительство

Национальное правительство, как правило, обладает самым широким набором инструментов, включая возможность принимать законы, взимать налоги и расходовать средства в масштабе, что делает проектирование сочетания инструментов подлинно национальным ремеслом, а не импровизацией. Характерный национальный риск противоположен местному: когда технически доступны все инструменты, национальное формулирование политики может по умолчанию тяготеть к самому крупному или самому заметному инструменту — новому закону, громкому налогу, — хотя меньшее, более дешёвое сочетание обеспечило бы ту же общественную ценность с меньшей ценой для легитимности и меньшим риском непреднамеренных эффектов.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческие организации и неправительственные организации редко сами обладают формальными полномочиями по инструментам политики, но они нередко выступают политическими предпринимателями, которые соединяют готовое решение с открывшимся политическим окном, и часто это организации, ближе всего знающие, как политика на деле достигает людей, которым она призвана помочь. Их особый вклад в цикл — формирование повестки и обратная связь по реализации: повышение заметности проблемы задолго до того, как приходит внимание правительства, и достоверное, быстрое сообщение о том, что эффект политики на уровне «улицы» расходится с её задуманной конструкцией (см. тему 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях).

Многосторонние и международные организации

Многосторонние и международные органы редко распоряжаются обязательной внутренней властью, налогообложением или расходами так, как это делает национальное правительство, поэтому их характерные инструменты — узловость и организация в терминах Худа: созыв участников, установление стандартов, публикация сравнительных данных и координация финансирования, которое национальные правительства затем направляют через собственное сочетание инструментов. Поскольку они действуют в юрисдикциях с очень разными административными возможностями, разрыв реализации между международно принятой рамкой и её эффектом на местах нередко оказывается самым широким из всех уровней, рассматриваемых в этой теме, а стадии формирования повестки и оценки обычно важнее для их работы, чем принятие или прямая реализация.

Типичные сбои и ошибки

Принятие схемы за процесс. Команда проектирует своё внутреннее управление так, будто каждое решение будет чисто проходить формирование повестки, формулирование, принятие, реализацию и оценку в строгом порядке, а затем рассматривает каждое реальное решение, не следующее этому порядку, как аномалию, требующую исправления, а не как нормальную выработку политики. Это порождает процессы управления, которые замедляют подлинные, ситуативные окна, на которые должен реагировать политический предприниматель, не делая при этом итоговое решение более обоснованным.

Проектирование от инструмента. Проблема политики приходит уже облачённой в предпочтительный инструмент — «нам нужен новый закон» или «нам нужно тратить больше», — и стадия формулирования превращается в поиск оправдания, а не в подлинное сравнение регулирования, расходов, налогообложения и информации относительно цели. Это лишает организацию более дешёвых, менее принудительных или более эффективных сочетаний, которые так и не были всерьёз рассмотрены, потому что инструмент был выбран до начала анализа.

Проектирование под идеализированного исполнителя. Политика формулируется исходя из допущения полного соблюдения на передовой, обилия рабочего времени сотрудников и отсутствия конкурирующих местных приоритетов, ничто из чего не отражает реальную уличную бюрократию, которая будет её исполнять. Возникающий в итоге разрыв реализации затем списывают на сотрудников передовой, которые «неправильно следуют политике», хотя более глубокая причина заключалась в конструкции, которая так и не спросила, чего реализация потребует на самом деле.

Оценка как конечная точка, а не петля обратной связи. Оценка заказывается, завершается и подшивается, без постоянного механизма, связывающего её выводы со следующим раундом формирования повестки или формулирования. Это дорого вдвойне: один раз — в стоимости самой оценки, и ещё раз — в стоимости следующего цикла политики, заново открывающего с нуля урок, который оценка уже установила.

Инкрементализм, окаменевший в инерцию. Сфера политики получает лишь незначительные поправки из года в год, потому что организация всегда так к ней подходила, а не потому, что когда-либо проводилось подлинное сравнение с более всесторонним перепроектированием. Издержки невидимы, пока кризис или окно возможностей не обнажит, насколько инкрементальный путь отстал от более осознанного подхода.

Игнорирование политического окна, сделавшего решение возможным. Организация рассматривает принятую политику так, будто она была результатом исключительно технических достоинств предложения, забывая о запускающем событии, предпринимателе или политическом совпадении, которые на самом деле сделали принятие возможным. Когда следующая схожая проблема возникает без такого совпадения, организация удивляется, что столь же хорошо проработанное предложение не принимается, приняв удачное соединение потоков за воспроизводимый процесс.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Честно определена текущая стадия каждой действующей инициативы политики (формирование повестки, формулирование, принятие, реализация, оценка).
• Поддерживается короткий список проработанных, готовых вариантов политики независимо от какой-либо текущей актуальной проблемы.
• Сравнение инструментов (регулирование, расходы, налогообложение, информация) задокументировано до начала составления текста.
• Проверен распределительный эффект каждого инструмента в предлагаемом сочетании, а не только совокупный эффект.
• Потенциал исполнения на передовой и вероятная свобода усмотрения оценены до окончательного оформления политики.
• План оценки и показатели успеха определены на стадии формулирования, а не после принятия.
• Подтверждено существование пути, по которому выводы оценки и обратная связь по реализации доходят до следующего раунда формирования повестки.
• Политическое или ситуативное окно, сделавшее возможным недавнее принятие, задокументировано, пока оно ещё ясно.
• Сферы длительной инкрементальной корректировки периодически пересматриваются на предмет того, оправдано ли теперь всестороннее перепроектирование.
• Поведенческие или информационные инструменты проверены на этические пределы по теме 4.1 — Поведенческая государственная политика перед применением.
• Совокупный пакет инструментов представлен и оценён как одна согласованная политика, а не как несвязанные инициативы.

Ключевые источники

• Charles E. Lindblom, 'The Science of "Muddling Through"', Public Administration Review, 19(2), 1959, pp. 79–88 — основополагающее обоснование инкрементализма как оправданной стратегии в условиях подлинной неопределённости.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson — первоначальное и наиболее полное изложение концепции множественных потоков.
• Michael D. Cohen, James G. March, and Johan P. Olsen, 'A Garbage Can Model of Organizational Choice', Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, pp. 1–25 — модель организационного выбора, которую концепция Кингдона адаптирует к выработке политики.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (переиздана Palgrave Macmillan) — таксономия инструментов политики: узловость, власть, казна и организация.
• Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) — межстрановое описание того, как регуляторные инструменты проектируются и управляются на практике.

Ссылки

1. Public policy — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html