Государственные финансы и бюджетирование

Почему это важно: общественная ценность и бюджет

Каждый финансовый директор, выносивший раунд расходов на кабинет министров, совет или правление, наблюдал одну и ту же картину: ведомства приходят с большим числом требований, чем вмещает бюджетный конверт, каждое из которых по-своему обоснованно, и кто-то должен решить, какие из них проиграют. Это решение — не технический остаток, оставшийся после определения политики; именно здесь политика становится реальной. Программа, существующая только в стратегическом документе, ни к кому не предъявила притязаний; программа со строкой в утверждённом бюджете предъявила, и эту строку можно отслеживать, проверять, защищать или атаковать.

Здесь же стратегический треугольник перестаёт быть абстракцией. Предложение о расходах может обладать сильной легитимностью и поддержкой, убедительным предложением ценности и реальным операционным потенциалом и всё же проиграть в бюджетном раунде предложению, у которого всего этого меньше, но которое лучше встроено в политический календарь (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал). Государственные финансы и бюджетирование — это арена, на которой такое несоответствие либо исправляется — через дисциплинированный процесс, проверяющий притязания по существу, — либо закрепляется — через процесс, вознаграждающий того, кто кричал громче или пришёл первым.

Ставки возросли почти для каждого типа организаций государственного и социального сектора. Более медленный рост, возросшие расходы на обслуживание долга, старение населения и расходы на адаптацию к изменению климата сузили бюджетный конверт в большинстве юрисдикций именно тогда, когда граждане ждут от него большего; поэтому качество бюджетного процесса, а не только объём денег в нём, всё больше определяет, способна ли организация по-прежнему создавать общественную ценность в рамках своих средств. Сделать это правильно — не значит приладить бухгалтерию к «настоящей» работе по государственному управлению: налогообложение и расходы сами являются двумя самыми мощными инструментами создания общественной ценности, которыми располагает государственный орган, а бюджет — это документ, решающий, как они используются.

Основные понятия

Бюджет — это план, обычно охватывающий финансовый год, который устанавливает ожидаемые доходы и санкционированные расходы правительства, агентства или организации; статья Википедии о государственном бюджете трактует его как прогноз, одновременно выступающий инструментом политики, — двойственный характер, проходящий через всю эту тему. Государственные финансы — более широкая область, изучающая, как правительства собирают доходы, распределяют их и управляют долгом, и как эти решения влияют на стабильность и распределение в обществе (см. public finance); эта тема сосредоточена на более узком операционном механизме — самом бюджетном процессе.

Бюджетный цикл состоит из четырёх повторяющихся фаз, и большинство сбоев в государственных финансах восходят к слабости в одной конкретной фазе, а не в системе в целом. Формулирование — стадия исполнительной власти: министерство финансов или казначейство устанавливает фискальный потолок, расходующие органы подают заявки в его пределах, а исполнительная власть внутренне согласовывает предложение, прежде чем оно становится публичным. Утверждение — стадия законодательной власти: предложение рассматривается, изменяется и принимается, как правило, в форме законопроекта об ассигнованиях, без которого в большинстве систем деньги не могут на законных основаниях покинуть казначейство; если законодательный орган не укладывается в срок, во многих юрисдикциях применяется временное решение о продлении финансирования или аналогичная промежуточная мера, сохраняющая санкционированные расходы на уровне предыдущего года. Исполнение — стадия, на которой принятый бюджет фактически расходуется: средства высвобождаются, обязательства отслеживаются относительно санкционированных пределов, а в течение года вносятся корректировки по мере изменения обстоятельств. Аудит замыкает цикл, проверяя, были ли деньги потрачены в соответствии с санкцией и, всё чаще, достигли ли они обещанного; эта тема рассматривает аудит лишь как завершающую фазу, поскольку архитектура подотчётности вокруг него — основная территория темы 3.4 — Подотчётность, прозрачность и легитимность (см. тему 3.4 — Подотчётность, прозрачность и легитимность).

Бюджетные правила (fiscal rules) — это числовые ограничения на бюджетные агрегаты, установленные в законе, конституции или обязательной политике и призванные предотвратить устойчивую предвзятость в пользу дефицита — хорошо документированную склонность правительств тратить больше, чем они собирают, особенно в годы выборов. Департамент по бюджетно-налоговым вопросам Международного валютного фонда (МВФ) классифицирует бюджетные правила на четыре широких типа: правила бюджетного баланса, требующие сбалансированного бюджета или ограничивающие дефицит; правила по долгу, устанавливающие потолок государственного долга, часто выражаемый как отношение долга к ВВП (валовой внутренний продукт, ВВП, — стандартный показатель совокупного экономического выпуска страны); правила по расходам, ограничивающие рост расходов; и правила по доходам, регулирующие непредвиденные излишки или недобор доходов. Некоторые юрисдикции закрепляют требование сбалансированного бюджета непосредственно в конституционном праве — это «поправка о сбалансированном бюджете» (balanced budget amendment), по термину, используемому там, где это обсуждалось наиболее публично, — тогда как другие полагаются на обычный закон или политическое обязательство.

Компромисс внутри каждого бюджетного правила — между доверием и гибкостью. Жёсткое правило легче обеспечить и труднее обойти, поэтому оно убеждает кредиторов и налогоплательщиков в том, что долг не выйдет из-под контроля; но правило, вынуждающее сокращать расходы или повышать налоги именно тогда, когда экономика слаба, делает бюджетно-налоговую политику проциклической — усиливающей деловой цикл, — а не контрциклической, то есть той, которой, как правило, отдаётся предпочтение для макроэкономической стабилизации. Обычное средство — заранее определённая оговорка об исключении (escape clause): оговорённые условия, такие как рецессия или объявленная чрезвычайная ситуация, при которых правило формально приостанавливается, а не молча игнорируется, так что гибкость сохраняется, не разрушая доверия к правилу перед следующим шоком.

Среднесрочная рамка расходов (medium-term expenditure framework, MTEF) связывает однолетний бюджет со скользящим многолетним фискальным планом, как правило на три–пять лет, так что решение этого года принимается с видимостью его последствий в последующие годы. В стандартной форме MTEF сочетает нисходящий конверт ресурсов — сколько государство может правдоподобно потратить с учётом бюджетного правила и прогноза доходов — с восходящей оценкой стоимости текущих обязательств, согласуя их, прежде чем распределять оставшийся запас на новые приоритеты. Южная Африка ввела одну из первых MTEF, разработанных независимо от давления доноров, в бюджете 1998 года, а Всемирный банк впоследствии включил этот подход в свои стандартные рекомендации по государственным финансам для правительств в целом; без неё бюджет может утвердить программу, которая окажется недоступной по средствам на третий год пятилетнего обязательства, потому что ничто в процессе не было рассчитано на то, чтобы это заметить.

Инкрементальное бюджетирование берёт ассигнование предыдущего года за отправную точку и обсуждает лишь величину изменения, не обосновывая заново базу. Инкрементализм хорошо документирован в государственном бюджетировании, потому что он административно дёшев и политически управляем — у каждой устоявшейся программы есть защитники, а обсуждение лишь прироста избавляет от необходимости каждый год заново открывать каждую борьбу, — но он же позволяет устаревшей программе, однажды встроенной в базовый уровень, существовать бесконечно, потому что ни одна часть процесса никогда не спрашивает, должна ли она вообще существовать.

Нулевое бюджетирование (zero-based budgeting) отвечает на эту слабость, требуя, чтобы каждая программа, в принципе, обосновывала всё своё финансирование с нулевой базы в каждом цикле, а не только прирост. Разработанное как управленческая методика в 1970-е годы (см. zero-based budgeting), оно эффективно, но дорого в правильном применении ко всему бюджету каждый год, поэтому большинство организаций, использующих его всерьёз, применяют его избирательно — к одному сектору на ротационной основе, а не ко всему сразу.

Программное бюджетирование и бюджетирование по результативности классифицирует расходы по тому, чего они призваны достичь, — программе или продукту, — а не только по традиционному постатейному плану счетов (зарплаты, расходные материалы, капитал). Бюджетирование, ориентированное на результативность связывает уровни финансирования, по крайней мере номинально, с ожидаемыми или достигнутыми результатами, смещая разговор от «сколько это стоило» к «что это дало»; однако связь между данными о результативности и фактическим решением о распределении часто слабее, чем подразумевает название, и может порождать проблемы извращённых стимулов, подробно рассматриваемые в теме 3.11 — Качество, безопасность и управление результативностью (см. тему 3.11 — Качество, безопасность и управление результативностью).

Налоги и расходы как инструменты, а не просто бухгалтерские проводки — рамка, на которой эта тема настаивает на всём протяжении. Бюджетно-налоговая политика рассматривает обе стороны бюджета как активные рычаги: налоговый вычет на уход за детьми и программа прямых расходов на уход за детьми могут преследовать одну и ту же цель общественной ценности разными инструментами, и компетентный бюджетный процесс сравнивает их на этой основе, а не рассматривает налог как неизменный фон для решения о расходах. Дефицитное финансирование (deficit spending), при котором расходы превышают доходы за период, — один из таких рычагов, а не просто провал дисциплины; подлинная дискуссия, отражённая в статье Википедии о дефицитном финансировании, идёт о том, когда и в каком объёме оно уместно, а не о том, всегда ли оно неверно.

Лучшие практики

1. Установите среднесрочный потолок до начала борьбы за распределение. Сначала согласуйте нисходящий конверт ресурсов с учётом бюджетного правила и прогноза доходов, чтобы ведомства обсуждали доли известной суммы, а не рассматривали саму сумму как предмет торга.
2. Впишите подлинную оговорку об исключении в каждое бюджетное правило до того, как в ней возникнет нужда. Правило, неформально приостановленное в кризис без заранее согласованного триггера, вредит доверию больше, чем правило с чётким, узким, заранее оговорённым исключением.
3. Оценивайте стоимость новых политических обязательств за весь среднесрочный период, а не только за первый год. Предложение, которое выглядит доступным в первый год и недоступным в третий, должно быть видно как таковое до утверждения, а не обнаруживаться в следующем цикле.
4. Требуйте экономическое обоснование крупных новых расходов, построенное с той же дисциплиной, что и капитальный бизнес-кейс. Направляйте значимые новые программы через метод оценки, изложенный в теме 2.5 — Бизнес-кейсы и эффективность использования средств, чтобы заявка на расходы и заявка на инвестиции подвергались сопоставимой проверке (см. тему 2.5 — Бизнес-кейсы и эффективность использования средств).
5. Классифицируйте расходы по программам и продуктам наряду с традиционным постатейным планом счетов. Сохраните бухгалтерскую классификацию для контроля и аудита, но добавьте программный разрез, чтобы лица, принимающие решения, видели, чего призвано достичь ассигнование, а не только на что оно будет потрачено.
6. Проводите подлинный нулевой пересмотр как минимум одной крупной области расходов в каждом цикле, на ротационной основе. Пересматривать всё с нуля каждый год редко по средствам; не пересматривать ничего с нуля никогда — значит позволять устаревшим программам жить одной лишь инерцией.
7. Давайте распорядителям бюджетных средств реальную гибкость в течение года в чётких пределах. Разумный виреман — полномочие перемещать средства между бюджетными строками без нового ассигнования — позволяет руководителям реагировать на меняющиеся условия, не нарушая законодательного контроля над итогами.
8. Отслеживайте исполнение относительно утверждённого бюджета ежемесячно, а не только по итогам года. Крупный разрыв между утверждённым и фактически потраченным, обнаруженный лишь при аудите, — это сбой управления, который ежемесячная внутригодовая отчётность выявила бы вовремя, чтобы исправить.
9. Согласуйте оценки налоговых расходов с итогами прямых расходов в одном документе. Налоговая льгота, уменьшающая доходы на ту же сумму, какую стоила бы программа расходов, по существу является решением о расходах; публикация её отдельно скрывает её истинный размер от проверки.
10. Сверяйте фактическое исполнение с первоначально утверждённым бюджетом и публикуйте отклонение. Опубликованный и объяснённый разрыв между утверждённым и потраченным — самая полезная дисциплина для улучшения формулирования следующего года.

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Фиксирует ли наш процесс общий конверт до того, как ведомства соревнуются за его доли, или сумма ведомственных заявок фактически становится конвертом? Многие бюджетные процессы заявляют, что работают сверху вниз, а функционируют снизу вверх, потому что у министерства финансов не хватает политического веса, чтобы удержать потолок против настойчивых заявок. Если конверт пористый, то пористо и стоящее за ним бюджетное правило, как бы твёрдо оно ни выглядело на бумаге. Используйте этот вопрос, чтобы проследить, что на самом деле случилось с потолком в двух последних циклах: удержали ли его или он сдвинулся, чтобы вместить поступившие заявки. Обсудите, что должно измениться — как политически, так и технически, — чтобы в следующий раз он удержался.

Что запустило бы оговорку об исключении нашего бюджетного правила и у кого есть полномочия её применить? Правило без оговорённого триггера обычно приостанавливается неформально под давлением, что стоит ему доверия перед следующим кризисом, даже если само приостановление было разумным. Используйте этот вопрос, чтобы найти фактическую формулировку, если она существует, и проверить её на правдоподобном ближайшем шоке — рецессии, стихийном бедствии, внезапном недоборе доходов. Обсудите, достаточно ли конкретен триггер, чтобы его можно было применить быстро, и достаточно ли он узок, чтобы не стать постоянной лазейкой, и у кого сейчас есть полномочия его задействовать.

Какая часть бюджета этого года — подлинно новое обоснование, а какая — базовый уровень прошлого года, перенесённый вперёд? Инкрементальное бюджетирование не является автоматически провалом — оно административно эффективно, и именно так большинство организаций фактически работает большую часть времени, — но бюджет, почти целиком состоящий из базового уровня и небольшого прироста, годами не проверял большую часть своих расходов на соответствие текущим приоритетам. Используйте этот вопрос, чтобы оценить, хотя бы приблизительно, какая доля текущего бюджета была по существу заново открыта в этом цикле, а какая просто перенесена. Обсудите, какие программы дольше всего не проходили подлинной проверки приоритетности и является ли это осознанным выбором или случайностью устройства процесса.

Где экономическое обоснование бизнес-кейса фактически оказывается в нашем бюджетном решении, и отменяет ли его когда-либо бюджетный процесс? Строгое экономическое обоснование, построенное так, как описывает тема 2.5 — Бизнес-кейсы и эффективность использования средств, всё же может проиграть предложению с более слабым анализом, но более сильной политической поддержкой, и это иногда верный исход, а иногда признак того, что бюджетный процесс не использует анализ, который сам заказывает. Используйте этот вопрос, чтобы найти недавний случай, когда экономический рейтинг и решение о финансировании разошлись, и установить причину. Обсудите, было ли это расхождение сделано явным и защитимым в тот момент или просто принято без комментариев.

Если бы законодатель, член совета или гражданин спросил, как расходы на конкретную программу соотносятся с тем, что она дала, смогли бы мы ответить в течение нескольких дней, используя данные этого бюджетного года, а не аудит прошлого? Данные об исполнении, которые становятся видны лишь в конце года, через аудиторский цикл, рассматриваемый в теме 3.4 — Подотчётность, прозрачность и легитимность, поступают слишком поздно, чтобы что-либо изменить в году, который они описывают. Используйте этот вопрос, чтобы проверить, насколько актуальны данные организации о расходах и результативности внутри года на практике, а не в политике. Обсудите, какими должны быть системы финансов и отчётности о результативности, чтобы такой ответ был доступен за дни, а не за месяцы.

Достаточно ли хорошо мы понимаем нашу среднесрочную бюджетную траекторию, чтобы решение этого года тихо не закрывало варианты следующего? Обязательство, посильное в этом году, всё же может потребить столько запаса следующего года, что устранит выбор прежде, чем кто-либо явно решит его устранить. Используйте этот вопрос, чтобы взглянуть на многолетнюю оценку стоимости, если она существует, для двух-трёх крупнейших обязательств, принятых в текущем бюджете. Обсудите, принял бы кто-нибудь из присутствующих то же решение, зная его полную среднесрочную стоимость в тот момент, а если многолетней оценки нет, обсудите, что потребуется, чтобы её создать.

На практике: пример общественной ценности

Финансовая дирекция прибрежного города среднего размера — вымышленного, иллюстрирующего повторяющуюся закономерность, а не отчёт о каком-либо реальном муниципалитете — столкнулась со структурной проблемой, входя в свой ежегодный бюджетный цикл: поступления от налога на недвижимость, крупнейшего источника города, три года подряд росли медленнее расходов, тогда как правило сбалансированного бюджета на уровне штата запрещало городу переносить дефицит на следующий финансовый год. Город за два цикла до этого принял трёхлетнюю среднесрочную рамку расходов, а значит, нехватка была видна задолго до того, как стала кризисом, а не обнаружилась в ходе самого формулирования.

Процесс формулирования в исполнительной власти открылся резким выбором: удержать правило сбалансированного бюджета путём сокращения дискреционных расходов по всем направлениям или воспользоваться узкой оговоркой об исключении — доступной только при объявленной штатом бюджетной чрезвычайной ситуации и никогда ранее не применявшейся городом — и допустить ограниченный однолетний дефицит, одновременно реструктурируя расходы. Общее сокращение было административно простым, но команда финансового директора смоделировала его влияние на две программы: субсидируемый транзитный маршрут, обслуживающий район с низкими доходами и малым числом владельцев автомобилей, и модернизацию ливневой канализации, уже отстававшую от графика на два года после предыдущего раунда именно такого рода единообразных сокращений.

Вместо того чтобы повторить подход единообразного сокращения, город провёл нулевой пересмотр своего портфеля транспорта и инфраструктуры — первое подлинное нулевое упражнение, — тогда как отдельная команда построила экономическое обоснование модернизации ливневой канализации с той же дисциплиной, какой уже требовали его капитальные бизнес-кейсы. Пересмотр показал, что транзитная субсидия, оцененная с нуля, а не от существующей базы, оставалась оправданной по соображениям равенства возможностей и справедливости (equity) даже при ограниченных финансах, тогда как два маршрута с меньшим пассажиропотоком, добавленные постепенно в предыдущие годы, больше не отвечали никакой документированной потребности и просто никогда не выносились на повторную проверку. Их закрытие высвободило достаточно бюджетных средств, чтобы закрыть оставшийся разрыв без применения оговорки об исключении, и модернизация ливневой канализации продолжилась по графику.

Совет утвердил бюджет, который удержал правило сбалансированного бюджета, полностью профинансировал оправданный соображениями равенства транзитный маршрут, закрыл два маршрута, которые нулевая проверка не смогла оправдать, и сохранил инфраструктурный проект в графике. В отчёте финансового директора перед советом результат был отнесён на счёт среднесрочной видимости динамики доходов задолго до того, как она стала кризисом, и нулевого процесса, достаточно строгого, чтобы отличить программу, заслуживающую защиты, от той, которую просто ни разу не просили заново обосновать себя.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Местные органы власти, как правило, не могут заимствовать для покрытия операционного дефицита так, как это может национальное правительство, и многие работают в условиях явного требования сбалансированного бюджета, налагаемого вышестоящим уровнем власти, что делает компромисс бюджетного правила между доверием и гибкостью необычайно прямым и локальным. Доходы часто сосредоточены в одном–двух источниках — обычно в налоге на недвижимость или в общем национальном трансферте, — поэтому спад в любом из них имеет немедленный эффект, который более диверсифицированная национальная налоговая база иногда способна поглотить. Исполнительская дисциплина имеет огромное значение, потому что резервы невелики: орган местной власти, обнаруживший крупное отклонение от утверждённого бюджета поздно в году, имеет гораздо меньше возможностей управлять им, чем национальное казначейство с более глубокими резервами и возможностями заимствования.

Национальное правительство

Национальное правительство, как правило, — то место, где весь аппарат этой темы развит лучше всего: специальное министерство финансов или казначейство, законодательное или конституционное бюджетное правило, формальная среднесрочная рамка расходов и независимые фискальные институты, оценивающие соблюдение. Риск здесь не столько в отсутствии механизма, сколько в том, что он становится самоцелью: сложная рамка может создавать видимость дисциплины, пока внебюджетные структуры, условные обязательства или оптимистичные прогнозы доходов тихо подрывают сообщаемые ею цифры. Национальное правительство — также то место, где роль бюджетно-налоговой политики как макроэкономического инструмента, а не только бухгалтерского упражнения, наиболее заметна, поскольку национальные налоговые и расходные решения двигают экономику в целом так, как редко способен сам по себе бюджет отдельного органа местной власти.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческие организации и неправительственные организации не проводят законопроект об ассигнованиях через законодательный орган, но сталкиваются со структурно схожей проблемой: деньги часто ограничены отдельными грантами или соглашениями с донорами, поступают по собственному циклу каждого финансирующего лица, а не по финансовому году организации, и могут оставить организацию технически платёжеспособной, но неспособной расходовать средства на ту единственную деятельность, которую ей нужнее всего финансировать. Некоммерческим аналогом среднесрочной рамки расходов является многолетний взгляд на конвейер финансирования, отслеживающий обязательные, вероятные и находящиеся под угрозой доходы относительно многолетних обязательств, поскольку однолетний бюджет может выглядеть сбалансированным, скрывая обрыв финансирования через год после следующего, — различие, которое тема 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях рассматривает со стороны модели финансирования (см. тему 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях). Неограниченные резервы выполняют, по сути, роль оговорки об исключении этого сектора: организация со значимыми резервами может поглотить шок финансирования без немедленного сокращения программ, тогда как организация без них не имеет эквивалентного буфера.

Многосторонние и международные организации

Многосторонние органы, как правило, финансируют основную деятельность через периодические раунды пополнения, в которых государства-члены согласовывают взносы сразу на несколько лет, — среднесрочная рамка расходов, согласуемая между суверенными донорами, а не устанавливаемая внутри министерством финансов. Утверждение принадлежит руководящему совету, представляющему государства-члены, а не внутригосударственному законодательному органу, что меняет динамику легитимности, описанную в теме 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал, не устраняя при этом лежащего в основе напряжения между фиксированным конвертом и конкурирующими притязаниями на него. Поскольку взносы добровольны, а не являются обязательным налогообложением, действующее бюджетное правило многосторонней организации представляет собой скорее ограничение доверия, чем юридический потолок: организация, которую считают плохо использовавшей прежнее финансирование, сталкивается с более трудным следующим раундом пополнения — форма последующей дисциплины, которую национальное бюджетирование достигает через закон.

Типичные сбои и ошибки

Ползучее наращивание базы. Инкрементальное согласование, повторяемое из года в год, позволяет устаревшей или малорезультативной программе существовать бесконечно, потому что ни одна стадия процесса не спрашивает, должна ли она существовать, а лишь на сколько должно измениться её ассигнование. Издержки — бюджет, который отражает накопленную историю прошлых политических компромиссов в большей степени, чем текущие приоритеты, обнаруживаемый лишь тогда, когда фискальный шок наконец вынуждает задать вопрос, которого не задавал ни один обычный цикл.

Обход правила через внебюджетные структуры. Правительство, сталкивающееся с обязывающим бюджетным правилом, иногда переносит расходы или заимствования в отдельную структуру или условное обязательство, не охваченное правилом формально, удовлетворяя его букву и разрушая его смысл. Издержки проявляются позже, часто в момент напряжения, когда истинный масштаб обязательств государства оказывается гораздо больше, чем показывали заголовочные цифры, которые правило призвано было контролировать.

Проциклическая жёсткая экономия при жёстком правиле. Правило сбалансированного бюджета или дефицита без работающей оговорки об исключении вынуждает сокращать расходы или повышать налоги именно тогда, когда рецессия уже ослабила экономику, углубляя спад, который правило никогда не предназначалось вызывать. Издержки — более долгое и глубокое сокращение, чем дало бы правило с подлинной гибкостью, плюс доверие, которое теряет само правило, когда его всё равно приостанавливают, неформально и поздно.

Среднесрочная рамка расходов, которая ничего не связывает. Некоторые организации составляют многолетний фискальный прогноз, потому что этого требует хорошая практика, а затем согласуют фактический бюджет каждого года так, будто его не существует, обращаясь с рамкой как с документом соответствия, а не как с подлинным ограничением. Издержки состоят в том, что главная ценность рамки — принуждение выбора этого года считаться с последствиями следующего — так и не реализуется, хотя документ, похожий на MTEF, существует.

Нулевое бюджетирование как прикрытие для общего сокращения. Подлинный нулевой пересмотр отличает то, что стоит финансировать, от того, что не стоит; спешный, в условиях нехватки времени, сводится к единообразному процентному сокращению без учёта достоинств, что административно проще, но отказывается от всей логики нулевой работы. Издержки ложатся на программы, которые были одновременно эффективными и политически лёгкими для сокращения, тогда как более слабые программы с укоренившимися группами поддержки остаются почти нетронутыми, а организация ничему не учится относительно того, какие расходы действительно заслуживали защиты.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Опубликуйте бюджетный календарь на весь цикл до начала формулирования.
• Установите среднесрочный конверт ресурсов до того, как ведомства обсудят свои доли в нём.
• Закрепите бюджетное правило и триггер его оговорки об исключении в законе или обязательной политике, а не в неформальном обычае.
• Оцените стоимость каждого крупного нового обязательства за весь среднесрочный период, а не только за первый год.
• Требуйте экономическое обоснование значимых новых расходов в соответствии с методом темы 2.5 — Бизнес-кейсы и эффективность использования средств.
• Классифицируйте расходы по программам и продуктам наряду с традиционным постатейным планом счетов.
• Проведите подлинный нулевой пересмотр как минимум одной крупной области расходов в этом цикле.
• Отслеживайте исполнение относительно утверждённого бюджета ежемесячно и расследуйте значимые отклонения в течение года.
• Сверьте фактическое исполнение по итогам года с первоначально утверждённым бюджетом и опубликуйте отклонение.
• Представьте оценки налоговых расходов наряду с итогами прямых расходов в одном документе.
• Подтвердите, у кого есть полномочия применить оговорку об исключении бюджетного правила и при каких оговорённых условиях.

Ключевые источники

• International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Fiscal Rules Dataset — классификация и охват правил бюджетного баланса, долга, расходов и доходов в национальных и наднациональных системах, с 1985 года по настоящее время.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — десять принципов надлежащего бюджетного управления, охватывающих весь бюджетный цикл, согласованные государствами — членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
• World Bank, Public Financial Management topic resources — межстрановые рекомендации по формулированию и исполнению бюджета и среднесрочным рамкам расходов.
• National Treasury, Republic of South Africa, Medium Term Expenditure Framework guidelines — первоначальная национальная MTEF, не инициированная донорами, применяемая непрерывно с бюджета 1998 года.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — руководство по стандартам и контролю, ожидаемым при формулировании, утверждении и исполнении государственных расходов Соединённого Королевства.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — стандартная терминология федерального бюджетного процесса, разработанная совместно с Казначейством США, Административно-бюджетным управлением и Бюджетным управлением Конгресса.

Ссылки

1. Government budget — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Википедия — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp