Подотчётность, прозрачность и легитимность

Почему это важно: общественная ценность

Государственный орган может пройти любой аудит, опубликовать все сведения, которых требует закон, и всё же лишиться поддержки, как только граждане решат, что никто с независимым статусом на деле не проверяет его работу. И наоборот: орган может пропустить срок подачи документов или отступить от процедурного правила и почти ничего не потерять, потому что граждане и надзорные структуры доверяют его намерениям и компетентности. Разрыв между этими двумя исходами — предмет настоящей темы: законность — это пол, а не фундамент, и один лишь пол не удерживает авторитет организации.

В теме 1.2 легитимность и поддержка были названы одной из вершин стратегического треугольника Марка Мура — уполномочивающей средой, которая нужна организации, чтобы сохранять разрешение действовать (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал). Там легитимность рассматривалась как стратегический ресурс, который необходимо картографировать и которым нужно управлять. Здесь мы спускаемся глубже — к механизмам, которые на самом деле создают легитимность или лишают организацию её с течением времени: к отношениям подотчётности, позволяющим гражданам и независимым органам проверять действия организации; к режимам прозрачности, дающим этим отношениям предмет проверки; и к институтам аудита и надзора, которые превращают контроль из надежды в рутинную практику.

Ставки не уменьшились, а выросли. Граждане всё чаще знакомятся с работой государства через утечки данных, опубликованные внутренние сообщения и вирусные ролики об отдельных решениях, а не через годовые отчёты, поэтому структура подотчётности, рассчитанная лишь на формальную периодическую отчётность, отвечает на вчерашний вопрос. Руководитель, который понимает разницу между законностью и легитимностью и выстраивает подотчётность и прозрачность как постоянные практики, а не как разовые мероприятия по соблюдению требований, обладает авторитетом, переживающим неудачный новостной цикл. Тот, кто этого не понимает, обнаруживает, что технически защитимое решение перестаёт быть защитой, как только общество решило, что сам процесс не заслуживал доверия, — а это решение общества в совокупности и есть институциональное доверие, которое призваны поддерживать описанные в теме механизмы (см. тему 4.2 — Доверие к власти и гражданское участие).

Основные понятия

Подотчётность — обязанность объяснять и обосновывать своё поведение перед тем, кто вправе спрашивать, и, если ответ неудовлетворителен, нести последствия. Она состоит из трёх компонентов, которые легко сформулировать и трудно поддерживать одновременно: ответственности за объяснение (обязанность отчитываться и разъяснять), принудительной силы (способности спрашивающей стороны применить санкцию) и ясной линии того, кто перед кем отчитывается. Организация может постоянно выполнять первый компонент, пока второй остаётся пустым, потому что никто из спрашивающих не вправе действовать в ответ на плохой ответ; такое сочетание — подотчётность лишь по названию (см. подотчётность).

Вертикальная подотчётность связывает граждан и тех, кто обладает властью от их имени. Наиболее заметна она на выборах, но проявляется и в референдумах, петициях и прямых каналах жалоб избирателей, которые позволяют обществу поощрять или наказывать должностных лиц без промежуточного института. Она называется вертикальной, потому что в принципе идёт прямо вверх, от управляемых к управляющим, по цепочке делегирования, которую тема 1.2 описала как отношения «принципал — агент», где интересы и информация агентов никогда не совпадают полностью с интересами и информацией принципалов (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал). Вертикальная подотчётность сильна, но груба: выборы сводят оценку сотен решений к одному бинарному выбору, который делается лишь периодически, — именно поэтому подотчётная система не может опираться только на этот механизм.

Горизонтальная подотчётность действует «вбок», между государственными органами примерно равного формального статуса, ни один из которых не является самим обществом: суды, рассматривающие действия исполнительной власти; аудиторы, проверяющие расходы; омбудсмены, расследующие случаи ненадлежащего управления; антикоррупционные комиссии; трибуналы по вопросам доступа к информации; законодательные комитеты, контролирующие министров между выборами. Эти органы, как правило, действуют в рамках той или иной формы разделения властей — принципа, по которому законодательная, исполнительная и судебная функции остаются институционально обособленными, так что одна ветвь может сдерживать другую, не отменяя её решения просто в силу иерархии. Горизонтальная подотчётность делает подотчётность непрерывной, а не только электоральной: она работает в годы между голосованиями, по решениям слишком техническим или быстрым, чтобы избиратели могли проверить их напрямую, — поэтому её независимость от проверяемых органов не любезность, а суть.

Свобода информации — принцип, а всё чаще и закреплённое законом право, согласно которому граждане могут запрашивать и получать документы и сведения, находящиеся у государственных органов, с определёнными и узкими исключениями, а не по усмотрению чиновников (см. законы о свободе информации по странам). Режимы резко различаются по силе: одни исходят из презумпции раскрытия и возлагают на отказывающий орган бремя обосновать исключение в каждом случае, другие исходят из презумпции секретности и перечисляют узкие категории, где раскрытие допускается. Это структурное различие важнее, чем само наличие закона. Глобальный рейтинг права на информацию (Global Right to Information Rating), который совместно ведут Access Info Europe и Центр права и демократии (Centre for Law and Democracy), оценивает национальные законы именно по этому структурному критерию — поэтому две страны могут обе заявлять о наличии закона о свободе информации, но действовать при очень разных реальных обязанностях раскрывать сведения.

Компромисс между прозрачностью, безопасностью и конфиденциальностью. Раскрытие информации — не бесплатное благо. Публикация необработанных данных может подвергнуть людей риску повторной идентификации, раскрыть сведения, помогающие мошенничеству или нарушениям безопасности, или подавить откровенные внутренние советы, которые нужны лицу, принимающему решение, до того как решение окончательно. Зрелые режимы свободы информации и открытого правительства справляются с этим, прямо называя компромисс: узко очерченные исключения, ограниченные по времени; проверка общественного интереса, в каждом случае сопоставляющая пользу раскрытия с его издержками; и право обжалования в независимый орган, если заявитель считает, что исключением злоупотребили. Режим, который считает любое исключение заведомо обоснованным или, напротив, заведомо нелегитимным, одинаково не справляется с компромиссом; дисциплина состоит в узости исключений и в возможности обжалования, а не в том, существуют ли исключения вообще.

Высшие органы аудита — независимые национальные органы, которым поручен аудит того, как собираются, расходуются и учитываются государственные средства. Эта категория охватывает очень разные конституционные формы: от законодательного ведомства до счётной палаты и независимого генерального аудитора (см. высший орган аудита). Примеры — Национальное контрольное управление (Великобритания), которое отчитывается перед парламентом, а не перед правительством, которое проверяет, и Счётная палата Соединённых Штатов (Government Accountability Office), ведомство законодательной ветви, обслуживающее Конгресс. Всю категорию объединяет то, что провозгласила в 1977 году Лимская декларация Международной организации высших органов аудита: функциональная, организационная и финансовая независимость от проверяемых органов — аудитор, которого проверяемая структура может лишить финансирования или отстранить, ни в каком существенном смысле не независим (см. Международная организация высших органов аудита).

Легитимность и законность. Законность — формальное соответствие обязательному праву: решение принято нужным лицом, в нужном порядке, в пределах действительно предоставленных полномочий. Легитимность шире и мягче — степень, в которой те, кто подчинён власти, признают её право осуществлять власть над ними; она опирается на некоторое сочетание правовой процедуры, демократического согласия, продемонстрированной компетентности и воспринимаемой справедливости. Эти два понятия расходятся в обе стороны. Формально законное решение, принятое в процессе, который граждане воспринимают как подтасованный или пренебрегающий их заботами, может быть одновременно законным и нелегитимным; а экстренное действие, предпринятое немного за пределами строгих правовых полномочий, но воспринятое как необходимое и честно объяснённое, может сохранить легитимность вопреки юридическому вопросительному знаку. Тема 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал — рассматривала легитимность как ресурс, которым организация управляет; смысл настоящей темы в том, что легитимность изо дня в день производится тем, настоящими ли, а не показными являются подотчётность и прозрачность. Верховенство права — то, что закон ясен, применяется последовательно и связывает могущественных так же, как и всех остальных, — важный источник легитимности, но не единственный, а отношение к юридическому соблюдению как к полной замене легитимности — самая распространённая ошибка, которой посвящена эта тема.

Надзорные акторы. Омбудсмен расследует индивидуальные жалобы на ненадлежащее управление и, накапливая их, выявляет системные проблемы, которые не показала бы ни одна отдельная жалоба; в отличие от суда, омбудсмен, как правило, не может принудить к исправлению и полагается на репутационные издержки публичного заключения. Сообщение о нарушениях (whistleblowing) — когда сотрудник сообщает о нарушении, к которому у него есть прямой доступ потому, что он работает внутри организации, — снова самостоятельный канал: он улавливает то, чего не улавливают надёжно ни периодический аудит, ни жалобы граждан, — нарушения, которые активно скрывают от обоих. Регуляторы занимают близкую, но иную позицию, подробно рассмотренную в другом месте (см. тему 3.10 — Регулирование и управление публичными рисками); предмет настоящей темы — надзор за государством со стороны других частей государства и общества, а не надзор государства за внешними акторами.

Лучшие практики

1. Публикуйте обоснование решения, а не только его результат. Решение, объявленное без обоснования, побуждает общество самостоятельно придумывать объяснение, которое редко оказывается доброжелательным; публикация фактически рассмотренных компромиссов превращает подозрительное молчание в защитимую запись.
2. Выстройте работу с запросами о свободе информации так, чтобы раскрытие было правилом, а не уступкой. Проектируйте процесс обработки запросов так, чтобы он находил самое узкое законное исключение, а не самое широкое правдоподобное, и фиксируйте каждый отказ с указанием конкретного правового основания, чтобы закономерности чрезмерного отказа становились видны внутреннему аудиту.
3. Держите финансирование и назначение аудитора институционально отдельно от проверяемого органа. Функция аудита, зависящая от доброй воли проверяемой структуры в вопросах бюджета или срока полномочий своего руководителя, не независима по существу, что бы ни значилось в её названии на бумаге.
4. Обеспечьте омбудсмену или аналогичному органу по жалобам публичный послужной список, а не только поток обращений. Периодически публикуйте тематические выводы, а не только итоги отдельных дел, чтобы повторяющиеся системные проблемы были видны законодательной власти и обществу, а не погребены в закрытых делах.
5. Разделяйте того, кто принимает решение, и того, кто его проверяет, на каждом значимом уровне. Горизонтальная подотчётность тихо разрушается, когда проверяющий формально или неформально подчиняется тому, чьё решение он проверяет.
6. Относитесь к каналу для лиц, сообщающих о нарушениях, как к активу подотчётности, который нужно защищать, а не как к риску, который нужно свести к минимуму. Надёжный канал без преследования нередко единственный путь, по которому активно скрываемое нарушение вообще выходит наружу; канал, который тихо наказывает за раскрытие, учит сотрудников перестать им пользоваться — именно тогда, когда сокрытие наиболее вероятно.
7. Излагайте правовое основание и обоснование легитимности спорного решения раздельно и простым языком. Граждане гораздо лучше принимают формулировку «это было в рамках наших юридических полномочий, но мы понимаем, что это будет воспринято как несправедливое, и вот почему мы сочли это необходимым», чем решение, которое защищается лишь ссылкой на закон, его разрешивший.
8. Давайте проверяющим и аудиторским органам достаточно времени, чтобы их работа была содержательной, а не церемониальной. Установленное законом окно для консультаций или аудита, слишком короткое для настоящего заключения, превращается в упражнение по обретению легитимности, а не в проверку, и заинтересованные стороны замечают разницу.
9. Отчитывайтесь о выполнении обязательств по прозрачности в том же ритме, что и о финансовых результатах, а не как о разовой инициативе. Программа прозрачности, объявленная один раз и никогда не пересматриваемая, сигнализирует, что раскрытие было событием запуска, а не постоянной практикой.
10. Публично закрывайте цикл по выводам надзора, включая неудобные. Публикуйте, что изменилось в результате аудита, заключения омбудсмена или раскрытия по запросу о свободе информации; вывод надзора без видимых последствий учит всех наблюдающих, что надзор — декорация.
11. Проверяйте крупное решение на предмет исключения по общественному интересу до того, как запрос заставит поставить этот вопрос, а не после. Спрашивайте прямо, что и почему придётся скрыть, в момент принятия решения, а не лишь тогда, когда поступил запрос и ответ выглядит оборонительным.
12. Различайте во внутреннем языке проверку законности и проверку легитимности и проводите обе. Юрист, подтвердивший законность решения, не подтвердил, что оно разумно, справедливо или будет принято; заказывать только первую проверку и считать, что она покрывает вторую, — повторяющийся и устранимый сбой.

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Где в нашей организации горизонтальная подотчётность существует на бумаге, но не на практике? Функция проверки, аудита или надзора может формально существовать, но при этом быть недофинансированной, неформально отчитываться перед проверяемым органом или быть назначена так поздно, что её выводы ничего не могут изменить. Используйте этот вопрос, чтобы перечислить все механизмы горизонтальной подотчётности, которым подчиняется ваша организация, — внутренний аудит, внешний аудит, омбудсмен, судебный контроль, законодательный комитет, — и честно оценить каждый по независимости и срокам, а не по самому факту существования. Обсудите, какие из них выдержали бы целенаправленную попытку их обойти, поскольку именно это настоящая проверка независимости. Подумайте также, верят ли сотрудники этих функций, что их выводы приводят к последствиям: деморализованная надзорная функция — тревожный признак задолго до публичного скандала.

Можем ли мы назвать недавнее решение, которое было законным, но которое сегодня мы честно описали бы как подорвавшее нашу легитимность? В большинстве организаций есть хотя бы один пример формально защитимого решения, обошедшегося в большей потере общественного доверия, чем предполагали юристы. Используйте этот вопрос, чтобы вынести его на поверхность, а не оставлять непроанализированным «почти промахом». Обсудите, что проверка легитимности, проведённая наряду с юридической экспертизой, отметила бы такого, чего не отметила одна юридическая экспертиза. Это не упражнение в поиске виноватых; это способ откалибровать, как ваша организация сегодня различает «нам разрешено» и «нам следует».

Как вела бы себя наша служба свободы информации, если бы измеряемым результатом по умолчанию считалось раскрытие, а не отказ? Многие организации оценивают работу в области свободы информации по срокам ответа и юридической защитимости отказов и редко — по доле запросов, на которые дано содержательное раскрытие. Используйте этот вопрос, чтобы посмотреть на фактическую долю отказов и наиболее часто ссылаемые исключения, и спросите, указывает ли картина на аккуратное взвешивание в каждом случае или на устойчивый институциональный рефлекс. Обсудите, что должно измениться операционально, а не только риторически, чтобы сместить это положение по умолчанию, и какой риск такое смещение действительно принесло бы.

Если бы сотрудник нашей организации сегодня увидел что-то серьёзно неправильное, воспользовался бы он нашим каналом сообщений — и почему да или почему нет? Наличие политики не доказывает, что люди доверяют ей настолько, чтобы ею пользоваться. Используйте этот вопрос, чтобы честно обсудить, что произошло в последний раз, когда кто-то поднял серьёзную внутреннюю проблему формально или неформально, и поощрил бы или отбил итог для этого человека желание у следующего. Подумайте, узнало бы руководство о серьёзной проблеме из этого канала или от журналиста: такое сравнение обычно решает вопрос, работает ли канал.

Где мы сейчас позволяем юридическому согласованию заменять суждение о легитимности, и безопасна ли такая подмена? Юридическая экспертиза отвечает на более узкий вопрос, чем думает большинство лиц, принимающих решения, а отношение к ней как к определяющей и по более широкому вопросу легитимности — частый, тихий сбой. Используйте этот вопрос, чтобы определить категорию решений — порог закупок, соглашение об обмене данными, политику правоприменения, — где «юристы одобрили» фактически закрыло разговор. Обсудите, что добавил бы отдельный, явный вопрос о легитимности и кто должен отвечать за то, чтобы задавать его впредь.

Какие из наших независимых надзорных отношений мы больше всего пожалели бы ослабить под краткосрочным давлением, и защищаем ли мы их соответственно? Бюджетное давление, реструктуризация и желание ускориться создают тихое, по отдельности разумное давление в сторону сокращения ресурсов или независимости функций аудита, проверки и работы с жалобами. Используйте этот вопрос, чтобы определить, какие надзорные отношения ваша организация больше всего сожалела бы об ослаблении, если бы кризис позднее обнажил брешь. Обсудите, как выглядело бы убедительное обязательство защитить их в ближайшем бюджетном или реструктуризационном цикле, а не только в программном заявлении.

На практике: пример общественной ценности

Региональное природоохранное агентство — вымышленное, иллюстрирующее закономерность, а не отчёт о каком-либо реальном органе — два года строило систему выдачи разрешений, позволявшую быстрее одобрять типовые разрешения на промышленные сбросы и сократившую среднее время обработки с одиннадцати недель до девяти дней. Внутри агентства перемены сочли безусловным успехом: заявители были довольны, очередь заявок рассосалась, а каждое одобрение прошло через документированный юридический перечень проверок, подтверждавший, что разрешение соответствует действующим законным пределам сбросов.

Местный журналист с помощью запроса о свободе информации получил внутренние журналы одобрений агентства и обнаружил, что в ускоренном процессе исчез один шаг: независимый технический эксперт, которого прежде обязывали сверять допущения мониторинга сбросов с реальными данными о речном стоке до подписания, при новой системе стал необязательным ради экономии времени, а единственным барьером остался сам перечень проверок. Каждое одобренное разрешение по-прежнему было на бумаге вполне законным — законные пределы были применены правильно в каждом случае, который агентство впоследствии пересмотрело. Но жители ниже по течению, заметившие изменение качества воды ещё до какого-либо подтверждённого нарушения, восприняли публикацию как доказательство того, что агентство тихо ослабило собственный контроль ради показателя скорости, а члены местного совета, отстаивавшие ускоренный процесс, не смогли объяснить на публичном заседании, почему независимую проверку отменили, а не просто ускорили.

Первая реакция агентства — повторение того, что каждое разрешение соответствовало закону, — ухудшила положение, потому что отвечала на вопрос, которого жители ниже по течению на самом деле не задавали: они не оспаривали законность, они сомневались, можно ли по-прежнему доверять агентству в том, что оно заметит проблему до того, как она станет нарушением. Вторая реакция сработала лучше: агентство вновь сделало независимую техническую проверку обязательной для определённой категории разрешений по уровню риска, опубликовало обоснование первоначального изменения вместе с обоснованием его отмены и пригласило свой региональный аналог омбудсмена рассматривать процесс выдачи разрешений на постоянной основе, с постоянным доступом к данным об одобрениях, а не только расследовать отдельные жалобы. Время обработки выросло с девяти дней до девятнадцати — всё равно намного быстрее исходных одиннадцати недель, — но поддержка агентства в затронутых сообществах восстановилась в течение следующего года так, как никогда не удалось бы повторением довода о юридическом соответствии. Вывод, который агентство сделало и позднее привело в собственном годовом отчёте, состоял в том, что оно оптимизировало юридический и операционный показатель, тихо убрав механизм, который его уполномочивающая среда воспринимала как настоящий источник доверия.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Местная подотчётность необычайно прямая: жители могут прийти на заседание, где принимается решение, а местные СМИ, где они ещё сохранились, освещают отдельное решение совета подробнее, чем любое национальное издание. Эта непосредственность повышает ставки в работе с запросами о свободе информации: медленный или неохотный ответ на запрос местного жителя скорее будет лично и наглядно предан огласке, чем равнозначная задержка на национальном уровне. Горизонтальная подотчётность на местном уровне нередко самое тонкое звено: небольшой орган может не располагать специальным потенциалом внутреннего аудита и опираться на общие региональные механизмы аудита или на полномочия национального органа аудита в сфере местного самоуправления, а это делает особенно важной защиту такого внешнего отношения.

Национальное правительство

Национальные органы, как правило, располагают наиболее полным набором институтов горизонтальной подотчётности — законодательная власть, высший орган аудита, суды, осуществляющие судебный контроль, омбудсмен и часто специальный трибунал по вопросам свободы информации, — но эта плотность может порождать ложное ощущение, что сбой одного механизма всегда покрывается другими. Кризисы легитимности на национальном уровне обычно следуют схеме разобранного выше примера: технически законное решение, которое независимый орган или журналист, пользующийся законом о свободе информации, позднее показывает как принятое путём тихого сужения применявшегося к нему контроля. Национальные правительства несут и непропорционально большую ответственность за компромисс между прозрачностью, безопасностью и конфиденциальностью, поскольку исключения из раскрытия по соображениям национальной безопасности и правоприменения здесь самые широкие и самые значимые, и потому убедительная независимая проверка общественного интереса особенно важна.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческая организация редко подпадает под обязанности по свободе информации, установленные законом, но сталкивается с параллельной структурой через своего регулятора благотворительных организаций, своих доноров и свой совет, а всё чаще — через добровольные обязательства по прозрачности, которых доноры и общество теперь ожидают независимо от юридических требований. Вертикальная подотчётность здесь структурно слабее, чем в государстве, потому что те, кто финансирует некоммерческую организацию, — доноры, фонды, грантодающие структуры — нередко не те, кому она служит, и поэтому «электорат», способный отозвать поддержку, не совпадает с населением, чьим интересам организация призвана служить. Это делает горизонтальные механизмы — независимый совет, внешний аудит, действующий канал для сообщений о нарушениях — непропорционально важными, поскольку те, кто лучше всех в состоянии знать, что что-то пошло не так, нередко обладают наименьшей формальной властью действовать.

Многосторонние и международные организации

Многосторонние органы отвечают перед государствами-членами, а не перед единым обществом, и это растягивает и вертикальную, и горизонтальную подотчётность: нет электората, который мог бы отстранить секретариат голосованием, а органы, лучше всего способные обеспечить горизонтальный контроль — служба внутреннего аудита, генеральный инспектор, независимое подразделение оценки, — сами финансируются и укомплектовываются внутри надзираемой организации, что поднимает именно тот вопрос независимости, который Лимская декларация адресует национальным органам аудита. Легитимность здесь нередко оспаривается по основаниям представительства раньше, чем по основаниям результативности — чьё согласие должно учитываться и в какой пропорции, — поэтому многосторонний орган может выполнить все формальные требования подотчётности, заложенные в его уставе, и всё же столкнуться с устойчивым дефицитом легитимности, коренящимся в репрезентативности самого устава (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал).

Типичные сбои и ошибки

Подмена легитимности законностью. Организация принимает подтверждение юриста о законности решения за подтверждение его легитимности и перестаёт задавать второй вопрос, как только получен ответ на первый. Издержки проявляются в общественном гневе, который организация воспринимает как несправедливый, поскольку внутри решение было «чистым»: разрыв невидим изнутри процесса юридической проверки, который его породил.

Захват надзора. Орган горизонтальной подотчётности постепенно, часто без единого коррупционного акта, становится зависимым от доброй воли надзираемого органа — в бюджете, в доступе, в продолжающемся сотрудничестве, без которого аудит или проверка не могут работать. Издержки — медленная потеря реальной независимости, которую трудно заметить снаружи, пока через систему без возражений не проходит крупный сбой и вопрос о том, где была проверка, становится неизбежным.

Театр прозрачности. Организация публикует много — панели показателей, порталы открытых данных, регулярные отчёты, — тогда как сведения, которые на деле позволили бы постороннему оценить спорное решение, остаются неопубликованными или сильно закрашенными. Когда это обнаруживается, потеря доверия резка, потому что обширное, но отобранное раскрытие в ретроспективе выглядит более умышленным, чем было бы молчание.

Подавление информаторов. Формальный канал сообщений существует, но реальная реакция организации на прошлые сообщения — скрытые карьерные последствия, затяжные расследования в отношении заявителя, а не заявления, или простое институциональное молчание — учит сотрудников, что пользование им несёт личный риск при неопределённой выгоде. Издержки остаются невидимыми, пока не разражается скандал, о котором инсайдер на деле пытался сообщить раньше — через тот самый канал, который создан, чтобы такое улавливать.

Подотчётность без принудительной силы. Орган должен объясняться перед надзирающей инстанцией, выполняя половину подотчётности, связанную с ответственностью за объяснение, но у надзирающей инстанции нет реальной власти наложить последствия за плохой ответ. Возникает видимость подотчётности — слушания, отчёты, заключения — без её существа, и её нередко принимают за работающий надзор именно потому, что процесс выглядит правильным.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Перечислите все органы горизонтальной подотчётности, перед которыми отвечает ваша организация, и оцените каждый по реальной независимости, а не по формальному статусу.
• Убедитесь, что финансирование и назначение вашей функции внешнего аудита институционально отделены от проверяемых органов.
• Проверьте долю отказов по запросам о свободе информации и наиболее часто ссылаемые исключения на признаки привычки по умолчанию скрывать.
• Убедитесь, что для каждого исключения из раскрытия, на которое вы опираетесь, существует проверка общественного интереса с возможностью независимого обжалования.
• Выясните, пользовались ли вашим каналом для сообщений о нарушениях в последний год и что произошло с теми, кто им воспользовался.
• Определите одно недавнее законное, но оспариваемое решение и проведите по нему ретроспективную проверку легитимности.
• Разделите письменно процесс юридической проверки и процесс проверки легитимности для крупных решений.
• Опубликуйте, что изменилось в результате вашего последнего аудита, заключения омбудсмена или крупного раскрытия по запросу о свободе информации.
• Проверьте, что проверяющие решение не подчиняются, формально или неформально, принимающему решение, которое они проверяют.
• Определите, какие надзорные отношения будут ослаблены первыми под бюджетным давлением, и решите уже сейчас, приемлемо ли это.
• Убедитесь, что отчётность по прозрачности ведётся с фиксированной периодичностью, а не как разовая инициатива.
• Задайте вашей команде шесть вопросов для обсуждения, приведённых выше, и запишите, где честный ответ расходится с официальным.

Ключевые источники

• INTOSAI (Международная организация высших органов аудита), Лимская декларация (1977) и материалы о независимости высших органов аудита.
• OECD Recommendation of the Council on Open Government (2017) и OECD Public Integrity Handbook.
• Access Info Europe и Centre for Law and Democracy, Global Right to Information Rating.
• Материалы Национального контрольного управления Великобритании (UK National Audit Office) и Счётной палаты США (US Government Accountability Office) о независимом аудите в государственном секторе и о Government Auditing Standards.
• Работы Гильермо О'Доннелла, различающие вертикальную и горизонтальную подотчётность в теории демократии.
• Стратегический треугольник Марка Х. Мура (см. тему 1.2 — Стратегический треугольник: легитимность, ценность и потенциал) как рамка, на которой строится эта тема.

Ссылки

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Centre for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/