Межправительственные отношения и федерализм

Почему это важно: общественная ценность в межправительственных отношениях

Жителю, которому за одну неделю не починили выбоину на дороге, не подтвердили место в школе и не обработали заявление на пособие, редко есть дело до того, какой уровень власти отвечает за какой из этих сбоев. Он воспринимает одни отношения с государством, хотя в почти любой стране эти отношения на деле представляют собой несколько правительств, действующих на одной территории: национальное правительство, одно или несколько региональных правительств или правительств штатов и местный орган власти — у каждого свой электорат, свой бюджет и нередко своя правящая партия. Когда эти правительства координируют действия хорошо, гражданин не замечает стыков. Когда нет, стыки становятся главной темой: усилия по реагированию на наводнение застопорились, потому что ни один орган не отвечает одновременно за эвакуацию и размещение людей, или жилищная политика, которую финансирует национальное правительство, а в её невыполнении винят местный орган власти.

Это отдельная проблема по сравнению с теми, которым посвящена остальная часть части 3. Тема 3.1 излагает парадигмы того, как управляется любая отдельная государственная организация, — иерархия, рынок, сеть, платформа (см. тему 3.1 — Системы и модели государственного управления); настоящая тема ставит предшествующий вопрос о том, какая организация вообще вправе решать что именно, когда права принятия решений разделены между уровнями, отвечающими перед разными электоратами и редко делящими одну бюджетную строку. Тема 3.3 излагает, как отдельное правительство формирует и исполняет собственный бюджет (см. тему 3.3 — Государственные финансы и бюджетирование); настоящая тема распространяет этот механизм на разные уровни — на трансферты, общие налоги и нефинансируемые мандаты, которые определяют, имеет ли бюджет местного или регионального правительства какое-либо отношение к переданным ему обязанностям.

Ставки выросли по практической причине: большинство самых трудных проблем XXI века — адаптация к изменению климата, потребности в уходе стареющего населения, предложение жилья, общественное здравоохранение — не считаются с административными границами, тогда как финансовые и правовые полномочия действовать в их отношении по-прежнему поделены между уровнями власти, созданными для прежнего набора проблем. Руководитель, понимающий только мандат, бюджет и электорат собственного уровня, будет раз за разом обнаруживать, что общественная ценность, которую он стремится создать, зависит от решения или перевода денег, которые контролирует кто-то другой.

Основные понятия

Федерализм — это система правления, при которой власть конституционно разделена между национальным, или федеральным, правительством и входящими в состав государства региональными правительствами — штатами, провинциями, кантонами или аналогичными единицами — так, что ни один из уровней не может в одностороннем порядке упразднить полномочия другого; статья «Федерализм» в Википедии описывает это как сочетание общего уровня правления с региональными составными единицами при разделении между ними власти. Унитарное государство, напротив, возлагает верховную власть на единое центральное правительство, которое может создавать, перекраивать или упразднять субнациональные единицы и в принципе вправе вновь централизовать любые переданные им полномочия (см. унитарное государство). Очень немногие реальные системы находятся в одном из чистых крайних положений; большинство занимают некий спектр: на одном конце — полностью централизованное унитарное государство, на другом — конфедерация во многом суверенных государств, сотрудничающих на основе договора (см. конфедерация), а федерации и унитарные государства с деволюцией занимают промежуточное положение.

Деволюция — это установленная законом передача определённых полномочий от центрального правительства субнациональному уровню без приобретения составной единицей закреплённого и конституционно защищённого статуса, которым обладают регионы федеративного государства (см. деволюция). Практическое различие значит больше, чем кажется на первый взгляд: парламент или ассамблея, получившие полномочия в порядке деволюции, как правило, осуществляют власть, предоставленную им национальным законодательным органом обычным законом, и он в принципе мог бы её изменить или отозвать, тогда как полномочия региона в федерации обычно защищены конституцией, которую национальное правительство не может изменить в одиночку. Самоуправление на основе хартии (home rule) — родственная, но более узкая модель, распространённая на уровне городов или колониальных территорий, при которой юрисдикции предоставляется право самоуправления в её собственных местных делах вышестоящим уровнем, сохраняющим окончательный суверенитет (см. home rule). Страна может сочетать все три модели одновременно: федеративное разделение полномочий между национальным правительством и правительствами штатов, самоуправление для крупнейших городов и правительство столичной территории в порядке деволюции, — поэтому ярлык «федеративная» или «унитарная» в конституции страны служит отправной точкой анализа, а не его завершением.

Субсидиарность — это принцип, согласно которому решение или функция должны осуществляться на самом низком уровне правительства или организации, способном эффективно с ними справиться, а вышестоящие уровни вмешиваются лишь тогда, когда нижестоящий уровень действительно не может действовать самостоятельно (см. субсидиарность). Он возник в католическом социальном учении и позднее был закреплён в договорной основе Европейского союза как руководящий принцип для определения того, когда действовать должен Союз, а не его государства-члены; привлекательность субсидиарности в том, что она даёт обоснованный ответ на вопрос «какой уровень должен решать это», не зависящий от того, какой уровень сегодня располагает властью. Её предел в том, что «способный эффективно с этим справиться» редко самоочевидно и само является предметом политического спора: национальное и региональное правительства могут искренне считать, что именно они, а не другой уровень, компетентны в отношении одной и той же функции, а субсидиарность не даёт механического способа разрешить этот спор.

Фискальный федерализм — это раздел экономики государственного сектора, занимающийся вопросом о том, какие государственные функции и инструменты доходов следует централизовать, а какие передать нижестоящим уровням, и как деньги должны перемещаться между уровнями после такого распределения (см. фискальный федерализм). Стандартная нормативная отправная точка, связанная с экономистом Уоллесом Оутсом, состоит в том, что перераспределение и макроэкономическая стабилизация относятся к ведению центрального правительства, поскольку щедрый местный орган власти привлекает тех, кому нужна помощь, и отталкивает налогоплательщиков, которые её финансируют, тогда как распределение многих государственных услуг лучше осуществлять на местном уровне, поскольку местные власти могут приспособить предоставление услуг к местным предпочтениям, которые национальное правительство не способно наблюдать столь же точно. Это нормативный ориентир, а не описание того, как какая-либо реальная страна распределяет свои функции, и эта тема рассматривает его как линзу для вопроса о том, почему распределение отклоняется от него, а не как правило, которому обязано следовать любое правительство.

Вертикальный фискальный дисбаланс — повседневная практическая проблема, ради решения которой существует фискальный федерализм: субнациональным правительствам обычно поручают больше расходных обязательств, чем может профинансировать их собственная способность собирать доходы, поскольку наиболее эффективные и труднее всего уклоняемые налоговые базы — прежде всего налоги на доходы и потребление — проще всего администрировать на национальном уровне, тогда как многие услуги, наиболее заметно нужные гражданам, дешевле всего предоставлять на местном уровне. Горизонтальный фискальный дисбаланс — сопутствующая проблема между регионами одного уровня: богатый ресурсами регион или состоятельная городская агломерация при той же налоговой ставке может собрать гораздо больше доходов, чем более бедный регион, поэтому единые местные налоговые ставки приводят к крайне неравным уровням услуг, если что-либо этого не корректирует. Выравнивающие трансферты — стандартная коррекция: денежные переводы от центрального правительства субнациональным правительствам, рассчитанные так, чтобы компенсировать различия в собственной способности субнациональных правительств собирать доходы или в стоимости предоставления сопоставимого уровня услуг, чтобы житель более бедного региона мог рассчитывать на в целом сходный стандарт государственных услуг при в целом сходном налоговом бремени, как и житель более богатого (см. выравнивающие трансферты). Канада, Австралия, Германия и ряд других федераций применяют формальные системы выравнивания на основе формул; сама формула — один из наиболее остро оспариваемых в политическом отношении документов в каждой из этих стран, потому что каждый выбор параметра перемещает реальные деньги между регионами.

Целевой трансферт (grant-in-aid) — это деньги, которые вышестоящий уровень власти выделяет нижестоящему на финансирование конкретной услуги или проекта; он отличается от безусловного выравнивания тем, что, как правило, сопровождается условиями о том, как тратить средства (см. grant-in-aid). Такие трансферты располагаются в спектре от жёстко обусловленных — закреплённых за одной названной программой, с подробными требованиями к отчётности — до блочного гранта, объединяющего несколько целей и оставляющего широкую местную свободу усмотрения в расходовании средств в их рамках; центральные правительства, как правило, предпочитают первое, потому что оно позволяет им претендовать на заслугу и обеспечивать соблюдение стандартов, а субнациональные правительства, как правило, предпочитают второе, потому что оно позволяет им привести расходы в соответствие с подлинно местными приоритетами. Нефинансируемый мандат — это патология на обусловленном конце этого спектра: вышестоящий уровень власти требует от нижестоящего предоставлять услугу или соблюдать стандарт, не передавая доходов, достаточных для покрытия дополнительных расходов, фактически перекладывая фискальные последствия политического решения на правительство, которое его не принимало и нередко не может ему противиться.

Межправительственные отношения — это обобщающий термин для постоянно действующего механизма — формальных советов, постоянных комитетов, соглашений о финансировании, неформальных договорённостей, — посредством которого правительства разных уровней координируют политику и деньги, не подчиняясь друг другу во всех отношениях (понятие родственно международно-политическому смыслу интергувернментализма, в котором государства рассматриваются как основные акторы более широкой системы, хотя здесь «государства» — это уровни внутри одной страны). Кооперативный федерализм, который иногда называют федерализмом «мраморного пирога», описывает модель, при которой национальное и субнациональные правительства совместно разрабатывают и финансируют программы, смешивая свои обязанности, вместо того чтобы каждое занимало строго отдельную область исключительной власти по принципу «слоёного пирога» (см. кооперативный федерализм). Большинство действующих федераций и унитарных государств с деволюцией на практике ближе к модели «мраморного пирога», что бы ни описывала их конституция формально, потому что мало какая реальная государственная проблема — здравоохранение, жильё, адаптация к изменению климата — находится в исключительной компетенции одного уровня. Более широкое понятие, обозначающее всю эту область, охватывающее формальные уровни власти и сети неправительственных и международных акторов, всё чаще действующих рядом с ними, — многоуровневое управление (multi-level governance), термин, которым политологи обозначают вертикальное и горизонтальное распределение власти между государственными и негосударственными органами вместе (см. многоуровневое управление).

Лучшие практики

1. Закрепляйте функцию за уровнем власти, у которого есть соответствующие деньги, а не деньги, приложенные позднее. Обязанность, переданная вниз без соответствующего источника доходов или трансферта, становится нефинансируемым мандатом, и унаследовавший её уровень либо не доработает, либо отвлечёт средства от чего-то другого, в чём те же жители тоже нуждаются.
2. Публикуйте формулу выравнивания или трансферта и данные, на которых она основана, до её применения. Формула, которая рассчитана, но не опубликована, вызывает подозрение, нередко оправданное, что её скорректировали задним числом ради политически удобного результата.
3. Разделяйте безусловное выравнивание и целевое финансирование программ в бюджетных документах каждого из задействованных уровней. Смешение двух делает невозможным для законодательного органа, совета или гражданина увидеть, какая часть доходов региона действительно находится в свободном распоряжении, а какая закреплена целевым образом до её поступления.
4. Вписывайте проверку на субсидиарность в процесс создания любой новой функции или программы, а не только в конституционную преамбулу. Прямо спрашивайте, какой уровень лучше всего подходит для её исполнения, и требуйте обоснования ответа вместо того, чтобы по умолчанию отдавать её тому уровню, у которого в этом году оказался свободный потенциал или политический аппетит.
5. Создайте постоянный межправительственный форум до того, как кризис вынудит его появиться. Совет или комитет, который уже регулярно собирается, с налаженными отношениями и привычкой обмена данными, может действовать быстро, когда наступает настоящая чрезвычайная ситуация; форум, созданный наспех во время чрезвычайной ситуации, теряет первые критические недели на установление базового доверия и обмена информацией.
6. Рассчитывайте бремя исполнения мандата для того уровня, который должен его исполнять, до принятия закона о мандате. Национальное или региональное правительство, которое оценивает стоимость стандарта лишь для собственного бюджета, а не для субнационального правительства, которому предстоит его реализовать, будет систематически занижать цену того, что оно требует.
7. Дайте субнациональным правительствам подлинный канал для оспаривания распределения или формулы, а не только консультацию. Формальный механизм разрешения споров или пересмотра условий, применяемый время от времени, гораздо менее разрушителен для доверия, чем годы неформального недовольства без пути к обязывающему ответу.
8. Подбирайте налоговый инструмент к уровню, лучше всего способному его администрировать, и принимайте возникающий вертикальный фискальный дисбаланс, а не делайте вид, что его нет. Налоги на доходы и потребление, как правило, эффективнее собирать на национальном уровне; делать вид, что местное правительство может заменить национальный выравнивающий трансферт местным налогообложением той же базы, обычно означает лишь воспроизведение горизонтального неравенства в меньшем масштабе.
9. Отчитывайтесь о результатах услуг по тому уровню власти, который действительно за них отвечает, а не только по тому, который политически заметен. Граждане винят то правительство, которое перед ними, в сбое, который может исходить из решения о финансировании или политике другого уровня, и только прозрачная отчётность с привязкой к уровню позволяет этой вине лечь туда, где ей место.
10. Периодически пересматривайте функциональное распределение, а не только тогда, когда кризис обнажает его провал. Демографические изменения, новые технологии и меняющиеся модели расселения со временем меняют то, какой уровень действительно лучше всего подходит для функции, и распределение, имевшее смысл поколение назад, может незаметно перестать подходить, и никто не принимал решения его менять.
11. Проектируйте межправительственные трансферты предсказуемыми на многолетнем горизонте, а не пересматриваемыми каждый год заново с нуля. Субнациональное правительство не может планировать капитальные инвестиции или многолетнюю кадровую стратегию, опираясь на трансферт, который может изменить размер или условия в каждом бюджетном цикле.

Вопросы для обсуждения в вашей команде

Какие из основных функций нашей организации действительно зависят от решения, трансферта или согласования другого уровня власти, и отслеживаем ли мы эту зависимость явно? Многие организации обнаруживают эту зависимость, только когда задержка в другом месте останавливает программу, которую они в остальном подготовили к реализации. Используйте этот вопрос, чтобы по каждой функции нанести на карту, где на самом деле находятся права принятия решений и деньги, а не где формально начинаются и заканчиваются полномочия вашей организации. Обсудите, какая из этих зависимостей вызвала задержку или публичную жалобу за последние два года и есть ли у кого-либо ответственность за отношения с уровнем власти по другую сторону. Если ни у кого нет, это само по себе и есть вывод.

Если наша формула финансирования или трансфертная договорённость в следующем году изменится неблагоприятно, какую часть нынешнего уровня услуг мы сможем сохранить и как долго? Субнациональные органы и органы, действующие в порядке деволюции, в частности, могут выстраивать многолетние обязательства по услугам на трансферте, который они не контролируют и который не могут легко прогнозировать. Используйте этот вопрос, чтобы проверить, насколько ваш нынешний бюджет подвержен вероятному изменению формулы, базовых данных или политических настроений, стоящих за ней. Обсудите, какой резерв, план действий на случай непредвиденных обстоятельств или диверсификация существенно снизили бы эту подверженность и реалистично ли создать такие меры при вашем нынешнем фискальном положении.

Если функция формально разделена между уровнями, ясно ли жителю и нам самим, кто на самом деле подотчётен за результат? Кооперативные договорённости, или договорённости по типу «мраморного пирога», дают реальные преимущества координации, но могут и позволить каждому уровню тихо указывать на другой, когда что-то идёт не так. Используйте этот вопрос, чтобы выбрать одну подлинно общую функцию — жильё, общественное здравоохранение, реагирование на чрезвычайные ситуации — частые примеры — и проследить, что происходит на практике, когда она даёт сбой. Обсудите, смог бы житель назвать того, кто подотчётен, и если честный ответ отрицательный, обсудите, как выглядело бы более чёткое разделение подотчётности даже в рамках общей модели исполнения.

Был ли мандат возложен на нас или нами на другой уровень без соответствующих денег и чего это на самом деле стоило получившему его уровню? Нефинансируемые мандаты легко создавать, и трудно заметить с того уровня, который их создал, потому что фискальная боль приходится на другой. Используйте этот вопрос, чтобы определить по меньшей мере один действующий пример в любом направлении — требование, которое ваша организация должна выполнять без полного финансирования, или требование, которое она возложила на нижестоящий уровень. Обсудите, что потребовалось бы, чтобы либо надлежащим образом профинансировать мандат, либо формально смягчить требование, и почему ни то ни другое до сих пор не произошло.

Есть ли у нас постоянные отношения с уровнями власти над нами и под нами или только разовые, которые включаются во время кризиса или переговоров о финансировании? Отношения, выстроенные только под давлением, начинаются с позиции взаимного недоверия именно в тот момент, когда доверие нужнее всего. Используйте этот вопрос, чтобы составить перечень того, какие постоянные форумы, комитеты или регулярные контакты реально существуют между вашей организацией и смежными уровнями власти, от которых она зависит. Обсудите, обладают ли эти форумы реальными полномочиями принимать решения или носят чисто консультативный характер, и какой один конкретный шаг сделал бы отношения более устойчивыми до следующего кризиса, а не во время него.

Где субсидиарность указывала бы, что функцию, которой сейчас распоряжаемся мы, должен выполнять другой уровень, или наоборот, что мешает перераспределению? Функциональные распределения часто сохраняются намного дольше, чем имели смысл, потому что перераспределение угрожает чьему-то бюджету, штатной численности или политической заметности, даже когда доводы в пользу перемен обоснованны. Используйте этот вопрос, чтобы честно назвать одну функцию, которая сейчас по проверке на субсидиарность находится на «неправильном» уровне, в любом направлении. Обсудите, что должно быть верно — политически, фискально, административно, — чтобы это перераспределение действительно состоялось, и стоит ли его добиваться с учётом этих препятствий.

На практике: пример общественной ценности

Не имеющая выхода к морю федерация среднего размера — вымышленная, иллюстрирующая повторяющуюся модель, а не отчёт о какой-либо реальной стране — столкнулась с повторяющимся сезоном лесных пожаров, который за десятилетие стал длиннее и разрушительнее и перегружал систему реагирования на бедствия, разделённую, как в большинстве федераций, между тремя уровнями: национальное правительство, контролировавшее крупнейшие пожарные самолёты и полномочия по объявлению чрезвычайного положения, региональные правительства штатов, владевшие большей частью лесных земель и содержавшие профессиональные пожарные службы, и местные муниципалитеты, отвечавшие за приказы об эвакуации и пункты размещения в своих границах. У каждого уровня был собственный бюджет, собственное выборное руководство и, в тяжёлый год, собственный стимул выглядеть действующим решительно, а не ждать, пока первым двинется другой уровень.

Предыдущий пожароопасный сезон наглядно обнажил цену такой раздробленности: правительство штата запросило национальную авиационную поддержку за два дня до того, как пожар вышел на населённую территорию, но запрос оказался в неформальном канале без постоянного протокола, и самолёты прибыли лишь после того, как эвакуация уже началась силами одного только муниципалитета, в пунктах размещения, которые целевой трансферт штата на готовность к чрезвычайным ситуациям профинансировал под меньший, исторически средний пожароопасный сезон, а не под тот масштаб, с которым регион сталкивался теперь. Последующее расследование установило, что ни один уровень власти не потерпел неудачу в рамках собственных обязанностей: каждый действовал в пределах своей компетентной власти согласно существующим допущениям о субсидиарности. Сорвалась именно координация, потому что не существовало постоянного форума, способного согласовать национальные ресурсы, региональную пожарную службу и муниципальный приказ об эвакуации в те часы, которые действительно имели значение.

Перед следующим сезоном три уровня согласовали постоянное межправительственное соглашение о реагировании на пожары: заседания проводятся ежеквартально в течение всего года, а не только когда пожар уже горит, а заранее согласованный триггер для запросов национальной авиационной поддержки убрал неформальные разовые переговоры из критических первых часов чрезвычайной ситуации. Соглашение также пересмотрело формулу целевого трансферта штата на готовность к чрезвычайным ситуациям, привязав вместимость пунктов размещения к скользящему пятилетнему среднему показателю тяжести пожаров, а не к фиксированной исторической базе, с совместным финансированием за счёт национальной надбавки и взноса штата, чтобы несоответствие между профинансированным потенциалом и фактическим риском не повторялось просто по мере дальнейшего изменения климата.

Когда наступил следующий тяжёлый пожароопасный сезон, заранее согласованный триггер высвободил национальную авиационную поддержку на целый день раньше, чем неформальный запрос прошлого года, а муниципальные пункты размещения, рассчитанные по пересмотренной формуле, сохраняли вместимость в течение самой тяжёлой недели без переполнения, возникшего годом ранее. Итоговый отчёт национального правительства объяснил улучшение результата постоянным соглашением, а не компетентностью какого-либо отдельного уровня: те же три уровня власти с теми же формальными полномочиями, что и прежде, координировались через структуру, созданную до кризиса, а не импровизированную во время него.

Четыре секторальные перспективы

Местное самоуправление

Местное самоуправление находится на острие большинства межправительственных договорённостей: оно оказывает многие услуги, с которыми граждане сталкиваются ежедневно, но нередко контролирует лишь небольшую долю доходов, необходимых для этих услуг, и потому структурно зависит от трансфертов, грантов или общей налоговой базы, ставку по которой оно не устанавливает. Рычаги влияния местного органа власти на переговорах обычно слабее, чем у регионального или национального правительства, поэтому практическая дисциплина для местных руководителей состоит не столько в проектировании межправительственной системы, сколько в точной и публичной фиксации того, где мандат или стандарт услуги пришёл без соответствующего финансирования, чтобы довод в пользу лучших условий был под рукой, когда появится возможность пересмотра.

Национальное правительство

Национальное правительство обычно обладает конституционными или законодательными полномочиями определять общее распределение функций и формулы выравнивания или трансфертов, которые это распределение финансируют, и поэтому именно оно более всего способно устранить структурный дисбаланс и более всего склонно оставить его на месте, ведь вертикальный фискальный дисбаланс, сохраняющий зависимость субнациональных правительств, сохраняет и их политическую сговорчивость. Особая дисциплина на этом уровне — сопротивляться соблазну использовать целевые гранты как замену подлинным делегированным полномочиям: объявлять о децентрализации, сохраняя посредством целевого закрепления и условий отчётности большую часть реальных прав принятия решений, которые передаваемая функция должна была передавать.

Социальный сектор и некоммерческие организации

Некоммерческие и неправительственные организации редко имеют конституционный статус в межправительственной системе, но регулярно оказывают услуги, заказанные одним уровнем власти, действуя при этом в режимах регулирования или лицензирования, установленных другим, и изменение политики любого из уровней может нарушить оказание услуг, а ни одно из правительств не сочтёт это нарушение своей ответственностью. Особая дисциплина здесь — отслеживать, какой уровень власти на самом деле контролирует каждый рычаг, влияющий на программу, — финансирование, регулирование, лицензирование, разрешение на планировку, — потому что усилия по отстаиванию интересов или эскалации, направленные не на тот уровень, как бы хорошо они ни были аргументированы, не изменят результат; этот риск отличается от фрагментации модели финансирования, которую тема 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях рассматривает со стороны собственных доходов организации (см. тему 3.8 — Управление в социальном секторе и некоммерческих организациях).

Многосторонние и международные организации

Многосторонние и международные органы добавляют ещё один уровень над национальным правительством, на котором государства-члены сохраняют формальный суверенитет, но объединили определённые права принятия решений, делая субсидиарность явным, оспариваемым вопросом проектирования, а не фоновым допущением, — основанное на договорах применение этого принципа в Европейском союзе для определения того, когда действовать должен Союз, а не государство-член, является самым ясным действующим примером этого в наднациональном масштабе. Поскольку многосторонний орган не может принуждать национальное правительство так, как национальное правительство может принуждать субнациональное, его аналог межправительственного трансферта — это обычно обусловленное финансирование развития или техническая помощь, а его аналог нефинансируемого мандата — договорное обязательство или стандарт, который государство-член принимает на себя, не получая финансирования для полной реализации.

Типичные сбои и ошибки

Нефинансируемый мандат. Вышестоящий уровень власти законодательно устанавливает для нижестоящего стандарт или обязательство по услуге, не передавая доходов, достаточных для их покрытия, зачастую потому, что вышестоящий уровень получает политическую заслугу за стандарт, а нижестоящий принимает на себя фискальные расходы и расходы на исполнение. Цена — либо незаметно недовыполняемый стандарт, либо сокращение услуги в другом месте бюджета нижестоящего уровня ради перекрёстного субсидирования мандата, либо медленное накопление местного долга, который в конце концов становится кризисом, которого никто на национальном уровне не предвидел, потому что это никогда не был их баланс.

Перекладывание вины по общей функции. Когда функция исполняется совместно или неясно разделена между уровнями, у каждого правительства есть стимул при заметном сбое приписать причину решению или финансированию другого уровня, а не собственному, и гражданин, сталкивающийся со сбоем, не может рассудить это утверждение. Цена нарастает со временем по мере того, как подрывается доверие к государству в целом, а не к какому-либо одному уровню, потому что стыки между уровнями невидимы тому, кого сбой на самом деле затрагивает.

Формула, застывшая за пределами своей актуальности. Формула выравнивания или трансферта, однажды согласованная, как правило, становится политически трудной для пересмотра, потому что любое изменение создаёт выигравших и проигравших среди субнациональных правительств, которые будут сопротивляться изменению, сокращающему их долю, даже если формула больше не отражает текущих расходов или возможностей. Цена — растущий разрыв между допущениями формулы и реальностью, заметный годами, прежде чем у кого-либо появится политическая воля её пересмотреть, и к этому времени регионы, которых она обслуживает хуже, нередко отстают сильнее, чем позволила бы своевременная корректировка.

Рецентрализация под видом координации. Национальное или региональное правительство, сталкивающееся с кризисом или просто стремящееся к большему контролю, может использовать подлинную потребность в координации как оправдание изъятия делегированных полномочий или замены блочного гранта жёстко обусловленным финансированием, представляя обратный ход субсидиарности как повышение эффективности. Цена — утрата местной отзывчивости, ради которой изначально проводилась деволюция, нередко без обещанного выигрыша в эффективности, поскольку местные знания нижестоящего уровня не передаются вверх вместе с правом принятия решения.

Координация, изобретаемая лишь после кризиса. Постоянные межправительственные форумы административно непривлекательны, и их легко лишить финансирования или оставить без внимания в спокойные периоды, поэтому во многих системах нет работающего механизма координации, пока чрезвычайная ситуация не вынуждает его создать в цейтноте. Цена уплачивается именно в те часы, когда координация нужнее всего, как показывает приведённый выше разобранный пример, потому что неформальная, импровизированная координация между уровнями, которые обычно не работают вместе, заметно медленнее постоянных отношений с заранее согласованными триггерами и протоколами.

Модель зрелости

Контрольный перечень

• Нанесите на карту каждую основную функцию, исполняемую вашей организацией, относительно уровня власти, который её фактически финансирует или одобряет.
• Подтвердите, является ли какой-либо текущий мандат, по которому вы действуете или который вы возлагаете на другой уровень, нефинансируемым, и в каком объёме.
• Найдите опубликованную формулу, если она существует, лежащую в основе любого трансферта или выравнивающего платежа, который ваша организация получает или предоставляет.
• Определите постоянный межправительственный форум, если он есть, имеющий отношение к основным зависимостям вашей организации, и подтвердите, что у него есть реальные полномочия принимать решения.
• Проверьте подверженность вашего нынешнего бюджета вероятному неблагоприятному изменению формулы трансферта или условия финансирования.
• Примените проверку на субсидиарность как минимум к одной функции, которая сейчас находится на уровне, возможно, уже не лучшем для неё.
• Убедитесь, что публичная отчётность по любой совместно исполняемой функции чётко относит ответственность по уровням.
• Создайте или обновите канал, через который нижестоящий уровень может формально оспорить распределение или формулу.
• Проверьте, мог бы целевой грант, который администрирует ваша организация, быть вместо этого блочным грантом без потери законного надзора.
• Создайте или обновите заранее согласованный протокол триггеров для межправительственной координации, которая с наибольшей вероятностью понадобится в следующем кризисе.

Ключевые источники

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (the 'fiscal federalism network') — сравнительный анализ политики, база данных OECD Fiscal Decentralisation Database и серия OECD Fiscal Federalism Studies по межправительственным фискальным отношениям в государствах — членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
• World Bank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — межстрановые знания и практические рекомендации по децентрализации, многоуровневому управлению и межправительственным фискальным трансфертам.
• International Monetary Fund, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — рабочий документ Международного валютного фонда (МВФ) о проектировании межправительственных фискальных рамок, трансфертов и правил заимствования на субнациональном уровне.
• International Monetary Fund, Fiscal Federalism in Theory and Practice — справочное издание по теории и международной практике распределения расходных и доходных функций между уровнями власти.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — основополагающее экономическое изложение нормативных доводов в пользу отнесения стабилизации и перераспределения к ведению центрального правительства, а распределения — к ведению субнационального.

Ссылки

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310