คำนำ

ผู้เขียนเริ่มเขียนหนังสือเล่มนี้เพราะพบบทสนทนาเดิมซ้ำแล้วซ้ำเล่า ผู้บริหารภาครัฐหรือผู้อำนวยการองค์กรไม่แสวงหากำไรมักเล่าถึงทางเลือกที่ยาก เช่น ปิดบริการหนึ่งเพื่อนำเงินไปสนับสนุนบริการที่ดีกว่า รับความเสี่ยงทางการเมืองเพื่อผลลัพธ์ระยะยาว หรือใช้เงินที่จะไม่เห็นผลตอบแทนภายในรอบการเลือกตั้งหรือรอบการให้ทุนปัจจุบัน แล้วก็หยิบถ้อยคำที่ไม่ค่อยพอดีกับเรื่องนั้นมาใช้ ภาษาของตลาด (ประสิทธิภาพ ผลตอบแทนจากการลงทุน ความเต็มใจที่จะจ่าย) อธิบายได้เพียงส่วนหนึ่งและไม่ใช่ส่วนที่สำคัญที่สุด นั่นคือพวกเขากำลังใช้ทรัพยากรที่เป็นของพลเมืองโดยรวม จึงต้องมีเหตุผลว่าเหตุใดการใช้จ่ายนั้นจึงได้รับอนุญาต ภาษาของอาณัติประชาธิปไตยล้วน ๆ อธิบายอีกส่วนหนึ่ง คือการลงคะแนนเสียงหรือกฎหมายให้ความยินยอม แต่ไม่ครอบคลุมส่วนที่ความยินยอมยังไม่เพียงพอ เพราะขีดความสามารถในการส่งมอบยังต้องสร้างขึ้น และหลักฐานของคุณค่ายังต้องถูกจัดทำขึ้น สิ่งที่ขาดไปคือชื่อเรียกสิ่งที่สามซึ่งอยู่ระหว่างสองอย่างนั้น ได้แก่ คุณค่าที่พลเมืองในฐานะส่วนรวมจะอนุญาตให้ใช้ทรัพยากรส่วนรวมเพื่อสร้างขึ้น และเป็นคุณค่าที่องค์กรสามารถส่งมอบได้จริง

สิ่งที่สามนั้นคือคุณค่าสาธารณะ และผู้ที่ให้รูปแบบการทำงานที่ชัดเจนที่สุดแก่แนวคิดนี้คือ มาร์ก มัวร์ (Mark Moore) ซึ่งหนังสือเมื่อปี 1995 ของเขาเรื่อง Creating Public Value: Strategic Management in Government วางสิ่งที่คู่มือนี้เรียกว่าสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ไว้ว่า ยุทธศาสตร์ของภาครัฐหรือภาคสังคมจะสำเร็จก็ต่อเมื่อรวมสามสิ่งเข้าด้วยกัน ได้แก่ ความชอบธรรมและการสนับสนุน (สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจ ซึ่งอนุญาตและค้ำจุนงานนั้น) ข้อเสนอคุณค่าสาธารณะ (สิ่งที่องค์กรพยายามสร้างให้แก่พลเมืองและสังคมจริง ๆ) และขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ (องค์กรส่งมอบสิ่งนั้นได้จริงหรือไม่) หากขาดด้านใดด้านหนึ่ง ยุทธศาสตร์ย่อมล้มเหลว ไม่ว่าอีกสองด้านจะดูมั่นคงเพียงใดเมื่อพิจารณาตามลำพัง โครงการที่มีความชอบธรรมและขีดความสามารถแต่ไม่มีข้อเสนอคุณค่าที่แท้จริงนั้นถูกกฎหมายและส่งมอบได้ แต่ไร้ความหมาย โครงการที่มีข้อเสนอคุณค่าที่น่าสนใจและมีขีดความสามารถแต่ขาดความชอบธรรมจะไม่รอดเมื่อต้องเผชิญกับสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจ โครงการที่มีความชอบธรรมและข้อเสนอคุณค่าแต่ขาดขีดความสามารถเป็นคำสัญญาที่องค์กรรักษาไม่ได้ ตลอดสามทศวรรษนับจากหนังสือของมัวร์ งานวิชาการและการปฏิบัติ ซึ่งรวมถึงงานของเบนนิงตัน สโตกเกอร์ ออสบอร์น โบซแมน อัลฟอร์ด และไบรสัน ครอสบี และบลูมเบิร์ก เป็นต้น ได้ทดสอบ ขยายความ และโต้แย้งสามเหลี่ยมนี้ และคู่มือนี้ใช้ประโยชน์จากองค์ความรู้ที่กว้างกว่านั้น แทนที่จะถือว่าการกำหนดดั้งเดิมเป็นคำสุดท้าย สามเหลี่ยมนี้สมควรมีหนังสือเป็นของตนเองเพราะไม่ใช่คำขวัญ แต่เป็นวินัยที่มีเครื่องมือ รูปแบบความล้มเหลว และเส้นโค้งวุฒิภาวะ และผู้นำภาครัฐและภาคสังคมสมควรได้รับเครื่องมือเหล่านั้นอย่างเข้มงวดเท่ากับที่ทฤษฎีการจัดการมอบให้ภาคเอกชน

หนังสือเล่มนี้เขียนขึ้นสำหรับผู้ที่แบกรับวินัยนั้นในทางปฏิบัติ ได้แก่ ปลัดกระทรวงและหัวหน้าหน่วยงาน ผู้นำรัฐบาลท้องถิ่นทั้งที่มาจากการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง ผู้อำนวยการองค์กรไม่แสวงหากำไรและกิจการเพื่อสังคม ผู้อำนวยการฝ่ายนโยบายและโครงการ และผู้นำด้านดิจิทัล การเงิน และการปฏิบัติการที่สนับสนุนบุคคลเหล่านี้ หากท่านเคยต้องชี้แจงรายการงบประมาณ การออกแบบบริการใหม่ หรือการแลกเปลี่ยนที่ยากลำบากต่อคณะกรรมการ รัฐมนตรี ผู้ให้ทุน หรือสาธารณชน หนังสือเล่มนี้เขียนถึงท่านโดยตรง

คู่มือนี้แบ่งเป็นห้าส่วน พร้อมคำนำนี้เป็นเนื้อหาส่วนหน้า ส่วนที่ 1 รากฐาน อธิบายว่าเหตุใดคุณค่าสาธารณะจึงแตกต่างจากคุณค่าตลาดหรืออาณัติประชาธิปไตยเพียงลำพัง และแบบจำลองที่อธิบายเรื่องนี้ โดยสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์เป็นแบบจำลองหลัก ส่วนที่ 2 การประเมินและหลักฐาน เป็นกล่องเครื่องมือของนักวิเคราะห์ ได้แก่ การประเมินค่าผลลัพธ์ การสร้างข้อเสนอเหตุผล และการทดสอบข้อกล่าวอ้าง ตั้งแต่ตารางคะแนนคุณค่าสาธารณะ การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ ผลตอบแทนทางสังคมจากการลงทุน ไปจนถึงการสังเคราะห์หลักฐาน ส่วนที่ 3 ระบบ ธรรมาภิบาล และลำดับความสำคัญ ครอบคลุมว่าองค์กรภาครัฐและภาคสังคมมีโครงสร้าง ได้รับเงินทุน และถูกกำกับให้รับผิดชอบอย่างไรจริง ๆ ได้แก่ แบบจำลองการบริหาร นโยบาย การคลัง การจัดซื้อจัดจ้าง กำลังคน และความเสี่ยง ส่วนที่ 4 ประเด็นระดับโลกและสังคม ก้าวพ้นสถาบันใดสถาบันหนึ่งไปสู่พฤติกรรม ความไว้วางใจ ภูมิอากาศ และบทสนทนาสาธารณะ ส่วนที่ 5 ดิจิทัล ซอฟต์แวร์ และเทคโนโลยี ถือว่ารัฐบาลดิจิทัล ปัญญาประดิษฐ์ ซอฟต์แวร์ ข้อมูล และความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์เป็นคำถามด้านคุณค่าสาธารณะในตัวเอง ไม่ใช่เพียงเรื่องทางเทคนิคที่ตามมาทีหลัง

ทุกหัวข้อที่มีหมายเลขมีโครงสร้างเดียวกันโดยเจตนา เมื่อท่านรู้วิธีอ่านหัวข้อหนึ่งแล้วก็รู้วิธีอ่านทั้งสามสิบสามหัวข้อ แต่ละหัวข้อเปิดด้วยวิทยานิพนธ์หนึ่งประโยค จากนั้นสร้างแนวคิดหลักที่จำเป็นก่อนที่ส่วนที่เหลือจะมีความหมาย แล้วจึงวางแนวปฏิบัติที่ดีซึ่งนำไปลงมือทำได้ทันที คำถามสำหรับหารือหกข้อ ซึ่งแต่ละข้อมีข้อมูลประกอบเพียงพอที่จะใช้ได้โดยไม่ต้องเปิดหัวข้อไว้ เขียนไว้ให้ท่านนำเข้าห้องประชุมกับทีมของท่านเอง ตัวอย่างที่ใช้งานจริงซึ่งเป็นเรื่องสมมติเสมอและระบุชัดเจนว่าเป็นเพียงการยกตัวอย่าง แสดงการนำแนวคิดไปใช้กับสถานการณ์หนึ่ง ตามด้วยมุมมองสี่ภาคส่วน (รัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลระดับชาติ ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร และระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ) ซึ่งระบุว่าการนำหัวข้อไปใช้ในแต่ละบริบทแตกต่างกันอย่างแท้จริงตรงไหน แทนที่จะเล่าหัวข้อเดิมซ้ำโดยเปลี่ยนเพียงชื่อภาคส่วน จากนั้นแต่ละหัวข้อระบุรูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย เสนอแบบจำลองวุฒิภาวะห้าระดับ (เริ่มต้น พัฒนา สร้างมาตรฐาน บริหารจัดการ ประสานเครือข่าย) เพื่อให้ท่านวางตำแหน่งองค์กรของตนบนเส้นโค้งได้ และปิดด้วยรายการตรวจสอบและแหล่งอ้างอิง หัวข้อต่าง ๆ เขียนให้อ่านได้โดยลำพัง ท่านจึงเริ่มต้นตรงจุดที่ปัญหาของท่านอยู่ได้ และขยายความอักษรย่อหรือศัพท์ซ้ำอีกครั้ง แม้จะเคยพบในหัวข้อก่อนหน้าแล้วก็ตาม

ขอบเขตของหนังสือเล่มนี้ครอบคลุมทั่วโลกโดยเจตนา รัฐบาลระดับชาติ รัฐบาลระดับภูมิภาคและท้องถิ่น กิจการเพื่อสังคม องค์กรไม่แสวงหากำไรและองค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) และองค์กรพหุภาคีและระหว่างประเทศ ล้วนปรากฏเป็นผู้แสดงหลัก ไม่ใช่รูปแบบที่แปรผันจากแม่แบบระดับชาติเพียงแบบเดียว เมื่อมีการกล่าวถึงสถาบันที่มีชื่อเรียก สถาบันนั้นอยู่ในฐานะตัวอย่างของรูปแบบหนึ่ง คือวิธีที่องค์กรประเภทหนึ่งเข้าหาปัญหาประเภทหนึ่ง ไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องเพียงหนึ่งเดียวหรือกรณีมาตรฐาน หนังสือเล่มนี้ไม่ได้สมมติรูปแบบทางรัฐธรรมนูญหรือการบริหารของประเทศใดประเทศหนึ่ง และขอให้ท่านแปลรูปแบบเหล่านี้ไปสู่บริบทของท่านเอง

ขอบันทึกอย่างสั้นและตรงไปตรงมาเกี่ยวกับวิธีที่หนังสือเล่มนี้ถูกจัดทำขึ้น หนังสือเขียนขึ้นโดยมีปัญญาประดิษฐ์ช่วย โดยอิงแหล่งข้อมูลที่ผ่านการตรวจสอบแล้ว ได้แก่ ข้อมูลอ้างอิงจากวิกิพีเดียที่ตรวจแล้วว่าเปิดได้ ข้อกล่าวอ้างที่มาจากวรรณกรรมด้านการบริหารรัฐกิจและคุณค่าสาธารณะที่ได้รับการยอมรับ และจากองค์กรอย่าง OECD ธนาคารโลก และสหประชาชาติ และตัวเลขที่อธิบายเชิงคุณภาพแทนการแต่งขึ้นในกรณีที่ไม่สามารถยืนยันสถิติที่แม่นยำได้ สิบเอ็ดจากสิบห้าภาษาท้องถิ่น (locale) ที่คู่มือนี้เผยแพร่ ได้แก่ cy-gb และ cy-001 ซึ่งเป็นภาษาเวลส์ทั้งคู่ es-001 ภาษาสเปน zh-cn ภาษาจีน ar-001 ภาษาอาหรับ hi-in ภาษาฮินดี fr-001 ภาษาฝรั่งเศส de-de ภาษาเยอรมัน ja-jp ภาษาญี่ปุ่น ru-ru ภาษารัสเซีย และ ko-kr ภาษาเกาหลี เป็นฉบับร่างที่แปลโดยปัญญาประดิษฐ์ จัดทำจากข้อความภาษาอังกฤษฉบับหลักและยังไม่ได้รับการตรวจทานจากบรรณาธิการมืออาชีพในภาษานั้น โปรดถือว่าเป็นร่างสำหรับใช้งานมากกว่าข้อความฉบับสมบูรณ์ โดยเฉพาะการใช้เผยแพร่ต่อสาธารณะหรือใช้ในงานที่ได้รับเงินทุน จนกว่าจะมีการตรวจทานดังกล่าว

สุดท้ายนี้ ขอกล่าวสั้น ๆ ว่าหนังสือเล่มนี้ไม่ใช่อะไร เพื่อให้ท่านปรับความคาดหวังให้ถูกต้องก่อนเริ่มอ่าน หนังสือเล่มนี้ไม่ใช่ตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญ คู่มือการปฏิบัติตามกฎระเบียบเฉพาะเขตอำนาจ ตำราเศรษฐมิติหรือสถิติ เอกสารของผู้จำหน่ายสำหรับแพลตฟอร์มใดแพลตฟอร์มหนึ่ง หรืออำนาจทางกฎหมายที่ผูกพันเขตอำนาจใด หนังสือเล่มนี้อธิบายรูปแบบของการปฏิบัติ ครอบคลุมทั่วโลกแต่ไม่ใช่สารานุกรม และปล่อยให้กฎหมาย ตำราสถิติ และคู่มือการปฏิบัติตามกฎระเบียบเป็นหน้าที่ของผู้เชี่ยวชาญแต่ละสาขา