Quản lý khủng hoảng, khẩn cấp và khả năng chống chịu

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Mọi cơ quan công nay vận hành trong một chuỗi dài hơn các cú sốc chồng chéo: thời tiết cực đoan đến thường xuyên và nghiêm trọng hơn, đại dịch, tấn công mạng vào hạ tầng trọng yếu, các cú sốc chuỗi cung ứng và sự dịch chuyển dân cư do xung đột. Công dân đánh giá chính phủ và các tổ chức khu vực xã hội ít qua bất kỳ quyết định đơn lẻ nào hơn là qua cách các tổ chức đó hành xử khi mặt đất dịch chuyển — bệnh viện có tiếp tục hoạt động không, lệnh sơ tán có đến kịp không, ngân hàng thực phẩm có thể mở rộng qua đêm không. Phán đoán đó bền vững: một cuộc khủng hoảng được xử lý tốt hay tồi duy nhất có thể định hình lại niềm tin của công chúng vào một thể chế trong cả một thế hệ (xem Chủ đề 4.2 — Niềm tin vào chính phủ và sự tham gia của công dân).

Logic ngân sách đi ngược sự sẵn sàng. Năng lực thường trực để ứng phó một cuộc khủng hoảng có thể không xảy ra trong năm nay cạnh tranh, trong mọi vòng ngân sách hằng năm, với việc cung cấp dịch vụ hiển thị mà cử tri và nhà tài trợ có thể thấy hôm nay. Một công trình phòng lũ được bảo trì tốt hay một kế hoạch liên tục đã được diễn tập không tạo ra tít báo nào khi nó hoạt động — giá trị của nó chỉ hiện ra như thảm họa đã không xảy ra. Đây là căng thẳng trung tâm của chủ đề này: khả năng chống chịu tốn kém để xây, vô hình khi thành công, và không khoan nhượng khi vắng mặt.

Quản lý khủng hoảng, khẩn cấp và khả năng chống chịu do đó không phải một phụ lục chuyên gia của quản lý công; đó là một phép thử xem đề xuất giá trị công của một tổ chức — tính chính danh, năng lực vận hành, giá trị tuyên bố với công dân của nó — có đứng vững dưới điều kiện duy nhất làm lộ rõ nhất liệu nó có bao giờ là thật hay không (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Chủ đề này coi khả năng chống chịu không chỉ là giảm thiểu rủi ro mà là một giá trị công tự thân, một giá trị mà các xã hội nên sẵn lòng trả trước, cũng như họ trả cho quốc phòng hay y tế công cộng.

Khái niệm cốt lõi

Một mối nguy là nguồn tiềm tàng gây hại — một cơn lũ, một mầm bệnh, một cuộc xâm nhập mạng, một thất bại của nhà cung cấp trọng yếu. Một mối nguy trở thành một thảm họa chỉ khi nó áp đảo năng lực đối phó của những con người và hệ thống mà nó ảnh hưởng; cùng một cơn lũ là phiền toái nhỏ ở một thành phố thoát nước tốt, được bảo hiểm tốt có thể là thảm họa nếu thiếu các biện pháp bảo vệ đó. Rủi ro là sự kết hợp của khả năng xảy ra, mức độ nghiêm trọng của một mối nguy và mức độ phơi bày và dễ tổn thương của những gì nằm trên đường đi của nó — bộ máy phân tích để đánh giá sự kết hợp đó được bao quát đầy đủ ở nơi khác, và chủ đề này xây trên nó thay vì lặp lại (xem Chủ đề 3.10 — Quản lý quy định và rủi ro công).

Quản lý khẩn cấp là kỷ luật giảm tính dễ tổn thương trước các mối nguy và phối hợp ứng phó khi chúng xảy ra, được tổ chức quanh một chu trình bốn giai đoạn. Phòng ngừa và giảm thiểu giảm khả năng xảy ra hay mức độ nghiêm trọng của một mối nguy trước khi nó ập đến — quy chuẩn xây dựng, rào chắn lũ, chương trình tiêm chủng, tăng cường an ninh mạng. Chuẩn bị xây dựng năng lực ứng phó tốt khi phòng ngừa thất bại — kế hoạch, nhân viên được đào tạo, dự trữ, diễn tập. Ứng phó là giai đoạn vận hành trong và ngay sau một sự kiện, và phục hồi là nhiệm vụ dài hơn khôi phục các cộng đồng và hệ thống, lý tưởng là về trạng thái ít dễ tổn thương hơn trước thay vì một sự xây lại giống hệt.

Lãnh đạo khủng hoảng là chiều con người của lĩnh vực rộng hơn quản lý khủng hoảng, và khác với quản lý thường lệ ở ba điểm. Các quyết định phải được đưa ra dưới áp lực thời gian nghiêm trọng, thường trong vài phút thay vì vài tuần mà một quyết định chính sách bình thường cho phép; thông tin có sẵn luôn không đầy đủ và thường sai trong những giờ đầu, nên các nhà lãnh đạo phải hành động theo một bức tranh làm việc mà họ biết sẽ cần sửa đổi; và sự soi xét là tức thì và công khai, nên hành vi nhìn thấy được của một nhà lãnh đạo trở thành một phần đánh giá của công chúng về việc thể chế có đang kiểm soát hay không. Lãnh đạo khủng hoảng do đó kết hợp hai công việc cùng lúc: đưa ra quyết định vận hành tốt nhất có thể, và cung cấp sự tạo nghĩa giữ nguyên niềm tin công chúng trong khi bằng chứng chưa đầy đủ.

Một cách tiếp cận mọi mối nguy xây dựng việc hoạch định, cấu trúc chỉ huy và các năng lực cốt lõi hoạt động qua nhiều loại mối nguy — lũ, đại dịch, tấn công mạng, tai nạn công nghiệp — thay vì duy trì một kế hoạch riêng, ống khói cho từng loại. Vì các năng lực như truyền thông, hậu cần và tương trợ là chung cho gần như mọi loại mối nguy, một khung mọi mối nguy với các phụ lục đặc thù mối nguy đối phó tốt hơn nhiều với mối nguy mà không ai lên kế hoạch so với một thư viện các kế hoạch đơn mối nguy.

Hoạch định liên tục kinh doanh là đối ứng cấp tổ chức của quản lý khẩn cấp: giữ cho các chức năng trọng yếu của chính tổ chức tiếp tục hoạt động, hoặc khôi phục chúng nhanh chóng, khi bị gián đoạn bởi một sự cố có thể không liên quan gì đến một tình huống khẩn cấp công — một đám cháy trong trung tâm dữ liệu, mất một nhà cung cấp then chốt, một cuộc đình công. Tiêu chuẩn tham chiếu là ISO 22301, do Tổ chức Tiêu chuẩn hóa Quốc tế (ISO) công bố, quy định các yêu cầu cho một hệ thống quản lý bảo vệ chống lại, chuẩn bị cho, ứng phó với và phục hồi sau những sự cố như vậy. Hai kỷ luật chồng lên nhưng không đồng nhất: một tổ chức có thể có một kế hoạch liên tục xuất sắc cho hệ thống bảng lương và không có kế hoạch khẩn cấp cho một cơn lũ ảnh hưởng đến cả khu vực phục vụ của nó.

Khả năng chống chịu là năng lực dự đoán một cú sốc, hấp thụ nó, thích ứng trong lúc nó diễn ra, và — lý tưởng — nổi lên mạnh hơn trước. Khả năng chống chịu kỹ thuật liên quan đến cách một hệ thống vật lý chịu được hư hại và trở lại hoạt động; khả năng chống chịu của cộng đồng liên quan đến cách các hộ gia đình, khu phố và thể chế đối phó và phục hồi, thường dựa vào vốn xã hội cũng nhiều như tài sản vật lý. Một cây cầu chống chịu về kỹ thuật ít dùng được cho một cộng đồng không có cách chống chịu để đến, sơ tán qua hay tài trợ việc sửa nó.

Khả năng chống chịu có cấu trúc của một hàng hóa công (xem Chủ đề 1.4 — Hàng hóa công, hàng hóa khuyến dụng và đa nguyên giá trị): một khi một công trình phòng lũ hay hệ thống cảnh báo sớm tồn tại, lợi ích bảo vệ của nó phần lớn không loại trừ được (mọi người trong phạm vi của nó đều hưởng, dù đã tài trợ hay không) và không cạnh tranh (sự bảo vệ của một hộ không làm giảm của hàng xóm). Để cho cá nhân hay thị trường cung cấp, khả năng chống chịu bị cung cấp thiếu một cách có hệ thống, vì không chủ thể đơn lẻ nào thu về đủ lợi ích để biện minh việc trả toàn bộ chi phí — chính xác là luận cứ giá trị công cho đầu tư tập thể, trả trước vào nó.

Cuối cùng, nhiều thất bại gây hại nhất không phải mối nguy đơn lẻ mà là các cuộc khủng hoảng thác đổ hay kết hợp, nơi một thất bại kích hoạt hoặc che giấu thất bại khác — một cơn bão làm mất điện, làm tê liệt xử lý nước, buộc một bệnh viện phải dùng máy phát điện dự phòng rồi chính chúng lại hỏng. Nhà xã hội học Charles Perrow trong Normal Accidents, phân tích của ông về các hệ thống phức tạp, kết nối chặt, lập luận rằng trong những hệ thống như vậy một số tai nạn gần như không thể tránh bất kể người vận hành cẩn thận đến đâu, vì thất bại lan qua các phụ thuộc lẫn nhau nhanh hơn bất kỳ ai có thể can thiệp. Hoạch định chỉ kiểm tra từng mối nguy một lần sẽ không tìm ra thất bại đến từ hai hay ba mối nguy cùng đến.

Thực hành tốt nhất

1. Coi chu trình quản lý khẩn cấp là một năng lực thường trực, không phải một dự án. Phòng ngừa và giảm thiểu, chuẩn bị, ứng phó và phục hồi là các chức năng liên tục, có nguồn lực với người chịu trách nhiệm được nêu tên, được xem lại theo chu kỳ cố định thay vì chỉ sau một sự cố buộc vấn đề.

2. Hoạch định trên cơ sở mọi mối nguy, với các phụ lục đặc thù mối nguy xếp lên trên. Xây các năng lực chung — chỉ huy, truyền thông, hậu cần, tương trợ — một lần, rồi thêm chi tiết mà một cơn lũ, một đại dịch hay một sự cố mạng mỗi cái đòi hỏi, tránh cái bẫy sẵn sàng xuất sắc cho cuộc khủng hoảng cuối và mù trước cuộc tiếp theo.

3. Đầu tư vào giám sát và cảnh báo sớm trước khi đầu tư vào năng lực ứng phó. Một ngày cảnh báo thường đáng giá hơn một tuần năng lực ứng phó thêm, vì nó cho phép con người và hệ thống rời khỏi chỗ nguy hiểm thay vì được cứu ra khỏi nó. Các hệ thống cảnh báo sớm cũng là một trong những ví dụ rõ nhất về bản chất hàng hóa công của khả năng chống chịu: rẻ để mở rộng đến thêm một hộ, và vô dụng nếu giữ lại khỏi bất kỳ ai.

4. Diễn tập trước khi cần năng lực, không phải sau. Diễn tập bàn giấy, diễn tập chức năng và mô phỏng toàn diện làm lộ ra các khoảng trống mà một kế hoạch viết ra che giấu — cây điện thoại đã lỗi thời hai năm, thẩm quyền mà không ai nhớ còn tồn tại. Hãy diễn tập qua các ranh giới tổ chức, không chỉ trong một tổ chức, vì hầu hết các cuộc khủng hoảng thực không tôn trọng sơ đồ tổ chức.

5. Thương lượng trước các thỏa thuận tương trợ và năng lực dâng cao trước khủng hoảng, không phải trong khủng hoảng. Các thỏa thuận về thiết bị dùng chung, biệt phái nhân viên và hậu thuẫn tài chính mất vài tuần để thương lượng trong thời bình và gần như không thể thương lượng dưới áp lực khủng hoảng. Các sắp xếp địa phương, khu vực và xuyên biên giới nên được ký, tài trợ và kiểm nghiệm từ rất sớm.

6. Xác định các tầng chỉ huy và thẩm quyền quyết định bằng văn bản, và kiểm tra rằng thẩm quyền thực sự hoạt động. Tách ra ra quyết định chiến lược (mục tiêu và ưu tiên), chiến thuật (phối hợp ứng phó) và vận hành (thực hiện trên thực địa), với các ngòi kích hoạt leo thang rõ ràng giữa chúng, theo một mô hình chuẩn hóa như Hệ thống Chỉ huy Sự cố nơi một hệ thống đang được dùng. Biết, và diễn tập, chính xác ai có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp và kích hoạt kế hoạch lúc ba giờ sáng của một ngày lễ.

7. Xây dựng và kiểm nghiệm một kế hoạch liên tục kinh doanh cho các chức năng trọng yếu của chính tổ chức. Xác định các chức năng mà việc mất chúng sẽ không chấp nhận được trong vài giờ, không phải vài tuần, và thiết kế các sắp xếp phục hồi — địa điểm thay thế, sao lưu dữ liệu, ủy quyền thẩm quyền — riêng cho các chức năng đó, theo một chuẩn được công nhận như ISO 22301 thay vì một danh mục kiểm tra ad hoc.

8. Truyền thông sớm, trung thực, và qua một kênh đáng tin duy nhất. Trong khoảng trống thông tin của những giờ đầu khủng hoảng, tin đồn và thông tin sai lệch lấp đầy bất cứ khoảng trống nào truyền thông chính thức để lại. Hãy nói điều đã biết, điều chưa biết, và khi nào bản cập nhật tiếp theo sẽ đến, ngay cả khi câu trả lời thực chất vẫn là "chúng tôi chưa biết."

9. Thiết kế phục hồi để giảm rủi ro của thảm họa tiếp theo, không chỉ xây lại điều đã có trước. "Xây lại tốt hơn" là một kỷ luật, không phải khẩu hiệu: tài trợ phục hồi là khối tiền lớn nhất duy nhất mà hầu hết các cơ quan công từng có sẵn cho đầu tư chống chịu, và chi nó để tái tạo tính dễ tổn thương của hôm qua là một cơ hội bị lãng phí sẽ phải trả lại lần nữa.

10. Tài trợ khả năng chống chịu như một dòng thường trực trong ngân sách cơ sở, không chỉ qua các quỹ khẩn cấp và thảm họa. Tài trợ thảm họa phản ứng, sau sự việc thường đắt gấp nhiều lần chi tiêu giảm thiểu sẽ giảm nhu cầu cho nó, vậy mà ngân sách cơ sở là nơi đầu tiên đầu tư chống chịu bị cắt trong một năm tài khóa eo hẹp. Hãy bảo vệ một khoản phân bổ tối thiểu như một ngân sách quốc phòng bảo vệ sự sẵn sàng thường trực.

11. Chạy một cuộc xem xét sau hành động có cấu trúc sau mọi sự cố và diễn tập đáng kể, và theo dõi liệu các phát hiện của nó có được hành động theo không. Một báo cáo bài học rút ra mà không ai thực hiện không thể phân biệt được, từ góc nhìn của cuộc khủng hoảng tiếp theo, với việc chưa bao giờ xem xét điều gì. Giao người chịu trách nhiệm và thời hạn cho từng khuyến nghị và báo cáo về việc hoàn thành.

12. Bảo vệ phúc lợi của những người phụ trách ứng phó. Các cuộc khủng hoảng kéo dài làm kiệt sức người ứng phó về thể chất và tâm lý, và kiệt sức ở nhân viên giàu kinh nghiệm tự nó là một rủi ro chống chịu làm rỗng năng lực mà tổ chức đang cố bảo vệ. Xây dựng luân phiên, nghỉ ngơi và hỗ trợ sau sự cố vào kế hoạch ngay từ đầu, không phải suy nghĩ sau cùng khi mọi người đã cạn sức.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Ai có thẩm quyền tuyên bố một cuộc khủng hoảng, và chúng ta đã kiểm tra rằng nó thực sự hoạt động lúc ba giờ sáng của một ngày lễ chưa? Thẩm quyền chỉ tồn tại trên sơ đồ tổ chức không giống với thẩm quyền hoạt động khi chuỗi chỉ huy thông thường đang ngủ, đi xa hoặc không liên lạc được. Hãy đi qua, cụ thể, ai được liên lạc đầu tiên, điều gì xảy ra nếu người đó không liên lạc được trong 15 phút, và ai thực tế có thể đưa ra quyết định có hệ quả đầu tiên. Nhiều tổ chức chỉ phát hiện, trong một sự cố thực, rằng thẩm quyền được nêu tên đã đổi việc, danh sách liên lạc dự phòng đã lỗi thời, hoặc không ai dưới đỉnh thứ bậc tin rằng mình được phép hành động mà không xin phép. Hãy giải quyết điều này trước khi phép thử là thật.

Ngân sách chống chịu của chúng ta là gì, và chúng ta có nhận ra nó nếu ai đó yêu cầu chỉ ra không? Hầu hết các tổ chức có thể nêu tên ngân sách ứng phó thảm họa nhưng khó xác định họ chi gì, trong một năm bình thường, cho phòng ngừa, giảm thiểu và chuẩn bị. Nếu chi tiêu chống chịu vô hình ngay cả với những người quản lý nó, nó sẽ là thứ đầu tiên bị cắt khi ngân sách thắt chặt, vì sẽ không ai nhận thấy sự vắng mặt của nó cho đến khi cuộc khủng hoảng tiếp theo đến. Hãy thảo luận liệu đầu tư chống chịu có phải một dòng được bảo vệ, có nhãn không, và ai sẽ phải phê duyệt việc giảm nó.

Lần cuối chúng ta diễn tập các kế hoạch liên tục kinh doanh và khẩn cấp là khi nào, và cái gì thực sự đã thất bại? Một kế hoạch chưa bao giờ được kiểm nghiệm đối chiếu với một kịch bản thực tế là một giả thuyết, không phải một năng lực. Hãy xem lại cuộc diễn tập hay sự cố thực gần nhất một cách trung thực: giả định nào hóa ra sai, liên lạc nào không thể đến, phụ thuộc nào chưa được lập bản đồ. Nếu không có gì thất bại, điều đó tự nó đáng xem xét — nó có thể có nghĩa là cuộc diễn tập chưa đủ khắt khe.

Chúng ta ra quyết định thế nào khi bằng chứng chưa đầy đủ và đồng hồ đang chạy? Hoạch định chính sách thông thường có thể chờ bằng chứng tốt hơn; lãnh đạo khủng hoảng thì không. Hãy thảo luận thẩm quyền và các lựa chọn mặc định nào tồn tại cho khoảnh khắc một nhóm phải chọn giữa hành động ngay trên thông tin một phần và chờ với cái giá là thời gian. Hãy thống nhất trước những quyết định nào đủ dễ đảo ngược để đưa ra nhanh và quyết định nào đủ hệ trọng để biện minh cho sự trì hoãn có chủ ý ngay cả dưới áp lực.

Công chúng tin tiếng nói của ai trong khủng hoảng, và chúng ta có chủ ý xây dựng năng lực lãnh đạo của người đó chưa? Người cao cấp nhất trên sơ đồ tổ chức không tự động là người công chúng sẽ tin, hay người phù hợp nhất với vai trò tạo nghĩa mà lãnh đạo khủng hoảng đòi hỏi. Hãy thảo luận người hay những người đó nên là ai, họ đã được đào tạo thực sự về truyền thông và truyền thông khủng hoảng chưa, và tổ chức đã xây dự phòng để vai trò không phụ thuộc vào sự sẵn có của một cá nhân chưa.

Chúng ta đã học được gì từ sự cố đáng kể gần nhất, và chúng ta có thể chỉ ra điều gì chúng ta đã thay đổi vì nó không? Nhiều tổ chức tạo ra các báo cáo sau hành động kỹ lưỡng được đọc một lần, lưu hồ sơ và không bao giờ xem lại. Hãy thảo luận ba khuyến nghị cuối cùng từ một cuộc xem xét trong quá khứ và lần theo, cụ thể, liệu mỗi khuyến nghị đã được thực hiện, thực hiện một phần, hay lặng lẽ bị bỏ. Một tổ chức không trả lời được câu hỏi này không thực sự học từ kinh nghiệm, dù các bản xem xét bằng văn bản của nó trông tốt đến đâu.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Kịch bản dưới đây là hư cấu và mang tính minh họa. Nó không mô tả bất kỳ thể chế có thật nào.

Thành phố Rivermouth, một đô thị ven biển cỡ vừa hư cấu, tự điều hành công ty cấp nước thành phố phục vụ 340.000 cư dân. Vào cuối mùa thu, một hệ thống bão nghiêm trọng đứng yên trên khu vực, tạo ra lượng mưa lớn nhất trong hồ sơ vận hành 40 năm của công ty, và mực nước sông vượt ngưỡng thiết kế của công trình phòng lũ của nhà máy xử lý trong vòng sáu giờ. Cùng lúc đó — không liên quan đến cơn bão, nhưng lợi dụng sự xao nhãng mà nó gây ra — một cuộc xâm nhập được phát hiện trong hệ thống điều khiển giám sát và thu thập dữ liệu (SCADA) của công ty, phần mềm vận hành từ xa các máy bơm và van, và một trạm biến áp phục vụ cả nhà máy và một bệnh viện gần đó mất điện.

Kế hoạch vận hành khẩn cấp của công ty, xây trên mẫu mọi mối nguy với một phụ lục lũ và một phụ lục sự cố mạng, được kích hoạt bởi quản lý trực theo thẩm quyền đã ủy quyền trước bằng văn bản, không cần liên lạc với giám đốc điều hành trước. Một nhóm chỉ huy chiến lược họp qua video trong vòng 20 phút để đặt mục tiêu — bảo vệ an toàn nước uống và điện bệnh viện trên hết — trong khi một ô chiến thuật, gồm các kỹ sư công ty, văn phòng quản lý khẩn cấp thành phố và nhà vận hành điện khu vực, quản lý ứng phó từng khoảnh khắc. Vì phụ lục mạng đã giả định đúng loại thất bại kết hợp này, hệ thống SCADA bị cô lập khỏi truy cập từ xa trong vòng 30 phút, và các nhân viên vận hành lùi về một quy trình điều khiển thủ công đã được diễn tập hai lần trong 18 tháng trước — chậm hơn, nhưng không ứng biến.

Kế hoạch liên tục kinh doanh của công ty đã xác định xử lý nước uống và nguồn điện gần bệnh viện là hai chức năng mà việc mất chúng không chấp nhận được trong vài giờ, điều đã thúc đẩy khoản đầu tư trước đó vào một hợp đồng máy phát điện dự phòng di động và quy trình thủ công dự phòng nay tỏ ra quyết định. Một người phát ngôn được đào tạo đưa ra các cập nhật công khai hằng giờ nêu điều đã xác nhận, điều chưa, và khi nào bản cập nhật tiếp theo sẽ đến, giữ cho tin đồn không lấp khoảng trống. Trong 36 giờ, dịch vụ nước được xác nhận an toàn và điện bệnh viện được khôi phục qua một đường dây tạm; sự ổn định toàn mạng mất thêm năm ngày.

Hội đồng phục hồi, xem xét sự cố ba tháng sau, không đơn giản xây lại nhà máy theo thông số ban đầu. Nó nâng công trình phòng lũ lên một ngưỡng mới được thông tin bởi các dự báo khí hậu đã sửa, loại thích ứng mà chủ đề này để cho văn liệu chuyên gia (xem Chủ đề 4.3 — Khí hậu, tính bền vững và giá trị công về môi trường), tài trợ một trung tâm điều khiển SCADA thứ hai, riêng biệt, và yêu cầu các nâng cấp hạ tầng tương lai được đánh giá đối chiếu với các kịch bản thác đổ, đa mối nguy thay vì chỉ đơn mối nguy. Không điều nào trong chi tiêu này hiện ra như một dịch vụ công dân thấy hằng ngày; toàn bộ giá trị công của nó nằm ở thảm họa không xảy ra lần sau.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương hầu như luôn là bên ứng phó đầu tiên và là cấp chính phủ gần nhất với nơi một mối nguy đáp xuống, cho nó tri thức vận hành mà không cấp cao hơn nào có thể tái tạo nhưng cũng là năng lực tài khóa mỏng nhất để tự hấp thụ một cú sốc lớn. Khả năng chống chịu địa phương thường phụ thuộc vào quan hệ đối tác qua các thành phố lân cận, dịch vụ khẩn cấp, công ty tiện ích và tổ chức tình nguyện, vì hầu như không chính quyền địa phương đơn lẻ nào nắm trong nội bộ mọi năng lực mà một sự cố nghiêm trọng đòi hỏi. Thách thức thực sự của nó là duy trì sự sẵn sàng chuyên môn — nhân viên được đào tạo, kế hoạch được diễn tập, thiết bị được bảo trì — trong một lực lượng lao động và cấu trúc ngân sách xây quanh việc cung cấp dịch vụ thường lệ (xem Chủ đề 3.6 — Lực lượng lao động khu vực công và thị trường lao động).

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia đặt chuẩn, nắm các dự trữ chiến lược mà không địa phương đơn lẻ nào có thể biện minh việc tự duy trì, và thường là chủ thể duy nhất có thẩm quyền tuyên bố tình trạng khẩn cấp quốc gia, phối hợp một cách tiếp cận toàn chính phủ qua các khu vực và bộ, và tài trợ phục hồi quy mô lớn. Rủi ro đặc trưng của nó ngược với của chính quyền địa phương: một bộ quốc gia có thể tạo ra học thuyết xuất sắc không bao giờ chuyển thành năng lực được kiểm nghiệm nơi một sự cố xảy ra, vì việc thực hiện phụ thuộc vào các cấp dưới mà nó không kiểm soát trực tiếp. Khả năng chống chịu quốc gia hiệu quả phụ thuộc nhiều vào cách trách nhiệm quốc gia và dưới quốc gia được phân chia và tài trợ (xem Chủ đề 3.9 — Quan hệ liên chính phủ và chế độ liên bang).

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và cộng đồng thường nắm năng lực chống chịu mà chính phủ chính thức không dễ tái tạo: niềm tin và tầm với sẵn có vào những dân số khó phục vụ nhất trong khủng hoảng, và sự linh hoạt để ứng biến việc cung cấp — thực phẩm, nơi trú ẩn, tiếp cận — nhanh hơn một cơ quan công bị ràng buộc bởi mua sắm. Điểm dễ tổn thương đặc trưng của họ là sự biến động tài trợ: quyên góp và tài trợ khẩn cấp tăng vọt ngay sau một thảm họa nhìn thấy được và cạn trong giai đoạn chuẩn bị kém hào nhoáng, đúng lúc hoạch định và hạ tầng tình nguyện cần đầu tư nhất (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận). Kiệt sức của tình nguyện viên trong các cuộc khủng hoảng kéo dài hay lặp lại là một rủi ro tái diễn ở đây, vì năng lực dâng cao phụ thuộc vào thiện chí không vô hạn tái tạo.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương thêm giá trị mà không chính phủ quốc gia đơn lẻ nào có thể tự cung cấp: phối hợp các mối nguy xuyên biên giới như đại dịch hay lũ xuyên biên giới, gộp chuyên môn kỹ thuật mà các quốc gia nhỏ hơn không thể duy trì riêng, và vận hành các cơ chế tài chính sắp xếp trước — quỹ dự phòng, bảo hiểm gắn thảm họa, dự trữ gộp — phân tán rủi ro qua nhiều quốc gia. Ràng buộc đặc trưng của họ là chủ quyền: một tổ chức quốc tế có thể khuyến nghị, triệu tập và tài trợ, nhưng không thể buộc một chính phủ quốc gia chuẩn bị, và hiệu quả của nó phụ thuộc vào các cơ quan quốc gia hành động theo các chuẩn chung như Khung Sendai về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai, được phối hợp qua Văn phòng Liên Hợp Quốc về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai (UNDRR) như tài liệu tham chiếu toàn cầu hàng đầu cho giảm thiểu rủi ro thiên tai.

Các kiểu thất bại thường gặp

Kế hoạch như một sản phẩm tuân thủ. Một kế hoạch khẩn cấp hay liên tục bằng văn bản tồn tại, thỏa mãn một yêu cầu kiểm toán, và không bao giờ được diễn tập, cập nhật hay đọc bởi những người sẽ cần dùng nó. Cái giá chỉ hiện ra trong một sự cố thực, khi số liên lạc, giả định và thẩm quyền hóa ra đã lỗi thời nhiều năm.

Thẩm quyền chỉ huy không rõ hoặc chưa kiểm nghiệm. Không ai tự tin ai thực sự có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp, kích hoạt tương trợ hay cho phép chi tiêu khẩn cấp, nên những giờ đầu của một sự cố thực được dành để thiết lập thẩm quyền thay vì thực thi nó — tiêu tốn nguồn lực duy nhất mà một cuộc khủng hoảng không thể phục hồi: thời gian sớm.

Tầm nhìn đường hầm đơn mối nguy. Hoạch định và cấp nguồn lực tập trung vào việc đánh lại cuộc khủng hoảng cuối thay vì một cuộc khác hoặc kết hợp, nên một tổ chức chuẩn bị xuất sắc cho một cơn lũ mù trước cuộc tấn công mạng đến trong lúc đó. Mô tả của Perrow về thất bại thác đổ trong các hệ thống kết nối chặt mô tả đúng khuôn mẫu này, và nó lặp lại qua các khu vực chưa bao giờ lên kế hoạch cho các mối nguy đến cùng nhau.

Ứng biến anh hùng bị nhầm là sự chuẩn bị. Một cuộc khủng hoảng được xử lý tốt vì một cá nhân đặc biệt có năng lực ứng biến dưới áp lực, và tổ chức kết luận hệ thống đã hoạt động — khi nó hoạt động bất chấp hệ thống, không nhờ hệ thống. Sự mong manh đó vô hình cho đến khi cá nhân có năng lực không sẵn sàng lần sau.

Khoảng trống truyền thông. Sự im lặng chính thức trong những giờ đầu của một sự cố, dù do thận trọng hay quy trình, không bao giờ thực sự là im lặng — nó bị lấp bằng tin đồn và thông tin sai lệch khó sửa hơn nhiều sau này so với việc đón đầu nó (xem Chủ đề 4.4 — Mạng xã hội, thông tin sai lệch và truyền thông công).

Xây lại tính dễ tổn thương thay vì khả năng chống chịu. Tài trợ phục hồi khôi phục điều đã có trước một sự cố thay vì giảm rủi ro của sự cố tiếp theo, vì "xây lại tốt hơn" tốn nhiều hơn lúc đầu so với "xây lại như cũ," và các tiến độ phục hồi hiếm khi thưởng cho sự kiên nhẫn đó.

Cắt giảm chống chịu thuận chu kỳ. Đầu tư thường trực vào giảm thiểu và năng lực dự phòng là dòng đầu tiên bị cắt trong một năm ngân sách eo hẹp chính vì sự vắng mặt của nó vô hình cho đến khi một cuộc khủng hoảng phơi bày — nên chi tiêu chống chịu giảm nhanh nhất đúng lúc áp lực tài khóa khiến các cú sốc tương lai gây hại hơn, không phải ít hơn.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Có một kế hoạch khẩn cấp mọi mối nguy bằng văn bản, với các phụ lục đặc thù mối nguy, và do một vai trò được nêu tên sở hữu.
• Thẩm quyền chỉ huy — ai có thể tuyên bố khủng hoảng và kích hoạt kế hoạch — được lập tài liệu và đã được kiểm nghiệm ngoài giờ làm việc thông thường.
• Kế hoạch liên tục kinh doanh xác định các chức năng trọng yếu của tổ chức và thời gian gián đoạn tối đa chịu được của chúng.
• Các thỏa thuận tương trợ và năng lực dâng cao với các tổ chức hay khu vực pháp lý lân cận đã được ký và còn hiệu lực, không chỉ được thảo luận.
• Ít nhất một cuộc diễn tập (bàn giấy, chức năng hay toàn diện) đã được chạy trong 12 tháng qua và các phát hiện của nó được theo dõi đến khi hoàn thành.
• Một người phát ngôn hay kênh truyền thông đáng tin duy nhất được xác định, đào tạo và sẵn sàng kích hoạt trong giờ đầu tiên của một sự cố.
• Đầu tư chống chịu xuất hiện như một dòng xác định, được bảo vệ trong ngân sách cơ sở, không chỉ trong các quỹ thảm họa hay dự phòng.
• Hoạch định phục hồi bao gồm một yêu cầu "xây lại tốt hơn" tường minh thay vì mặc định tái xây dựng như cũ.
• Các cuộc xem xét sau hành động theo sau mọi sự cố và diễn tập đáng kể, với khuyến nghị được giao người sở hữu và thời hạn.
• Phúc lợi của người ứng phó — luân phiên, nghỉ ngơi và hỗ trợ sau sự cố — được xây vào kế hoạch, không bổ sung sau khi mọi người đã kiệt sức.
• Các phụ thuộc vào nhà cung cấp, công ty tiện ích và tổ chức đối tác được lập bản đồ, để một thất bại kết hợp hay thác đổ không là bất ngờ.
• Các tham chiếu chéo đến quản lý rủi ro (xem Chủ đề 3.10 — Quản lý quy định và rủi ro công) và, nơi liên quan, khả năng chống chịu đặc thù khí hậu (xem Chủ đề 4.3 — Khí hậu, tính bền vững và giá trị công về môi trường) đã được kiểm tra về tính nhất quán với kế hoạch này.

Nguồn chính

Chủ đề này dựa trên chu trình bốn giai đoạn của văn liệu quản lý khẩn cấp quốc tế (phòng ngừa/giảm thiểu, chuẩn bị, ứng phó, phục hồi), Khung Sendai về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai của Văn phòng Liên Hợp Quốc về Giảm thiểu Rủi ro Thiên tai như tài liệu tham chiếu chính sách toàn cầu hàng đầu cho giảm thiểu rủi ro thiên tai, ISO 22301 của Tổ chức Tiêu chuẩn hóa Quốc tế như tiêu chuẩn tham chiếu cho các hệ thống quản lý liên tục kinh doanh, công trình của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế về quản trị rủi ro và khả năng chống chịu, và phân tích của Charles Perrow về thất bại thác đổ trong các hệ thống phức tạp, kết nối chặt. Các ví dụ quốc gia được rút từ Mục tiêu Sẵn sàng Quốc gia của Cơ quan Quản lý Tình trạng Khẩn cấp Liên bang Hoa Kỳ và Khung Chống chịu của Văn phòng Nội các Vương quốc Anh, được dẫn như minh họa cho các khuôn mẫu quốc gia thay vì các mô hình phổ quát.

Tài liệu tham khảo

1. Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
2. Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
3. Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
4. Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
5. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
6. Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
7. Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
8. Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
9. Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
10. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
11. Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
12. What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
13. ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
14. Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
15. National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
16. The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf