Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Một cơ quan công có thể vượt qua mọi cuộc kiểm toán, công bố mọi thông tin mà luật yêu cầu, mà vẫn chứng kiến sự ủng hộ của mình sụp đổ ngay khi công dân kết luận rằng không ai có tư cách độc lập thực sự đang kiểm tra những gì nó làm. Ngược lại, một cơ quan có thể lỡ một hạn nộp hồ sơ hay uốn cong một quy tắc thủ tục mà gần như không mất gì, vì công dân và các cơ quan giám sát của họ tin rằng ý định và năng lực của nó vững vàng. Khoảng cách giữa hai kết quả này là đề tài của chủ đề này: tính hợp pháp là một cái sàn, không phải một nền móng, và riêng cái sàn không giữ được quyền lực của một tổ chức.

Chủ đề 1.2 đã gọi tên tính chính danh và sự ủng hộ là một cạnh của tam giác chiến lược của Mark Moore — môi trường cấp phép mà một tổ chức cần để giữ sự cho phép hành động (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Chủ đề đó coi tính chính danh như một đầu vào chiến lược cần được lập bản đồ và quản lý. Chủ đề này đi xuống bên dưới nó, đến bộ máy thực sự tạo ra hoặc giữ lại tính chính danh theo thời gian: các quan hệ trách nhiệm giải trình cho phép công dân và các cơ quan độc lập kiểm tra những gì một tổ chức làm, các chế độ minh bạch cung cấp cho các quan hệ đó thứ để kiểm tra, và các thể chế kiểm toán và giám sát biến sự soi xét từ một hy vọng thành một thông lệ.

Cái giá đã tăng lên, không giảm. Công dân ngày càng trải nghiệm chính phủ qua các vụ rò rỉ dữ liệu, tin nhắn nội bộ bị lộ và các đoạn clip lan truyền về từng quyết định đơn lẻ hơn là qua các báo cáo thường niên, nên một cấu trúc trách nhiệm giải trình chỉ xây cho việc báo cáo chính thức, định kỳ đang trả lời câu hỏi của ngày hôm qua. Một nhà lãnh đạo hiểu sự khác biệt giữa tính hợp pháp và tính chính danh, và xây dựng trách nhiệm giải trình cùng minh bạch như các thực hành liên tục thay vì các sự kiện tuân thủ, nắm giữ quyền lực sống sót qua một chu kỳ tin xấu. Một nhà lãnh đạo không làm vậy sẽ thấy một quyết định bảo vệ được về mặt kỹ thuật hoàn toàn không phải là sự bảo vệ nào một khi công chúng đã quyết định rằng chính quy trình không đáng tin — và phán đoán công chúng đã quyết định đó, nói chung, chính là niềm tin thể chế mà các cơ chế của chủ đề này được xây để duy trì (xem Chủ đề 4.2 — Niềm tin vào chính phủ và sự tham gia của công dân).

Khái niệm cốt lõi

Trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ giải thích và biện minh cho hành vi của mình trước người có tư cách hỏi, và, nơi câu trả lời không đạt, đối mặt với hậu quả. Nó có ba thành phần dễ nêu và khó duy trì cùng nhau: khả năng giải trình (nghĩa vụ báo cáo và giải thích), thực thi (năng lực của bên hỏi áp đặt một hậu quả), và một tuyến rõ ràng về ai nợ ai một bản giải trình. Một tổ chức có thể thỏa mãn thành phần đầu liên tục trong khi thành phần thứ hai vẫn trống, vì không ai hỏi có quyền hành động theo một câu trả lời tồi; sự kết hợp đó là trách nhiệm giải trình chỉ trên danh nghĩa (xem trách nhiệm giải trình).

Trách nhiệm giải trình theo chiều dọc chạy giữa công dân và những người nắm quyền thay mặt họ, rõ nhất qua bầu cử, nhưng cũng qua trưng cầu dân ý, kiến nghị và các kênh khiếu nại trực tiếp của cử tri cho phép công chúng thưởng hay phạt người giữ chức vụ mà không cần một thể chế trung gian. Nó được gọi là theo chiều dọc vì, về nguyên tắc, nó chạy thẳng lên từ người được cai quản đến người cai quản, qua chuỗi ủy quyền mà Chủ đề 1.2 đã mô tả như một quan hệ chủ thể–đại diện, nơi lợi ích và thông tin của các đại diện không bao giờ hoàn toàn khớp với chủ thể của họ (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực). Trách nhiệm giải trình theo chiều dọc mạnh nhưng thô — một cuộc bầu cử gộp phán đoán về hàng trăm quyết định vào một lựa chọn nhị phân, chỉ được tổ chức định kỳ, chính là lý do nó không thể là cơ chế duy nhất mà một hệ thống chịu trách nhiệm giải trình dựa vào.

Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang chạy sang bên, giữa các cơ quan nhà nước có vị thế chính thức tương đương, không cơ quan nào là chính công chúng: các tòa án xem xét hành động hành pháp, kiểm toán viên xem xét chi tiêu, thanh tra viên điều tra quản lý yếu kém, các ủy ban chống tham nhũng, các tòa án về tự do thông tin, và các ủy ban lập pháp giám sát các bộ trưởng giữa các kỳ bầu cử. Các cơ quan này thường vận hành dưới một dạng phân quyền, nguyên tắc rằng các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp giữ tách biệt về thể chế để một nhánh có thể kiểm tra nhánh khác mà không đơn giản bác bỏ nó qua thứ bậc. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang là điều làm cho trách nhiệm giải trình liên tục thay vì chỉ qua bầu cử, vận hành trong những năm giữa các lá phiếu về các quyết định quá kỹ thuật hoặc quá nhanh để cử tri trực tiếp xem xét — đó là lý do sự độc lập của nó khỏi các cơ quan nó soi xét không phải một sự tinh tế mà là toàn bộ điểm mấu chốt.

Tự do thông tin là nguyên tắc, và ngày càng là quyền theo luật định, rằng công chúng có thể yêu cầu và nhận các tài liệu và hồ sơ do các cơ quan chính phủ nắm giữ, theo các ngoại lệ xác định và hẹp thay vì theo quyền tùy nghi của quan chức (xem luật tự do thông tin theo quốc gia). Các chế độ khác nhau rõ rệt về độ mạnh: một số mặc định công bố và đặt gánh nặng lên cơ quan giữ lại phải biện minh một ngoại lệ từng trường hợp, trong khi những chế độ khác mặc định bí mật và liệt kê các loại hẹp nơi việc công bố được cho phép — một khác biệt cấu trúc quan trọng hơn việc có luật hay không. Xếp hạng Quyền Tiếp cận Thông tin Toàn cầu, do Access Info Europe và Center for Law and Democracy cùng duy trì, chấm điểm các luật quốc gia theo tiêu chí cấu trúc đó, đó là lý do hai quốc gia có thể đều tuyên bố có luật tự do thông tin trong khi hoạt động dưới những nghĩa vụ công bố thực tế rất khác nhau.

Sự đánh đổi giữa minh bạch, an ninh và riêng tư. Công bố không phải một hàng hóa miễn phí. Công bố dữ liệu thô có thể làm lộ cá nhân qua tái định danh, tiết lộ thông tin hỗ trợ gian lận hay vi phạm an ninh, hoặc làm nguội đi lời khuyên nội bộ thẳng thắn mà người ra quyết định cần trước khi quyết định cuối cùng. Các chế độ tự do thông tin và chính phủ mở trưởng thành xử lý điều này bằng cách nêu tên sự đánh đổi một cách tường minh — các ngoại lệ được vạch hẹp, có giới hạn thời gian, một phép thử lợi ích công cân nhắc lợi ích của việc công bố so với chi phí của nó từng trường hợp, và quyền kháng cáo lên một cơ quan độc lập khi người yêu cầu tin rằng một ngoại lệ bị lạm dụng. Một chế độ coi mọi ngoại lệ là hiển nhiên được biện minh, hay mọi ngoại lệ là bất chính, đều thất bại trước sự đánh đổi; kỷ luật nằm ở độ hẹp và quyền kháng cáo, không phải ở việc ngoại lệ có tồn tại hay không.

Các thể chế kiểm toán tối cao là các cơ quan quốc gia độc lập được giao kiểm toán cách tiền công được huy động, chi tiêu và hạch toán — một loại bao gồm các hình thức hiến pháp rất khác nhau, từ một cơ quan lập pháp đến một tòa án kế toán đến một kiểm toán trưởng độc lập (xem thể chế kiểm toán tối cao). Các ví dụ gồm Văn phòng Kiểm toán Quốc gia (Vương quốc Anh), báo cáo cho Nghị viện thay vì chính phủ mà nó kiểm toán, và Văn phòng Trách nhiệm Giải trình của Chính phủ Hoa Kỳ, một cơ quan nhánh lập pháp phục vụ Quốc hội. Điều thống nhất loại này, như Tuyên bố Lima sáng lập năm 1977 của Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đã nêu, là sự độc lập về chức năng, tổ chức và tài chính khỏi các cơ quan bị kiểm toán — một kiểm toán viên có thể bị cắt tài trợ hay sa thải bởi thực thể mà nó kiểm toán không, theo bất kỳ nghĩa nào có ý nghĩa, là độc lập (xem Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao).

Tính chính danh so với tính hợp pháp. Tính hợp pháp là sự phù hợp kỹ thuật với luật ràng buộc: một quyết định do đúng người đưa ra, qua đúng quy trình, trong các quyền hạn thực sự được trao. Tính chính danh rộng hơn và mềm hơn — mức độ mà những người chịu sự cai quản của một thẩm quyền chấp nhận quyền thực thi quyền lực đối với họ của nó, dựa trên một sự pha trộn của thủ tục pháp lý, sự đồng thuận dân chủ, năng lực được chứng minh và sự công bằng được nhận thức. Hai thứ lệch nhau theo cả hai hướng: một quyết định hợp pháp về mặt kỹ thuật, đạt được qua một quy trình mà công dân trải nghiệm là gian lận hay coi thường mối quan ngại của họ, có thể vừa hợp pháp vừa bất chính; trong khi một hành động khẩn cấp thực hiện hơi ngoài thẩm quyền pháp lý nghiêm ngặt, nhưng được coi là cần thiết và được giải thích trung thực, có thể giữ tính chính danh bất chấp dấu hỏi pháp lý. Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực — coi tính chính danh như một đầu vào mà tổ chức quản lý; điểm của chủ đề này là tính chính danh được tạo ra, hằng ngày, bởi việc trách nhiệm giải trình và minh bạch có thực hay chỉ được trình diễn. Pháp quyền — rằng luật rõ ràng, được áp dụng nhất quán, và ràng buộc người có quyền lực như mọi người khác — là một nguồn tính chính danh lớn, nhưng không phải nguồn duy nhất, và coi tuân thủ pháp luật là sự thay thế hoàn toàn cho tính chính danh là sai lầm phổ biến nhất mà chủ đề này giải quyết.

Các chủ thể giám sát. Một thanh tra viên (ombudsman) điều tra các khiếu nại cá nhân về quản lý yếu kém và, tích lũy, làm lộ ra các vấn đề hệ thống mà không khiếu nại đơn lẻ nào sẽ hé lộ; không như một tòa án, thanh tra viên thường không thể bắt buộc một biện pháp khắc phục, mà dựa vào cái giá danh tiếng của một phát hiện công khai. Tố giác — một người trong cuộc báo cáo hành vi sai trái mà họ tiếp cận trực tiếp vì làm việc bên trong tổ chức — lại là một kênh riêng, bắt được điều mà cả kiểm toán định kỳ lẫn khiếu nại của công dân không bắt được một cách đáng tin: hành vi sai trái bị chủ động che giấu khỏi cả hai. Các cơ quan quản lý đứng ở một vị trí liên quan nhưng riêng biệt, được thảo luận đầy đủ ở nơi khác (xem Chủ đề 3.10 — Quản lý quy định và rủi ro công); mối quan tâm của chủ đề này là sự giám sát nhà nước bởi các bộ phận khác của nhà nước và bởi công chúng, không phải sự giám sát của nhà nước đối với các chủ thể bên ngoài.

Thực hành tốt nhất

1. Công bố lập luận đằng sau một quyết định, không chỉ kết quả của nó. Một quyết định được công bố mà không có lý do mời công chúng tự cung cấp lời giải thích riêng, hiếm khi thiện chí; công bố các đánh đổi thực sự đã cân nhắc biến một sự im lặng đáng ngờ thành một hồ sơ bảo vệ được.
2. Xây dựng một chức năng trả lời tự do thông tin coi công bố là mặc định, không phải nhượng bộ. Thiết kế quy trình yêu cầu để xác định ngoại lệ hợp pháp hẹp nhất thay vì rộng nhất có thể chấp nhận, và ghi lại mọi từ chối cùng cơ sở pháp lý cụ thể để các khuôn mẫu giữ lại quá mức hiện ra với kiểm toán nội bộ.
3. Giữ tuyến tài trợ và bổ nhiệm của kiểm toán viên tách biệt về thể chế khỏi cơ quan bị kiểm toán. Một chức năng kiểm toán phụ thuộc vào thiện chí của thực thể mà nó xem xét về ngân sách hay nhiệm kỳ của người đứng đầu không độc lập về thực chất, bất kể chức danh trên giấy nói gì.
4. Cho một thanh tra viên hoặc cơ quan khiếu nại tương đương một hồ sơ công khai, không chỉ khối lượng hồ sơ. Định kỳ công bố các phát hiện theo chủ đề, không chỉ kết quả từng vụ, để các vấn đề hệ thống lặp lại hiện ra với cơ quan lập pháp và công chúng, không bị chôn trong các hồ sơ đã đóng.
5. Tách người quyết định khỏi người xem xét quyết định, ở mọi cấp quan trọng. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang lặng lẽ sụp đổ khi một người xem xét báo cáo, chính thức hay không chính thức, cho người có quyết định họ đang xem xét.
6. Coi kênh tố giác là một tài sản trách nhiệm giải trình cần bảo vệ, không phải một rủi ro cần quản lý giảm xuống. Một kênh đáng tin, không trả đũa thường là con đường duy nhất qua đó hành vi sai trái bị chủ động che giấu nổi lên; một kênh lặng lẽ trừng phạt việc tiết lộ dạy nhân viên thôi dùng nó, đúng vào lúc việc che giấu có nhiều khả năng nhất.
7. Nêu cơ sở pháp lý và luận cứ tính chính danh cho một quyết định gây tranh cãi riêng biệt, bằng ngôn ngữ giản dị. Công dân có thể chấp nhận "việc này hợp pháp trong thẩm quyền của chúng tôi nhưng chúng tôi nhận ra nó sẽ có cảm giác không công bằng, và đây là vì sao chúng tôi đánh giá nó cần thiết" tốt hơn nhiều so với một quyết định chỉ được bảo vệ bằng cách trích dẫn đạo luật đã cho phép nó.
8. Cho các cơ quan xem xét và kiểm toán đủ thời gian để mang tính thực chất, không mang tính nghi lễ. Một cửa sổ tham vấn hay kiểm toán theo luật quá ngắn để tạo ra phát hiện thực hoạt động như một bài tập tính chính danh thay vì một sự kiểm tra, và các bên liên quan nhận ra sự khác biệt.
9. Báo cáo đối chiếu với các cam kết minh bạch theo cùng nhịp như kết quả tài chính, không phải một sáng kiến một lần. Một chương trình minh bạch được công bố một lần và không bao giờ xem lại báo hiệu rằng công bố là một sự kiện khởi động, không phải thực hành thường trực.
10. Khép vòng các phát hiện giám sát một cách công khai, kể cả những phát hiện bất tiện. Công bố điều đã thay đổi nhờ một cuộc kiểm toán, một phát hiện của thanh tra viên hay một lần công bố theo tự do thông tin; một phát hiện giám sát không có hậu quả nhìn thấy được dạy mọi người đang theo dõi rằng giám sát chỉ để trang trí.
11. Kiểm tra áp lực một quyết định lớn đối chiếu với ngoại lệ lợi ích công trước, không phải sau, khi một yêu cầu buộc đặt ra câu hỏi. Hỏi tường minh điều gì sẽ cần giữ lại và vì sao, tại điểm quyết định, thay vì chỉ khi một yêu cầu đến và câu trả lời trông phòng thủ.
12. Phân biệt, trong ngôn ngữ nội bộ của chính bạn, một rà soát tính hợp pháp với một kiểm tra tính chính danh, và chạy cả hai. Một luật sư xác nhận một quyết định hợp pháp chưa xác nhận nó khôn ngoan, công bằng hay có khả năng được chấp nhận; chỉ đặt hàng cuộc rà soát đầu và coi nó bao quát cuộc thứ hai là một thất bại lặp lại, có thể tránh được.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Ở đâu trong tổ chức của chúng ta trách nhiệm giải trình theo chiều ngang tồn tại trên giấy nhưng không trong thực tế? Một chức năng rà soát, kiểm toán hay giám sát có thể tồn tại chính thức trong khi thiếu nguồn lực, báo cáo không chính thức cho cơ quan nó xem xét, hoặc được lên lịch quá muộn trong một quy trình đến mức các phát hiện của nó không thể thay đổi điều gì. Hãy dùng câu hỏi này để liệt kê mọi cơ chế trách nhiệm giải trình theo chiều ngang mà tổ chức bạn chịu sự điều chỉnh — kiểm toán nội bộ, kiểm toán bên ngoài, một thanh tra viên, xem xét tư pháp, một ủy ban lập pháp — và đánh giá từng cái một cách trung thực về độc lập và thời điểm, không phải về việc nó có tồn tại hay không. Hãy thảo luận cơ chế nào sẽ sống sót qua một nỗ lực kiên quyết lách qua nó, vì đó là phép thử thực sự của sự độc lập. Cũng hãy cân nhắc liệu những người làm việc trong các chức năng này có tin rằng phát hiện của họ dẫn đến hậu quả không, vì một chức năng giám sát nản chí là dấu hiệu cảnh báo từ rất lâu trước khi nó thành một vụ bê bối công khai.

Chúng ta có thể chỉ ra một quyết định gần đây hợp pháp nhưng giờ đây chúng ta sẽ mô tả, trung thực, là đã làm căng tính chính danh của mình không? Hầu hết các tổ chức đang mang ít nhất một ví dụ về một quyết định bảo vệ được về mặt kỹ thuật nhưng tốn nhiều niềm tin công chúng hơn đội ngũ pháp lý của họ dự đoán. Hãy dùng câu hỏi này để làm nó lộ ra trực tiếp, thay vì để nó đứng như một suýt-soát chưa được xem xét. Hãy thảo luận một kiểm tra tính chính danh, chạy cùng rà soát pháp lý, sẽ đánh dấu điều gì mà riêng rà soát pháp lý không. Đây không phải bài tập quy lỗi; đó là cách hiệu chỉnh việc tổ chức bạn hiện phân biệt "chúng ta được phép" với "chúng ta nên" ra sao.

Chức năng tự do thông tin của chúng ta sẽ hành xử thế nào nếu công bố, không phải giữ lại, được coi là kết quả mặc định cần đo? Nhiều tổ chức đo hiệu quả tự do thông tin theo thời gian phản hồi và tính bảo vệ được về mặt pháp lý của các từ chối, hiếm khi theo tỷ lệ yêu cầu được đáp ứng bằng công bố thực chất. Hãy dùng câu hỏi này để xem tỷ lệ từ chối thực tế của bạn và các ngoại lệ được dẫn thường xuyên nhất, và hỏi khuôn mẫu gợi ý sự phán đoán cẩn thận từng trường hợp hay một phản xạ thể chế thường trực. Hãy thảo luận điều gì cần thay đổi về vận hành, không chỉ về lời lẽ, để dịch chuyển mặc định đó, và sự dịch chuyển đó thực sự sẽ đưa vào rủi ro gì.

Nếu một người tố giác trong tổ chức của chúng ta thấy điều gì đó nghiêm trọng sai hôm nay, họ có dùng kênh báo cáo của chúng ta không, và vì sao có hay không? Sự tồn tại của một chính sách không phải bằng chứng rằng mọi người tin nó đủ để dùng. Hãy dùng câu hỏi này để thảo luận, một cách trung thực, điều đã xảy ra lần cuối cùng một người nêu một mối quan ngại nội bộ nghiêm trọng, chính thức hay không chính thức, và kết cục với người đó sẽ khuyến khích hay làm nản lòng người tiếp theo. Hãy cân nhắc liệu ban lãnh đạo sẽ biết một vấn đề nghiêm trọng từ kênh này hay từ một nhà báo, vì sự so sánh đó thường giải quyết câu hỏi kênh có hoạt động hay không.

Chúng ta hiện để chữ ký pháp lý thay cho một phán đoán tính chính danh ở đâu, và sự thay thế đó có an toàn không? Rà soát pháp lý trả lời một câu hỏi hẹp hơn hầu hết người ra quyết định nhận ra, và coi nó là quyết định đối với tính chính danh rộng hơn là một thất bại lặng lẽ, phổ biến. Hãy dùng câu hỏi này để xác định một loại quyết định — một ngưỡng mua sắm, một thỏa thuận chia sẻ dữ liệu, một chính sách thực thi — nơi "bộ phận pháp lý đã duyệt" thực tế đã khép cuộc trao đổi. Hãy thảo luận một câu hỏi tính chính danh riêng, tường minh sẽ bổ sung điều gì, và ai nên chịu trách nhiệm đặt ra nó từ nay.

Quan hệ giám sát độc lập nào chúng ta sẽ hối tiếc nhất khi làm yếu dưới áp lực ngắn hạn, và chúng ta có đang bảo vệ nó tương xứng không? Áp lực ngân sách, tái cơ cấu và mong muốn tốc độ đều tạo ra áp lực lặng lẽ, hợp lý riêng lẻ để thu hẹp nguồn lực hoặc sự độc lập của các chức năng kiểm toán, rà soát và khiếu nại. Hãy dùng câu hỏi này để xác định quan hệ giám sát nào tổ chức bạn sẽ hối tiếc nhất khi đã làm yếu nếu một cuộc khủng hoảng sau này phơi bày khoảng trống. Hãy thảo luận một cam kết đáng tin để bảo vệ nó sẽ trông ra sao trong chu kỳ ngân sách hay tái cơ cấu tới, không chỉ trong một tuyên bố chính sách.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Một cơ quan môi trường khu vực — hư cấu, minh họa cho một khuôn mẫu chứ không phải báo cáo về bất kỳ cơ quan có thật nào — đã dành hai năm xây dựng một hệ thống cấp phép cho phép phê duyệt nhanh hơn các giấy phép xả thải công nghiệp thường lệ, cắt thời gian xử lý trung bình từ mười một tuần xuống chín ngày. Trong nội bộ, thay đổi được đánh giá là một thành công không mơ hồ: người nộp đơn hài lòng, tồn đọng đã được xóa, và mọi phê duyệt đều đi qua một danh mục kiểm tra pháp lý có tài liệu xác nhận từng giấy phép đáp ứng các giới hạn xả thải theo luật đang có hiệu lực.

Một nhà báo địa phương, dùng một yêu cầu tự do thông tin, lấy được các nhật ký phê duyệt nội bộ của cơ quan và phát hiện rằng quy trình nhanh hơn đã loại bỏ một bước: một người xem xét kỹ thuật độc lập, trước đây được yêu cầu kiểm tra các giả định giám sát xả thải đối chiếu với dữ liệu lưu lượng sông thực trước khi ký duyệt, đã được làm thành tùy chọn dưới hệ thống mới để tiết kiệm thời gian, với danh mục kiểm tra tự nó giờ là cổng duy nhất. Mọi giấy phép được phê duyệt vẫn, trên giấy, hoàn toàn hợp pháp — các giới hạn theo luật đã được áp dụng đúng trong mọi trường hợp cơ quan sau này xem xét lại. Nhưng cư dân ở hạ nguồn, những người đã nhận thấy sự thay đổi trong chất lượng nước có trước bất kỳ vi phạm được xác nhận nào, đọc câu chuyện như bằng chứng rằng cơ quan đã lặng lẽ làm yếu sự soi xét của chính mình để đạt một chỉ tiêu tốc độ, và các ủy viên hội đồng địa phương đã ủng hộ quy trình nhanh hơn thấy mình không thể giải thích, trong một cuộc họp công khai, vì sao kiểm tra độc lập bị bỏ thay vì chỉ được tăng tốc.

Phản ứng đầu tiên của cơ quan — nhắc lại rằng mọi giấy phép đều tuân thủ pháp luật — làm tình hình tệ hơn, vì nó trả lời một câu hỏi mà không ai ở hạ nguồn thực sự đã hỏi; cư dân không tranh cãi về tính hợp pháp, họ tranh cãi liệu cơ quan còn có thể được tin cậy để bắt một vấn đề trước khi nó thành vi phạm hay không. Phản ứng thứ hai của cơ quan hiệu quả hơn: nó khôi phục việc xem xét kỹ thuật độc lập như bắt buộc cho một loại rủi ro xác định của các giấy phép, công bố lập luận cho thay đổi ban đầu cạnh lập luận cho việc đảo ngược nó, và mời cơ quan tương đương thanh tra viên khu vực của mình xem xét quy trình cấp phép từ nay với quyền tiếp cận thường trực dữ liệu phê duyệt thay vì chỉ điều tra các khiếu nại cá nhân. Thời gian xử lý tăng từ chín ngày lên mười chín ngày — vẫn nhanh hơn nhiều so với mười một tuần ban đầu — nhưng sự ủng hộ của cơ quan trong các cộng đồng bị ảnh hưởng phục hồi trong năm tiếp theo theo cách mà việc lặp lại lập luận tuân thủ pháp luật không bao giờ đạt được. Bài học mà cơ quan rút ra, và sau này trích dẫn trong báo cáo thường niên của chính mình, là nó đã tối ưu hóa một chỉ số pháp lý và vận hành trong khi lặng lẽ loại bỏ một cơ chế mà cộng đồng cấp phép của nó trải nghiệm là nguồn niềm tin thực sự.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Trách nhiệm giải trình ở địa phương đặc biệt trực tiếp: cư dân có thể dự cuộc họp nơi một quyết định được đưa ra, và truyền thông địa phương, nơi nó còn tồn tại, đưa tin về một quyết định hội đồng đơn lẻ sâu hơn bất kỳ cơ quan quốc gia nào. Sự trực tiếp này nâng cao mức rủi ro đối với việc xử lý tự do thông tin, vì một phản hồi chậm hoặc miễn cưỡng với yêu cầu của một cư dân địa phương nhiều khả năng được đưa tin một cách cá nhân, nhìn thấy được hơn một sự chậm trễ tương đương ở cấp quốc gia. Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang thường là chân mỏng nhất ở địa phương — một chính quyền nhỏ có thể thiếu năng lực kiểm toán nội bộ chuyên trách, dựa vào các sắp xếp kiểm toán khu vực dùng chung hoặc phạm vi chính quyền địa phương của một cơ quan kiểm toán quốc gia, khiến việc bảo vệ quan hệ bên ngoài đó đặc biệt quan trọng.

Chính phủ quốc gia

Các cơ quan quốc gia thường vận hành bộ đầy đủ nhất của các thể chế trách nhiệm giải trình theo chiều ngang — một cơ quan lập pháp, một thể chế kiểm toán tối cao, các tòa án thực hiện xem xét tư pháp, một thanh tra viên, và thường là một tòa án tự do thông tin chuyên trách — nhưng mật độ này có thể tạo ra cảm giác sai lầm rằng thất bại của một cơ chế luôn được các cơ chế khác bao phủ. Các khủng hoảng tính chính danh cấp quốc gia thường theo khuôn mẫu của ví dụ minh họa ở trên: một quyết định hợp pháp về mặt kỹ thuật mà một cơ quan độc lập, hay một nhà báo dùng luật tự do thông tin, sau này tiết lộ đã đạt được bằng cách lặng lẽ thu hẹp sự soi xét áp dụng cho nó. Chính phủ quốc gia cũng gánh trách nhiệm không cân xứng về sự đánh đổi minh bạch, an ninh và riêng tư, vì các ngoại lệ an ninh quốc gia và thực thi pháp luật đối với việc công bố là rộng nhất và có hệ quả nhất ở đây, khiến một phép thử lợi ích công độc lập, đáng tin đặc biệt quan trọng.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Một tổ chức phi lợi nhuận hiếm khi chịu các nghĩa vụ tự do thông tin theo luật định, nhưng nó đối mặt với một cấu trúc song song qua cơ quan quản lý từ thiện, nhà tài trợ và hội đồng của nó, và ngày càng qua các cam kết minh bạch tự nguyện mà nhà hảo tâm và công chúng nay kỳ vọng bất kể yêu cầu pháp lý. Trách nhiệm giải trình theo chiều dọc yếu hơn về cấu trúc ở đây so với trong chính phủ, vì những người tài trợ cho một tổ chức phi lợi nhuận — nhà hảo tâm, quỹ, cơ quan cấp tài trợ — thường không phải là những người nó phục vụ, nên "khối cử tri" có thể rút sự ủng hộ không phải là dân số mà lợi ích của họ tổ chức tồn tại để phục vụ. Điều này khiến các cơ chế theo chiều ngang — một hội đồng độc lập, kiểm toán bên ngoài, một kênh tố giác hoạt động — quan trọng một cách không cân xứng, vì những người ở vị trí tốt nhất để biết có điều gì đó sai thường có ít quyền hình thức nhất để hành động.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương chịu trách nhiệm trước các quốc gia thành viên thay vì một công chúng duy nhất, kéo giãn cả trách nhiệm giải trình theo chiều dọc lẫn chiều ngang: không có khối cử tri nào để bỏ phiếu loại một ban thư ký, và các cơ quan ở vị trí tốt nhất để cung cấp sự soi xét theo chiều ngang — một văn phòng kiểm toán nội bộ, một tổng thanh tra, một đơn vị đánh giá độc lập — tự được tài trợ và biên chế trong tổ chức mà chúng giám sát, đặt ra đúng câu hỏi về sự độc lập mà Tuyên bố Lima giải quyết cho các cơ quan kiểm toán quốc gia. Tính chính danh ở đây thường bị tranh cãi trên cơ sở đại diện trước khi trên cơ sở hiệu suất — sự đồng thuận của ai nên được tính, và theo tỷ lệ nào — nên một tổ chức đa phương có thể thỏa mãn mọi yêu cầu trách nhiệm giải trình chính thức trong điều lệ của mình mà vẫn đối mặt với một thâm hụt tính chính danh dai dẳng bắt nguồn từ tính đại diện của chính điều lệ (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực).

Các kiểu thất bại thường gặp

Thay thế bằng tính hợp pháp. Một tổ chức coi sự xác nhận của luật sư rằng một quyết định hợp pháp là tương đương với việc xác nhận nó chính danh, và thôi hỏi câu hỏi thứ hai một khi câu hỏi thứ nhất đã được trả lời. Cái giá hiện ra như cơn giận của công chúng mà tổ chức trải nghiệm là không công bằng, vì trong nội bộ quyết định "sạch" — khoảng cách vô hình từ bên trong quy trình rà soát pháp lý đã tạo ra nó.

Giám sát bị bắt giữ. Một cơ quan trách nhiệm giải trình theo chiều ngang dần dần, thường không có hành vi tham nhũng đơn lẻ nào, trở nên phụ thuộc vào thiện chí của cơ quan mà nó giám sát — về ngân sách, về tiếp cận, về sự hợp tác liên tục mà một cuộc kiểm toán hay rà soát cần để hoạt động. Cái giá là sự mất dần chậm của độc lập thực sự mà khó thấy từ bên ngoài cho đến khi một thất bại lớn đi qua mà không bị thách thức và câu hỏi sự kiểm tra ở đâu trở nên không thể tránh.

Sân khấu minh bạch. Một tổ chức công bố rộng rãi — bảng điều khiển, cổng dữ liệu mở, báo cáo định kỳ — trong khi các thông tin công bố thực sự cho phép người ngoài đánh giá một quyết định gây tranh cãi vẫn chưa được công bố hoặc bị che mờ nặng. Điều này làm mất uy tín mạnh một khi bị phát hiện, vì việc công bố rộng nhưng được tuyển chọn đọc lên, nhìn lại, có chủ ý hơn sự im lặng.

Làm nản người tố giác. Một kênh báo cáo chính thức tồn tại, nhưng phản ứng thực tế của tổ chức với các tiết lộ trong quá khứ — hậu quả nghề nghiệp tinh vi, các cuộc điều tra kéo dài nhắm vào người báo cáo thay vì báo cáo, hay đơn giản là sự im lặng thể chế — dạy nhân viên rằng dùng nó mang rủi ro cá nhân cho lợi ích không chắc chắn. Cái giá vô hình cho đến khi một vụ bê bối nổ ra mà một người trong cuộc đã thực tế cố gắng báo cáo sớm hơn qua chính kênh được xây để bắt nó.

Trách nhiệm giải trình không có thực thi. Một cơ quan phải giải thích trước một bên giám sát, thỏa mãn nửa khả năng giải trình của trách nhiệm giải trình, nhưng bên giám sát không có quyền lực có ý nghĩa để áp đặt hậu quả cho một câu trả lời tồi. Điều này tạo ra vẻ ngoài của trách nhiệm giải trình — các buổi điều trần, báo cáo, phát hiện — mà không có thực chất của nó, và thường bị nhầm là giám sát hoạt động chính vì quy trình trông đúng.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Liệt kê mọi cơ quan trách nhiệm giải trình theo chiều ngang mà tổ chức bạn chịu trách nhiệm trước, và đánh giá từng cơ quan về độc lập thực sự, không phải vị thế chính thức.
• Xác nhận tài trợ và bổ nhiệm của chức năng kiểm toán bên ngoài của bạn tách biệt về thể chế khỏi các cơ quan nó kiểm toán.
• Xem lại tỷ lệ từ chối tự do thông tin và các ngoại lệ được dẫn nhiều nhất của bạn để tìm dấu hiệu của thói quen mặc định bí mật.
• Xác nhận có tồn tại một phép thử lợi ích công, với một đường kháng cáo độc lập, cho mọi ngoại lệ công bố mà bạn dựa vào.
• Kiểm tra liệu kênh tố giác của bạn có được dùng trong năm qua không, và điều gì đã xảy ra với những người đã dùng nó.
• Xác định một quyết định hợp pháp-nhưng-gây-tranh-cãi gần đây và chạy một kiểm tra tính chính danh hồi cứu cho nó.
• Tách, bằng văn bản, quy trình rà soát pháp lý khỏi quy trình rà soát tính chính danh cho các quyết định lớn.
• Công bố điều đã thay đổi nhờ cuộc kiểm toán, phát hiện của thanh tra viên hay lần công bố tự do thông tin lớn gần nhất của bạn.
• Kiểm tra rằng người xem xét một quyết định không báo cáo, chính thức hay không chính thức, cho người ra quyết định mà họ đang xem xét.
• Xác định quan hệ giám sát nào sẽ bị làm yếu trước tiên dưới áp lực ngân sách, và quyết định ngay bây giờ liệu điều đó có chấp nhận được không.
• Xác nhận báo cáo minh bạch của bạn chạy theo một nhịp định kỳ cố định, không phải một sáng kiến một lần.
• Hỏi nhóm của bạn sáu câu hỏi thảo luận ở trên và ghi lại nơi câu trả lời trung thực khác với câu trả lời chính thức.

Nguồn chính

• INTOSAI (Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểm toán Tối cao), Tuyên bố Lima (1977) và tài liệu của nó về độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao.
• Khuyến nghị của Hội đồng OECD về Chính phủ Mở (2017) và Sổ tay Liêm chính Công của OECD.
• Access Info Europe và Center for Law and Democracy, Xếp hạng Quyền Tiếp cận Thông tin Toàn cầu.
• Tài liệu của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh và Văn phòng Trách nhiệm Giải trình của Chính phủ Hoa Kỳ về kiểm toán khu vực công độc lập và Chuẩn mực Kiểm toán Chính phủ.
• Công trình của Guillermo O'Donnell phân biệt trách nhiệm giải trình theo chiều dọc và chiều ngang trong lý thuyết dân chủ.
• Tam giác chiến lược của Mark H. Moore (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực) như khung mà chủ đề này xây dựng trên đó.

Tài liệu tham khảo

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Center for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/