Quan hệ liên chính phủ và chế độ liên bang

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Một cư dân không thể sửa được ổ gà, xác nhận được một chỗ học và xử lý được một yêu cầu trợ cấp trong cùng một tuần hiếm khi quan tâm cấp chính quyền nào chịu trách nhiệm cho thất bại nào. Họ trải nghiệm một mối quan hệ duy nhất với nhà nước, dù mối quan hệ đó, ở hầu hết mọi quốc gia, thực ra là nhiều chính phủ hành động trên cùng một lãnh thổ: một chính phủ quốc gia, một hoặc nhiều chính quyền khu vực hay bang, và một chính quyền địa phương, mỗi cấp có khối cử tri riêng, ngân sách riêng, và thường là đảng cầm quyền riêng. Khi các chính phủ này phối hợp tốt, một công dân không bao giờ nhận thấy các đường nối. Khi không, các đường nối trở thành câu chuyện — một nỗ lực ứng phó lũ đình trệ vì không cơ quan đơn lẻ nào sở hữu cả sơ tán lẫn nơi trú ẩn, hay một chính sách nhà ở mà chính phủ quốc gia tài trợ và một chính quyền địa phương bị đổ lỗi vì không thực hiện được.

Đây là một vấn đề khác với những vấn đề mà phần còn lại của Phần 3 giải quyết. Chủ đề 3.1 nêu các mô hình về cách một tổ chức công đơn lẻ được vận hành — thứ bậc, thị trường, mạng lưới, nền tảng (xem Chủ đề 3.1 — Hệ thống và mô hình hành chính công); chủ đề này hỏi một câu hỏi đi trước, về việc tổ chức nào được quyết định điều gì ngay từ đầu, khi quyền quyết định bị chia qua các cấp chịu trách nhiệm trước các khối cử tri khác nhau và hiếm khi chung một dòng ngân sách. Chủ đề 3.3 nêu cách một chính phủ đơn lẻ xây dựng và thực hiện ngân sách riêng (xem Chủ đề 3.3 — Tài chính công và lập ngân sách); chủ đề này mở rộng bộ máy đó qua các cấp, vào các khoản chuyển giao, thuế chia sẻ và các ủy nhiệm không được tài trợ quyết định liệu ngân sách của một chính quyền địa phương hay khu vực có liên quan gì đến các trách nhiệm đã được giao cho nó hay không.

Cái giá đã tăng lên vì một lý do thực tế: hầu hết các vấn đề khó nhất của thế kỷ hai mươi mốt — thích ứng khí hậu, nhu cầu chăm sóc của dân số già, nguồn cung nhà ở, y tế công cộng — không tôn trọng ranh giới hành chính, vậy mà thẩm quyền tài khóa và pháp lý để hành động về chúng vẫn được chia cho các cấp chính quyền được thiết kế cho một tập hợp vấn đề trước đó. Một nhà lãnh đạo chỉ hiểu ủy nhiệm, ngân sách và khối cử tri của cấp mình sẽ liên tục phát hiện rằng giá trị công họ đang cố tạo ra phụ thuộc vào một quyết định, hoặc một khoản chuyển giao tiền, mà người khác kiểm soát.

Khái niệm cốt lõi

Chế độ liên bang là một hệ thống chính phủ trong đó quyền lực được chia theo hiến pháp giữa một chính phủ quốc gia hay liên bang và các chính quyền khu vực cấu thành — bang, tỉnh, bang thành viên hay đơn vị tương tự — sao cho không cấp nào có thể đơn phương bãi bỏ thẩm quyền của cấp kia; bài viết về chế độ liên bang trên Wikipedia đóng khung nó như sự kết hợp một cấp chính phủ chung với các đơn vị khu vực dưới nó trong khi chia quyền quản trị giữa chúng. Một nhà nước đơn nhất, ngược lại, trao quyền lực tối cao cho một chính phủ trung ương duy nhất, có thể lập, vẽ lại hay bãi bỏ các đơn vị dưới quốc gia và có thể, về nguyên tắc, tái tập trung bất kỳ quyền lực nào nó đã phân quyền (xem nhà nước đơn nhất). Rất ít hệ thống thực nằm ở cực đoan thuần túy; hầu hết chiếm một phổ, với một nhà nước đơn nhất hoàn toàn tập trung ở một đầu, một liên minh các quốc gia phần lớn có chủ quyền hợp tác bằng hiệp ước ở đầu kia (xem liên minh), và các liên bang cùng các nhà nước đơn nhất phân quyền chiếm vùng giữa.

Phân quyền là sự chuyển giao theo luật định các quyền lực xác định từ chính phủ trung ương xuống một cấp dưới quốc gia, mà đơn vị cấu thành không có được địa vị được hiến pháp bảo vệ, bám rễ mà các khu vực của một nhà nước liên bang nắm giữ (xem phân quyền). Sự khác biệt thực tế quan trọng hơn ban đầu vẻ ngoài: một nghị viện hay hội đồng được phân quyền thường thực thi quyền lực mà cơ quan lập pháp quốc gia trao cho nó bằng luật thông thường và có thể, về nguyên tắc, sửa hoặc rút lại, trong khi quyền lực của một khu vực liên bang thường được bảo vệ bởi một hiến pháp mà chính phủ quốc gia không thể tự mình thay đổi. Tự trị địa phương mô tả một khuôn mẫu liên quan nhưng hẹp hơn, phổ biến ở cấp thành phố hay lãnh thổ thuộc địa, trong đó một khu vực pháp lý được trao thẩm quyền tự quản đối với các công việc địa phương của chính nó bởi cấp cao hơn vẫn giữ chủ quyền tối thượng (xem tự trị địa phương). Một quốc gia có thể kết hợp cả ba khuôn mẫu cùng lúc — một sự phân chia quyền lực liên bang giữa chính phủ quốc gia và bang, tự trị địa phương cho các thành phố lớn nhất của nó, và một chính phủ lãnh thổ thủ đô được phân quyền — đó là lý do nhãn liên bang/đơn nhất trên hiến pháp của một quốc gia là điểm khởi đầu cho phân tích, không phải điểm kết thúc.

Tính bổ trợ là nguyên tắc rằng một quyết định hay chức năng nên được xử lý bởi cấp chính quyền hay tổ chức thấp nhất có năng lực xử lý hiệu quả, với các cấp cao hơn chỉ can thiệp khi cấp thấp hơn thực sự không thể hành động một mình (xem tính bổ trợ). Nó bắt nguồn từ học thuyết xã hội Công giáo và sau đó được viết vào cơ sở hiệp ước của Liên minh Châu Âu như một nguyên tắc chi phối để quyết định khi nào Liên minh nên hành động thay vì các quốc gia thành viên; sức hấp dẫn của tính bổ trợ là nó cho một câu trả lời bảo vệ được cho "cấp nào nên quyết định điều này" mà không phụ thuộc vào cấp nào tình cờ đang nắm quyền lực hôm nay. Giới hạn của nó là "có năng lực xử lý hiệu quả" hiếm khi hiển nhiên và tự nó là một phán đoán chính trị gây tranh cãi — một chính phủ quốc gia và một chính quyền khu vực có thể mỗi bên thành thật tin rằng mình, không phải bên kia, là cấp có năng lực cho cùng một chức năng, và tính bổ trợ không cung cấp cách phân xử máy móc nào.

Liên bang tài khóa là phân ngành của kinh tế học công quan tâm đến việc chức năng chính phủ và công cụ thu nào nên được tập trung và cái nào nên được phân quyền xuống cấp thấp hơn, và tiền nên di chuyển giữa các cấp thế nào một khi sự phân giao đó được thực hiện (xem liên bang tài khóa). Điểm xuất phát chuẩn tắc chuẩn, gắn với nhà kinh tế Wallace Oates, cho rằng phân phối lại và ổn định kinh tế vĩ mô thuộc về chính phủ trung ương, vì một chính quyền địa phương hào phóng thu hút những người cần giúp đỡ và đẩy lùi những người nộp thuế tài trợ cho nó, trong khi việc phân bổ nhiều dịch vụ công được xử lý tốt hơn ở địa phương, vì chính quyền địa phương có thể điều chỉnh việc cung cấp theo sở thích địa phương mà một chính phủ quốc gia không quan sát chính xác bằng. Đây là một chuẩn tham chiếu chuẩn tắc hơn là mô tả cách bất kỳ quốc gia thực nào phân giao chức năng của mình, và chủ đề này coi nó như một thấu kính để hỏi vì sao một sự phân giao lệch khỏi nó, không phải một quy tắc mà bất kỳ chính phủ nào bị buộc phải theo.

Mất cân đối tài khóa theo chiều dọc là vấn đề thực tiễn hằng ngày mà liên bang tài khóa tồn tại để giải quyết: các chính quyền dưới quốc gia thường được giao nhiều trách nhiệm chi tiêu hơn khả năng thu của chính họ có thể tài trợ, vì các cơ sở thuế hiệu quả nhất, khó trốn nhất — thuế thu nhập và tiêu dùng trước hết — dễ quản lý nhất ở cấp quốc gia, trong khi nhiều dịch vụ công dân cần nhìn thấy rõ nhất lại rẻ nhất để cung cấp ở địa phương. Mất cân đối tài khóa theo chiều ngang là vấn đề đi kèm giữa các khu vực cùng cấp: một khu vực giàu tài nguyên hay một vùng đô thị giàu có có thể thu nhiều hơn nhiều từ cùng một mức thuế so với một khu vực nghèo hơn, nên các mức thuế địa phương đồng nhất tạo ra mức dịch vụ chênh lệch dữ dội trừ khi có gì đó sửa nó. Khoản thanh toán cân bằng là biện pháp sửa chuẩn: các khoản chuyển tiền mặt từ chính phủ trung ương cho các chính quyền dưới quốc gia, được tính để bù khác biệt về khả năng thu của chính các chính quyền dưới quốc gia hay chi phí cung cấp một mức dịch vụ tương đương, để một cư dân của khu vực nghèo hơn có thể kỳ vọng một tiêu chuẩn dịch vụ công đại khái tương tự một cư dân của khu vực giàu hơn với một gánh nặng thuế đại khái tương tự (xem khoản thanh toán cân bằng). Canada, Úc, Đức và một số liên bang khác chạy các hệ thống cân bằng chính thức, dựa trên công thức; bản thân công thức là một trong những văn bản bị tranh giành chính trị nhiều nhất ở mỗi nước đó, vì mọi lựa chọn tham số đều di chuyển tiền thực giữa các khu vực.

Trợ cấp có mục tiêu là tiền mà một cấp chính quyền cao hơn phân bổ cho cấp thấp hơn để tài trợ một dịch vụ hay dự án cụ thể, khác với cân bằng không điều kiện ở chỗ nó thường kèm điều kiện về cách chi tiền (xem trợ cấp có mục tiêu). Các khoản tài trợ nằm trên một phổ từ điều kiện chặt chẽ — dành riêng cho một chương trình được nêu tên, với yêu cầu báo cáo chi tiết — đến một khoản trợ cấp gộp bao nhiêu mục đích với quyền tùy nghi địa phương rộng về cách chi trong chúng; các chính phủ trung ương nhìn chung ưa loại trước, vì nó cho phép họ nhận công và thực thi chuẩn mực, trong khi các chính quyền dưới quốc gia nhìn chung ưa loại sau, vì nó cho phép họ khớp chi tiêu với các ưu tiên thực sự địa phương. Một ủy nhiệm không được tài trợ là bệnh lý ở đầu điều kiện của phổ đó: một cấp chính quyền cao hơn yêu cầu một cấp thấp hơn cung cấp một dịch vụ hay đạt một chuẩn mà không chuyển đủ nguồn thu để trang trải chi phí thêm, thực chất xuất khẩu các hệ quả tài khóa của một quyết định chính trị sang một chính phủ không đưa ra nó và thường không thể kháng cự.

Quan hệ liên chính phủ là thuật ngữ bao trùm cho bộ máy liên tục — các hội đồng chính thức, ủy ban thường trực, thỏa thuận tài trợ, mặc cả không chính thức — qua đó các chính phủ ở các cấp khác nhau phối hợp chính sách và tiền bạc mà không cấp nào lệ thuộc cấp kia về mọi mặt (liên quan đến nghĩa quan hệ quốc tế của chủ nghĩa liên chính phủ, coi các quốc gia là chủ thể chính trong một hệ thống rộng hơn, dù ở đây các "quốc gia" là các tầng trong một nước). Chế độ liên bang hợp tác, đôi khi gọi là liên bang "bánh cẩm thạch", mô tả khuôn mẫu trong đó các chính phủ quốc gia và dưới quốc gia cùng thiết kế và tài trợ chương trình, pha trộn trách nhiệm của họ, thay vì mỗi cấp chiếm một lĩnh vực thẩm quyền độc quyền kiểu "bánh nhiều lớp" nghiêm ngặt (xem chế độ liên bang hợp tác). Hầu hết các liên bang và nhà nước đơn nhất phân quyền hoạt động gần khuôn mẫu bánh cẩm thạch hơn trong thực tế, bất kể hiến pháp của họ mô tả chính thức ra sao, vì ít vấn đề công thực — y tế, nhà ở, thích ứng khí hậu — nằm trong năng lực độc quyền của một cấp. Khái niệm rộng hơn gọi tên cả lãnh thổ này, trải qua các tầng chính phủ chính thức và các mạng lưới chủ thể phi chính phủ và quốc tế ngày càng hành động cạnh chúng, là quản trị đa tầng, thuật ngữ các nhà khoa học chính trị dùng cho sự lan tỏa theo chiều dọc và chiều ngang của thẩm quyền qua các cơ quan chính phủ và phi chính phủ cùng nhau (xem quản trị đa tầng).

Thực hành tốt nhất

1. Giao một chức năng cho một cấp chính quyền cùng nguồn tiền tương ứng, không phải nguồn tiền gắn thêm sau. Một trách nhiệm trao xuống mà không có nguồn thu hay khoản chuyển giao tương ứng trở thành một ủy nhiệm không được tài trợ, và cấp thừa hưởng nó sẽ hoặc cung cấp thiếu hoặc chuyển tiền từ một thứ khác mà cùng những cư dân đó cũng cần.
2. Công bố công thức cân bằng hay chuyển giao, và dữ liệu nuôi nó, trước khi áp dụng. Một công thức được tính nhưng không công bố mời gọi nghi ngờ, thường chính đáng, rằng nó đã được điều chỉnh sau sự việc để tạo ra một kết quả thuận tiện về chính trị.
3. Tách cân bằng không điều kiện khỏi tài trợ chương trình có điều kiện trong tài liệu ngân sách của mọi cấp liên quan. Trộn hai loại khiến cơ quan lập pháp, hội đồng hay công dân không thể thấy bao nhiêu nguồn thu của một khu vực thực sự mang tính tùy nghi và bao nhiêu đã bị dành riêng trước khi đến.
4. Viết một phép thử tính bổ trợ vào quy trình tạo ra bất kỳ chức năng hay chương trình mới nào, không chỉ vào lời mở đầu hiến pháp. Hỏi tường minh cấp nào ở vị trí tốt nhất để cung cấp điều này, và yêu cầu câu trả lời được bảo vệ, thay vì mặc định theo cấp nào tình cờ có năng lực dư hay khẩu vị chính trị năm nay.
5. Xây dựng một diễn đàn liên chính phủ thường trực trước khi một cuộc khủng hoảng buộc một diễn đàn ra đời. Một hội đồng hay ủy ban đã họp thường lệ, với các quan hệ đã thiết lập và thói quen chia sẻ dữ liệu, có thể hành động nhanh khi một tình huống khẩn cấp thực sự đến; một diễn đàn ứng biến trong tình huống khẩn cấp mất những tuần quan trọng đầu tiên để thiết lập niềm tin và luồng thông tin cơ bản.
6. Tính chi phí gánh nặng tuân thủ của một ủy nhiệm đối với cấp phải cung cấp nó trước khi ban hành ủy nhiệm. Một chính phủ quốc gia hay khu vực chỉ ước tính chi phí của một chuẩn cho ngân sách của chính mình, không cho chính quyền dưới quốc gia phải thực sự thi hành nó, sẽ định giá thấp một cách có hệ thống điều nó đang yêu cầu.
7. Cho các chính quyền dưới quốc gia một kênh thực sự để tranh cãi một sự phân giao hay một công thức, không chỉ tham vấn. Một cơ chế giải quyết tranh chấp hoặc thương lượng lại chính thức, dùng thỉnh thoảng, ít ăn mòn niềm tin hơn nhiều so với nhiều năm bất bình không chính thức mà không có đường nào đến một câu trả lời ràng buộc.
8. Khớp công cụ thuế với cấp có khả năng quản lý tốt nhất, và chấp nhận mất cân đối tài khóa theo chiều dọc theo sau thay vì giả vờ nó không có. Thuế thu nhập và tiêu dùng thường hiệu quả hơn khi thu ở cấp quốc gia; giả vờ một chính quyền địa phương có thể thay thế khoản chuyển giao cân bằng quốc gia bằng đánh thuế địa phương lên cùng cơ sở thường chỉ tái tạo bất bình đẳng theo chiều ngang ở quy mô nhỏ hơn.
9. Báo cáo kết quả dịch vụ theo cấp chính quyền thực sự chịu trách nhiệm, không chỉ theo cấp hiển thị về chính trị. Công dân đổ lỗi cho bất kỳ chính phủ nào ở trước mặt họ về một thất bại có thể bắt nguồn từ quyết định tài trợ hay chính sách của một cấp khác, và chỉ báo cáo minh bạch, quy theo cấp mới cho phép lỗi rơi đúng chỗ.
10. Xem xét lại sự phân giao chức năng định kỳ, không chỉ khi một cuộc khủng hoảng phơi bày thất bại của nó. Thay đổi nhân khẩu, công nghệ mới và mô hình định cư thay đổi cấp nào thực sự ở vị trí tốt nhất cho một chức năng theo thời gian, và một sự phân giao hợp lý cách đây một thế hệ có thể lặng lẽ thôi phù hợp mà không ai quyết định đổi nó.
11. Thiết kế các khoản chuyển giao liên chính phủ để dự đoán được trên chân trời nhiều năm, không phải thương lượng lại từ đầu hằng năm. Một chính quyền dưới quốc gia không thể lập kế hoạch đầu tư vốn hay chiến lược lực lượng lao động nhiều năm dựa trên một khoản chuyển giao có thể đổi quy mô hay điều kiện mỗi chu kỳ ngân sách.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Chức năng cốt lõi nào của tổ chức chúng ta thực sự phụ thuộc vào một quyết định, một khoản chuyển giao hay một sự phê duyệt từ một cấp chính phủ khác, và chúng ta có theo dõi sự phụ thuộc đó một cách tường minh không? Nhiều tổ chức chỉ phát hiện sự phụ thuộc này khi một sự chậm trễ ở nơi khác làm đình trệ một chương trình mà họ đã sẵn sàng cung cấp. Hãy dùng câu hỏi này để lập bản đồ, từng chức năng một, nơi quyền quyết định và tiền thực sự nằm, không phải nơi nhiệm vụ riêng của tổ chức bạn chính thức bắt đầu và kết thúc. Hãy thảo luận sự phụ thuộc nào trong số đó đã gây ra một sự chậm trễ hay một khiếu nại công khai trong hai năm qua, và có ai sở hữu quan hệ với cấp chính phủ ở phía bên kia nó không. Nếu không ai, đó tự nó là phát hiện.

Nếu công thức tài trợ hay sắp xếp chuyển giao của chúng ta thay đổi bất lợi năm tới, chúng ta có thể duy trì bao nhiêu mức dịch vụ hiện tại, và trong bao lâu? Các cơ quan dưới quốc gia và được phân quyền đặc biệt có thể xây nhiều năm cam kết dịch vụ trên một khoản chuyển giao mà họ không kiểm soát và không dễ dự báo. Hãy dùng câu hỏi này để kiểm tra ngân sách hiện tại của bạn phơi ra đến đâu trước một thay đổi khả dĩ của công thức, dữ liệu nền tảng hay tâm trạng chính trị đằng sau nó. Hãy thảo luận dự trữ, dự phòng hay đa dạng hóa nào sẽ giảm đáng kể sự phơi bày đó, và việc xây dựng một cái có thực tế với vị thế tài khóa hiện tại của bạn không.

Nơi một chức năng được chia chính thức giữa các cấp, có rõ với một cư dân, và với chúng ta, ai thực sự chịu trách nhiệm về kết quả không? Các sắp xếp hợp tác hay "bánh cẩm thạch" mang lại lợi ích phối hợp thực sự nhưng cũng có thể để mỗi cấp lặng lẽ chỉ tay vào cấp kia khi có sự cố. Hãy dùng câu hỏi này để chọn một chức năng chia sẻ thực sự — nhà ở, y tế công cộng, ứng phó khẩn cấp là các ví dụ phổ biến — và lần theo điều xảy ra, trong thực tế, khi nó thất bại. Hãy thảo luận liệu một cư dân có gọi tên được ai chịu trách nhiệm không, và nếu câu trả lời trung thực là không, hãy thảo luận một sự phân chia trách nhiệm rõ ràng hơn, ngay cả trong một mô hình cung cấp chia sẻ, sẽ trông ra sao.

Có ủy nhiệm nào được đặt lên chúng ta, hay do chúng ta đặt lên một cấp khác, mà không có tiền tương ứng không, và nó thực sự tốn gì của cấp nhận? Các ủy nhiệm không được tài trợ dễ tạo ra và khó nhận thấy từ cấp tạo ra chúng, vì nỗi đau tài khóa đáp xuống nơi khác. Hãy dùng câu hỏi này để xác định ít nhất một ví dụ sống theo mỗi hướng — một yêu cầu tổ chức bạn phải đáp ứng mà không được tài trợ đầy đủ, hoặc một yêu cầu nó đã áp đặt lên cấp thấp hơn. Hãy thảo luận cần gì để hoặc tài trợ đúng mức ủy nhiệm hoặc chính thức nới lỏng yêu cầu, và vì sao chưa điều nào xảy ra.

Chúng ta có một quan hệ thường trực với các cấp chính phủ ở trên và ở dưới, hay chỉ một quan hệ ad hoc kích hoạt trong khủng hoảng hay đàm phán tài trợ? Một quan hệ chỉ được xây dưới áp lực bắt đầu từ vị thế nghi kỵ lẫn nhau đúng lúc niềm tin cần nhất. Hãy dùng câu hỏi này để kiểm kê những diễn đàn, ủy ban hay đầu mối liên lạc thường xuyên nào thực sự tồn tại giữa tổ chức bạn và các cấp chính phủ liền kề mà nó phụ thuộc vào. Hãy thảo luận liệu các diễn đàn đó có thẩm quyền quyết định thực sự hay thuần túy tham vấn, và một bước cụ thể nào sẽ làm quan hệ bền bỉ hơn trước cuộc khủng hoảng tới, không phải trong nó.

Nơi tính bổ trợ gợi ý một cấp khác nên nắm một chức năng mà chúng ta hiện nắm, hoặc ngược lại, điều gì đang ngăn việc giao lại? Các sự phân giao chức năng thường tồn tại lâu sau điểm chúng hợp lý, vì việc giao lại đe dọa ngân sách, biên chế hay khả năng hiển thị chính trị của ai đó ngay cả khi luận cứ cho thay đổi là vững. Hãy dùng câu hỏi này để gọi tên, trung thực, một chức năng hiện nằm ở cấp "sai" theo phép thử tính bổ trợ, theo mỗi hướng. Hãy thảo luận điều gì cần đúng — về chính trị, tài khóa, hành chính — để việc giao lại đó thực sự xảy ra, và liệu nó có đáng theo đuổi với những chướng ngại đó không.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Một liên bang cỡ vừa, không giáp biển, hư cấu — minh họa cho một khuôn mẫu lặp lại chứ không phải báo cáo về bất kỳ quốc gia có thật nào — đối mặt với một mùa cháy rừng lặp lại đã dài hơn và tàn phá hơn qua một thập kỷ, làm căng một hệ thống ứng phó thảm họa bị chia, như ở hầu hết các liên bang, qua ba cấp: một chính phủ quốc gia kiểm soát những máy bay chữa cháy lớn nhất và quyền tuyên bố tình trạng khẩn cấp, các chính quyền bang khu vực sở hữu hầu hết đất rừng và điều hành các dịch vụ cứu hỏa chuyên nghiệp, và các thành phố địa phương chịu trách nhiệm về lệnh sơ tán và nơi trú ẩn trong ranh giới của riêng mình. Mỗi cấp có ngân sách riêng, ban lãnh đạo dân cử riêng, và, trong một năm tồi, động cơ riêng để được thấy hành động quyết đoán thay vì chờ một cấp khác di chuyển trước.

Mùa cháy trước đã phơi bày cái giá của sự phân mảnh đó một cách gay gắt: một chính quyền bang đã yêu cầu hỗ trợ trên không quốc gia hai ngày trước khi một đám cháy lan vào một khu dân cư, nhưng yêu cầu nằm trong một kênh không chính thức không có giao thức thường trực, và máy bay chỉ đến sau khi việc sơ tán đã bắt đầu dưới thẩm quyền của riêng thành phố, với các nơi trú ẩn mà khoản trợ cấp chuẩn bị khẩn cấp của bang đã tài trợ cho một mùa cháy trung bình lịch sử nhỏ hơn thay vì quy mô khu vực nay đang trải qua. Một cuộc điều tra sau đó thấy không cấp chính phủ nào thất bại theo điều kiện của chính nó; mỗi cấp đã hoạt động trong thẩm quyền có năng lực của mình dưới các giả định về tính bổ trợ hiện có. Chính sự phối hợp thất bại, vì không có diễn đàn thường trực nào để dung hòa một tài sản quốc gia, một dịch vụ cứu hỏa khu vực và một lệnh sơ tán thành phố trong những giờ thực sự quan trọng.

Trước mùa tiếp theo, ba cấp thương lượng một thỏa ước ứng phó cháy liên chính phủ thường trực, họp hằng quý quanh năm thay vì chỉ khi một đám cháy đã đang cháy, với một ngòi kích hoạt thỏa thuận trước cho các yêu cầu hỗ trợ trên không quốc gia loại bỏ sự đàm phán không chính thức, ad hoc khỏi những giờ đầu then chốt của một tình huống khẩn cấp. Thỏa ước cũng sửa công thức trợ cấp chuẩn bị khẩn cấp của bang để chỉ số hóa năng lực nơi trú ẩn theo mức độ nghiêm trọng cháy trung bình năm năm cuốn chiếu thay vì một đường cơ sở lịch sử cố định, được cùng tài trợ bởi một khoản bổ sung quốc gia và một đóng góp của bang, để sự lệch giữa năng lực được tài trợ và rủi ro thực không đơn giản tái diễn khi khí hậu tiếp tục dịch chuyển.

Khi mùa cháy nghiêm trọng tiếp theo đến, ngòi kích hoạt thỏa thuận trước đã giải phóng hỗ trợ trên không quốc gia sớm hơn cả một ngày so với yêu cầu không chính thức của năm trước, và các nơi trú ẩn của thành phố, được định cỡ theo công thức đã sửa, giữ được năng lực suốt tuần tồi tệ nhất mà không có tình trạng tràn mà năm trước đã tạo ra. Báo cáo sau hành động của chính phủ quốc gia ghi công cho thỏa ước thường trực, không phải năng lực riêng của bất kỳ cấp nào, về kết quả được cải thiện — cùng ba cấp chính phủ, với cùng quyền hạn chính thức như trước, phối hợp qua một cấu trúc xây trước cuộc khủng hoảng thay vì ứng biến trong nó.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương đứng ở đầu nhọn của hầu hết các sắp xếp liên chính phủ: nó cung cấp nhiều dịch vụ mà công dân tương tác hằng ngày, vậy mà thường chỉ kiểm soát một phần nhỏ nguồn thu mà các dịch vụ đó đòi hỏi, khiến nó phụ thuộc về cấu trúc vào các khoản chuyển giao, trợ cấp hay cơ sở thuế chia sẻ mà nó không đặt mức thuế. Đòn bẩy đàm phán của một chính quyền địa phương thường yếu hơn của chính phủ khu vực hay quốc gia, nên kỷ luật thực tế cho các nhà lãnh đạo địa phương ít là thiết kế hệ thống liên chính phủ hơn là ghi lại, chính xác và công khai, nơi một ủy nhiệm hay chuẩn dịch vụ đã đến mà không có tài trợ tương ứng, để luận cứ cho một dàn xếp tốt hơn sẵn có khi cơ hội thương lượng lại xuất hiện.

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia thường nắm quyền hiến định hay theo luật để thiết kế sự phân giao chức năng tổng thể và các công thức cân bằng hay chuyển giao tài trợ cho nó, khiến nó là cấp có khả năng nhất để sửa một mất cân đối cấu trúc và là cấp bị cám dỗ nhất để để nó nguyên, vì một mất cân đối tài khóa theo chiều dọc giữ các chính quyền dưới quốc gia phụ thuộc cũng giữ họ phục tùng về chính trị. Kỷ luật đặc trưng ở cấp này là chống lại sự cám dỗ dùng các khoản trợ cấp có điều kiện thay cho thẩm quyền được phân quyền thực sự — tuyên bố phân quyền trong khi giữ lại, qua dành riêng và điều kiện báo cáo, phần lớn quyền quyết định thực sự mà một chức năng được phân quyền lẽ ra phải chuyển.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức phi lợi nhuận và phi chính phủ hiếm khi nắm địa vị hiến định trong một hệ thống liên chính phủ, nhưng họ thường xuyên cung cấp các dịch vụ do một cấp chính phủ đặt hàng trong khi hoạt động dưới các chế độ quản lý hay cấp phép do cấp khác đặt, và một thay đổi chính sách ở một trong hai cấp có thể làm gián đoạn việc cung cấp mà không chính phủ nào coi sự gián đoạn là trách nhiệm của mình. Kỷ luật đặc trưng ở đây là theo dõi cấp chính phủ nào thực sự kiểm soát từng đòn bẩy ảnh hưởng đến một chương trình — tài trợ, điều tiết, cấp phép, giấy phép quy hoạch — vì một nỗ lực vận động hay leo thang nhắm vào sai cấp, dù lập luận tốt đến đâu, sẽ không làm di chuyển kết quả, một rủi ro khác với sự phân mảnh mô hình tài trợ mà Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận xem xét từ phía nguồn thu của chính tổ chức (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận).

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương và quốc tế thêm một tầng nữa phía trên chính phủ quốc gia, một tầng mà các quốc gia thành viên giữ chủ quyền chính thức nhưng đã gộp chung các quyền quyết định xác định, khiến tính bổ trợ trở thành một câu hỏi thiết kế tường minh, gây tranh cãi thay vì một giả định nền — việc Liên minh Châu Âu dùng nguyên tắc này dựa trên hiệp ước để quyết định khi nào Liên minh, thay vì một quốc gia thành viên, nên hành động là ví dụ làm việc rõ nhất về điều này ở quy mô siêu quốc gia. Vì một tổ chức đa phương không thể buộc một chính phủ quốc gia theo cách một chính phủ quốc gia có thể buộc một chính quyền dưới quốc gia, tương đương của nó với một khoản chuyển giao liên chính phủ thường là tài chính phát triển có điều kiện hoặc hỗ trợ kỹ thuật, và tương đương của nó với một ủy nhiệm không được tài trợ là một nghĩa vụ hiệp ước hay chuẩn mực mà một quốc gia thành viên cam kết mà không nhận tài chính để thực hiện đầy đủ.

Các kiểu thất bại thường gặp

Ủy nhiệm không được tài trợ. Một cấp chính quyền cao hơn lập pháp một chuẩn hay nghĩa vụ dịch vụ cho cấp thấp hơn mà không chuyển đủ nguồn thu để trang trải, thường vì cấp cao hơn nhận công chính trị cho chuẩn trong khi cấp thấp hơn hấp thụ chi phí tài khóa và cung cấp. Cái giá là một chuẩn bị cung cấp thiếu một cách lặng lẽ, một dịch vụ bị cắt ở nơi khác trong ngân sách của cấp thấp hơn để trợ cấp chéo cho ủy nhiệm, hoặc sự tích lũy chậm của nợ địa phương cuối cùng thành khủng hoảng mà không ai ở cấp quốc gia lường trước vì đó chưa bao giờ là bảng cân đối của họ.

Đổ lỗi qua lại trên một chức năng chung. Khi một chức năng được cung cấp chung hoặc chia không rõ giữa các cấp, mỗi chính phủ có động cơ, trong một thất bại hiển nhiên, quy nguyên nhân cho quyết định hay tài trợ của cấp kia thay vì của chính mình, và một công dân trải qua thất bại không có cách nào phân xử tuyên bố. Cái giá tích lũy theo thời gian khi niềm tin công chúng vào chính phủ nói chung bị xói mòn, không phải vào bất kỳ cấp nào cụ thể, vì các đường nối giữa các cấp vô hình với người bị thất bại thực sự ảnh hưởng.

Một công thức bị đóng băng quá thời. Một công thức cân bằng hay chuyển giao, một khi đã được thương lượng, có xu hướng khó xem lại về chính trị, vì bất kỳ thay đổi nào cũng tạo ra người thắng và kẻ thua giữa các chính quyền dưới quốc gia sẽ kháng cự một thay đổi làm giảm phân bổ của họ ngay cả khi công thức không còn phản ánh chi phí hay năng lực hiện tại. Cái giá là một khoảng cách ngày càng lớn giữa các giả định của công thức và thực tế, nhìn thấy được nhiều năm trước khi ai có ý chí chính trị để thương lượng lại, đến lúc đó các khu vực mà nó phục vụ thiếu thường đã tụt xa hơn so với mức một sự điều chỉnh kịp thời cho phép.

Tái tập trung khoác áo phối hợp. Một chính phủ quốc gia hay khu vực đối mặt khủng hoảng, hoặc đơn giản tìm kiếm thêm kiểm soát, có thể dùng một nhu cầu phối hợp thực sự làm lý do để rút thẩm quyền được phân quyền hoặc thay một khoản trợ cấp gộp bằng tài trợ có điều kiện chặt chẽ, trình bày một sự đảo ngược tính bổ trợ như một cải thiện hiệu quả. Cái giá là mất sự đáp ứng địa phương mà sự phân quyền ban đầu được thiết kế để nắm bắt, thường mà lợi ích hiệu quả được hứa không thực sự thành hiện thực, vì tri thức địa phương của cấp thấp hơn không chuyển lên cùng quyền quyết định.

Phối hợp chỉ được phát minh sau khủng hoảng. Các diễn đàn liên chính phủ thường trực khô khan về hành chính và dễ bị cắt tài trợ hoặc để cho lụi tàn trong những giai đoạn bình lặng, nên nhiều hệ thống không có cơ chế phối hợp hoạt động nào cho đến khi một tình huống khẩn cấp buộc một cơ chế ra đời dưới áp lực thời gian. Cái giá phải trả đúng vào những giờ phối hợp quan trọng nhất, như ví dụ minh họa ở trên cho thấy, vì phối hợp ứng biến, không chính thức giữa các cấp thường không làm việc cùng nhau chậm hơn đo lường được so với một quan hệ thường trực có các ngòi kích hoạt và giao thức thỏa thuận trước.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Lập bản đồ mọi chức năng cốt lõi mà tổ chức bạn cung cấp đối chiếu với cấp chính phủ thực sự tài trợ hoặc phê duyệt nó.
• Xác nhận liệu bất kỳ ủy nhiệm hiện tại nào mà bạn vận hành dưới, hoặc áp đặt lên một cấp khác, có không được tài trợ không, và bao nhiêu.
• Xác định công thức đã công bố, nếu có, đằng sau bất kỳ khoản chuyển giao hay thanh toán cân bằng nào mà tổ chức bạn nhận hoặc trao.
• Xác định diễn đàn liên chính phủ thường trực, nếu có, liên quan đến các phụ thuộc cốt lõi của tổ chức bạn, và xác nhận nó có thẩm quyền quyết định thực.
• Kiểm tra mức phơi bày của ngân sách hiện tại của bạn trước một thay đổi bất lợi khả dĩ của công thức chuyển giao hay điều kiện tài trợ.
• Áp dụng phép thử tính bổ trợ cho ít nhất một chức năng hiện nằm ở một cấp có thể không còn là phù hợp nhất.
• Xác nhận báo cáo công khai về bất kỳ chức năng cung cấp chung nào quy rõ ràng trách nhiệm theo cấp.
• Thiết lập hoặc làm mới một kênh qua đó cấp thấp hơn có thể tranh cãi chính thức một sự phân giao hay một công thức.
• Xem xét liệu một khoản trợ cấp có điều kiện mà tổ chức bạn quản lý có thể thay vào đó là một khoản trợ cấp gộp mà không mất sự giám sát chính đáng không.
• Xây dựng hoặc làm mới một giao thức kích hoạt thỏa thuận trước cho sự phối hợp liên chính phủ nhiều khả năng cần nhất trong cuộc khủng hoảng tới.

Nguồn chính

• OECD, Mạng lưới về Quan hệ Tài khóa giữa các Cấp Chính phủ ("mạng lưới liên bang tài khóa") — phân tích chính sách so sánh, Cơ sở dữ liệu Phân quyền Tài khóa của OECD, và loạt Nghiên cứu Liên bang Tài khóa của OECD về quan hệ tài khóa liên chính phủ giữa các quốc gia thành viên OECD.
• Ngân hàng Thế giới, Nhóm Giải pháp Toàn cầu về Phân quyền và Quan hệ Liên chính phủ — tri thức xuyên quốc gia và hướng dẫn vận hành về phân quyền, quản trị đa tầng và chuyển giao tài khóa liên chính phủ.
• Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — tài liệu làm việc của IMF về thiết kế các khung tài khóa liên chính phủ, chuyển giao và quy tắc vay dưới quốc gia.
• Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Fiscal Federalism in Theory and Practice — tập tham chiếu về lý thuyết và thực hành quốc tế của việc phân giao chức năng chi tiêu và thu qua các cấp chính phủ.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — phát biểu kinh tế nền tảng về luận cứ chuẩn tắc cho việc giao ổn định và phân phối lại cho chính phủ trung ương và phân bổ cho chính phủ dưới quốc gia.

Tài liệu tham khảo

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310