利益相關者、公民與協同生產

這為何對公共價值重要

一個公共衛生團隊可以資助每一家診所、為每一條熱線配齊人員,但如果太少人捲起袖子,一場疫苗接種運動仍會失敗。一個地方政府機構可以制定一份無懈可擊的回收物收集時間表,但如果各家各戶不正確地分類垃圾,回收率仍會停滯不前。一個稅務機構可以簡化每一份表格,但如果納稅人不相信這套體系足夠公平、值得自願遵守,稅收仍會流失。在每一種情形中,組織都提供了必要但不充分的條件;剩下的部分,由公民來提供。

對於那些被建立、被資助、被考核時,彷彿其工作止步於服務交付那一刻的組織而言,這是一個令人不安的事實。一種承襲自製造業或零售業的管理文化,把公民當作接收成品的顧客來對待。公共價值理論則把公民當作第二支勞動力來對待,其行為、同意與努力是成果的投入,而不僅僅是對成果的評判。把這一點弄錯,會帶來直接的代價:方案的設計、資助與評估都圍繞組織自身的活動展開,而非圍繞真正產生結果的協同活動展開,而這些方案隨後會因為組織從未審視過的原因而表現不佳。

本主題也是本書解決前四個主題所留下的一個懸而未決的問題的地方:在決定什麼才具有公共價值時,首先誰的判斷才算數。授權環境(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)是一位公共管理者追求一項價值主張所需的合法性與支援的來源。本主題要問的是,除了正式的民選權威鏈條之外,還有誰構成了這一環境,以及公民直接參與決定與生產價值,而不僅僅是每隔幾年透過一次投票表示同意,究竟意味著什麼。

核心概念

一位利益相關者是任何影響一個組織追求其目標、或受該追求影響的個人或群體——這一定義可追溯至1963年斯坦福研究院的一份備忘錄,並在1980年代由學者R·愛德華·弗里曼發展為一套完整的管理理論(見利益相關者(企業))。以公共價值的術語來說,單一一項方案的利益相關者版圖是廣闊的:服務的使用者、無論是否使用該服務都在資助它的納稅人、授權它的民選官員、交付夥伴與承包供應商、一線員工、監管者,以及——對於任何具有多年時間跨度的事項,例如養老金政策或氣候適應——今天沒有投票權也沒有發言權、卻將承受其後果的未來世代。

在這幅版圖中,公民至少扮演著三種不同的角色,而混淆它們是政策失敗反覆出現的一個根源。作為消費者,公民接受一項服務,並像評判一次私營部門交易那樣,以便利性、響應速度與質量來評判它。作為選民,公民以一種週期性、高度聚合的同意行為,把合法性賦予制定政策的機構與在任者。作為協同生產者,公民貢獻努力、資訊、遵從或行為改變,而這些本身就是成果的直接投入——接受一次健康檢查、正確分類可回收物、報告一處坑窪,監督孩子的學業,或僅僅因為理解到一項法規是合法的而遵守它。同一位公民對同一個組織而言,通常同時扮演著這三種角色,而只為前兩種角色進行設計的公共管理者,在依賴第三種角色的成果上會表現不佳。

協同生產——本主題正是它的歸宿——指的是讓公民與服務使用者直接參與公共服務的設計與交付,而不是讓他們成為完全由專業人士設計與交付的服務的被動接受者(見協同生產(公共服務))。這一術語源自美國政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆(見埃莉諾·奧斯特羅姆)的研究,她在1970年代觀察到,芝加哥警務的有效性,在同等程度上既依賴於公民報案與配合調查,也依賴於警務活動本身,並在此後將這一發現加以推廣:許多公共成果是由一個"常規生產者"(公共組織)和一個"消費者生產者"(公民或社群)共同生產的,而一旦設計時抹去了任何一方的貢獻,成果便會受損。奧斯特羅姆更廣泛的遺產,發展於她關於共享資源治理的著作之中(見《治理公地》),把這一洞見延伸到了公地治理:諸如灌溉系統、漁場與森林這樣的資源——經濟學家將其歸類為公共池塘資源,因為將人們排除在外的成本高昂,但在消費上卻是競用的(見公共池塘資源)——往往不是靠國家控制或私有化,而是靠使用者自身在他們參與制定的規則下加以組織,才能得到最好的維繫。從公地治理到公共服務協同生產的這條線索是直接的:兩者都建立在這樣一個洞見之上——使用一種資源或一項服務的人,同時也是把它生產好的一種資源。

協同生產會隨參與者不同而呈現不同形式。個體協同生產是一位公民為自己的成果作出貢獻(管理一種慢性病、準確填報納稅申報表)。群體協同生產是一組公民與一個組織就一項共享的地方成果展開合作(鄰里守望、家長教師協會)。集體協同生產將這一點提升到整個社群共同塑造一套服務體系的規模,通常是透過結構化的參與、而非非正式的努力來實現。

結構化參與本身橫跨一個光譜,美國規劃師謝里·阿恩斯坦提出的、關於公民參與分級程度的具有影響力的模型對此作了有益的梳理,從操縱與告知,經過諮詢,直到夥伴關係與公民控制(見謝里·阿恩斯坦)。有三種機制處於這一光譜的高階,並貫穿本書始終。協商民主描述的是這樣一種決策過程:合法性的來源是參與者之間經過推理的討論,而不是對預先形成的偏好加以簡單聚合的投票(見協商民主)。一場公民議會將這一理念大規模地付諸操作:一個從普通人群中以抽籤方式選出、廣泛代表該人群的團體,獲得時間、均衡呈現的證據與專家意見,就一個具體問題展開審議並提出建議(見公民議會)。參與式預算賦予居民對一部分公共預算如何使用的直接、具有約束力的發言權,通常是透過鄰里提案會議、隨後進行公開投票來實現的(見參與式預算)。協同設計,更常被歸入參與式設計這一更廣泛的名目之下,讓公民與服務使用者作為設計一項服務的積極夥伴參與其中,而不僅僅是被就他人所作的設計徵詢意見的物件(見參與式設計)。

最後,本主題從一個特定的角度處理授權環境(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力,該主題將其正式定義為一位管理者追求一項價值主張所需其支援的一系列行為者——民選官員、監督機構、媒體、利益團體的集合)。本主題補充道,廣泛的公眾同意本身就是那個環境的一部分,而僅透過週期性選舉獲得的同意,比透過持續參與不斷更新的同意更加單薄、更加脆弱。一個方案可以完全合法,卻仍然被剝奪了它得以運轉所需的公眾配合。

最佳實踐

1. 在設計干預措施之前、而不是之後,繪製完整的利益相關者版圖。 找出服務使用者、非使用的納稅人、交付夥伴、一線員工,以及任何受外部性影響的群體,並注意這套設計目前把他們中的哪些僅僅當作觀眾來對待。
2. 在每一次服務重新設計中,把公民作為消費者的問題與公民作為協同生產者的問題分開。 既要問"這方便且響應及時嗎?",也要問"這套設計要求公民貢獻什麼,我們是否已讓這種貢獻變得容易且清楚易懂?"
3. 像認真設計專業任務那樣,認真設計協同生產任務。 如果一項成果依賴於公民正確填寫一份表格、按時赴約,或改變一種行為,就應以應用於服務專業一側的同等設計紀律——使用者測試、簡明語言、最小摩擦——來對待這一步驟。
4. 讓參與機制與所涉決策相匹配。 對風險較低、可逆的選擇使用輕量級的諮詢;把公民議會與其他協商形式留給風險高、價值負載重,或政治上過於敏感、普通代議制辯論無法妥善解決的決策。
5. 公佈參與改變了什麼,而不僅僅是它發生過。 用明白的話語彙報一個公民小組、預算輪次或諮詢活動中的哪些建議被採納、被調整或被拒絕,以及原因何在,以此閉合這個迴圈。
6. 妥善為協同生產配置資源,而不要把它當作免費勞動力。 志願者的時間、社群專業知識與公民的努力,對提供它們的人而言都有真實的成本;應為培訓、開支與支援編列預算,而不要假設參與對組織而言是無成本的。
7. 為代表性而招募,而不僅僅為熱情而招募。 自我選擇的參與會過度代表有時間、有信心、對機構原本就有信任的人;對任何意在代表更廣泛公眾的活動,遵循為公民議會而發展出的做法,使用分層抽樣或有針對性的外展。
8. 給予協同設計夥伴對決策某個部分的真實權力。 止步於諮詢、不產生任何約束力的參與,會讓參與者明白自己的意見並不重要,其對信任的耗損比根本不詢問還要快。
9. 把未來世代與不在場的利益相關者當作一個常設議題,而不是事後才想到的東西。 對任何影響會持續超過一個預算週期的方案,指明誰將承受其後果,並指派某個人在會議室裡代表這一利益。
10. 建立一套常設的參與基礎設施,而不是為每一次倡議都重新發明一套。 一個維護良好的公民小組、一個週期性的預算流程,或一套標準的協同設計方法,能降低下一次活動的成本、提高其質量。
11. 在彙報合法性時,把法律合規與贏得的同意區分開來。 一項方案可以滿足每一項程式要求——公告、評論期、批准——卻仍然缺乏本主題所關注的那種廣泛公眾同意;分別追蹤這兩者。
12. 訓練員工分享權力,而不僅僅是收集意見。 協同生產與協同設計要求專業人士把公民的知識當作設計決策的合法投入來對待,這是一種服務交付方面的正規培訓很少單獨教授的技能。

與團隊討論的問題

我們把誰僅僅當作這項服務的觀眾來對待,如果我們轉而把他們當作協同生產者,情況會有什麼不同? 梳理你們的主要服務線,並針對每一項詢問,成功是否依賴於你們當前的設計僅僅假定會發生的公民行為、遵從或努力。如果是,那麼無論組織是否已為這一角色進行設計,公民已經是成果的協同生產者了。討論一下,如果這種依賴被明確說明並加以規劃,而不是被留在隱性狀態、只是被寄予厚望,那麼在人員配置、溝通或服務設計上會有什麼不同。

我們的合法性目前在哪些地方僅僅依賴於贏得一次選舉或一份合同,而非依賴於持續的公眾同意? 選舉與採購流程是真實的權威來源,但它們更新的頻率不高,而且把大量分歧聚合進了一個二元的結果之中。找出一項在選舉週期之間看起來支援薄弱的方案,並討論一下,一種更輕量、更頻繁的渠道來測量並更新同意,對它而言可能是什麼樣子。也請考慮一下,執行這樣一種渠道要花多少錢,不執行它又要付出什麼代價。

我們的哪些公眾參與活動改變了一項決定,哪些只是為一項已經做出的決定提供了資訊? 從不改變結果的參與,會訓練公眾脫離參與,而這種經歷的傳聞,傳播的速度比對下一次諮詢的邀請還要快。誠實地回顧你們最近兩三次諮詢或小組活動,找出因它們而在事後真正發生了什麼不同(如果有的話)。討論一下,在授權、時機或權力方面需要具備什麼條件,下一次活動才能產生真正的效果。

誰的聲音在我們的參與流程中系統性地缺席,為什麼? 依賴人們自願貢獻時間的參與,往往會過度代表那些時間靈活、對機構有信心、且事先相信參與是值得的人。討論一下,受你們方案影響的哪些群體最不可能在無人提示的情況下自己出現,而一種刻意的、配備資源的努力去接觸他們——而不是一份泛泛的公開邀請——會是什麼樣子。把這一點與誰從參與中受益這一更廣泛的公平問題加以權衡(見主題3.5——公平、公正與分配正義),因為不平等的參與可能悄悄地再生產出不平等的結果。

如果我們使用協商機制、而不是一次標準諮詢,這項決策看起來會有什麼不同? 標準諮詢收集的是人們已經持有的意見;像公民議會這樣的協商機制,則在參與者形成觀點之前,給予他們時間、均衡呈現的證據,以及彼此的論據。選擇你們當前議程上一項真正有爭議的決策,討論一下它是否屬於那種值得采用協商形式、價值負載重、風險高的選擇,還是說這麼做與該決策實際的分量相比會顯得不成比例。誠實面對不願嘗試這麼做,究竟是出於成本考量、時間考量,還是出於想要保留對答案控制權的願望。

再一年不足額投資於公民協同生產,會讓我們付出什麼代價,包括金錢與信任兩方面? 協同生產的失敗很少表現為一次戲劇性的單一事件;它表現為不斷攀升的執法成本、持續下降的自願遵從,以及那些技術上運轉正常、卻未能實現其成果的服務。討論一下你們當前的哪些成果最容易受到這種緩慢失敗模式的影響,以及在協同生產能力上進行一次適度的、有資金支援的投資,作為日後才發現代價的替代方案,會是什麼樣子。

實踐中的公共價值案例

一家中等規模、同時服務城市與農村客戶的區域供水公司,面臨著一個熟悉的問題:一場持續多年的乾旱,使自願節水變得至關重要,但此前兩次公共資訊宣傳活動——賬單夾頁、廣告牌、一次曇花一現的低流量裝置返利——只帶來了家庭用水量的微小下降。在內部,該公司的領導層已開始把這一差距描述為一個"公眾意識問題",暗示更好的資訊傳達是缺失的那塊拼圖。

一位新任命的客戶與社群服務總監挑戰了這種框架。她指出,該公司整套的節水戰略把家庭純粹當作一個需要被告知的觀眾來對待,而它實際所需要的成果——數以萬計家庭持續的行為改變——依賴於把家庭當作這一結果的協同生產者。她提議將部分營銷預算重新分配到一種不同的方法上:一個由一百名居民組成的常設小組,按年齡、收入、家庭規模以及城市/農村比例,招募得廣泛代表服務區域,召集他們參加一系列與公司工程師和水文學家一起的結構化會議,而不是一次性的問卷調查。

小組的任務簡明而具體:就該公司應如何在三個方案之間分配一筆固定金額提出建議——一項更有力的節水電器返利、一種提高高用量邊際成本的階梯定價結構,以及一套針對本地條件調整戶外灌溉規範的社群層面協同設計流程。小組成員獲得的技術簡報,與該公司自己的董事會所獲得的相同,包括每一種方案在公平性上所蘊含的取捨,因為階梯定價有可能比懲罰富裕的小家庭更嚴重地懲罰低收入的大家庭。

小組最終的建議以不同規模結合了這三種方案:一項適度的普遍性返利、一種帶有受保護的低用量區間的階梯結構,以及在用水量最高的六個社群設立由社群主導的灌溉工作組,每個工作組都由公司員工提供支援而非主導。該公司的董事會基本按原樣採納了這項建議,並逐個社群地公佈了作為小組意見直接結果而改變的內容。十八個月後,六個試點社群的家庭用水量下降幅度更大、維持時間更長,超過了只接受返利與定價變化的可比地區。該公司自己的員工把這一轉變的描述,較少歸結為一次溝通上的成功,更多歸結為一種認識:節水從來都不是該公司能夠單獨交付的事情;它是該公司與其客戶必須共同生產的事情,而小組僅僅是讓這種夥伴關係變得刻意,而不再是被假定存在。

這一情景是說明性的,且為虛構;它並不描述任何真實供水公司的方案。

四種部門視角

地方政府

地方政府最貼近其協同生產所依賴的公民,這既是一種優勢,也是一種張力的來源:這種貼近使得參與式預算與鄰里協同設計這類直接參與機制在可管理的規模上真正可行,但也意味著同一小批投入的居民被反覆要求出面,而官員則面對著對參與活動未能交付的任何東西最直接、面對面的問責。這一層面獨特的技藝在於招募的紀律——接觸那些尚未出席議會會議的居民——以及跟進,因為當一項承諾的諮詢結果未能實現時,一個地方政府機構無法輕易躲在距離或規模的背後。

國家政府

國家政府層面的參與機制往往更為正式、規模更大,離其所涉及的公民也更遠,這推動它轉向代表性的協商形式——就特定有爭議的問題召開的全國性公民議會——而非持續的地方協同設計。核心挑戰在於,把一個廣泛代表性、卻必然規模較小的協商機構所提出的建議,轉化為對一項將影響數百萬未直接參與其中的人口的決策而言的合法性;這需要異乎尋常審慎、透明的招募與彙報,因為這項活動的整個合法性主張都建立在公眾相信該小組確實具有代表性、其意見也確實被聽取這一基礎之上。

社會部門與非營利組織

非營利與社會部門組織常常正是以協同生產關係作為其核心運作模式而創立的——互助社團、自助與康復團體,以及社群組織之所以存在,往往正是因為受一個問題影響的人也是解決它的關鍵——這為這一部門在本主題的理念上提供了天然的先發優勢(關於支援這一點的治理結構,見主題3.8——社會部門與非營利組織管理)。其獨特風險恰與政府相反:一位資助方或董事會可能會以一致性或風險管理的名義,悄悄把一項真正協同生產的服務專業化為一項交付給受益人的服務,從而喪失了當初讓這一模式行之有效的社群所有權。

多邊與國際

多邊與國際機構離個體公民最遠,通常(如果確實能夠)只能透過國家政府、公民社會組織或本地夥伴才能觸及他們,這使得直接的協同生產機制更難運作,也更容易流於表面。發展專案在參與活動方面有著悠久的記錄,諮詢本地社群卻並未賦予其對設計或資源決策的真實權力;這項工作可信的版本——與從奧斯特羅姆公地研究中成長起來的參與式發展文獻相關——要求真正把一部分預算或設計權力下放給本地與社群層面的夥伴,而不僅僅是在總部做出決定之前進行一次傾聽活動。

常見失敗模式

諮詢表演。 一個組織在實質性決策已經實際做出之後,才舉行一次諮詢、公民小組或評論期活動,而無論參與者說什麼,都不會跟進任何可見的改變。這帶來的代價超過活動本身:那些認定自己的意見只是裝飾的參與者,下一次會變得更難、而非更容易被吸引參與,而一個空洞流程的傳聞,透過社群網路傳播的速度比任何邀請都快。

把協同生產當作免費勞動力。 一個組織重新設計一項服務,使其依賴志願者時間、無償照護或公民努力,卻不為這種努力所需的培訓、協調與支援編列預算,實際上是把成本轉嫁給了最沒有能力承受它的家庭,以此使自己的賬目平衡。這帶來短期的節約與一個更長期的公平問題,因為餘暇時間最少的家庭恰恰是承受這份增加的負擔最沉重的人。

把聲音最大的利益相關者誤認為具有代表性的利益相關者。 開放、無結構的參與邀請,系統性地偏向有時間、有信心、對機構原本就有信任的人,產生的參與記錄在數量上看起來很紮實,但在構成上卻是失衡的。建立在這種投入之上的決策,可能會固化、而非糾正正是那些讓某些群體一開始就不信任該機構的不平等。

設計了專業任務,卻忽視了公民任務。 服務常常在組織自身的流程上——員工工作流程、案件管理、資料系統——被高強度地重新設計,而設計對公民所要求的那一步(讀懂一封信、填寫一份表格、按時赴約)卻沒有獲得相應的設計關注。隨後,成果因組織自身的績效資料從未揭示出的原因而受損,因為失敗點位於組織所衡量的範圍之外。

把授權環境僅僅當作被合法性滿足了。 一項方案滿足了每一項正式要求——法定諮詢、董事會批准、法律審查——其發起者便認定其合法性問題已經解決,而廣泛的公眾同意實際上已經被侵蝕,或者根本從未形成。這一落差往往會在最糟糕的時刻浮現:隨著政治條件的轉變,以公眾抵制、不遵從,或逆轉的形式出現,而不是作為組織本可藉此採取行動的一次早期預警。

成熟度模型

檢查清單

• 已為這項方案繪製了利益相關者版圖,包括相關的非使用納稅人、交付夥伴與未來世代。
• 已在方案設計中明確說明公民在生產成果(而不僅僅是消費服務)中的角色。
• 已為公民設計的協同生產任務,以與專業任務同等的嚴謹程度(簡明語言、低摩擦,並經真實使用者測試)來設計。
• 已選擇與決策的風險、可逆性及爭議程度相匹配的參與機制。
• 已對照人口資料核實任何小組或協商活動的招募方法的代表性。
• 已為公民參與與協同生產的真實成本編列預算,而非將其視為免費。
• 已向參與者明確、事先說明該參與活動實際擁有的權力。
• 已建立流程,公佈該活動的結果帶來了哪些改變、哪些沒有。
• 已審查誰參與、誰不參與所涉及的公平影響(見主題3.5——公平、公正與分配正義)。
• 已將合法性與法律合規分開追蹤,以便一項程式上健全、卻缺乏公眾支援的方案能在失敗之前被察覺。
• 已考慮為反覆出現的決策建立常設參與基礎設施,以替代一次性活動。

關鍵資料來源

• 埃莉諾·奧斯特羅姆關於協同生產與公地治理的研究,尤其是《治理公地》(1990年)以及她1996年關於協同生產與發展的文章,為把公民視為公共成果的生產者、而非僅僅是消費者提供了理論基礎。
• 託尼·博瓦德2007年發表於《公共行政評論》上關於使用者與社群協同生產的文章,提供了跨服務的協同生產角色實用框架。
• 經濟合作與發展組織(OECD)關於協商性民主制度的比較研究,提供了關於公民議會及相關機制如何設計、以及在何處成功或失敗的經驗證據。
• 世界銀行對參與式預算的跨國回顧,提供了大規模開展具有約束力的公民預算流程的實用指導。
• 謝里·阿恩斯坦1969年關於公民參與階梯的文章,提供了區分真正參與與不改變任何東西的諮詢的奠基性分類法。

參考文獻

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). 'Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development' — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). 'Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services' — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). 'A Ladder of Citizen Participation' — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.