公共物品、優值品與價值多元論

這為何對公共價值重要

每一個預算週期,總會在某個地方,一個委員會拿到一張電子表格,把一項防洪方案、一個道路拓寬專案和一項戒毒服務用同一個單一分數——通常是收益成本比——排出高下,並被要求優先資助得分最高的選項。這張表格很有用,但它掩蓋了一個範疇錯誤。一項防洪方案保護整座城鎮,無論居民是否為它付費;一個道路拓寬專案主要惠及使用那條道路的司機;一項戒毒服務之所以獲得資助,部分是因為社會已經判斷,康復比成癮者本人在渴求那一刻的偏好更為重要。這些不是同一條曲線上的三個點——它們是由三種不同推理證成的三種不同物品,把它們收攏為單一數字並不能解決其中的差異,只會把差異隱藏起來,讓日後不得不為這項決策辯護的人看不見它。

本主題為公共管理者、民選領導人與社會部門高管提供了辨明自己實際處於哪種情形所需的分類法,併為那些情形完全抗拒單一指標、更令人不適的案例提供了價值多元論的詞彙。主題1.3——市場失靈與政府失靈(見主題1.3——市場失靈與政府失靈)解釋了為什麼市場會供給不足某些物品,以及為什麼集體供給並非自動的解藥;本主題則更深入一層,探討究竟哪種物品是哪種,以及為什麼評判補救措施所用的價值是多元的,而非單一的。搞錯這套分類法不是一個技術細節問題。一個把擁擠的俱樂部物品當作純粹公共物品對待的議會,會把它定價過低,並眼睜睜看著它退化;一個把優值品當作純粹個人選擇對待的衛生機構,會對它投入不足;一位把自由與安全當作可以按某個固定匯率相互兌換的通貨的部長,最終將無法向失去自由的人、也無法向失去安全的人解釋一項決定。

核心概念

起點是一個建立在經濟學家用以為物品分類的兩種屬性之上的二乘二矩陣:競用性與排他性。一種物品若一個人的消費會減少留給別人的部分,便是競用的——一條麵包、一張病床、一節火車座位。一種物品若供給者能夠可行地阻止未付費者、或未獲授權者消費它,便是排他的——一條設有欄杆的收費公路、一個設有付費牆的訂閱頻道。將這兩種屬性交叉,便產生了四種類別,而這套分類法來自美國經濟學家保羅·薩繆爾森的研究,他在1954年對純粹公共物品——按定義既非排他又非競用——的形式化,至今仍是該領域的奠基性論述。

私人物品既競用又排他:從麵包到理髮這樣的普通市場商品,市場通常十分適合為其定價並分配。俱樂部物品是排他的,卻是非競用的,至少在容量上限之內如此:一個會員制游泳池、一條非高峰時段的收費高速公路、一個訂閱制資料庫。供給者可以為使用收費,因此市場供給不足的問題不像真正的公共物品那樣嚴重,但俱樂部物品一旦出現擁擠便會變成競用的,這也是為什麼容量管理和定價一樣,同樣是一個公共價值問題。公共池塘資源是競用的,卻難以將任何人排除在外:一片近海漁場、一個含水層、一片不計量的公共放牧地、高峰時段的城市道路空間。由於阻止某人使用它的成本很高,而對方為所有其他人耗盡它卻很容易,公共池塘資源便暴露在生態學家加勒特·哈丁所推廣的"公地悲劇"之下——個體理性的使用,在集體層面卻是毀滅性的。政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆的研究表明,與只有私有化或國家控制才能防止這一結果的假設相反,社群反覆地設計出自己持久的治理制度——監測、分級制裁,以及因地制宜的規則——在兩者皆無的情況下可持續地管理公共池塘資源。最後,公共物品(經濟學)既非競用又非排他:國防、燈塔、流行病預警系統,或法治。由於實際上無法向任何人收費,而一個人的受益也不會減少另一個人的受益,市場會系統性地供給不足這些物品,這正是經典的"搭便車問題"——對任何個體而言,理性的策略都是讓別人付費、自己照樣消費,因此如果放任不管,便沒有人會生產或維護足夠的數量。

這個矩陣僅從經濟角度解釋了供給不足。第二個截然不同的類別,解釋了為什麼即便一種物品在私人層面是競用且排他的、市場原則上也能供給它,社會仍會進行干預:優值品。德裔美籍經濟學家理查德·馬斯格雷夫於1957年提出了這一術語,用以指稱社會基於收益(而非市場需求)判斷人們應當比其自身支付意願所產生的水平消費得更多的物品——他所舉的例子包括校餐與公共住房:基礎教育、疫苗接種與公共圖書館是標準案例。它的映象是"劣值品":一種社會判斷人們應當比僅憑其偏好所產生的水平消費得更少的物品,例如菸草、不受監管的賭博或娛樂性毒品,同樣與普通的市場失靈無關。優值品與劣值品在概念上與公共物品不同:一劑疫苗是排他的,並且在單劑層面是競用的,因此從經濟角度看它未能透過公共物品的檢驗,但政府仍可能對其加以補貼或強制要求,因為疫苗接種作為副產品還會產生一種公共物品——群體免疫——也因為社會已就該物品的價值作出了超越個體偏好之和的集體判斷。這也正是優值品會以純粹公共物品所沒有的方式引發爭議的原因:補貼一座燈塔很少被指責為家長主義,但補貼游泳課程,或限制含糖飲料,總是會招致國家正在以自己的判斷取代公民自身判斷的指責。

本主題最深層的概念根本無關物品,而關乎用以權衡它們的價值:價值多元論。哲學家以賽亞·伯林主張,自由、平等、安全、正義、效率這些基本的人類價值,每一種都真實有效,卻常常相互衝突,並且無法簡化為單一的共同通貨,讓決策者能夠像購物者比較兩個價格那樣,計算出"正確的"取捨。一個群體的更多自由,可能意味著另一個群體的更少安全;結果上更多的公平,可能以生產上的效率為代價;一種合法的公共物品的更多供給,可能只能以犧牲另一種為代價,而沒有任何公式能把它們換算到同一條軸線上。這正是公共價值是多元的、而非單一的這層含義所在:市場價格能讓截然不同的物品被相互比較,是因為它們都以同一種貨幣單位表達,而公共價值卻常常需要比較那些根本沒有共同單位的東西。價值多元論並不意味著"怎樣都行",也不意味著取捨無法被理性討論——它意味著這種理性討論必須公開進行,透過論證與合法的程式,而不是像做算術一樣被偷偷塞進一張電子表格。

最佳實踐

1. 在選擇工具之前,先為物品分類。 在決定是提供、補貼、監管,還是單純為一項服務定價之前,先弄清楚它在競用性/排他性矩陣上處於什麼位置——適用於俱樂部物品的正確工具(定價加容量管理),很少會是適用於公共池塘資源(治理加監測)或公共物品(直接提供或有保障的資金)的正確工具。
2. 把經濟問題與價值問題分開。 把"市場會供給不足這個嗎?"(一個市場失靈問題,見主題1.3——市場失靈與政府失靈)和"我們應當在這裡凌駕於個人偏好之上嗎?"(一個優值品問題)當作兩個獨立的問題來提出,因為它們各自所需的證成、所需的證據,以及招致反彈的風險都截然不同。
3. 明確指出相互衝突的價值。 當一項決策使自由與安全對立,或使公平與效率對立時,應在商業論證中如實說明,而不是把兩者摺疊進一個加權分數;一個看不到這種取捨的讀者,無法追究決策者是如何做出這項決定的。
4. 為每一項優值品干預說明理由。 "人們會因此變得更好"本身並不充分;要具體說明理由究竟是外部性(群體免疫)、資訊不對稱(人們低估了長期危害)、代際影響(兒童無法就自己受教育不足給予同意),還是一個關於人類繁榮的直截了當的集體判斷——每一種理由所需的舉證責任各不相同。
5. 留意俱樂部物品的擁擠臨界點。 一種俱樂部物品在一定程度內表現得像公共物品,一旦超過這個程度就不再如此;監測使用量相對於容量的情況,並在擁擠把一種非競用的收益變成競用、退化的收益之前,調整定價、配給或投資。
6. 設計公共池塘治理機制,而不要假設只存在兩種選項。 私有化與國家控制並非防止公地悲劇的唯二方式;可以考慮埃莉諾·奧斯特羅姆所記錄的那種監測、分級制裁與使用者自行設計規則的方式,尤其是在資源具有地方性、使用者可辨識的情況下。
7. 定期重新審視優值品與劣值品的分類。 社會共識會發生轉變——對賭博、大麻乃至糖的態度在一代人之內就已改變——因此應把這種分類當作一個帶有審查週期的、動態的政策問題,而不是一次性永久的定論。
8. 在單一分數會造成誤導時,使用多準則方法。 當各種價值確實不可通約時,使用結構化的多準則決策框架,讓每一種價值都在自己的一欄中保持可見,而不是強行給出一個共同分母的分數,悄悄嵌入某一套具有爭議的兌換率。
9. 把不可化約的價值衝突提交給授權環境,而不是交給分析師。 一個技術團隊可以為自由與安全之間的取捨提供參考資訊;但很少應當把它單獨留給這個團隊去解決,因為這種解決既是一個分析問題,同樣也是一個合法性問題(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)。
10. 區分公共物品與公眾想要的東西。 受歡迎程度不是檢驗標準;一場人滿為患的節慶活動並不因此就成為公共物品,而一個不受歡迎的疾病監測系統,可能恰恰是一個政府所資助的最純粹的公共物品之一。

與團隊討論的問題

我們的哪些服務是真正非排他且非競用的,我們又出於習慣把哪些當作公共物品對待? 許多內部被描述為"公共物品"的服務,細究之下其實是擁擠未受管理的俱樂部物品,或是完全沒有治理機制的公共池塘資源。對照競用性/排他性矩陣,系統梳理你們最大的五項服務,老老實實地判斷每一項各自所處的位置。答案會改變正確修復方式的樣貌:一種擁擠的俱樂部物品需要定價或容量投資,而不是更大的補貼。分類錯誤既浪費金錢,又無法修復根本問題。

我們在哪些地方用一個單一的成本效益分數,替代了一項實為價值取捨的決策? 回顧貴組織最近三次有爭議的預算決策,問一問建議檔案是揭示了底層的價值衝突,還是把它藏進了一個綜合數字之中。如果一個收益成本比在做本應由一場真正的自由對安全、或公平對效率的論證來做的工作,那就值得在下一次有爭議的決策到來之前把這一點指出來。成本效益分析(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析)對許多決策而言是一件合法的工具,但對所有決策而言,它都不是一種萬能溶劑。作為一個團隊,決定它對你們的專案組合而言,邊界究竟在哪裡。

我們所執行的每一項優值品干預,理由是什麼,我們又在凌駕於誰的偏好之上? 對每一個推動、補貼或限制行為、超出一個純粹市場失靈論證所能證成範圍的方案,都要能夠說明具體的理由——外部性、資訊缺口、對未來自我或兒童的保護,或者一個關於繁榮的集體判斷。如果團隊無法清楚地說出理由,這個方案就容易遭到未經審視的家長主義的指責,而且很可能不論是否已有人提出這一指責,都值得重新審查。

我們的任何公共池塘資源是否正面臨公地悲劇的風險,我們是否為它們建立了治理機制? 找出貴組織負責的任何一種共享、可耗竭的資源——道路空間、一片漁場、一個含水層,甚至一種共享的數字公地,例如開放資料或不受監管的公共空間——並核實它是否擁有真正的治理機制(監測、可執行的規則、反饋迴路),還是僅僅被假定為會自行照料好自己。奧斯特羅姆的研究表明,持久的地方治理是可以實現的,遠不必訴諸私有化或強硬的國家控制;討論一下貴組織是否真的建立了這種治理,還是隻是迴避了這個問題。

當我們的核心價值發生衝突時,我們如何讓這種衝突對授權我們工作的人可見,而不是悄悄在分析內部把它解決掉? 公共價值既依賴於分析本身,也同樣依賴於合法性與支援(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)。討論一個近期的決策——當時自由、公平、效率或安全確實拉向了不同的方向,你們的管理機構或授權環境是否被賦予了真正的取捨去權衡,還是被交付了一個已經替他們做出取捨、卻未加說明的結論。

隨著社會共識的轉變,我們如何重新審視優值品與劣值品的分類,這項審查由誰負責? 十年前已成定論的分類——圍繞賭博、娛樂性毒品、螢幕使用時間或飲食——可能已不再符合當前的證據或公眾態度。就誰負責定期重新開啟這些分類的審查、以何種週期、以何種證據門檻達成一致,這樣組織就不會發現自己正在為一個理由早已不再成立的立場辯護。

實踐中的公共價值案例

一個虛構的沿海小鎮——埃文港——說明了這套分類法在單一議會的專案組合中是如何展開的。它的港務局管理著四樣表面上看起來相似——"水邊的資產"——卻各自表現為四種不同物品的東西,而其財務總監在多年裡一直把這四樣東西排在同一張收益成本電子表格上,直到一位新任戰略主管到任,要求團隊先對每一樣重新分類。

港口的四十個泊位,一直被當作由一般稅收資助、定價遠低於需求、附帶永久等候名單的公共設施來對待。經重新分類,它們是一個教科書式的俱樂部物品:排他的(泊位可以被分配或拒絕),僅在四十個泊位的上限之內是非競用的。修復方案不是更大的補貼,而是對一部分泊位實行等候名單拍賣,並適度上調費用,這清空了積壓,並資助了一般預算從未覆蓋過的維護工作。近海的貽貝養殖床是一種公共池塘資源:任何船隻都可以在那裡撈捕,而漁獲量已連續三個季度下降,這是一場慢動作的公地悲劇。議會沒有關閉養殖床或將獨家權利拍賣給單一經營者,而是召集了實際使用這片養殖床的十幾艘本地船隻,借鑑埃莉諾·奧斯特羅姆在其他漁場記錄過的同一種邏輯,商定了一套自我監測的配額,對過度捕撈實行分級處罰,由漁民自己的協會而非議會來執行。小鎮的風暴潮預警警報器系統是一種真正的公共物品:非排他的(每一位居民都能聽到,無論其家庭是否繳納了港口稅)且非競用的(一戶家庭聽到警報,並不會減少另一戶聽到的警報)。它長期以來資金不足,恰恰是因為沒有任何一戶家庭的支付意願能反映出它真正的集體價值,而戰略團隊的主要建議是由中央統一資助它,並徹底停止嘗試把它的成本分攤到各個物業頭上。最後,一項面向兒童的補貼游泳課程是一種優值品:游泳課程是競用且排他的,因此市場能夠供給它們,但議會判斷,低收入家庭在防溺水這一基本技能上供給不足,是一種值得凌駕於普通支付意願之上的危害,尤其考慮到該鎮的潮汐水流。戰略團隊明確記錄了理由——兒童安全以及一個關於急救服務成本的外部性論證,而不僅僅是"游泳對你有好處"——這樣這項補貼便可以基於其實際的正當理由得到辯護,而不是靠一種含糊的、訴諸福祉的說法。

這個案例的重點並不是說重新分類之前哪一種工具是錯的,而是把一個定價問題、一個公地治理問題、一個長期資金不足問題,以及一個家長主義證成問題排在同一張收益成本表上,掩蓋了每種情況下真正需要拉動的是哪一根槓桿。

四種部門視角

地方政府

地方政府機構承擔著日常俱樂部物品與公共池塘資源中最大的份額:停車場、市民菜園、休閒中心、地方漁場、共享綠地與道路容量,都是國家部委在街道層面很少需要管理的擁擠與耗竭風險的經典案例。這一層面所需的實踐技能,更多不是抽象的分類,而是操作性的:為俱樂部物品做定價與容量管理,並在擁擠或耗竭在政治上變得顯眼之前,為公共池塘資源設計可執行的地方規則。

國家政府

國家政府是大規模公共物品——國防、貨幣與金融穩定、疾病監測、司法體系——以及全國性交付的優值品(如義務教育與免疫接種專案)的主要資助者。這裡的獨特挑戰在於規模與普遍性:一項國家層面的優值品專案,必須向一個遠比任何地方試點更為多元、在自由與家長主義問題上存在更真實競爭性主張的人群證成自己的合理性。

社會部門與非營利組織

非營利組織與非政府組織(NGO)常常是優值品——識字專案、成癮康復、孕產婦健康外展服務——的交付力量,卻沒有國家那種強制授權或徵稅的權力。它們鼓勵一種優值品、或抑制一種劣值品的合法性,依託的是使命、信任與自願的關係,而非法律,這意味著價值多元論問題在這裡表現為一個說服與同意的問題:一個慈善機構如果在其認定對受益人有益的事情上推得太用力,便會招致與政府機構同樣的家長主義批評,卻沒有政府那種民主授權可以依靠。

多邊與國際

在國際層面,許多最大的公共物品是真正全球性的——氣候穩定、大流行病防備、一個穩定的國際金融體系、一個開放且運轉正常的網際網路——沒有任何單一國家能被排除在收益之外,也沒有任何單一國家能被強制承擔其份額,這產生的是國家之間、而非個人之間的搭便車行為。多邊機構的存在,在很大程度上就是為了解決這一協調問題,談判分攤安排,而在這些安排缺席的情況下,單靠市場與國家激勵會供給不足這些物品;氣候問題的具體展開將在主題4.3——氣候、可持續性與環境公共價值中進一步闡述。

常見失敗模式

• 虛假的可通約性。 即便底層價值確實不可通約,也強行讓每一項決策透過一個貨幣化或加權的單一分數,會產生一個虛假精確的數字,掩蓋了真正的論證,並在有人問起在,比如說,一條挽救的生命與一英里修建的道路之間假定了何種兌換率時轟然崩塌。
• 把俱樂部物品當作純粹公共物品對待。 因為一項可能擁擠的資產"感覺上"是公共的便對其定價過低,會導致過度使用、等候名單與維護積壓,因為本應資助容量的收入從未被收取。
• 未經審視的優值品家長主義。 在沒有明確、具體理由的情況下補貼或限制一種物品,會招致——也理應招致——一個組織正在以自身偏好取代公民自身偏好的指責;這種反彈往往最沉重地落在那些本有充分理由、卻從未把理由寫下來的方案頭上。
• 公地忽視直至崩潰。 把一種共享、可耗竭的資源當作會自行照料好自己一樣對待,不設監測或可執行的規則,直到那片漁場、含水層或共享數字資源明顯退化,只剩下強硬的干預可用。
• 禁止劣值品卻不解決優值品缺口。 一邊禁止一種劣值品(例如一種致癮物質),一邊卻對擴大能夠降低其需求的優值品(例如治療能力)無所作為,可靠地會把這種行為推向地下,而不是減少它。
• 無聲的價值替代。 讓一種價值悄悄在整個專案組合中取代另一種價值——例如把"效率"當作"公共價值"的全部——直到公平或合法性問題以危機、而非例行取捨的方式重新浮現。

成熟度模型

檢查清單

• 每一項主要服務都已被置於競用性/排他性矩陣之上,分類已被記錄。
• 俱樂部物品擁有一套定價或容量管理計劃,能在擁擠演變為等候名單之前作出響應。
• 公共池塘資源已確定監測機制與可執行規則,而非僅僅假設自我監管。
• 每一項優值品補貼或劣值品限制,都有一份不同於"這對人們有好處"的成文理由。
• 優值品與劣值品的分類處於一個有指定負責人的審查週期之中。
• 商業論證與董事會檔案明確指出價值衝突,而不僅僅呈現一個綜合分數。
• 多準則或結構化的定性方法可作為強制貨幣化的替代方案而備用。
• 真正多元的價值取捨被提交給授權環境,而非僅由分析師單獨解決。
• 公共物品的資金不以個人支付意願為條件——如果那樣做會系統性地使其資金不足的話。
• 跨境或跨轄區的公共物品已確定一種協調機制,以減少搭便車行為。

關鍵資料來源

• 保羅·A·薩繆爾森,《公共支出的純理論》,《經濟學與統計學評論》,1954年——對公共物品的奠基性形式化論述。
• 理查德·A·馬斯格雷夫,《公共財政理論》,麥格勞-希爾出版社,1959年,以及他更早於1957年提出優值品概念的論述。
• 埃莉諾·奧斯特羅姆,《治理公地:集體行動制度的演進》,劍橋大學出版社,1990年。
• 以賽亞·伯林,《兩種自由概念》(1958年)以及此後發展價值多元論的一系列論文。
• 馬克·H·摩爾,《創造公共價值:政府的戰略管理》,哈佛大學出版社,1995年——本主題所依託的戰略三角框架。
• 經合組織(OECD)與世界銀行關於全球公共物品的出版物,詳見下文。

參考文獻

1. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
2. Club good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Club_good
3. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
4. Merit good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_good
5. Demerit good — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Demerit_good
6. Value pluralism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_pluralism
7. Isaiah Berlin — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Isaiah_Berlin
8. Paul Samuelson — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paul_Samuelson
9. Richard Musgrave (economist) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Richard_Musgrave_(economist)
10. Tragedy of the commons — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Tragedy_of_the_commons
11. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
12. Free-rider problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Free-rider_problem
13. Development co-operation and the provision of global public goods — OECD — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/development-co-operation-and-the-provision-of-global-public-goods_e28bebd8/aff8cba9-en.pdf
14. International Cooperation and Global Public Goods — World Bank — https://www.worldbank.org/en/programs/knowledge-for-change/brief/Int-Coop-Global-Goods