公共採購與委託

這為何對公共價值重要

一個政府或資助方決定要做的事情,幾乎沒有一件不需要購買某物、或贈予某物才能被交付:一家建築公司來建一所診所、一家技術供應商來執行一套福利系統、一家慈善機構來執行一項導師專案、一個由小型服務提供方構成的網路來交付居家照護。一個公共機構簽署這項工具的那一刻,它就把一項政策意圖,轉化成了一套可強制執行的條款、一個價格,以及一段將持續數月或數年的關係。把這項工具做錯了,這項政策就會悄悄失敗,而這往往發生在那份戰略檔案早已獲得讚譽、被歸檔存放很久之後。

這種張力是結構性的,而非偶然的。競爭性招標存在的意義,是保護公平、防範徇私,並利用競爭壓力確保物有所值,但一次完全開放的、從零開始的競爭,需要數月時間,會讓一個現任供應商不願意投資於一段自己可能會失去的關係,而且可能迫使一個公共機構在服務開始之前的好幾年就明確說明它的規格,把很快就會過時的假設固化下來。基於成果的委託,承諾只為人們生活中真正發生的改變付費,但要弄清楚衡量什麼、如何歸因,以及如何公平地為此付費,結果證明是公共管理中最難的設計問題之一。撥款看起來是最簡單的選項——支援一個你信任其使命的組織——直到一筆撥款被要求完成一份合同的工作,而資助方與受助方都無法明確說清楚彼此承諾了什麼。

這些都不是後臺事務。一家醫院的未來,取決於它的影像合同是如何招標的;一項住房專案的成功,取決於委託方付費購買的成果,是否正是居民真正在意的那個成果;一家家庭暴力慈善機構的存續,取決於它獲得的是一筆信任其判斷的撥款,還是一份把它的使命定價到無法存續的合同。主題2.5——商業論證與物有所值,是在資金動用之前檢驗支出決策的地方(見主題2.5——商業論證與物有所值);本主題講的是這項決策做出之後所使用的工具——它是如何被競爭獲得的、它為什麼付費,以及當出了問題時風險留給了誰。

核心概念

公共採購是一個公共機構使用公共資金獲取貨物、工程或服務的過程,遵循旨在確保競爭、非歧視、透明度與物有所值、而不僅僅是最低價格的規則。政府採購通常佔國內生產總值相當大的份額,這正是它比私人採購受到更嚴格監管的原因:買方花的是從未在這筆被資助的市場交易中掙得的錢。曾經直接交付的服務的競爭性招標,自上世紀80年代起在新公共管理改革之下顯著擴張,這一正規化轉變主題3.1有完整論述(見主題3.1——公共行政體系與模式);本主題討論的正是那場改革所留下的這件工具。

公開程式邀請任何符合資格的供應商在單一階段內投標,通常透過一份公佈的招標邀請書來進行,它是大多數採購法中的預設立場,正是因為它能使競爭最大化,也最難被操縱以利於某個偏好的投標人。它的代價是時間與負擔:每一位投標人,無論是否符合資格,都要準備一份完整的回應,而一個公共機構在釋出招標之前無法預先塑造投標人隊伍。

限制性程式把這個過程分成兩個階段——先依據最低標準進行資格預審,然後只邀請入圍的短名單參加完整招標。它降低了雙方在複雜或高價值工作上的負擔,但也把真實的裁量權交給了買方,恰恰是在入圍環節,而這正是徇私最難被一個未中標的投標人察覺的地方。

協商程式與競爭性對話讓買方能夠在最終招標之前與投標人討論並完善解決方案,用於需求過於複雜或過於創新、無法事先明確規定的情形——一個共享數字平臺、一種新穎的服務模式、一項存在多種可行技術方案的基礎設施工程。它們以犧牲公開程式所留下的那種審計留痕為代價換取靈活性,因此採購法通常把它們限制在明確規定的情形之下,並要求買方記錄為什麼一條透明度較低的路徑是站得住腳的。

競爭與延續性之間的權衡貫穿這三種程式始終。從零開始重新招標,透過競爭壓力約束了價格與質量,阻止一個現任供應商想當然地對待一段關係,但它也摧毀了積累起來的本地知識、在專案中途擾亂了員工與服務使用者,並使一個供應商不願意投資於任何無法在換約後存續下來的東西。框架協議與內建斷點的更長期限,是常見的折中方案,在保留一定延續性的同時,把一個可信的競爭威脅留在後備之中,而不是假裝這種權衡可以被消除。

基於成果的委託是一種戰略性方式,用來決定購買什麼以及如何為它付費,圍繞一項服務本應實現的成果——一個人找到了持續的工作、一個家庭避免了被驅逐、一位患者不再住院——而不是圍繞被假設會產出這項成果的各種活動來構建。委託比採購更為寬泛:它包括需求分析、市場塑造與提供方關係管理,而執行一次競爭性招標只是其中一個可能的步驟,而一筆撥款與一次合同授予一樣,同樣可以是一項委託決策。

按結果付費,有時也稱為基於績效的合同管理,把供應方部分或全部的報酬,與經過核實的成果、而不是交付的活動或工作的小時數掛鉤。基於績效的合同管理把財務風險轉移到了提供方身上——這正是它對委託方的吸引力所在,也是它對一個現金緊張的提供方的危險所在,後者必須在任何成果付款到賬之前先為交付墊付資金,這是一個下文的部門視角還會回到的營運資金問題。每一項這類指標也都暴露在古德哈特定律之下:一旦一項衡量指標變成了提供方獲得報酬所依據的東西,它就不再可靠地衡量它本應代表的那個成果了(見主題3.11——質量、安全與績效管理)。

社會效益債券是基於成果付費的一種具體例項,在這種模式中,私人或慈善投資者為一個提供方的交付提供資金,而只有在經過獨立核實的成果被實現之後,一個政府或其他成果付款方才會向這些投資者償還本金、並支付一份回報。社會效益債券模式把預付資金風險與部分成果風險,從公共機構與交付組織身上轉移到了投資者身上,代價是一種交易複雜性,這使得它的使用大多侷限於資源充足的試點專案,而非常規委託。

撥款是一種與商業合同截然不同的工具:一個公共機構或資助方把資金給予一個組織,通常是為了一個與該組織自身使命相符的目的,而不涉及一份合同所定義的、以約定價格交換一項明確規定交付物的相互交換。一筆撥款通常受使用條件與彙報要求管轄,而非一份詳細的服務規格與違約救濟,這正是讓它能夠資助那些一份合同規格很難事先描述的、使命驅動的、探索性的,或倡導性工作的原因。

撥款與合同的區分之所以在實踐中重要,是因為這兩種工具幾乎在任何地方都攜帶著不同的法律、稅務與問責後果,而把二者混淆會在兩個方向上都造成傷害:一筆被塞滿合同式關鍵績效指標的撥款,會擠掉本應證成使用撥款的那種靈活性,而一份為了規避競爭性招標規則、偽裝成撥款的合同,則可能剝奪其他符合資格的提供方公平競爭的機會。

採購誠信涵蓋了保持一次競爭誠實的各種保障措施——職責分離、利益衝突宣告、公佈的評標標準、審計留痕。串通投標,即投標人相互串通、或買方偏袒某個中意的供應商,是這些保障措施存在的意義所要防止的反覆出現的失敗;偵測它,不太依賴任何單一一項控制措施,而更多地依賴於一個委託團隊是否理解該行業一個健康的、有競爭力的市場應該是什麼樣子。

最佳實踐

1. 讓程式與需求的真實複雜程度相匹配,而非依據習慣,並先與市場接觸。 把公開程式當作預設選項,把限制性程式留給高價值或專業性工作,只有在解決方案真正無法事先明確規定時才使用協商程式或競爭性對話——並且是在早期供應商接觸已經檢驗過什麼才是真正可交付、可負擔的之後。
2. 在市場有能力創新的地方,明確規定成果、而非方法。 一份精確規定服務必須如何交付的規格,會封死一個競爭性流程本應首先發掘出來的更好方案。
3. 在長期合同中內建斷點與審查條款,而不要假設一個不間斷的單一期限。 一份能夠在明確規定的節點上被審查、調整或退出的合同,能在保持真正的績效問責的同時,保留一定的關係延續性,而不是把簽約時做出的假設鎖定長達數年。
4. 把成果付款的比例,設定為提供方實際能夠影響並融資的水平。 一個完全按其無法完全控制的結果獲得報酬、或缺乏在付款到賬之前完成交付所需營運資金的提供方,要麼會迴避最棘手的案例,要麼會陷入財務困境——兩者都無助於成果的實現。
5. 當目的是這個組織的使命時選擇撥款,當目的是一項明確規定的交付物時選擇合同。 不要利用撥款的靈活性來規避本應適用的競爭性招標規則,也不要把一份合同的規格,強加於一項只有在獲得資助的組織保留真正裁量權時才能成功的工作。
6. 在設計成果指標之前,先讓它們能抵禦操縱,而不僅僅是抵禦衡量上的困難。 用一個在財務壓力之下的理性提供方會如何應對它,來檢驗每一項擬議中的指標,因為一項可以在不產出底層成果的情況下被滿足的指標,最終一定會被這樣對待(見主題3.11——質量、安全與績效管理)。
7. 在任何一種按結果付費模式之下,警惕"撇脂"與"擱置"現象。 依據申請人特徵監測轉介與案件量資料,而不僅僅是彙總的成果率,使一個挑選更容易案例、擱置更困難案例的提供方,在這變成交付模式之前就能被發現。
8. 讓評標小組與預算持有人保持分離,並對照公佈的標準記錄評分依據。 一條從標準到評分再到授標、清晰可見、站得住腳的審計留痕,是抵禦串通投標及其表象的最有效日常防線。
9. 構建標段與合同規模,使不止最大的現任供應商能夠現實地參與投標,並在簽約時就寫入退出計劃。 一份為一個全國性提供方量身定製的單一合同,會把較小的與社會部門的組織排除在競爭之外,而在一開始就冷靜協商好的延續性安排,遠比在換約壓力下談成的條款更能服務於服務使用者。
10. 公佈授標通知,而在公共資金以撥款形式抵達社會部門的地方,公佈撥款登記冊。 誰獲得了什麼、為什麼獲得,這種透明度,正是讓外部質疑能夠誠實地檢驗一項決策的關鍵(見主題3.4——問責制、透明度與合法性)。

與團隊討論的問題

我們選擇採購程式,是出於正確的理由,還是出於習慣與規避風險? 許多組織預設使用自己最熟悉的程式,無論具體採購的實際需要是什麼,為一件簡單的事情執行一次完整的限制性競爭,或對一件太複雜、無法在沒有對話的情況下明確規定的事情使用公開程式。用這個問題找出最近三筆超過重大門檻的採購,誠實地追問,所選的程式是否與需求實際所要求的複雜程度相匹配。討論一下,是時間壓力或對被質疑的恐懼、而非真正的判斷驅動了這項選擇,以及一份協商程式的備案理由,能否經受住外部審查。

我們的成果指標衡量的是我們真正想要的東西,還是恰好容易計數的東西? 基於成果的委託的成敗,取決於它的指標的質量,而一項因為容易衡量、而非忠實反映真實成果而被選中的指標,最終會被一個財務壓力下的理性提供方所操縱(見主題3.11——質量、安全與績效管理)。用這個問題選取一份正在執行的按結果付費合同,追問如果一個提供方純粹為了觸發付款的指標、而非底層目標進行最佳化,它會怎麼做。討論一下,這兩者是否真的會發生分歧,如果是,一個更好的指標或一套指標組合應該是什麼樣子。消除操縱一項指標的每一種激勵幾乎是不可能的——把討論的重點放在如何監測這個缺口上,而不是消除它。

我們是否逐一工具地知道,我們的哪些安排是真正的撥款,哪些是偽裝成撥款的合同? 這項區分決定了法律義務、稅務處理,以及競爭性招標法是否適用,而組織常常會滑向把某種安排稱為撥款、以規避一次正式的採購流程,即便它的條款實際上像一份合同那樣運作。用這個問題審查五項與社會部門組織的資金關係,依據本主題的撥款/合同區分、而非文書上稱呼它為什麼,誠實地對每一項加以分類。討論一下,任何一項標籤與實質不符的關係,以及這種不匹配給雙方帶來了什麼風險(見主題3.8——社會部門與非營利組織管理)。

我們對少數幾家大型供應商的依賴程度有多深,是我們自己的合同設計造成了這種依賴嗎? 一個只剩下兩三家可信投標人的市場,常常是多年來為最大的現任供應商量身定製合同的產物,而不是這個行業不可避免的特徵。用這個問題梳理一下,對你最重要的支出類別,有多少組織能夠現實地為下一份合同投標,以及這個數字在過去兩輪競爭中如何變化。討論一下,如果你最大的供應商明天就倒閉了,服務延續性會發生什麼,以及你的標段結構隨著時間推移,是讓這種情形變得更可能、還是更不可能。

在一次供應商更替前後的幾個月裡,服務使用者與員工會發生什麼,我們真的為此做過規劃嗎? 一次競爭性重新招標原則上能保護物有所值,但過渡期正是照護延續性、制度知識與員工士氣最面臨風險的時刻,而它常常是整個採購週期中規劃最不充分的部分。用這個問題審查你當前重大合同中的過渡安排,追問它們是在一開始就冷靜地協商好的,還是在臨近結束時在壓力之下達成的。討論一下,這個組織是否曾經衡量過一次供應商更替在服務中斷方面的真實代價,而不是假設競爭性流程已經吸收了這項成本。

在我們的採購流程中,誰會發現串通投標或徇私,他們真的能夠證明它嗎? 大多陣列織都有正式的利益衝突與評分記錄政策,但很少有組織檢驗過這些政策是否會產出一位外部調查員真正能夠使用的證據。用這個問題挑選一次近期的重大授標,追溯從公佈的標準到最終評分的審計留痕,檢驗一位局外人是否能夠不依賴任何人的記憶就理解其中的推理。討論一下,一群蓄意串通的投標人,需要做些什麼才能繞過你目前的保障措施,以及這裡是否真的有人從這個角度認真思考過這個市場。

實踐中的公共價值案例

一個虛構的中等規模市政府——僅用於說明,不描述任何真實城市——需要擴大對離開國家照護、面臨高失業與無家可歸風險的年輕人的支援。兩個方案進入了認真的考慮:向一家大型提供方授予一份經競爭性招標、基於成果的合同,主要按在十八個月時經核實的持續就業成果付費;或者依據這四家已經與這一群體合作的老牌本地慈善機構的既往記錄與自己的變革理論,直接向它們發放撥款。

競爭性招標的方案在紙面上看起來很有吸引力:一份單一的、負責任的合同、一套成果指標,以及一套把財務風險轉移給中標方的付款結構。但採購團隊的市場接觸揭示了一個令人不安的事實:這四家本地慈善機構中沒有一家擁有營運資金,能夠為一份主要按十八個月成果付費的合同投標,而具備可信實力投標的機構,是與這個特定年輕人群體沒有任何既有關係的大型全國性提供方。在全國範圍內授予這份合同,可能會實現付款指標——經核實的持續就業——同時卻丟棄了這些年輕人賴以維持哪怕最基本參與的信任關係。

市政府轉而選擇了一種混合工具。它向這四家本地慈善機構發放了多年期撥款,規模足以覆蓋它們的核心交付成本、無論成果如何,並在此之上疊加了一筆適度的、基於成果的附加付款,由一家區域基金會共同出資,與一套指標組合掛鉤,這套組合包括參與度與穩定性衡量指標,而不僅僅是就業。撥款條款被刻意保持與一份合同規格截然不同:這些慈善機構在方法上保留了裁量權,而成果附加付款則給了資助方對結果的一份利害關係,卻沒有把全部交付風險轉移到本無力為此融資的組織身上。

兩年之後,一次獨立審查發現,持續就業率與一個可比較的鄰近政府所採用的單一合同模式所實現的水平相近,但年輕人在這個專案中堅持超過前三個月——此前大多數干預措施失去聯絡的那個節點——的比例則明顯更高。這次審查的核心發現,不是撥款本質上優於基於成果的合同,而是所選擇的工具,是圍繞真實的提供方市場能夠交付什麼來塑造的,而不是圍繞一份單一、負責任合同的行政便利來塑造的。

四種部門視角

地方政府

地方政府通常在少數幾份大型合同之外,執行著大量低價值的採購與撥款發放,委託職能常常太過薄弱,無法給每一次授標以本主題所描述的那種審查。地方委託也是衛生、社會照護與社群部門資金最常交匯的地方,這使得撥款與合同之間的選擇,成為一項持續、反覆出現的決策,而非一次性的設計問題。社群壓力與公開議會會議上的直接質詢,給了地方採購一種其他三種視角很少面對的實時問責。

國家政府

國家政府通常擁有最發達的採購法、專業的商業能力,以及為複雜專案執行真正具有競爭性的協商程式與競爭性對話的規模。它的風險方向與地方政府相反:大到只能吸引少數幾家全球供應商的採購,以及雄心勃勃到核實成果本身就成為一項重大任務的基於成果的專案。國家政府通常也是每一個其他層級政府在其中運作的採購法——各種程式與門檻——的主要制定者。

社會部門與非營利組織

非營利組織與慈善機構同時處於撥款與基於成果合同的接受端,而按結果付費中的營運資金問題在這裡落地最重:一個沒有儲備金或信貸的組織,無論其專案多麼合理,都無法在等待一筆經核實的成果付款到賬的過程中,為數月的交付提供資金(見主題3.8——社會部門與非營利組織管理)。競爭性招標也可能把社會部門組織推向一份招標所獎勵的、通用的、易於規定的服務,而遠離它們往往貢獻最獨特價值的那種更難以規定的、以關係為基礎的工作。撥款仍然最適合使命驅動與探索性的工作,但前提是資助方要抵制附加合同式的彙報負擔,而這種負擔會侵蝕一筆撥款本應保留的那種靈活性。

多邊與國際

多邊發展銀行與聯合國機構,為它們所資助的專案執行著自己的採購規則,通常要求國際或國內競爭性招標,以防範腐敗、並在市場能力差異巨大的借款國之間確保物有所值。這裡的張力有一種獨特的形態:在眾多轄區內保護競爭與誠信的規則,也可能把無法滿足國際招標要求的本地供應商擠出去,與這類專案常常同時打算支援的本地能力建設背道而馳。基於成果的工具在這裡被更謹慎地使用,因為在較薄弱的資料系統之間可靠地核實成果更加困難,而世界貿易組織的諸邊協定《政府採購協議》設定了非歧視規範,塑造著簽署國如何向彼此開放自己的採購市場。

常見失敗模式

程式不匹配。 一項協商程式被用來圖方便地為競爭走捷徑,而非出於真正的複雜性,或者一項公開程式被強加於一個太複雜、無法在沒有對話的情況下明確規定的需求,產出的要麼是一條脆弱、容易受到質疑的審計留痕,要麼是一份沒有人能真正據以交付的規格。這項代價是,一份合同在交付甚至尚未開始之前,就已陷入爭議或法律質疑之中。

按結果付費下的指標操縱與"撇脂"。 一個財務壓力之下的提供方,針對觸發付款的那項指標進行最佳化,而非針對它本應代表的那個成果,並悄悄挑選更容易的案例,擱置更困難的案例,因為這套付款模式無論實際幫助的是誰,都會獎勵這項指標。這項代價最沉重地落在這個專案本應服務的人身上,而在彙總的成果統計數字中卻最不可見。

撥款與合同的混淆。 一筆撥款被塞滿合同式的關鍵績效指標,侵蝕了最初證成使用撥款的那種靈活性,或者一份合同被專門偽裝成一筆撥款,以規避本應適用的競爭性招標義務。無論哪一種,一旦這種不匹配變得可見,都會讓資助方付出合法性代價,並可能使它暴露於一位被剝奪了公平競爭機會的提供方提出的法律質疑之下。

過大合同導致的市場整合。 出於行政便利,合同被捆綁成一個單一的大標段,只有最大的現任供應商才能可信地參與投標,而供給市場隨著每一次重新招標不斷收窄,直到買方依賴於數量不斷縮減的大型供應商。這項代價在多年之後才會浮現,當其中一家供應商財務失敗或停止投標,而不存在任何可信的替代方案。

未被發現的串通投標。 投標人相互串通,或買方的評估悄悄偏袒某個中意的供應商,而由於文書看起來是正確的,這種操縱只在偶然、一次外部審計,或一位舉報人揭發之下、在合同授予多年之後才被發現。這項代價不僅僅是那一份合同上被虛高的價格,還有此後同一個買方所執行的每一次競爭中被侵蝕的信任。

成熟度模型

檢查清單

• 確認採購程式與需求的真實複雜程度相匹配,並記錄理由。
• 在最終確定規格之前開展有結構的市場接觸。
• 在市場能夠創新的地方,圍繞想要的成果、而非規定的方法來撰寫規格。
• 依據實質、而非文書稱呼,誠實地把每一項資金關係歸類為撥款或合同,並使其條款與這項分類相一致。
• 用一個財務壓力之下的提供方會如何應對來壓力測試每一項擬議的成果指標。
• 把成果付款的比例,設定為提供方能夠現實地影響並融資的水平。
• 設定標段規模,使不止最大的現任供應商能夠參與投標。
• 在簽約時、而非重新招標時就商定過渡與退出安排。
• 讓評標小組與預算持有人分離,並對照公佈的標準記錄評分依據。
• 在任何按結果付費安排下,監測轉介與案件量資料,以發現"撇脂"現象。
• 公佈授標通知,並在相關的地方公佈撥款登記冊。
• 在連續幾輪採購週期中追蹤供應商市場集中度。

關鍵資料來源

• 經合組織,《關於公共採購的理事會建議》(OECD-LEGAL-0411)——關於公共採購中誠信、效率與良好治理原則的國際參考框架。
• 世界銀行,針對世行資助專案的採購政策——多邊發展融資在借款國之間開展競爭性招標與實現物有所值的方式。
• 世界貿易組織,《政府採購協議》——為簽署國的採購市場設定非歧視與透明度規範的諸邊貿易協定。
• 英國政府,《2023年採購法》指導檔案——一項近期的、全面的國家採購法改革,在單一體制內展示了公開、限制性與協商式程式。
• 歐盟委員會,公共採購政策頁面——歐盟在各成員國之間的採購規則方式。
• 牛津大學布拉瓦特尼克政府學院政府成果實驗室——一個專門研究基於成果的合同管理與社會效益債券的研究中心。
• 英國《2012年公共服務(社會價值)法》——要求公共機構在採購服務時,不僅考慮價格,還要考慮更廣泛的社會價值的立法。

參考文獻

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents