氣候、可持續性與環境公共價值

這為何對公共價值重要

如今每一個公共機構,都處於兩項相互拉扯、卻壓在同一條預算線上的義務之中。一項是對今年選出它、資助它或治理它的人負責,他們眼前的需求是可見的、具有政治後果的。另一項是對一個未來的人口負責——其中一些如今已經作為兒童存在,另一些尚未出生——他們的利益是真實的,卻在結構上無法參與今年的諮詢或支出審查。氣候變化,是一位公共管理者將遇到的這個問題最尖銳的版本,因為不作為的代價,以一種超越任何單一屆政府任期的時間尺度不斷累積,而行動的代價卻落在現在、落在早已充滿爭議的預算之上。

經濟學家尼古拉斯·斯特恩2006年為英國政府所做的一份具有影響力的評估報告,尖銳地捕捉到了這種不對稱:未加緩解的氣候變化的經濟與人力代價,最終將使阻止它的成本相形見絀,而阻止它所需要的支出,卻必須由那些大多不會活著看到最糟糕的反事實被避免的決策者來批准(見斯特恩報告,下文有進一步討論)。公共價值理論存在的意義,正是為決策者提供一套語言,來處理那些真實存在、卻不受任何市場價格或任何當前選民選票所強制執行的義務,這正是為什麼本主題把氣候與環境問題,當作核心的公共價值問題、而非環境部委獨有的一項專門附加事項來處理。

本主題把公共領導者常常混為一談的三個不同、但相關的問題區分開來。第一個是氣候變化減緩——減少導致變暖的溫室氣體排放——這在經濟學上表現得像一種純粹的全球公共物品:一個國家減少的排放,惠及整個星球的大氣層,無論是誰貢獻了這些減排,也沒有任何國家能被排除在這項收益之外、或被強制支付自己的份額(關於底層的分類,見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)。第二個是氣候變化適應——調整基礎設施、服務與行為,以適應一個已經部分鎖定的、正在變化的氣候——這更多是地方性的:一道海堤保護的是一段具體的海岸線,它的成本與收益大多落在一個轄區的邊界之內。第三個是二者之下的核算問題:如何把自然系統的價值——儲存碳的森林、吸收洪水的溼地、生長食物的土壤——納入歷史上只權衡財務價值、更近期還權衡社會價值的決策之中。把這三個問題糾纏在一起,是一項氣候戰略陷入停滯最常見的原因之一:一個只資助適應、因為減緩感覺像是別人工作的議會,與其說是在做決策,不如說是在迴避一項決策。

核心概念

氣候變化減緩,也稱為脫碳,是限制進入大氣層的溫室氣體的行動,無論是透過在源頭削減排放(可再生能源、能效、電氣化),還是透過增加清除量(重新造林、碳捕獲)。由於大氣層是全球混合的,一個國家避免排放的一噸二氧化碳,無論在哪裡被避免,都能提供同樣的氣候收益,這正是讓減緩成為全球公共物品教科書式例項的原因:非競用的、在功能上非排他的,因為沒有任何國家能被排除在一個自己沒有出資維持的穩定氣候之外。這種組合,在星球尺度上產出了主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論所描述的搭便車激勵,這也是減緩比適應難以被集體談判得多的核心原因,因為適應的收益,基本上被為它出資的人所獨享。

氣候變化適應是適應氣候變化影響的過程,包括已經發生的與預期發生的影響,分為四大類:基礎設施類(防洪工事、降溫中心)、制度類(建築規範、預警系統)、行為類(改變的農業或用水實踐),以及基於自然的(恢復的溼地、城市樹木覆蓋)。與減緩不同,適應在很大程度上是可排他的、競用的——一道防洪工事保護的是它背後的城鎮,而非下一段海岸——這使得它主要是一個地方與國家層面的公共價值問題,與主題3.12——危機、緊急情況與韌性管理中的韌性規劃密切相關、但並不完全相同。這兩者之所以重疊,是因為二者都關注一個組織吸收並從衝擊中恢復的能力,但適應具體關注的是一個正在變化的氣候基線,而韌性管理涵蓋的是更全面範圍的衝擊,包括與氣候無關的衝擊。

代際公平是各代人之間公平的原則。它在這裡之所以重要,是因為幾乎每一項重大的氣候決策,都用今天的成本交換數十年後的收益,而這種交換如何被估值,在很大程度上取決於用來比較現在與未來價值的社會貼現率,這一點在主題2.2——社會成本效益與成本效果分析中有完整論述。一個更高的貼現率,會縮小賦予遙遠收益的當前權重,這可能讓一項減緩專案看起來物非所值,即便它最終的收益是巨大的;而一個更低的貼現率,給了未來世代的福祉更接近於與當下平等的地位,代價是讓更多專案在今天看起來代價高昂。斯特恩報告為氣候政策使用一個明顯偏低的貼現率的決定,至今仍是公共經濟學中貼現應用最受公開爭議的例項之一,恰恰是因為貼現率的選擇,是一項關於代際公平的價值判斷,卻披著一項技術引數的外衣。

自然資本是世界自然資源的存量——地質、土壤、空氣、水與所有生物——依照與財務資本的類比,被當作一項隨時間產出一股價值流的資產來對待。這股價值流由生態系統服務構成:人類從生態系統中獲得的收益,從木材與漁業等供給服務,到防洪與碳儲存等調節服務,再到休閒等文化服務。自然資本核算試圖用與財務賬目及社會賬目並列的方式來衡量這些存量與流量,使用諸如聯合國的環境經濟核算體系,以及世界銀行的《國家財富變化》專案等框架,使一片溼地的防洪價值能夠像一項財務資產的價值那樣,為一項預算決策提供依據。相對於財務會計數百年的實踐積累,這仍然是一門新興的學問:真正有用、正在迅速成熟,但尚未完全確立。

碳的社會成本把自然資本、貼現與成本效益分析連線到了一個數字之中:一項通常以每噸貨幣來表示的估計值,估算多排放一噸二氧化碳所造成的經濟損害,其使用方式與主題2.2——社會成本效益與成本效果分析中,影子價格被用於其他非市場物品的方式相同。它對所選定的貼現率極為敏感,因為一噸排放造成的大部分損害,都落在數十年之後的未來。

三個機構支撐起了圍繞這些概念的全球架構。政府間氣候變化專門委員會(IPCC),一個聯合國機構,為政策制定者評估並綜合已發表的氣候變化科學,而不開展自己的一手研究。聯合國氣候變化框架公約(UNFCCC)是各國藉以協商集體氣候行動的條約程序,而在其之下於2015年通過的《巴黎協定》,是當前的法律框架,承諾各締約方把變暖幅度控制在明顯低於工業化前水平兩攝氏度以內,透過每個國家自行設定、並定期加強的國家自主貢獻來實現。除了減緩與適應,談判者也日益認識到第三個類別,損失與損害:在減緩未能阻止一種變化、適應也未能、或無力吸收這種變化之後所發生的殘餘損害,這引發了關於誰承擔既非預防、也非調整所能避免的成本的公平問題。

最佳實踐

1. 在每一份戰略檔案中,把減緩問題與適應問題分開。 減緩是對一項全球公共物品的貢獻,其地方收益是分散的(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論);適應保護的是一項具體的、地方性的資產或人口。二者的資金與治理截然不同,把它們合併成一條單一的"氣候戰略"科目,常常會讓其中一個資源不足。
2. 說明任何一項氣候評估中所使用的貼現率,以及是誰選定了它。 公佈這個比率、它的來源,以及一份敏感性分析,展示這項建議在一個更低與一個更高的比率下會如何改變(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析)。
3. 把適應當作一項擁有自己治理架構的韌性投資來對待,而不是應急響應的一個子集。 適應與主題3.12——危機、緊急情況與韌性管理中的韌性管理共享工具,但它需要一個常設的、多年期的專案,而非一個由危機觸發的專案,因為這些風險是在數十年間累積起來的。
4. 為你的主要土地與水資產建立一份自然資本登記冊,即便是不完整的。 一份關於一個組織所擁有的森林、溼地與綠地的初步清單,附有關於每一項資產生態系統服務的定性說明,比等待一份完美的貨幣化估值更有用。
5. 不要讓一個單一的碳社會成本數字代表整個氣候論證。 這個數字是合理且有用的,但它對貼現率的敏感性意味著,一項僅僅因為選擇了一個有利的貼現率才透過成本效益檢驗的決策,值得額外的審視,而不是自動的批准。
6. 按與財務風險相同的週期彙報氣候風險暴露程度,而不要把它變成一份沒有人閱讀的年度附錄。 讓實物氣候風險——洪水、高溫、乾旱、風暴暴露——獲得與財務及網路風險相同的常設審查節奏,抵達同一個治理機構,受到同等的重視。
7. 在具有長期視野的商業論證中明確指出代際權衡。 當一項決策把成本強加於當代、以造福後代,或反之亦然時,應用平實的語言說明這項權衡,而不是任由它隱藏在一個未經質詢的貼現率之中。
8. 把適應計劃的構建,首先圍繞最脆弱的人口,而非首先圍繞最有價值的資產。 一份純粹按資產價值加權的計劃,會先保護更富裕的地區、後保護較貧困的地區,因為資產價值在那裡更高;在為投資排序時明確地權衡脆弱性與暴露程度。
9. 縱向協調減緩承諾,從地方承諾一直到國家自主貢獻。 一個地方淨零目標,只有在與國家政府的《巴黎協定》承諾相協調時才是可信的;公佈地方目標是如何彙總上去的,而不是孤立地設定它們。
10. 在你自己的彙報中,把避免的損失與損害,同適應的成功區分開來。 損失與損害資金補償的是儘管有減緩與適應、仍然發生的損害;把它與一條適應預算科目混為一談,會低估實際上有多少保護措施失效了。
11. 在一個組織範圍內推廣之前,先在一類資產上試行自然資本核算。 選擇一個有邊界的案例——一個單一流域或一片綠地網路——在承諾建立一份完整的自然資本資產負債表之前,先了解這種方法的實際侷限。
12. 按固定週期、而不僅僅在一場危機之後重新審視氣候假設。 排放軌跡與IPCC評估發現會定期更新;應安排對重大計劃背後假設的審查,而不是等待一場洪水或熱浪來迫使這個問題浮現。

與團隊討論的問題

我們長期視野的氣候決策背後是什麼貼現率,我們能向因它而處於不利地位的人為它辯護嗎? 幾乎每一項重大的減緩或適應決策,都嵌入了一個決定未來世代福祉相對於當代福祉獲得多大權重的貼現率。追問一下你的組織的這個比率來自哪裡——照搬來的、與氣候無關的指導、專門為氣候工作而刻意設定的,還是根本從未真正被決定過。討論一下,在一個明顯更低的比率之下——接近斯特恩報告所使用的、接近於零的純時間偏好——或一個更高的、常規基礎設施比率之下,你頭條的氣候商業論證會發生什麼變化。如果排序在一個合理的替代方案下發生了翻轉,這種不穩定性是你的授權環境需要看到的東西(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析)。

我們是否因為減緩的收益是分散的、全球性的,就把它當作別人的工作來資助? 減緩作為一項全球公共物品的地位,意味著任何單一組織的貢獻,都只能為自己帶來一份微小、分散的收益回報,這造成了一種投資不足、任由別人承擔成本的真實誘惑。梳理一下你的承諾,誠實地追問,它們是否與你對一項共同全球努力的公平貢獻相匹配,還是僅僅是對照可比同行看起來站得住腳的水平。討論一下,對一個你這種規模的組織而言,一種可信的、而不僅僅是可比較的雄心水平應該是什麼樣子(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)。

驅動我們適應優先事項的,是誰的脆弱性、而非誰的資產? 一份圍繞保護最高價值房產構建的適應計劃,會系統性地偏向更富裕的地區,因為那裡是資產價值集中的地方,讓較貧困、暴露程度更高的人口保護不足。審查你目前或草擬的排序,追問它給予社會脆弱性(如果有的話)多大的權重,而非僅僅是資產價值。討論一下,在當前計劃之下,誰會最先、誰會最後獲得保護,以及這種順序在公眾面前是否站得住腳。

我們是否知道自己對哪些自然資本負有責任,它正在為我們做什麼? 大多數擁有或影響土地、水或綠色基礎設施的組織,從未清點過這些資產所提供的生態系統服務,從減洪到碳儲存。討論一份初步的自然資本登記冊需要涵蓋什麼、由誰負責,以及一旦建立起來,它將為哪一項決策提供依據——一份沒有人查閱的登記冊不值得建立。考慮從一類有邊界的資產開始,而不是立即進行一次全面的估值。

我們如何處理"適應奏效了"與"損失與損害意味著它沒有奏效"之間的區別? 適應與損失與損害,在一條預算科目上可能看起來相似,但它們對一個組織實際準備得有多充分,意味著截然不同的事情。討論一下,你的彙報是否把"我們成功地適應了"與"發生了我們的適應措施未能阻止的損害,我們如今正在從中恢復"區分開來,以及要讓這種區分對你的治理機構可見、而非模糊成一個總數,需要什麼。

我們上一次更新重大長期計劃背後的氣候假設是什麼時候,依據的是什麼證據? 排放軌跡、災害隱患預測,以及支撐它們的科學評估都會隨時間變化,而一份建立在較舊假設之上的計劃,可能早已實質性地過時。識別出依賴一項氣候假設的重大長期計劃——基礎設施、土地使用、防洪、服務連續性——核查每一項上一次對照當前證據接受檢驗是什麼時候,包括最新一輪的政府間氣候變化專門委員會評估週期。就誰負責這個審查週期達成一致,使計劃不會預設地變得陳舊過時。

實踐中的公共價值案例

設想一個虛構的河流三角洲地區,子午三角洲管理局,一個負責跨越三條河流的低窪農業與城市地區防洪工作與土地使用規劃的區域公共機構。多年來,它的資本計劃一直依據一個單一的效益成本比對專案排序,這個比值使用該地區的標準基礎設施貼現率計算,這個貼現率原封不動地繼承自一份十年前為道路建設評估設計的國家財政部模板。

依據這套排序,一項擬議在該地區最大城鎮周圍建造硬質防洪牆的方案,一貫地勝過一個相互競爭的方案——恢復上游600公頃溼地,這將自然地減緩並儲存洪水,同時也固碳並支援漁業。防洪牆的收益,在建成之後幾乎立即到來,並使用成熟的房產與基礎設施評估方法進行了估值。溼地的收益,則隨著植被的成熟,在十年間逐漸積累起來,而其中相當一部分——碳儲存、生物多樣性、長期洪泛平原韌性——從未被定價過,因為該管理局沒有自然資本核算的實踐,而是乾脆把這些收益排除在運算之外、而不是賦予它們零值,這在沒有任何人做出這項決定的情況下,悄悄低估了溼地方案的價值。

一位新任命的戰略負責人,提出了標準評估從未單獨回答過的問題:對於一項收益將至少延續五十年的決策,真正合適的貼現率是什麼,以及如果溼地方案的生態系統服務被加以估算、而非被悄悄當作毫無價值來對待,它的論證會是什麼樣子。團隊與一位環境經濟學家合作,借鑑已發表的、可比溼地恢復方案的轉移價值,為這片溼地產出了一份初步的自然資本估算,明確標註為一項帶有較寬合理區間的估計值。他們還用一個反映該地區自身數十年洪水風險視野的更低貼現率重新執行了這項評估,並把兩種排序並列彙報,而不是選定一個、隱藏另一個。

在原始假設下,硬質防洪牆依然輕鬆勝出。在修訂後的假設下,兩個方案已經接近到無法再被呈現為一個直截了當的效率裁決,而變成了該管理局治理董事會一項真正的判斷決策,董事會還權衡了溼地方案建立起了防洪牆本身無法建立的長期韌性,而防洪牆能更快地保護城鎮中心,卻對更上游的農業用地無所助益。董事會選擇了一個混合方案:一個規模較小的、依據自身理由獲得資助的城鎮中心硬防禦方案,加上一個分階段的溼地恢復方案,部分透過一項國家生態系統恢復撥款資助,部分透過把它的碳儲存計入該管理局自己的減緩目標而獲得資助。這位戰略負責人對這段經歷的描述是坦率的:原始評估並非不誠實,但它一直在悄悄地做出價值判斷——關於貼現,以及關於什麼才算是一項收益——而房間裡沒有任何人真正選擇過做出這些判斷。

四種部門視角

地方政府

地方與區域政府承擔著適應工作大部分的實際負擔,因為防洪、城市高溫管理、供水韌性與地方土地使用規劃,通常都是地方或區域的職權範圍,與主題3.12——危機、緊急情況與韌性管理中的韌性工作緊密相連。它們特有的挑戰,是資本規模與風險規模的不匹配:單一一個地方政府,常常面對著大到需要國家或多邊共同資助的洪水或高溫風險,而它的貼現率與評估方法,常常是從並非為一個數十年的地方適應視野而設計的國家指導中照搬而來的。

國家政府

國家政府設定構成一個國家對《巴黎協定》貢獻的減緩承諾,持有區域與地方評估據以繼承的權威性貼現率指導(見主題2.2——社會成本效益與成本效果分析),並日益在國家賬目層面試驗自然資本核算,遵循諸如聯合國的環境經濟核算體系等框架。它們核心的張力,存在於在多邊論壇上快速談判達成的國際氣候承諾,與誰在國內承擔實現這些承諾的短期成本這一國內政治經濟學之間。

社會部門與非營利組織

非營利組織與非政府組織(NGO)常常在最沒有能力自籌資金的社群中,在地面上交付適應工作——社群防洪準備、耐高溫庇護所、氣候智慧型農業推廣——並作為倡導者,代表在國家或多邊談判中幾乎沒有正式發聲權的人口,提出損失與損害與氣候正義的訴求。它們在這一領域的合法性,建立在與受影響社群的近距離與使命可信度之上、而非正式權威之上,這意味著它們最有價值的貢獻,常常是指認出一個圍繞彙總成本效益比構建的政府評估原本不會揭示出來的脆弱性或不公。

多邊與國際

減緩是主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論所討論的、一種真正全球性公共物品的典範案例,這正是政府間氣候變化專門委員會、聯合國氣候變化框架公約程序與《巴黎協定》存在的意義:協調一個沒有任何單一國家能夠單方面解決、並讓每一個國家都有動機讓別人先行動的集體行動問題。包括世界銀行在內的多邊發展機構,也是在收入水平與資料能力差異巨大的國家之間標準化自然資本核算、以及在排放更高與更低的國家之間構建新興損失與損害融資架構的主要推動者。

常見失敗模式

• 照搬來的貼現率。 氣候與基礎設施評估,常常繼承一個為短視野道路或建築專案設計的貼現率,這系統性地低估了減緩與適應的長期收益,而沒有任何人真正決定過未來世代應該被賦予更少的分量。
• 減緩作為別人的責任。 由於減緩的收益是分散的、全球性的,個別組織相對於自己的公平份額投資不足,隱含地推理認為,對一個星球性問題的一份微小、地方性貢獻,不值得付出地方成本——這對任何單一行為者來說都看似理性的計算,一旦每個行為者都這樣做,便會集體性地造成災難。
• 依據資產價值、而非脆弱性來排序適應。 首先保護最昂貴的房產、而非首先保護暴露程度最高的人口,會在高效資源配置的旗號之下,悄悄地複製既有的不平等。
• 對自然資本的沉默零值化。 因為生態系統服務尚未被貨幣化,就把它們排除在一項評估之外,這不是中立的;這等同於給它們賦予了零值,這在結構上每一次都讓基於自然的方案相對於常規基礎設施處於不利地位,而這項選擇從未被明確說明或辯護過。
• 把損失與損害與適應支出混為一談。 把對適應未能阻止的損害的補償,當作適應奏效的證據來彙報,會掩蓋實際上有多少保護措施失效了,並推遲了對更多的預防本會付出多少代價的清算。
• 建立在陳舊假設之上、被擱淺的計劃。 建立在早已過時數年的排放或海平面假設之上的數十年期基礎設施與土地使用計劃,悄悄變成了負債,因為沒有人負責核查底層的氣候科學自這份計劃被採納以來是否已經發生了變化。

成熟度模型

檢查清單

• 減緩與適應作為獨立的專案被編列預算、治理與彙報,而不是一條未經區分的氣候科目。
• 任何一項氣候評估中所使用的貼現率,已被說明、註明來源,並至少針對一個替代比率接受敏感性檢驗。
• 長期視野決策中的代際權衡,已向授權機構明確說明,而不是埋在一份技術附錄之中。
• 存在一份自然資本登記冊,即便是初步形式的,涵蓋這個組織擁有或影響的主要土地與水資產。
• 一項貨幣化評估中被排除在外的生態系統服務,被標記為被排除,而非被悄悄估值為零。
• 適應投資的排序,明確權衡了社會脆弱性,而不僅僅是資產價值。
• 損失與損害支出被單獨彙報,而不被計入適應的成功。
• 地方減緩承諾已與《巴黎協定》之下的國家自主貢獻相協調。
• 重大長期計劃背後的氣候假設,按固定週期對照當前科學評估接受審查。
• 資產與服務面臨的實物氣候風險,透過與財務及運營風險相同的治理渠道被彙報。

關鍵資料來源

• IPCC,《2023年氣候變化:綜合報告》,第六次評估報告,政府間氣候變化專門委員會,2023年。
• 尼古拉斯·斯特恩,《氣候變化經濟學:斯特恩報告》,劍橋大學出版社,2007年,以及相關的格蘭瑟姆研究所出版頁面。
• 世界銀行,《國家財富變化》,世界銀行集團,多個版本,關於各國自然資本核算。
• 經合組織,《在國民賬戶中衡量自然資源:一份編制指南》,經合組織,關於自然資本核算方法論。
• 聯合國,《環境經濟核算體系》(SEEA),聯合國統計司。
• UNFCCC,《巴黎協定》,聯合國氣候變化框架公約,2015年。
• 馬克·H·摩爾,《創造公共價值:政府的戰略管理》,哈佛大學出版社,1995年——本主題據以建立的戰略三角框架。

參考文獻

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2. Climate change adaptation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_adaptation
3. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
4. Natural capital — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital
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7. Stern Review — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
8. Intergovernmental Panel on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Panel_on_Climate_Change
9. United Nations Framework Convention on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Framework_Convention_on_Climate_Change
10. Paris Agreement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paris_Agreement
11. Social cost of carbon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_cost_of_carbon
12. Loss and damage (climate change) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Loss_and_damage_(climate_change)
13. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 — Intergovernmental Panel on Climate Change — https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
14. The Paris Agreement — United Nations Framework Convention on Climate Change — https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
15. The Changing Wealth of Nations — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/the-changing-wealth-of-nations
16. Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/measuring-natural-resources-in-the-national-accounts_420c7c2a-en.html
17. System of Environmental-Economic Accounting (SEEA) — United Nations — https://seea.un.org/
18. The Economics of Climate Change: The Stern Review — Grantham Research Institute, London School of Economics — https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/the-economics-of-climate-change-the-stern-review/