前言

我寫這本書,是因為我不斷遇到同一種對話。一位公共部門管理者或非營利組織的執行主任,會描述一個艱難的抉擇——關閉一項服務以資助另一項更好的服務、為了一個更長期的成果而承擔政治風險、花費一筆在當前選舉或資助週期內不會顯現回報的資金——然後去尋找一套並不十分貼切的詞彙。市場的語言(效率、投資回報、支付意願)捕捉到了部分內容,卻沒有捕捉到最重要的部分:他們花費的是集體所有的、屬於公民的資源,因此需要一個論證,說明這筆支出為何是被授權的。純粹民主授權的語言捕捉到了另一部分——一次投票或一部法規賦予了許可——卻沒有捕捉到許可本身並不夠這一點,因為交付能力仍須建立,價值的證據仍須提出。缺失的,是介於這兩者之間的第三樣東西的名稱:公民作為一個集體,會授權花費集體資源去創造的價值,並且組織確實有能力交付的價值。

這第三樣東西就是公共價值,而給它最清晰的實踐形態的人是馬克·摩爾(Mark Moore),他在1995年出版的《創造公共價值:政府的戰略管理》(Creating Public Value: Strategic Management in Government)一書中,提出了本指南所稱的戰略三角:一項公共部門或社會部門的戰略,只有在同時兼顧以下三者時才能成功——合法性與支援(允許並維持這項工作的授權環境)、公共價值主張(組織實際上試圖為公民和社會創造什麼),以及運營能力(組織是否確實能夠交付它)。抽掉任何一條邊,戰略便會失敗,無論另外兩條邊單獨看起來多麼穩固。一個擁有合法性與能力、卻沒有真正價值主張的方案,合法且可交付,卻毫無意義。一個擁有令人信服的價值主張與能力、卻沒有合法性的方案,無法在其授權環境中存續。一個擁有合法性與價值主張、卻沒有能力的方案,是一個組織無法兌現的承諾。自摩爾的著作問世以來的三十年間,學術研究與實踐——貝南頓(Benington)、斯托克(Stoker)、奧斯本(Osborne)、博茲曼(Bozeman)、阿爾福德(Alford),以及布賴森(Bryson)、克羅斯比(Crosby)與布隆伯格(Bloomberg)等人——對這個三角框架進行了檢驗、擴充套件與商榷,本指南借鑑的是這一更為完整的知識體系,而非將最初的表述當作定論。這個三角框架值得單獨成書,因為它不是一句口號,而是一門學問,有其工具、失敗模式與成熟度曲線,公共部門與社會部門的領導者理應擁有與私營部門管理理論同等嚴謹的工具。

本書是為將這門學問付諸實踐的人而寫:常任秘書與機構負責人、民選與任命的地方政府領導人、非營利組織與社會企業的執行主任、政策與專案主管,以及為他們服務的數字化、財務與運營負責人。如果你曾經不得不向董事會、部長、資助方或公眾證明一項預算、一次服務重新設計,或一次艱難取捨的合理性,那麼本書正是為你而寫。

本指南分為五個部分,外加本前言作為前置內容。第一部分"基礎",闡述公共價值為何不同於市場價值或單純的民主授權,以及解釋這一點的各種模型——其中最重要的便是戰略三角。第二部分"評估與證據",是分析者的工具箱:從公共價值記分卡、成本效益分析,到社會投資回報與證據綜合,講述如何為成果定價、構建論證、檢驗主張。第三部分"體系、治理與優先事項",講述公共部門與社會部門組織實際上是如何被架構、資助與問責的——行政模式、政策、財政、採購、人力資源與風險。第四部分"全球與社會議題",超越任何單一機構,探討行為、信任、氣候與公共對話。第五部分"數字、軟體與技術",將數字政府、人工智慧、軟體、資料與網路安全本身當作公共價值問題來處理,而非僅僅是技術上的事後補充。

每一個編號主題都刻意遵循相同的結構,因此一旦你學會閱讀其中一個主題,便學會了閱讀全部三十三個主題。每主題都以一句話的論點開篇,隨後建立你理解餘下內容所需的核心概念,再闡述你可以直接付諸行動的最佳實踐。六個討論問題,每一個都附有足夠的說明,可不必翻開本主題便與你自己的團隊一起討論。一個實踐案例——始終是虛構的,並始終清楚標明為示例——展示這些理念應用於某個情境,隨後是四種部門視角(地方政府、國家政府、社會部門與非營利組織,以及多邊與國際組織),說明在每種情境下應用本主題內容究竟有何真正的不同,而不是把主題內容原樣重複、只換個部門名稱。隨後每主題會列出其常見失敗模式,提供一個五級成熟度模型(啟動、發展、標準化、管理、協同),供你判斷自己組織所處的曲線位置,並以一份檢查清單及其資料來源作結。各主題的寫作力求獨立成篇,因此你可以從自己遇到的問題所在之處開始閱讀,即便某個縮寫或術語在前面主題中出現過,本書也會在再次出現時重新展開說明。

本書的範圍是全球性的,這是刻意為之的。國家政府、區域與地方政府、社會企業、非營利組織與非政府組織,以及多邊和國際機構,均作為一等主題出現,而非某一國家模板的變體。凡是出現具名機構之處,都是作為某種模式的範例——某類機構處理某類問題的一種方式——而非唯一正確答案或預設情形。本書不預設任何特定國家的憲政或行政安排,而是請你將其中的模式轉譯到你自己的情境之中。

關於本書是如何寫成的,在此作一簡短而誠實的說明。本書藉助人工智慧協助撰寫,並以經過核實的資料來源為依據——維基百科的引用均經過核查以確保可以開啟,論述取自公共行政與公共價值領域的既有文獻,以及經濟合作與發展組織(OECD)、世界銀行、聯合國等機構,凡無法核實精確統計數字之處,均以定性描述取代憑空編造。本指南所釋出的十五種語言版本中,有十一種——cy-gb與cy-001,均為威爾士語,es-001,西班牙語,zh-cn,中文,ar-001,阿拉伯語,hi-in,印地語,fr-001,法語,de-de,德語,ja-jp,日語,ru-ru,俄語,以及ko-kr,韓語——是由人工智慧翻譯的初稿,由權威的英文原文譯出,尚未經過相關語言的專業編輯審校;在該項審校完成之前,請將它們視為工作草稿而非定稿,尤其是在面向公眾或有資助的用途中。

最後,談一談本書不是什麼,以便你在開始閱讀前正確校準期望。本書不是憲法教科書,不是針對特定司法轄區的合規手冊,不是計量經濟學或統計學教科書,不是任何具名平臺的供應商文件,也不對任何單一司法轄區具有法律約束力;它描述的是遍及全球但並非百科全書式的實踐模式,並將法律、統計學教科書與合規手冊留給各自的專業人士。