公共價值導論

這為何對公共價值重要

問一位醫院財務總監、一位城市公園專員,或一家小型慈善機構的執行主任,他們如何知道自己的工作值得去做,你很少能得到一個建立在單一清晰指標之上的自信答案。一家俬營企業可以指向利潤:只要顧客持續支付的價格高於生產一件好產品的成本,該企業便是在創造價值,一旦顧客不再購買,該企業便會失敗。公共部門與社會部門的組織沒有等價的單一訊號,因為它們所產生的許多東西——整潔的街道、正當程式、一個家庭在事情出錯時可以依靠的地方——是一種公共物品,從未以一個能揭示其對接受者而言價值幾何的價格出售過。

這一空白為公共管理者與社會部門領導者製造了一種真實而當下的張力。政府與非政府組織(NGO)在同一個預算週期裡,既被要求表現得像高效的企業——削減單位成本、追逐關鍵績效指標——又被要求表現得像一份民主授權或受託授權的純粹執行工具:只做競選綱領承諾過的事,或只做創始撥款規定的事。這兩種檢驗單獨都無法解決一個具體方案今年是否值得擁有預算的問題。一種僵化的效率檢驗,會低估那些恰恰因為沒有任何市場會以可負擔的價格提供而存在的服務;一種僵化的授權檢驗,則會低估公共管理者在把寬泛授權轉譯為不斷變化的現實世界時所行使的判斷力。

公共價值理論正是為了填補這一空白而存在。它為公共部門與社會部門領導者提供了一套既非純粹市場經濟學、亦非純粹選舉或受託授權的詞彙,用來為自己的工作正名,而是第三種、獨特的標準:這是不是公民作為一個集體、會授權動用共同資源去生產的東西?本主題以一個足夠詳盡、可立即使用的層次,介紹這一標準以及為應用它而建立的框架。該框架更深層的運作機制留待(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)詳述。

核心概念

公共價值是公共部門或社會部門組織為社會所作的貢獻,以公民作為一個集體、認為是否值得為其花費共同資源來衡量。哈佛大學教授馬克·H·摩爾創造了這一術語,將其作為公共部門對應於股東價值的概念:一家公司的董事會會問一項投資的回報是否高於它給股東帶來的成本,而一位公共管理者則應當問,一項舉措的回報是否高於它讓公民付出的成本——這裡的成本應作廣義理解,包括金錢、權力、信任以及被放棄的自由。公共價值不等同於受歡迎程度——多數人想要的東西,最終可能證明並不值得擁有——它也不等同於市場價格。

摩爾用以使公共價值可操作化的工具是戰略三角:一位公共管理者的計劃,只有在同時滿足三項檢驗時才是穩健的。第一條邊是合法性與支援——那些必須表示同意的人和機構(民選監督者、資助方、法院、公眾)是否真的授權了這項努力,這個問題依託於更廣泛的政治合法性概念,並且不同於正式的問責制機制,後者是(見主題3.4——問責制、透明度與合法性)的專門主題。第二條邊是價值主張——這項努力所產生的東西,是否真正值得它所消耗的資源。第三條邊是運營能力——組織無論是獨自還是透過合作伙伴,是否確實能夠交付它所提議的東西。本主題僅在這一層次介紹三角框架;其相互作用與取捨,是(見主題1.2——戰略三角:合法性、價值與能力)的專門主題。

公共價值理論刻意地介於兩種關於公共機構為何存在的舊有敘事之間。市場失靈敘事將政府視為對市場留下的空白的修補,包括市場供給不足的物品(見主題1.3——市場失靈與政府失靈)。授權敘事則將政府視為最近一次選民或資助方指示的執行者。兩者在各自的範圍內都是對的,但都無法解釋公共行政從業者在一份必然籠統的授權之內所作出的日常判斷——這也是該領域超越新公共管理的原因之一,後者主要以私營部門的效率指標來評判公共機構(見主題3.1——公共行政體系與模式)。

公共行政學者巴里·博茲曼提出的一個相關理念是公共性:"公共"與"私營"不是密不透風的兩個盒子,而是程度問題,因為即便是私營組織也受公共權力的約束,而政府機構也依賴市場機制。一個國家部委、一家區域供水公司,以及一家提供同類服務的非營利組織,分別處於同一光譜上的不同位置,而每一個都仍需要一套關於自身所創造價值的理論,而不僅僅是一套關於自身法律形式的理論。價值多元論——將公共價值視為若干種各自獨立、有時相互衝突的善,例如自由、公平、效率與安全,而非單一的標量——將在(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)中正式介紹。

最後,公共價值理論重新界定了誰算得上是價值的生產者。公民以及介於國家、市場與家庭之間的更廣泛的公民社會,不僅僅是選民或顧客;他們常常與組織一道協同生產成果,從父母協同生產孩子的教育,到居民協同生產社群安全。這一維度是(見主題1.5——利益相關者、公民與協同生產)的專門主題;在此處,它主要提醒我們:運營能力往往有一部分存在於組織自身的圍牆之外。

最佳實踐

1. 在起草商業論證之前,先用一句話把公共價值主張寫下來。 如果一個團隊無法說明一項方案為誰創造了什麼價值,商業論證便會用產出目標來掩蓋這一空白,而不是解決它。

2. 明確列出你的授權環境,而不只是你的預算科目。 列出每一個其明示或默示的同意維繫著方案存續的機構與選民群體:立法機關、董事會、監管機構、資助方,以及服務的使用者。

3. 提出三個獨立的問題,而不要把它們合併成一個問題。 "是否獲得授權?""是否值得做?"以及"我們能否交付?"是三項各自可能獨立失敗的檢驗,把它們當作一個問題來處理,恰恰會掩蓋戰略三角本應揭示的失敗。

4. 把合法性當作需要持續贏得的東西,而不是一次性授予的東西。 一次選舉、一次任命或一筆創始撥款,只在某一時點授予權力;它並不為此後所有決定無限期背書。

5. 把產出數量與公共價值區分開來。 統計更多的門診人次、發放的許可證或提供的餐食,描述的是活動,而不是價值;真正相關的問題是,這些活動是否產生了公民會認為值得其成本的成果(見主題2.1——公共價值記分卡與成果框架)。

6. 在政府與社會部門之間刻意使用共享的詞彙。 一家市政機構與一家提供鄰近服務的非營利組織,常常用互不相容的語言描述同一種底層價值;採用一套共同的三條邊詞彙,能讓聯合資助申請與合作關係更容易被誠實地協商。

7. 拒絕將一項方案的論證壓縮為單一數字。 單位成本數字或滿意度分數是有用的證據,但至多隻涉及三角形的一條邊;應把三條邊並排呈現。

8. 每當授權環境發生實質性變化時,重新審視價值主張。 政治領導層的更替、資助方的新戰略,或公眾態度的轉變,都可能在一夜之間把一項此前獲得充分授權的方案,變成一項充滿爭議的方案。

9. 把受益者與承擔成本者分別記錄為兩份清單。 當一位領導者能夠坦率說明誰獲益、誰承擔成本時,公共價值的主張才最有說服力,因為在公共部門與社會部門的工作中,這兩個群體很少是同一批人。

10. 把運營能力的說法當作可檢驗的,而非可期望的。 "我們能夠交付這個"是一項關於人員配置、系統與合作伙伴可靠性的可證偽主張,在寫入計劃之前,應先對照可比工作的交付歷史加以檢驗。

與團隊討論的問題

如果每一項方案都必須透過戰略三角的全部三項檢驗,我們的組織會停止做什麼? 大多陣列織都至少攜帶著一項憑慣性而非主動授權、已證明的價值或已確認的能力而存續的活動。它之所以能夠存續,通常是因為三角形的任何一條邊都從未被直接拿來檢驗它,因此它的薄弱之處從未成為任何人需要明確解決的問題。大聲說出它的名字會令人不適,而這恰恰是為什麼值得把它當作一次團隊練習來做,而不是留給某一個人的判斷。用這個問題來發現候選物件,而不是在同一次會議上做出最終裁決——重點在於注意到這三項檢驗在哪些地方已經悄悄停止被提出。

具體來說,我們目前的授權環境由誰構成,過去兩年這份名單是否發生了變化? 許多團隊能夠說出自己正式的彙報線,卻難以說出每一個其持續同意確實舉足輕重的人:一位資助方的新任領導、一個變得更加敢言的社群團體、一個獲得了新權力的監管機構。在會議現場憑記憶重新擬出的名單,往往比照抄舊檔案更快地揭示出空白。從零開始重新擬出這份名單,而不是照搬去年的版本,因為授權環境會悄悄漂移,而這種漂移從組織內部很容易被忽視。將新名單與上一次做重大決策時所用的任何名單(如果有的話)進行比較。

我們目前在哪些地方用一項市場指標替代了公共價值,又在哪些地方用一項授權替代了它? 團隊常常預設採用最容易拿出來的那種理由:如果財務職能強大,就用單位成本;如果不強大,就援引創始授權。提到這兩者中的任何一個都沒有錯,但每一個單獨看都是不完整的,而只依賴其中一個,會讓三角形的另外兩條邊始終未被檢驗。用這個問題來找出三角形中某一條邊正在獨自承擔本應由三條邊共同承擔的全部工作的地方。挑選一項當前的方案,嘗試在不訴諸這兩條捷徑中任何一條的情況下回答價值主張的問題。

如果有人挑戰我們,要求我們在不說"市場需要這個"也不說"我們是被選舉或資助來做這個的"的情況下證明我們的預算是合理的,我們會怎麼說? 這個問題迫使價值主張這條邊獨立於合法性、也獨立於價格地被擺到檯面上。一個好的答案會為一個具體的人群指出一項具體的成果;一個薄弱的答案則會把組織的存在本身重新表述為其自身的理由。用團隊自己的話來練習這個答案,而不是借用一份使命宣言,往往能迅速暴露出空白。讓在場的每個人先各自單獨作答,再比較筆記,因為一份共享的說辭常常會掩蓋分歧,而一份成文的使命宣言不會揭示這種分歧。

我們目前哪些活動擁有強合法性卻交付能力薄弱,或者反過來? 一項擁有政治支援與資金、卻沒有現實交付計劃支撐的方案,或者一支高度勝任的交付團隊卻在做一件組織外部無人真正授權的事情,這兩種情形都很常見,也都以不同方式帶來風險。這兩種失敗都無法僅從三角形的一條邊看出來,這正是為什麼它需要被作為一次刻意的交叉核對提出,而不是任其自行浮現。誠實地對照這個問題梳理若干項當前活動,使用近期的交付證據,而不僅僅是信心。當兩條邊明顯分道揚鑣時,應把這當作下一個規劃週期的優先事項,而不是一個腳註。

我們如何知道,我們自認為創造的價值,就是我們的利益相關者真正認可的價值? 組織可能真誠地相信自己的價值主張,而本應受益的人、或本應授權它的人,卻看到了不同的東西。這種落差很少會主動顯現;它通常會在後來以支援率下降、附帶新條件的續期撥款,或本應受益於某項方案的人悄然疏離等形式出現。討論一下,哪些證據——直接反饋、獨立評估、投訴資料、續期資助——能告訴你,你內部的敘事與利益相關者的敘事是否已經悄然分道揚鑣。作為一個團隊,就哪一項證據你會信任到足以據此改變方向達成一致。

實踐中的公共價值案例

設想一箇中等規模的市政府,正在權衡是否從日益縮減的自由裁量預算中撥款,資助一項新的青年就業方案。公園與休閒部門已連續三年提出這項方案;每一次都被認為原則上是個好主意,卻始終未獲撥款,因為從來沒有人一起回答過它是否獲得授權、是否值得做,以及是否可交付。

今年,該部門主管在撰寫資助申請之前,先系統地梳理了戰略三角的三條邊。在合法性方面,她妥善繪製了授權環境:市議會在過去四次公開會議中有三次提到了青年失業問題,一個由本地僱主組成的聯盟已提出共同出資安排實習崗位,一個社群組織兩年來一直懇請推出正是這樣一項方案——這是一份有據可查的案例,而非憑空假設的案例。

在價值主張方面,她拒絕把論證簡化為"這將創造兩百個暑期工作崗位",而是轉而闡明這些崗位究竟意在帶來什麼改變:在受影響最嚴重的兩個區推動青年失業狀況的改善,以及為進入僱主自身的入門級招聘崗位建立一條可信的路徑。她明確指出,其中一部分價值難以貨幣化,並且要過幾年才會顯現,而不是把單一數字誇大,讓論證顯得比實際更整潔。

在運營能力方面,她刻意對本部門獨自交付的能力持懷疑態度。該部門曾勝任地運營過規模更小的實習安排計劃,卻從未在這種規模上管理過僱主關係,而那家社群組織擁有這種關係經驗,卻沒有實習安置的基礎設施;她沒有過度承諾,而是提議建立一個交付合作關係,並在申請中直接指出這一能力缺口。

市議會批准了一個為期兩年的試點方案,規模小於最初提議,並從一開始就納入了合作關係與明確的報告節點——這一決定之所以成為可能,不是因為一份更有說服力的推銷詞,而是因為一份如實說明三條邊、包括它們薄弱之處的論證。這一情景僅作說明之用;它並不描述任何真實的城市、部門或方案。

四種部門視角

地方政府

地方政府機構最貼近既授權又接受服務的公民,這使得合法性這條邊異乎尋常地顯眼而脆弱:一次處理不當的公開會議,可能在一夜之間改變授權環境,其劇烈程度是國家部委很少經歷的。地方領導者的運營容錯空間也最小,因為能力缺口會立即表現為可見的服務失敗,而不是抽象的政策執行不力。

國家政府

國家政府通常擁有最深厚的正式授權與最廣泛的資源基礎,這使人很容易認為合法性已由上一次選舉一勞永逸地確立,並幾乎把全部注意力放在價值與能力之上。這種誘惑是一個陷阱:一項國家授權之所以寬泛,恰恰是因為它在起草時並未針對任何具體方案,因此為某一具體舉措建立可站得住腳的論證,仍需要完整的三邊檢驗——而在這樣的規模上,能力上的失敗可能同時影響數百萬人。

社會部門與非營利組織

在四種視角中,非營利組織與非政府組織的領導者往往擁有最明確的價值主張,體現在一份使命宣言之中,卻常常擁有最不穩定的授權環境,因為資助方、董事會與受益群體各自都可能按照不同的時間表獨立撤回支援(見主題3.8——社會部門與非營利組織管理)。既沒有市場價格、也沒有選舉授權的存在,使戰略三角在這裡格外有用:它為非營利組織董事會提供了一套監督的語言,而不必生硬地借用企業或政府的做法。

多邊與國際

多邊與國際機構的授權環境分散在利益有時相互衝突的多個成員國之間,這使得合法性成為一項持續的外交事務,而非單一的國內授權。運營能力常常是間接交付的,透過國家政府或本地非政府組織,而非機構自身的員工,因此能力這條邊必須沿著整條交付鏈條來評估,而不僅僅評估設計該方案的秘書處。

常見失敗模式

成本核算對價值的殖民。 當一個組織無法輕易衡量其價值主張時,便容易讓最容易統計的東西——單位成本、吞吐量、響應時間——來代替價值本身。這會導致組織為了最佳化被測量的替代指標,而犧牲它本應代表的成果,並使組織喪失注意到"高效交付正在很好地生產錯誤東西"這一情況的能力。

合法性被俘獲。 授權環境可能悄然收窄為聲音最大或組織最好的那個選區,而組織本應服務的更廣泛公共利益卻無人傾聽。這會導致方案逐漸偏向被俘獲選區的偏好,並使組織在該群體的利益與其他所有人的利益發生分歧的那一刻,喪失更廣泛的合法性。

能力表演。 組織有時會聲稱自己擁有並不具備的交付能力,依賴樂觀情緒或合作伙伴未經確認的承諾,而非交付歷史。這會導致做出無法兌現的承諾,使組織付出的信譽代價,遠高於原本妥善資助該方案所需的成本。

授權混淆。 把單一一次選舉結果、撥款函或創始法規當作對此後每一個決定永久、自我更新的正當理由,是把某一時刻的合法性與持續的合法性混為一談。這會導致組織在授權其存續的情勢早已改變之後,仍長期執行某些方案,並使其喪失注意到支援早已悄然消退的能力。

憑斷言而來的價值。 領導者有時僅憑信念或資歷便宣稱某項方案有價值,而完全不對合法性或能力加以檢驗。這會使組織失去戰略三角本應提供的那種紀律:在承諾之前而非失敗之後,發現論證中的某一條邊其實從未被真正核實過。

成熟度模型

檢查清單

• 用一句話陳述貴組織的公共價值主張。
• 按姓名或職務列出授權環境中的每一位成員,而不僅僅是正式的彙報線。
• 針對貴組織最重要的方案,把"是否獲得授權""是否值得做"和"我們能否交付"分別作為三個獨立的答案。
• 至少找出一處以市場指標或授權主張替代完整公共價值論證的地方。
• 對照實際交付歷史、而非期望,核實運營能力方面的說法。
• 將每一項重大方案的受益者與承擔成本者分別記錄為兩份清單。
• 確認貴團隊在各部門或交付夥伴之間共享一套關於"公共價值"的共同詞彙。
• 找出一項憑慣性、而非主動授權、已證明的價值或已確認的能力而存續的活動。

關鍵資料來源

• 馬克·H·摩爾,《創造公共價值:政府的戰略管理》(哈佛大學出版社,1995年)——戰略三角的奠基性論述。
• 馬克·H·摩爾,《識別公共價值》(哈佛大學出版社,2013年)——衡量層面的姊妹篇(見主題2.1——公共價值記分卡與成果框架)。
• 約翰·貝南頓與馬克·H·摩爾(編),《公共價值:理論與實踐》(帕爾格雷夫·麥克米倫出版社,2011年)——將該框架擴充套件到摩爾最初的美國情境之外。
• 巴里·博茲曼,《公共價值與公共利益:制衡經濟個人主義》(喬治敦大學出版社,2007年)——本主題所引用的"公共性"論證。
• 格里·斯托克關於公共價值管理的論述,以及斯蒂芬·奧斯本關於新公共治理的論述,二者均在(見主題3.1——公共行政體系與模式)中被引用。

參考文獻

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest