Responsabilità, trasparenza e legittimità

Perché è importante per il valore pubblico

Un ente pubblico può superare ogni audit, pubblicare ogni informativa che la legge richiede e vedere comunque il proprio sostegno crollare nel momento in cui i cittadini concludono che nessuno con una posizione indipendente sta davvero controllando ciò che fa. Al contrario, un ente può mancare una scadenza di deposito o piegare una regola procedurale e perdere quasi nulla, perché i suoi cittadini e controllori si fidano che le sue intenzioni e la sua competenza siano solide. Il divario fra questi due esiti è il tema di questo argomento: la legalità è un pavimento, non una fondazione, e il solo pavimento non regge l'autorità di un'organizzazione.

L'Argomento 1.2 ha nominato legittimità e sostegno come un vertice del triangolo strategico di Mark Moore – l'ambiente autorizzativo di cui un'organizzazione ha bisogno per conservare il permesso di agire (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità). Quell'argomento ha trattato la legittimità come un input strategico da mappare e gestire. Questo argomento scende sotto di esso, verso il meccanismo che produce o nega effettivamente la legittimità nel tempo: i rapporti di responsabilità che permettono a cittadini e organi indipendenti di controllare ciò che un'organizzazione fa, i regimi di trasparenza che danno a quei rapporti qualcosa da controllare e le istituzioni di audit e di controllo che trasformano il vaglio da una speranza in una routine.

La posta in gioco è cresciuta, non diminuita. I cittadini sperimentano sempre più il governo attraverso violazioni di dati, messaggi interni trapelati e clip virali di singole decisioni anziché attraverso relazioni annuali, per cui una struttura di responsabilità costruita solo per la rendicontazione formale e periodica risponde alla domanda di ieri. Un leader che comprende la differenza fra legalità e legittimità, e che costruisce responsabilità e trasparenza come pratiche continue anziché come adempimenti di conformità, detiene un'autorità che sopravvive a un brutto ciclo di notizie. Uno che non lo fa scopre che una decisione tecnicamente difendibile non è affatto una difesa una volta che il pubblico ha deciso che il processo stesso non era affidabile – e quel giudizio pubblico deciso è, in aggregato, la fiducia istituzionale che i meccanismi di questo argomento sono costruiti per sostenere (vedi Argomento 4.2 — Fiducia nelle istituzioni e impegno civico).

Concetti chiave

La responsabilità (accountability) è l'obbligo di spiegare e giustificare la propria condotta a qualcuno con titolo per chiederlo e, dove la risposta non basta, di affrontarne le conseguenze. Ha tre componenti facili da enunciare e difficili da sostenere insieme: la possibilità di essere interpellati (il dovere di riferire e spiegare), l'esecutività (la capacità della parte che chiede di imporre una conseguenza) e una chiara linea di chi deve rendere conto a chi. Un'organizzazione può soddisfare costantemente la prima componente mentre la seconda resta vuota, perché nessuno di chi chiede ha il potere di agire su una cattiva risposta; quella combinazione è responsabilità solo di nome (vedi responsabilità).

La responsabilità verticale corre tra i cittadini e coloro che detengono il potere per loro conto, più visibilmente attraverso le elezioni ma anche attraverso referendum, petizioni e canali diretti di reclamo degli elettori che permettono al pubblico di premiare o punire i titolari di cariche senza un'istituzione intermedia. È chiamata verticale perché corre, in linea di principio, direttamente dall'alto dei governati ai governanti, attraverso la catena di delega che l'Argomento 1.2 ha descritto come una relazione principale–agente, in cui gli interessi e le informazioni degli agenti non coincidono mai perfettamente con quelli dei loro principali (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità). La responsabilità verticale è potente ma grossolana – un'elezione fonde il giudizio su centinaia di decisioni in un'unica scelta binaria, tenuta solo periodicamente, ed è proprio per questo che non può essere l'unico meccanismo su cui un sistema responsabile si affida.

La responsabilità orizzontale corre di lato, tra organi dello Stato di posizione formale più o meno pari, nessuno dei quali è il pubblico direttamente: tribunali che riesaminano l'azione dell'esecutivo, revisori che esaminano la spesa, difensori civici che indagano sulla cattiva amministrazione, commissioni anticorruzione, tribunali per l'accesso alle informazioni e commissioni legislative che vigilano sui ministri tra un'elezione e l'altra. Questi organi operano tipicamente sotto una qualche forma di separazione dei poteri, il principio per cui le funzioni legislativa, esecutiva e giudiziaria restano istituzionalmente distinte così che un ramo possa controllarne un altro senza semplicemente scavalcarlo per via gerarchica. La responsabilità orizzontale è ciò che rende la responsabilità continua anziché solo elettorale, operando negli anni fra un voto e l'altro su decisioni troppo tecniche o rapide perché l'elettorato le riesamini direttamente – ed è per questo che la sua indipendenza dagli organi che vaglia non è una finezza ma l'intero punto.

La libertà di informazione (accesso alle informazioni pubbliche) è il principio, e sempre più il diritto sancito dalla legge, per cui il pubblico può richiedere e ricevere documenti e atti detenuti dagli organi di governo, con eccezioni definite e ristrette anziché per discrezione dei funzionari (vedi leggi sulla libertà di informazione per paese). I regimi differiscono nettamente per forza: alcuni presumono la divulgazione e pongono l'onere sull'organo che trattiene di giustificare un'esenzione caso per caso, mentre altri presumono la segretezza ed elencano ristrette categorie in cui la divulgazione è permessa – una differenza strutturale che conta più del fatto che una legge esista. Il Global Right to Information Rating, mantenuto congiuntamente da Access Info Europe e dal Center for Law and Democracy, valuta le leggi nazionali rispetto a quel criterio strutturale, ed è per questo che due paesi possono entrambi vantare una legge sulla libertà di informazione operando sotto obblighi reali di divulgazione molto diversi.

Il compromesso fra trasparenza, sicurezza e riservatezza. La divulgazione non è un bene gratuito. Pubblicare dati grezzi può esporre individui a ri-identificazione, rivelare informazioni che aiutano frodi o violazioni di sicurezza o raffreddare la franca consulenza interna di cui un decisore ha bisogno prima che una decisione sia definitiva. I regimi maturi di libertà di informazione e di governo aperto gestiscono ciò nominando esplicitamente il compromesso – esenzioni delimitate in modo stretto e a tempo, un test di interesse pubblico che pesa caso per caso il beneficio della divulgazione rispetto al suo costo e un diritto di ricorso a un organo indipendente quando un richiedente ritiene che un'esenzione sia stata usata a sproposito. Un regime che tratta ogni esenzione come ovviamente giustificata, o ogni esenzione come illegittima, fallisce ugualmente nel compromesso; la disciplina sta nella strettezza e nel ricorso, non nell'esistenza di eccezioni.

Le istituzioni superiori di controllo (supreme audit institutions) sono gli organi nazionali indipendenti incaricati di controllare come il denaro pubblico è raccolto, speso e rendicontato – una categoria che spazia fra forme costituzionali molto diverse, da un'agenzia legislativa a una corte dei conti a un revisore generale indipendente (vedi istituzione superiore di controllo). Esempi includono il National Audit Office (Regno Unito), che riferisce al Parlamento anziché al governo che controlla, e il Government Accountability Office degli Stati Uniti, un'agenzia del ramo legislativo al servizio del Congresso. Ciò che unisce la categoria, come ha enunciato la Dichiarazione di Lima fondativa del 1977 dell'Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo, è l'indipendenza funzionale, organizzativa e finanziaria dagli organi controllati – un revisore che può essere definanziato o rimosso dall'ente che controlla non è, in nessun senso significativo, indipendente (vedi Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo).

Legittimità contro legalità. La legalità è la conformità tecnica alla legge vincolante: una decisione presa dalla persona giusta, attraverso il processo giusto, entro i poteri effettivamente conferiti. La legittimità è più ampia e più morbida – il grado in cui coloro che sono soggetti a un'autorità accettano il suo diritto di esercitare potere su di loro, poggiando su un misto di procedura legale, consenso democratico, competenza dimostrata ed equità percepita. I due divergono in entrambe le direzioni: una decisione tecnicamente lecita, raggiunta attraverso un processo che i cittadini sperimentano come truccato o sprezzante delle loro preoccupazioni, può essere legale e illegittima insieme, mentre un'azione di emergenza compiuta leggermente fuori dalla stretta autorità legale, ma vista come necessaria e onestamente spiegata, può conservare legittimità nonostante il punto interrogativo giuridico. L'Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità ha trattato la legittimità come un input che un'organizzazione gestisce; il punto di questo argomento è che la legittimità è prodotta, giorno per giorno, dal fatto che responsabilità e trasparenza siano reali anziché recitate. Lo stato di diritto – che la legge sia chiara, applicata in modo coerente e vincoli i potenti quanto chiunque altro – è una fonte importante di legittimità, ma non l'unica, e trattare la conformità legale come sostituto completo della legittimità è l'errore singolarmente più comune che questo argomento affronta.

Attori di controllo. Un difensore civico (ombudsman) indaga su singoli reclami di cattiva amministrazione e, cumulativamente, fa emergere problemi sistemici che nessun singolo reclamo rivelerebbe; a differenza di un tribunale, un difensore civico non può tipicamente imporre un rimedio, affidandosi invece al costo reputazionale di una risultanza pubblica. La segnalazione di illeciti (whistleblowing) – un insider che riferisce illeciti a cui ha accesso diretto perché lavora dentro l'organizzazione – è ancora un canale distinto, che coglie ciò che né l'audit periodico né il reclamo dei cittadini colgono in modo affidabile: illeciti attivamente celati a entrambi. Le autorità di regolazione si collocano in una posizione affine ma distinta, trattata per intero altrove (vedi Argomento 3.10 — Regolazione e gestione dei rischi pubblici); la preoccupazione di questo argomento è il controllo dello Stato da parte di altre parti dello Stato e del pubblico, non il controllo dello Stato su attori esterni.

Buone pratiche

1. Pubblicate il ragionamento dietro una decisione, non solo il suo esito. Una decisione annunciata senza la sua motivazione invita il pubblico a fornire la propria spiegazione, che è raramente benevola; pubblicare i compromessi effettivamente considerati converte un silenzio sospetto in un resoconto difendibile.
2. Costruite una funzione di risposta alle richieste di accesso alle informazioni che tratti la divulgazione come regola, non come concessione. Progettate il processo di richiesta per individuare l'esenzione lecita più stretta anziché la più ampia plausibile, e registrate ogni rifiuto con la sua specifica base giuridica così che gli schemi di eccessiva trattenuta diventino visibili all'audit interno.
3. Mantenete la linea di finanziamento e di nomina del revisore istituzionalmente separata dall'organo controllato. Una funzione di audit che dipende dalla buona volontà dell'ente che riesamina per il proprio bilancio o per la permanenza in carica del proprio vertice non è indipendente nella sostanza, qualunque cosa dica il suo titolo sulla carta.
4. Date a un difensore civico o a un organo equivalente di gestione dei reclami un curriculum pubblico, non solo un carico di casi. Pubblicate periodicamente risultanze tematiche, non solo esiti dei singoli casi, così che le questioni sistemiche ricorrenti siano visibili al legislativo e al pubblico, non sepolte in fascicoli chiusi.
5. Separate chi decide da chi riesamina la decisione, a ogni livello che conta. La responsabilità orizzontale collassa silenziosamente quando un revisore dipende, formalmente o informalmente, dalla persona di cui riesamina la decisione.
6. Trattate un canale di segnalazione di illeciti come una risorsa di responsabilità da proteggere, non come un rischio da ridurre. Un canale credibile e privo di ritorsioni è spesso l'unica via attraverso cui un illecito attivamente celato emerge; un canale che punisce silenziosamente la segnalazione insegna al personale a smettere di usarlo, proprio nel momento in cui l'occultamento è più probabile.
7. Dichiarate separatamente, in linguaggio semplice, la base giuridica e le ragioni di legittimità di una decisione contestata. I cittadini accettano "questo rientrava legalmente nei nostri poteri ma riconosciamo che sembrerà ingiusto, ed ecco perché l'abbiamo giudicato necessario" molto meglio di una decisione difesa solo citando lo statuto che la permetteva.
8. Date agli organi di riesame e di audit abbastanza tempo da essere sostanziali, non cerimoniali. Una finestra di consultazione o di audit prevista dalla legge troppo breve per produrre una vera risultanza funziona come esercizio di legittimazione anziché come controllo, e i portatori di interesse notano la differenza.
9. Riferite sugli impegni di trasparenza con la stessa cadenza dei risultati finanziari, non come iniziativa una tantum. Un programma di trasparenza annunciato una volta e mai riesaminato segnala che la divulgazione è stata un evento di lancio, non una pratica permanente.
10. Chiudete pubblicamente il cerchio sulle risultanze del controllo, comprese quelle scomode. Pubblicate che cosa è cambiato in seguito a un audit, a una risultanza del difensore civico o a una divulgazione di accesso alle informazioni; una risultanza di controllo senza conseguenze visibili insegna a tutti coloro che osservano che il controllo è decorativo.
11. Mettete alla prova una decisione importante rispetto all'esenzione di interesse pubblico prima, non dopo, che una richiesta forzi la questione. Chiedetevi esplicitamente che cosa dovrebbe essere trattenuto e perché, al momento della decisione, anziché solo quando arriva una richiesta e la risposta appare difensiva.
12. Distinguete, nel vostro linguaggio interno, una verifica di legalità da un controllo di legittimità, ed eseguite entrambi. Un avvocato che conferma che una decisione è lecita non ha confermato che sia saggia, equa o probabilmente accettata; commissionare solo la prima revisione e trattarla come se coprisse la seconda è un fallimento ricorrente ed evitabile.

Domande da discutere con il vostro team

Dove, nella nostra organizzazione, la responsabilità orizzontale esiste sulla carta ma non in pratica? Una funzione di riesame, audit o controllo può esistere formalmente pur essendo sottodimensionata, riferendo informalmente all'organo che riesamina o essendo programmata così tardi in un processo da non poter cambiare nulla con le sue risultanze. Usate questa domanda per elencare ogni meccanismo di responsabilità orizzontale a cui la vostra organizzazione è soggetta – audit interno, audit esterno, un difensore civico, controllo giurisdizionale, una commissione legislativa – e valutare ciascuno onestamente per indipendenza e tempestività, non per l'esistenza. Discutete quali di questi sopravvivrebbero a un tentativo determinato di aggirarli, poiché quella è la vera prova dell'indipendenza. Considerate anche se le persone che compongono queste funzioni credano che le loro risultanze portino a conseguenze, poiché una funzione di controllo demoralizzata è un segnale d'allarme molto prima di essere uno scandalo pubblico.

Possiamo indicare una decisione recente che era legale ma che ora descriveremmo, onestamente, come aver messo a dura prova la nostra legittimità? La maggior parte delle organizzazioni porta con sé almeno un esempio di decisione tecnicamente difendibile che è costata più fiducia pubblica di quanto il suo ufficio legale avesse previsto. Usate questa domanda per farlo emergere direttamente, anziché lasciarlo come quasi-incidente non esaminato. Discutete che cosa un controllo di legittimità, svolto accanto alla revisione legale, avrebbe segnalato che la sola revisione legale non ha segnalato. Non è un esercizio di attribuzione di colpe; è un modo per tarare come la vostra organizzazione distingua attualmente "ci è consentito" da "dovremmo".

Come si comporterebbe la nostra funzione di accesso alle informazioni se la divulgazione, e non la trattenuta, fosse trattata come l'esito predefinito da misurare? Molte organizzazioni misurano la prestazione dell'accesso alle informazioni in base al tempo di risposta e alla difendibilità giuridica dei rifiuti, raramente in base alla proporzione di richieste soddisfatte con divulgazione sostanziale. Usate questa domanda per guardare il vostro effettivo tasso di rifiuto e le esenzioni più comunemente citate, e chiedetevi se lo schema suggerisca un attento giudizio caso per caso o un riflesso istituzionale permanente. Discutete che cosa dovrebbe cambiare operativamente, non solo retoricamente, per spostare quell'impostazione predefinita, e quale rischio quello spostamento introdurrebbe davvero.

Se un segnalatore di illeciti interno alla nostra organizzazione vedesse oggi qualcosa di gravemente sbagliato, userebbe il nostro canale di segnalazione, e perché sì o perché no? L'esistenza di una politica non è evidenza che le persone si fidino abbastanza da usarla. Usate questa domanda per discutere onestamente che cosa sia accaduto l'ultima volta che qualcuno ha sollevato una grave preoccupazione interna, formalmente o informalmente, e se l'esito per quella persona incoraggerebbe o scoraggerebbe la successiva. Considerate se la dirigenza verrebbe a sapere di un problema grave da questo canale o da un giornalista, poiché quel confronto di solito risolve la questione se il canale funzioni.

Dove lasciamo attualmente che il visto legale si sostituisca a un giudizio di legittimità, e quella sostituzione è sicura? La revisione legale risponde a una domanda più stretta di quanto la maggior parte dei decisori si renda conto, e trattarla come dirimente sulla legittimità più ampia è un fallimento comune e silenzioso. Usate questa domanda per individuare una categoria di decisioni – una soglia di appalto, un accordo di condivisione dei dati, una politica di applicazione – in cui "il legale ha dato il via libera" ha di fatto chiuso la conversazione. Discutete che cosa avrebbe aggiunto una domanda di legittimità separata ed esplicita e chi dovrebbe essere responsabile di porla d'ora in poi.

Quale dei nostri rapporti di controllo indipendente rimpiangeremmo di più di aver indebolito sotto pressione a breve termine, e lo stiamo proteggendo di conseguenza? La pressione sul bilancio, le ristrutturazioni e il desiderio di velocità creano tutti una pressione silenziosa e individualmente ragionevole a ridurre le risorse o l'indipendenza delle funzioni di audit, riesame e gestione dei reclami. Usate questa domanda per individuare quale rapporto di controllo la vostra organizzazione rimpiangerebbe di più di aver indebolito se una crisi ne esponesse poi il vuoto. Discutete come potrebbe essere un impegno credibile a proteggerlo nel prossimo ciclo di bilancio o di ristrutturazione, non solo in una dichiarazione di politica.

In pratica: un esempio di valore pubblico

Un'agenzia ambientale regionale – immaginaria, illustrativa di uno schema anziché un resoconto di un ente reale – aveva trascorso due anni a costruire un sistema di autorizzazioni che le permetteva di approvare più in fretta i permessi ordinari di scarico industriale, riducendo il tempo medio di elaborazione da undici settimane a nove giorni. Internamente, il cambiamento era giudicato un successo inequivocabile: i richiedenti erano soddisfatti, l'arretrato era stato smaltito e ogni approvazione era passata attraverso una lista di controllo legale documentata che confermava che ogni permesso rispettava i limiti di scarico di legge in vigore.

Un giornalista locale, usando una richiesta di accesso alle informazioni, ottenne i registri interni di approvazione dell'agenzia e scoprì che il processo più rapido aveva eliminato un passaggio: un revisore tecnico indipendente, in precedenza richiesto per verificare i presupposti del monitoraggio degli scarichi rispetto ai dati reali di portata del fiume prima della firma, era stato reso facoltativo nel nuovo sistema per risparmiare tempo, con la stessa lista di controllo che serviva ora come unico varco. Ogni permesso approvato era ancora, sulla carta, pienamente legale – i limiti di legge erano stati applicati correttamente in ogni caso che l'agenzia riesaminò in seguito. Ma i residenti a valle, che avevano notato un cambiamento nella qualità dell'acqua precedente a qualsiasi violazione confermata, lessero la storia come prova che l'agenzia avesse silenziosamente indebolito il proprio controllo per raggiungere un obiettivo di velocità, e i consiglieri locali che avevano sostenuto il processo più rapido si trovarono incapaci di spiegare, in una riunione pubblica, perché il controllo indipendente fosse stato abbandonato anziché semplicemente accelerato.

La prima risposta dell'agenzia – ribadire che ogni permesso era legalmente conforme – peggiorò la situazione, perché rispondeva a una domanda che nessuno a valle aveva effettivamente posto; i residenti non contestavano la legalità, contestavano se l'agenzia potesse ancora essere ritenuta affidabile per cogliere un problema prima che diventasse una violazione. La seconda risposta dell'agenzia funzionò meglio: ripristinò il riesame tecnico indipendente come obbligatorio per una definita categoria di rischio dei permessi, pubblicò le ragioni del cambiamento originario accanto alle ragioni della sua inversione e invitò il proprio omologo regionale del difensore civico a riesaminare il processo di autorizzazione in futuro con accesso permanente ai dati di approvazione anziché solo indagando sui singoli reclami. I tempi di elaborazione salirono da nove a diciannove giorni – comunque molto più rapidi delle originarie undici settimane – ma il sostegno dell'agenzia nelle comunità interessate si riprese nel corso dell'anno successivo in un modo che ripetere l'argomento della conformità legale non aveva mai ottenuto. La lezione che l'agenzia trasse, e citò poi nella propria relazione annuale, fu di aver ottimizzato una metrica legale e operativa rimuovendo silenziosamente un meccanismo che la sua comunità autorizzante sperimentava come la vera fonte di fiducia.

Quattro prospettive settoriali

Amministrazione locale

La responsabilità locale è insolitamente diretta: i residenti possono assistere alla riunione in cui si prende una decisione, e i media locali, dove ancora esistono, seguono una singola decisione del consiglio con più profondità di quanto farebbe mai un organo di stampa nazionale. Questa immediatezza alza la posta sulla gestione dell'accesso alle informazioni, perché una risposta lenta o riluttante alla richiesta di un residente locale ha più probabilità di essere riferita personalmente e visibilmente di un ritardo equivalente a livello nazionale. La responsabilità orizzontale è spesso il vertice più sottile a livello locale – un piccolo ente può mancare di capacità dedicata di audit interno, appoggiandosi invece ad assetti regionali condivisi di audit o al mandato per l'amministrazione locale di un organo nazionale di controllo, il che rende particolarmente importante proteggere quel rapporto esterno.

Amministrazione nazionale

Gli organi nazionali operano tipicamente l'insieme più completo di istituzioni di responsabilità orizzontale – un legislativo, un'istituzione superiore di controllo, tribunali che esercitano il controllo giurisdizionale, un difensore civico e spesso un tribunale dedicato all'accesso alle informazioni – ma questa densità può creare la falsa sensazione che il fallimento di un meccanismo sia sempre coperto dagli altri. Le crisi di legittimità a livello nazionale seguono di solito lo schema dell'esempio svolto qui sopra: una decisione tecnicamente legale che un organo indipendente, o un giornalista che usa la legge sull'accesso alle informazioni, rivela poi essere stata raggiunta restringendo silenziosamente il controllo applicato ad essa. I governi nazionali portano anche una responsabilità sproporzionata per il compromesso fra trasparenza, sicurezza e riservatezza, poiché le esenzioni alla divulgazione per sicurezza nazionale e applicazione della legge sono qui le più ampie e consequenziali, il che rende particolarmente importante un test di interesse pubblico credibile e indipendente.

Terzo settore e non profit

Un'organizzazione non profit affronta raramente obblighi di legge sull'accesso alle informazioni, ma affronta una struttura parallela attraverso la propria autorità di regolazione degli enti benefici, i propri finanziatori e il proprio consiglio, e sempre più attraverso impegni volontari di trasparenza che i donatori e il pubblico si aspettano ormai a prescindere dall'obbligo legale. La responsabilità verticale è strutturalmente più debole qui che nel governo, perché le persone che finanziano un'organizzazione non profit – donatori, fondazioni, enti erogatori – non sono di frequente le persone che essa serve, per cui l'"elettorato" che può ritirare il sostegno non è la popolazione i cui interessi l'organizzazione esiste per servire. Ciò rende i meccanismi orizzontali – un consiglio indipendente, un audit esterno, un canale di segnalazione di illeciti funzionante – sproporzionatamente importanti, poiché le persone meglio collocate per sapere che qualcosa è andato storto hanno spesso il minor potere formale di agire.

Livello multilaterale e internazionale

Gli organismi multilaterali rispondono a Stati membri anziché a un singolo pubblico, il che tende sia la responsabilità verticale sia quella orizzontale: non esiste un elettorato che possa votare l'estromissione di un segretariato, e gli organi meglio collocati per fornire un vaglio orizzontale – un ufficio di audit interno, un ispettore generale, un'unità indipendente di valutazione – sono essi stessi finanziati e dotati di personale all'interno dell'organizzazione che sorvegliano, sollevando esattamente la questione di indipendenza che la Dichiarazione di Lima affronta per gli organi nazionali di controllo. La legittimità qui è di frequente contestata su basi rappresentative prima che su basi di performance – il consenso di chi dovrebbe contare, e in quale proporzione – così un organismo multilaterale può soddisfare ogni requisito formale di responsabilità nel suo statuto e affrontare comunque un persistente deficit di legittimità radicato nella rappresentatività dello statuto stesso (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità).

Modalità di fallimento comuni

Sostituzione della legalità. Un'organizzazione tratta la conferma di un avvocato che una decisione fosse lecita come equivalente alla conferma che fosse legittima, e smette di porre la seconda domanda una volta risposta la prima. Il costo emerge come rabbia pubblica che l'organizzazione sperimenta come ingiusta, perché internamente la decisione era "pulita" – il divario è invisibile dall'interno del processo di revisione legale che l'ha prodotta.

Cattura del controllo. Un organo di responsabilità orizzontale diventa, gradualmente e spesso senza alcun singolo atto corrotto, dipendente dalla buona volontà dell'organo che sorveglia – per il bilancio, per l'accesso, per la continua cooperazione di cui un audit o un riesame ha bisogno per funzionare. Il costo è una lenta perdita di indipendenza reale, difficile da vedere dall'esterno finché un fallimento importante passa senza contestazione e la domanda su dove fosse il controllo diventa inevitabile.

Teatro della trasparenza. Un'organizzazione pubblica in abbondanza – cruscotti, portali di dati aperti, rapporti regolari – mentre le divulgazioni che consentirebbero effettivamente a un esterno di giudicare una decisione contestata restano non pubblicate o pesantemente censurate. Ciò costa credibilità in modo netto una volta scoperto, perché una divulgazione estesa ma curata appare, a posteriori, più deliberata di quanto avrebbe fatto il silenzio.

Effetto dissuasivo sui segnalatori di illeciti. Esiste un canale formale di segnalazione, ma la risposta effettiva dell'organizzazione alle segnalazioni passate – conseguenze sottili di carriera, indagini prolungate sul segnalatore anziché sulla segnalazione, o semplice silenzio istituzionale – insegna al personale che usarlo comporta un rischio personale per un beneficio incerto. Il costo è invisibile finché non scoppia uno scandalo che un insider aveva, in realtà, tentato di segnalare in precedenza attraverso lo stesso canale costruito per coglierlo.

Responsabilità senza esecutività. Un organo deve spiegarsi a un controllore, soddisfacendo la metà della possibilità di essere interpellati della responsabilità, ma il controllore non ha un potere significativo di imporre una conseguenza per una cattiva risposta. Ciò produce l'apparenza di responsabilità – audizioni, rapporti, risultanze – senza la sua sostanza, ed è spesso scambiata per un controllo funzionante proprio perché il processo appare corretto.

Modello di maturità

Lista di controllo

• Elencate ogni organo di responsabilità orizzontale a cui risponde la vostra organizzazione e valutate ciascuno per indipendenza reale, non per status formale.
• Confermate che finanziamento e nomina della vostra funzione di audit esterno siano istituzionalmente separati dagli organi che controlla.
• Riesaminate il vostro tasso di rifiuto nell'accesso alle informazioni e le esenzioni più citate per segnali di un'abitudine alla segretezza come regola.
• Confermate che esista un test di interesse pubblico, con una via di ricorso indipendente, per ogni esenzione alla divulgazione su cui vi appoggiate.
• Verificate se il vostro canale di segnalazione di illeciti sia stato usato nell'ultimo anno e che cosa sia accaduto alle persone che lo hanno usato.
• Individuate una recente decisione legale ma contestata ed eseguite su di essa un controllo retrospettivo di legittimità.
• Separate, per iscritto, il vostro processo di revisione legale dal vostro processo di revisione di legittimità per le decisioni importanti.
• Pubblicate che cosa è cambiato in seguito al vostro ultimo audit, alla risultanza del difensore civico o alla divulgazione importante di accesso alle informazioni.
• Verificate che i revisori di una decisione non riferiscano, formalmente o informalmente, al decisore di cui riesaminano la decisione.
• Individuate quale rapporto di controllo sarebbe indebolito per primo sotto pressione di bilancio e decidete ora se ciò sia accettabile.
• Confermate che la vostra rendicontazione sulla trasparenza si svolga con una cadenza fissa e ricorrente, non come iniziativa una tantum.
• Ponete al vostro team le sei domande di discussione sopra e registrate dove la risposta onesta differisce da quella ufficiale.

Fonti chiave

• INTOSAI (Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo), la Dichiarazione di Lima (1977) e il suo materiale sull'indipendenza delle istituzioni superiori di controllo.
• La Raccomandazione del Consiglio dell'OCSE sul governo aperto (2017) e l'OECD Public Integrity Handbook.
• Access Info Europe e Center for Law and Democracy, il Global Right to Information Rating.
• Materiali del National Audit Office del Regno Unito e del Government Accountability Office statunitense sull'audit indipendente del settore pubblico e sugli Government Auditing Standards.
• Il lavoro di Guillermo O'Donnell che distingue responsabilità verticale e orizzontale nella teoria democratica.
• Il triangolo strategico di Mark H. Moore (vedi Argomento 1.2 — Il triangolo strategico: legittimità, valore e capacità) come cornice su cui questo argomento si fonda.

Riferimenti

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Center for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/