Lực lượng lao động khu vực công và thị trường lao động

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Mọi đề xuất giá trị công, dù lập luận tốt đến đâu, đều do ai đó thực hiện: một nhân viên phụ trách hồ sơ, một kỹ sư, một y tá, một viên chức quy hoạch, một chuyên gia mua sắm. Cạnh năng lực vận hành của tam giác chiến lược (xem Chủ đề 1.2 — Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực) trong thực tế chủ yếu là một câu hỏi về lực lượng lao động — liệu tổ chức có đúng người, đúng số lượng, đúng kỹ năng, sẵn lòng ở lại đủ lâu để xây dựng tri thức thể chế mà một sứ mệnh phức tạp đòi hỏi hay không. Một bộ tài chính có thể phê duyệt mọi dòng ngân sách mà một dịch vụ cần mà vẫn chứng kiến việc cung cấp thất bại vì các kỹ sư chuyên môn hay nhà phân tích dữ liệu mà nó cần không chịu làm việc với mức lương nó được phép trả theo luật.

Đây không phải một vấn đề nhân sự chung chung được nhập vào chính phủ; thị trường lao động khu vực công có những đặc điểm cấu trúc mà một nhà tuyển dụng tư nhân hiếm khi đối mặt. Lương được ấn định, ít nhất một phần, qua một quy trình chính trị hiển thị với cử tri và các chính trị gia đối lập theo cách mà một cuộc xem xét lương tư nhân không bao giờ có. Trong nhiều ngành nghề và chuyên môn, một nhà tuyển dụng — nhà nước — là người mua lớn nhất hoặc duy nhất của một loại lao động cụ thể trong một khu vực nhất định, điều thay đổi kinh tế học cơ bản của mối quan hệ. Và một phần đáng kể nhân viên khu vực công và khu vực xã hội cho biết họ được thúc đẩy bởi nhiều hơn là lương, một khuôn mẫu đã được ghi nhận mà các nhà lãnh đạo công có thể hoặc dựa vào một cách có trách nhiệm hoặc lặng lẽ khai thác.

Làm sai câu hỏi về lực lượng lao động tốn hơn là tiền. Một ngạch công chức tuyển dụng và thăng tiến theo bảo trợ thay vì năng lực đánh mất tính chính danh đến từ việc được thấy hành động vô tư. Một hệ thống lương bỏ qua thực tế thị trường làm chảy máu những kỹ năng chuyên môn mà một cơ quan công hiện đại không thể hoạt động thiếu. Một kế hoạch lao động bỏ qua thay đổi nhân khẩu chỉ phát hiện khoảng trống năng lực của mình khi cả một thế hệ ký ức thể chế nghỉ hưu trong vòng vài năm sát nhau. Chủ đề này nêu các khái niệm và lựa chọn quyết định liệu con người của một tổ chức là một tài sản mà nó đã chủ động xây dựng hay một rủi ro mà nó đã thụ động thừa hưởng.

Khái niệm cốt lõi

Ngạch công chức là tập hợp các viên chức chuyên nghiệp, thường trực biên chế hành chính chính phủ và tiếp tục tại chức qua các thay đổi của ban lãnh đạo dân cử (xem Ngạch công chức). Chủ đề này coi ngạch công chức như một lực lượng lao động — cách nó được tuyển dụng, trả lương, tổ chức và lập kế hoạch — xây trên cách xử lý ngạch công chức trong Chủ đề 3.1 — Hệ thống và mô hình hành chính công, nơi nó là một hệ thống thể chế trong phân loại rộng hơn của các mô hình hành chính công (xem Chủ đề 3.1 — Hệ thống và mô hình hành chính công, chủ đề nhà của mô hình tổ chức quan liêu của Max Weber và các kế thừa của nó).

Tuyển dụng ngạch công chức và cấu trúc nghề nghiệp, nói chung, chia thành hai họ, và hầu hết các hệ thống thực là lai của cả hai. Một hệ thống dựa trên nghề nghiệp tuyển dụng chủ yếu ở cấp khởi điểm, thường thẳng từ giáo dục, và kỳ vọng hầu hết nhân viên dành cả đời làm việc trong ngạch, thăng tiến qua một thứ bậc xác định; grands corps của Pháp, ngạch công chức quốc gia của Nhật Bản và "fast stream" truyền thống của Vương quốc Anh được dẫn thường xuyên làm ví dụ. Một hệ thống dựa trên vị trí tuyển dụng riêng cho từng vị trí trống, ở bất kỳ cấp nào, từ bên trong hoặc bên ngoài chính phủ, đánh giá ứng viên theo công việc cụ thể thay vì theo một con đường nghề nghiệp tổng quát; chính phủ liên bang Hoa Kỳ và một số nước Bắc Âu cùng các nhà cải cách nói tiếng Anh thập niên 1980 và 1990 nghiêng nhiều hơn về mô hình này. Các hệ thống dựa trên nghề nghiệp xây lòng trung thành thể chế sâu nhưng có thể chậm đưa vào các kỹ năng khan hiếm từ bên ngoài; các hệ thống dựa trên vị trí tuyển nhân tài chuyên môn dễ hơn nhưng có thể làm yếu bản sắc chung và làm phức tạp việc hoạch định kế nhiệm. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) theo dõi sự phân biệt này qua các quốc gia thành viên, và hầu hết các hệ thống ngày nay pha trộn các vai trò tổng quát theo con đường nghề nghiệp với tuyển dụng chuyên môn dựa trên vị trí cho các kỹ năng như cung cấp dịch vụ số hay phân tích bảo hiểm.

Cả hai mô hình thường được xây trên một hệ thống năng lực: nguyên tắc rằng tuyển dụng và thăng tiến trong việc làm công nên được quyết định bởi khả năng làm công việc, được đánh giá qua cạnh tranh mở và công bằng, thay vì quan hệ chính trị (xem Hệ thống năng lực). Các hệ thống năng lực, về lịch sử, được xây để phản ứng với hệ thống chiến lợi phẩm, trong đó một đảng mới đắc cử lấp các vị trí chính phủ bằng những người ủng hộ mình bất kể năng lực (xem Hệ thống chiến lợi phẩm). Hoa Kỳ rời bỏ sự bảo trợ bán buôn với Đạo luật Cải cách Công chức Pendleton năm 1883, vốn thiết lập thi tuyển cạnh tranh cho nhiều vị trí liên bang (xem Đạo luật Cải cách Công chức Pendleton); bước ngoặt tương đương của Vương quốc Anh là Báo cáo Northcote–Trevelyan năm 1854, khuyến nghị tuyển dụng bằng thi mở và thăng tiến theo thành tích thay vì bảo trợ (xem Báo cáo Northcote–Trevelyan). Cả hai cuộc cải cách vẫn là cột mốc vì sự căng thẳng chúng giải quyết — kiểm soát chính trị đối với bổ nhiệm so với một ngạch chuyên nghiệp vô tư — lại nổi lên mỗi khi một chính phủ mới đắc cử muốn người của mình tại chức nhanh chóng.

Lương khu vực công được ấn định qua một sự kết hợp đặc trưng của các cơ quan ấn định lương hành chính, thương lượng tập thể quốc gia hoặc theo ngành — đàm phán giữa người sử dụng lao động và các nhóm người lao động có tổ chức, thường là các công đoàn, về lương và điều kiện (xem Thương lượng tập thể) — và, ở nhiều nước, các quy trình xem xét lương độc lập được thiết kế để giữ các quyết định lương nhạy cảm cách xa các bộ trưởng. Một công đoàn, tổ chức của người lao động lập ra để bảo vệ lợi ích chung của họ về lương, điều kiện và an toàn việc làm, thường là chủ thể mạnh hơn, gắn sâu hơn về thể chế trong khu vực công so với nhiều ngành tư nhân, một phần vì tỷ lệ công đoàn hóa khu vực công giữ vững hơn tỷ lệ khu vực tư ở hầu hết các nền kinh tế tiên tiến (xem Công đoàn). Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), cơ quan của Liên Hợp Quốc đặt ra và giám sát các chuẩn lao động quốc tế, giải quyết điều này trong Công ước Quan hệ Lao động (Dịch vụ công) 1978 (Công ước số 151), kêu gọi các quốc gia bảo vệ quyền tổ chức của nhân viên công và cung cấp các thủ tục công bằng để xác định điều kiện việc làm của họ (xem Tổ chức Lao động Quốc tế và Công ước Quan hệ Lao động (Dịch vụ công) 1978).

Vị thế của chính phủ như một nhà tuyển dụng cũng có cấu trúc thị trường đặc trưng. Một thị trường độc quyền mua là thị trường trong đó một người mua duy nhất chiếm hầu hết hoặc toàn bộ cầu cho một hàng hóa hay dịch vụ, trao cho người mua đó quyền lực ảnh hưởng đến giá thấp hơn mức một thị trường cạnh tranh sẽ đặt (xem Độc quyền mua). Chính quyền địa phương và quốc gia thường là nhà tuyển dụng độc quyền mua hoặc gần độc quyền mua cho các nghề như giảng dạy, điều dưỡng, cứu hỏa và công tác xã hội ở một khu vực nhất định, điều trao cho việc ấn định lương khu vực công nhiều quyền lực hơn để kéo lương xuống dưới mức cạnh tranh so với hầu hết các nhà tuyển dụng tư nhân, nhưng cũng nhiều trách nhiệm hơn về hậu quả, vì có thể không có nơi nào khác ở địa phương cho một người lao động có trình độ trong lĩnh vực đó. Xếp lớp bên trên là khả năng hiển thị chính trị: một đợt tăng lương khu vực công, không như một quyết định bảng lương tư nhân, thường được tranh luận trong cơ quan lập pháp và được chính phủ cùng phe đối lập coi như một tín hiệu về kỷ luật tài khóa, khiến các quyết định lương chậm hơn và bị ràng buộc bởi các cân nhắc phi thị trường lao động nhiều hơn việc làm tư nhân tương đương (xem Chủ đề 3.3 — Tài chính công và lập ngân sách về cách quỹ lương nằm trong quy trình ngân sách rộng hơn).

Động lực phụng sự công (PSM) là xu hướng được ghi nhận của nhiều người làm việc trong chính phủ và các tổ chức phi chính phủ được thúc đẩy, ít nhất một phần, bởi mong muốn phục vụ lợi ích công, thay vì chỉ bởi lương và động cơ nghề nghiệp (xem Động lực phụng sự công). Thuật ngữ này do các học giả hành chính công người Mỹ James L. Perry và Lois Recascino Wise đặt ra trong một bài báo năm 1990 nêu các động cơ duy lý, dựa trên chuẩn mực và tình cảm cho phụng sự công, và từ đó trở thành một trong những khái niệm được kiểm nghiệm rộng rãi nhất trong nghiên cứu hành chính công. PSM quan trọng ở đây vì nó thay đổi ý nghĩa của "làm đúng động cơ": một nhà tuyển dụng giả định nhân viên chỉ đáp ứng phần thưởng tài chính sẽ thiết kế sai tuyển dụng (bỏ lỡ ứng viên bị thu hút bởi sứ mệnh) và hệ thống khen thưởng (đưa vào lương theo hiệu suất mà nghiên cứu về "lấn át" động lực gợi ý có thể, trong một số bối cảnh, làm yếu nỗ lực có động lực nội tại thay vì củng cố nó).

Hoạch định lực lượng lao động là kỷ luật dự báo nhu cầu nhân sự tương lai của một tổ chức — theo số lượng, địa điểm và kỹ năng — đối chiếu với nguồn cung người có khả năng trong tương lai, và khép khoảng trống một cách có chủ ý thay vì phản ứng. Trong khu vực công, điều này phải tính đến sự già hóa nhân khẩu tập trung ở các nghề cụ thể (các vai trò kỹ thuật, y tế và thanh tra được tuyển trong các làn sóng mở rộng thời hậu chiến là một ví dụ lặp lại qua các nước OECD), những chuyển dịch kỹ năng do cung cấp dịch vụ số, và các lệnh đóng băng lương hay tuyển dụng áp đặt vì lý do tài khóa có thể để một khoảng trống không được lấp nhiều năm. Khu vực xã hội thêm một tầng mà ngạch công chức hiếm khi quản lý: các tổ chức phi lợi nhuận và cộng đồng thường vận hành một lực lượng lao động pha trộn gồm nhân viên có lương và tình nguyện viên — những người tự do dành thời gian và nỗ lực mà không kỳ vọng được trả (xem Hoạt động tình nguyện) — được lên kế hoạch cùng nhau, điều nối hoạch định lực lượng lao động với cách đối xử với công dân và tình nguyện viên như người đồng sản xuất giá trị công, không chỉ khán giả của các dịch vụ (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất).

Thực hành tốt nhất

1. Quyết định, một cách có chủ ý, một vai trò thuộc về con đường nghề nghiệp hay con đường dựa trên vị trí. Nêu rõ vai trò nào cần sự liên tục thể chế sâu và vai trò nào cần các kỹ năng chuyên môn mà một đường ống nội bộ sẽ không cung cấp một cách đáng tin.
2. Công bố nguyên tắc tuyển dụng bạn thực sự theo, không phải nguyên tắc bạn giả định mọi người theo. Năng lực, công bằng và cạnh tranh mở đáng giá ít nếu các nhà quản lý tuyển dụng, hội đồng xét tuyển và người được bổ nhiệm chính trị không cùng làm việc theo một bộ quy tắc đã công bố.
3. Coi quy trình xem xét lương là một nguồn tính chính danh, không phải một chướng ngại cần quản lý. Một cơ chế ấn định lương độc lập, được cấp đủ nguồn lực bảo vệ lực lượng lao động khỏi các lệnh đóng băng tùy tiện và bảo vệ các bộ trưởng khỏi cáo buộc mua phiếu bầu bằng bảng lương.
4. Thương lượng tập thể theo chu kỳ nhiều năm bất cứ khi nào khuôn khổ tài khóa cho phép. Các vòng một năm, đối đầu tiêu tốn sự chú ý của ban quản lý và làm xói mòn niềm tin; một khuôn khổ được xem lại thay vì tranh tụng lại mỗi năm cho cả hai bên sự chắc chắn khi lập kế hoạch.
5. Biết nơi tổ chức của bạn là nhà tuyển dụng độc quyền mua, và tính trách nhiệm đó vào các quyết định lương. Nếu mức lương bạn trả thực tế là thị trường lao động cho một nghề trong khu vực của bạn, trả thấp không chỉ tiết kiệm tiền; nó có thể làm co toàn bộ nguồn cung địa phương của kỹ năng đó.
6. Thiết kế hệ thống khen thưởng xoay quanh điều thực sự thúc đẩy lực lượng lao động của bạn, không phải một giả định chung về động cơ. Nơi động lực phụng sự công mạnh, hãy đầu tư vào sự rõ ràng của sứ mệnh và quyền tự chủ trước khi với tay tới các khoản thưởng hiệu suất, vốn mà nghiên cứu về "lấn át" động lực gợi ý đôi khi có thể làm yếu chính nỗ lực bạn định thưởng.
7. Chạy một kế hoạch lao động cuốn chiếu, không phải một bài tập đếm đầu người một lần. Theo dõi cơ cấu tuổi, hỗn hợp kỹ năng và khuôn mẫu rời đi của các nghề then chốt ít nhất hai đến ba năm một lần, và coi một làn sóng nghỉ hưu sắp tới là rủi ro tài khóa, không phải bất ngờ.
8. Tài trợ và bố trí nhân sự cho điều phối tình nguyện viên nghiêm túc như tuyển dụng có lương, bất cứ nơi nào lực lượng lao động pha trộn là một phần của mô hình. Quản lý tình nguyện viên — sàng lọc, đào tạo, lập lịch, ghi nhận — là công việc chuyên nghiệp thực sự; coi nó là suy nghĩ sau cùng là lý do phổ biến nhất khiến các chương trình phụ thuộc tình nguyện viên không đạt kết quả.
9. Bảo vệ tính trung lập chính trị của việc bổ nhiệm ngạch công chức như một kỷ luật riêng với hoạch định lực lượng lao động. Giữ quy trình lấp các vị trí thường trực tách biệt rõ rệt khỏi việc bổ nhiệm các cố vấn chính trị, để một thay đổi chính phủ không kích hoạt sự quay lại không chính thức về hệ thống chiến lợi phẩm.
10. Kiểm toán công bằng lương theo vai trò, không chỉ theo trung bình tiêu đề. Các con số tổng hợp có thể che giấu việc trả lương thấp có hệ thống cho các nghề hay nhóm cụ thể mà một trung bình toàn tổ chức sẽ che khuất.
11. Trao cho các nhà quản lý quyền hạn thực, có nguồn lực đối với tuyển dụng và giữ chân, không chỉ một chỉ tiêu biên chế. Một kế hoạch lao động đặt số lượng tập trung nhưng bỏ đói các nhà quản lý tuyến đầu về ngân sách tuyển dụng hay quyền ra quyết định sẽ bị lách thay vì được tuân theo.
12. Nói với lực lượng lao động, bằng lời giản dị, tổ chức có thể và không thể hứa gì về lương, an toàn việc làm và thăng tiến. Sự mơ hồ làm xói mòn niềm tin nhanh hơn một tuyên bố trung thực, sớm về một ràng buộc không được chào đón.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Chúng ta có thực sự biết hệ thống tuyển dụng của mình dựa trên nghề nghiệp, dựa trên vị trí, hay một sự pha trộn chưa quyết định của cả hai không? Nhiều tổ chức thừa hưởng một hệ thống lai mà không ai chọn nó một cách có chủ ý, hiện ra như các quy tắc không nhất quán cho tuyển dụng ngang, kỳ vọng thăng tiến không rõ, và ma sát giữa nhân viên lâu năm và các tuyển dụng chuyên môn từ bên ngoài. Hãy đi qua mười bổ nhiệm cấp cao gần nhất của bạn và phân loại từng cái là được thăng tiến nội bộ hay tuyển từ bên ngoài. Hãy thảo luận liệu khuôn mẫu bạn thấy có khớp với khuôn mẫu bạn thực sự muốn không, và nếu không, điều gì cần thay đổi trong chính sách tuyển dụng của bạn để khép khoảng trống.

Chúng ta là nhà tuyển dụng độc quyền mua cho một nghề ở đâu, và chúng ta có định giá đúng trách nhiệm đó không? Hãy xác định các vai trò trong tổ chức của bạn mà bạn là nhà tuyển dụng địa phương chính hoặc duy nhất của kỹ năng đó, rồi so sánh mức lương bạn đề nghị với chuẩn khu vực tốt nhất sẵn có. Hãy thảo luận điều bạn biết về tỷ lệ vị trí trống và thời gian lấp vị trí cho các vai trò đó, vì một khoảng trống dai dẳng là tín hiệu mạnh rằng lương của bạn đã rơi xuống dưới mức cần để duy trì nguồn cung địa phương của kỹ năng đó. Hãy cân nhắc tốn bao nhiêu để khép khoảng trống so với điều nó đang tốn bạn ở vị trí trống, làm thêm giờ và nhân sự thuê ngoài.

Chúng ta có đang dựa vào động lực phụng sự công như một sự thay thế cho lương và điều kiện đầy đủ không? Động lực phụng sự công là thật và có giá trị, nhưng không vô hạn, và một tổ chức lặng lẽ coi sự cam kết của nhân viên là nguồn lực miễn phí để dùng vô thời hạn cuối cùng sẽ đốt cạn nó. Hãy thảo luận một cách trung thực liệu mô hình nhân sự hiện tại của bạn có sống sót nếu những nhân viên bị sứ mệnh thúc đẩy nhất quyết định rằng sự cam kết của họ đã bị coi là hiển nhiên một lần quá nhiều. Hãy xác định một thay đổi cụ thể — về khối lượng công việc, sự ghi nhận hay quyền tự chủ — sẽ cho thấy tổ chức trân trọng động lực đó thay vì khai thác nó.

Lực lượng lao động của chúng ta sẽ trông thế nào trong mười năm nếu không có gì thay đổi về cách chúng ta tuyển dụng hôm nay? Hãy chiếu cơ cấu tuổi của các vai trò kỹ thuật và chuyên môn then chốt của bạn về phía trước một thập kỷ dùng các khuôn mẫu nghỉ hưu hiện tại, và hãy cụ thể về chức năng nào đối mặt với vách đá năng lực dốc nhất. Hãy thảo luận liệu đường ống tuyển dụng hiện tại, chương trình học nghề hay sinh viên mới ra trường, và thực hành chuyển giao tri thức của bạn có được định cỡ để thay thế điều sẽ mất, hay bạn đang lên kế hoạch chỉ phát hiện khoảng trống khi nó mở ra. Nơi câu trả lời khó chịu, hãy quyết định bạn có thể thực tế bắt đầu gì ngay bây giờ thay vì trong chu kỳ ngân sách tới.

Nếu chúng ta phụ thuộc vào tình nguyện viên bên cạnh nhân viên có lương, chúng ta có đang cấp nguồn lực cho mối quan hệ đó nghiêm túc như nhân sự có lương không? Hãy liệt kê mọi chương trình trong tổ chức của bạn sẽ không vận hành nếu thiếu nỗ lực tình nguyện, và kiểm tra liệu mỗi chương trình có một điều phối viên được tài trợ, được đào tạo chịu trách nhiệm không, hay quản lý tình nguyện viên đang được hấp thụ không chính thức vào khối lượng công việc sẵn có của nhân viên có lương. Hãy thảo luận điều gì sẽ xảy ra với việc cung cấp dịch vụ nếu số tình nguyện viên giảm một phần ba trong vòng một năm, một khuôn mẫu không hiếm sau một giai đoạn căng thẳng kinh tế hay gián đoạn y tế công cộng. Hãy cân nhắc liệu tổ chức bạn coi tình nguyện viên là người đồng sản xuất có lợi ích thực sự trong công việc (xem Chủ đề 1.5 — Các bên liên quan, công dân và đồng sản xuất) hay như một phần bổ sung không được quản lý cho biên chế.

Cách tiếp cận thương lượng tập thể của chúng ta đang xây dựng một quan hệ làm việc bền vững, hay đang đánh lại cùng một trận chiến mỗi vòng? Hãy xem lại hai hay ba chu kỳ thương lượng gần nhất của bạn và ghi nhận liệu chúng được giải quyết qua đàm phán thực sự, qua một đề nghị đơn phương được chấp nhận dưới áp lực, hay qua gián đoạn như đình công hoặc làm việc theo quy định. Hãy thảo luận một thỏa thuận khung nhiều năm cần chứa gì để đáng tin với cả hai bên, và điều gì phải thay đổi trong cách tổ chức bạn chuẩn bị cho thương lượng — tham gia sớm hơn, dữ liệu tốt hơn, một ủy nhiệm sống sót qua biến động chính trị — để đạt được điều đó. Hãy cân nhắc chi phí của khoản đầu tư đó so với chi phí lặp lại của sự đối đầu hằng năm.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Một cơ quan bảo vệ môi trường quốc gia ở một quốc gia cỡ vừa đã dành hai thập kỷ tuyển dụng gần như hoàn toàn qua một con đường công chức ngạch dựa trên nghề nghiệp cổ điển: sinh viên tốt nghiệp vào làm thanh tra viên cấp thấp, được đào tạo nội bộ, và thăng tiến qua một cấu trúc ngạch bậc xác định trong mười lăm đến hai mươi năm. Mô hình đã tạo ra một lực lượng lao động có tri thức thể chế sâu về hệ thống nước của quốc gia và một bản sắc nghề nghiệp chung mạnh. Nó cũng tạo ra một lực lượng lao động mà độ tuổi trung vị của các kỹ sư nước cao cấp là năm mươi tám, hầu như không có tuyển dụng ngang các chuyên gia mô hình hóa và viễn thám mà cơ quan nay cần để đáp ứng các nghĩa vụ giám sát khí hậu mới.

Đơn vị hoạch định lực lượng lao động của cơ quan mô hình hóa rủi ro một cách rõ ràng: theo khuôn mẫu nghỉ hưu hiện tại, gần một nửa số kỹ sư nước giàu kinh nghiệm nhất của cơ quan sẽ rời đi trong vòng sáu năm, và đường ống sinh viên tốt nghiệp từng thay thế người nghỉ hưu một cách đáng tin trong quá khứ không thể cung cấp các kỹ năng số và mô hình hóa môi trường cụ thể mà các nghĩa vụ theo luật mới của cơ quan đòi hỏi, vì những kỹ năng đó hiếm khi được dạy trong con đường vào tổng quát mà cơ quan luôn dùng. Tuyển dụng từ bên ngoài cho các vị trí chuyên môn cao cấp có nghĩa là đặt lương cao hơn mức các nhân viên được thăng tiến nội bộ cùng ngạch bậc đang nhận, một bước mà ban lãnh đạo cơ quan đã tránh nhiều năm vì sợ bất bình nội bộ và sự chỉ trích công khai về "lương không bình đẳng cho cùng ngạch bậc".

Giám đốc cơ quan giải quyết căng thẳng bằng cách làm cho quyết định trở nên tường minh thay vì né tránh. Bà lập một con đường chuyên môn riêng, được dán nhãn rõ ràng, dựa trên vị trí thay vì nghề nghiệp, với dải lương riêng được biện minh công khai bằng tham chiếu đến thị trường lao động bên ngoài cho các nhà khoa học dữ liệu môi trường, trong khi để nguyên con đường thanh tra viên dựa trên nghề nghiệp hiện có và tôn trọng nó như nhau. Bà kết hợp điều này với một yêu cầu chuyển giao tri thức hai năm: mọi chuyên gia được tuyển vào con đường mới được ký hợp đồng cùng thực hiện ít nhất hai dự án lớn với một kỹ sư cao cấp sắp nghỉ hưu trước khi kỹ sư đó rời đi, biến hoạch định kế nhiệm thành một hoạt động được tài trợ, có lịch thay vì một hy vọng. Thay đổi được thương lượng với công đoàn khu vực công liên quan trong tám tháng, với sự đồng ý của công đoàn có được để đổi lấy cam kết rằng con đường chuyên môn sẽ không được dùng để lách các cơ hội thăng tiến trên con đường thanh tra viên hiện có.

Ba năm sau, cơ quan đã lấp các vị trí chuyên môn cần thiết, giữ lại nhiều người nghỉ hưu làm cố vấn bán thời gian hơn các sắp xếp ad hoc trước đây đạt được, và báo cáo — trong một cuộc xem xét nội bộ mà sau đó cơ quan công bố — rằng tinh thần trên con đường thanh tra viên hiện có đã giữ vững thay vì giảm sút, điều mà ban lãnh đạo ghi công trực tiếp cho việc thương lượng thay đổi một cách công khai thay vì công bố nó như một việc đã rồi. Kịch bản này mang tính minh họa và hư cấu; nó không mô tả chương trình lực lượng lao động của bất kỳ cơ quan môi trường có thật nào.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương thường cạnh tranh cho cùng các nghề — nhà quy hoạch, kỹ sư, nhân viên công tác xã hội, viên chức y tế môi trường — với các cơ quan quốc gia và khu vực tư, thường với ít linh hoạt về lương hơn và vùng thu hút nhỏ hơn, khiến động lực độc quyền mua trong chủ đề này đặc biệt gay gắt cho các vai trò chuyên môn ở các chính quyền nhỏ hơn hoặc xa xôi. Thương lượng tập thể ở đây cũng thường manh mún hơn, với lương được ấn định tại địa phương, khu vực, hoặc qua một khuôn khổ quốc gia mà các nhà tuyển dụng địa phương chỉ kiểm soát một phần, để các nhà lãnh đạo địa phương chịu trách nhiệm về những kết quả họ không hoàn toàn đặt ra.

Chính phủ quốc gia

Chính phủ quốc gia là ngôi nhà truyền thống của ngạch công chức dựa trên nghề nghiệp cổ điển và việc ấn định lương hiển thị về chính trị nhất, vì một đợt tăng lương quốc gia thường xuyên được đưa tin, tranh luận trong cơ quan lập pháp, và được chính phủ cùng phe đối lập dùng như một tín hiệu về sự nghiêm túc tài khóa. Khả năng hiển thị này cho các ngạch công chức quốc gia động cơ mạnh nhất để dùng các cơ chế xem xét lương độc lập và các nguyên tắc tuyển dụng dựa trên năng lực được công bố rõ ràng, vì cái giá danh tiếng của một sự quay lại bảo trợ được nhận thức cao nhất ở nơi niềm tin công chúng vào hành chính vô tư bị đe dọa trực tiếp nhất (xem Chủ đề 3.4 — Trách nhiệm giải trình, minh bạch và tính chính danh).

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Các tổ chức khu vực xã hội và phi lợi nhuận quản lý lực lượng lao động pha trộn có lương và tình nguyện viên mà chủ đề này coi là đặc trưng, và động lực phụng sự công thường tường minh trong cách họ tuyển dụng và mô tả sứ mệnh — một điểm mạnh thực sự, nhưng cũng là một sự phơi bày thực sự nếu nó trở thành cái cớ cho mức lương thấp kéo dài (xem Chủ đề 3.8 — Quản lý khu vực xã hội và tổ chức phi lợi nhuận về các cấu trúc tài trợ và quản trị định hình điều các tổ chức này có thể đề nghị nhân viên). Hoạch định lực lượng lao động ở đây cũng phải mô hình hóa nguồn cung tình nguyện viên, vốn nhạy cảm với điều kiện kinh tế và sự chú ý của công chúng, bên cạnh nhân sự có lương — một bài toán dự báo mà hầu hết các công cụ hoạch định ngạch công chức chưa bao giờ được xây để xử lý.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương và quốc tế đồng thời lấy nhân viên từ nhiều ngạch công chức quốc gia và khu vực tư, nên logic dựa trên nghề nghiệp và dựa trên vị trí cùng tồn tại trong một tổ chức, thường tạo ra loại căng thẳng nội bộ mà cơ quan hư cấu ở trên phải giải quyết một cách có chủ ý. Việc ấn định lương còn phức tạp hơn bởi nhu cầu có các thang điều chỉnh theo chi phí sinh hoạt, so sánh được quốc tế qua nhiều trạm công tác, và thương lượng tập thể, nơi nó tồn tại, vận hành qua các hiệp hội nhân viên đại diện hàng chục quốc tịch thay vì một phong trào lao động quốc gia, khiến một thỏa thuận khung nhiều năm vừa khó thương lượng hơn vừa có giá trị hơn khi đạt được.

Các kiểu thất bại thường gặp

Nén lương dưới áp lực chính trị. Các bộ trưởng hay hội đồng kìm lương cấp cao và chuyên môn vì sợ chỉ trích tiêu đề về lương "mèo béo", trong khi lương cấp thấp trôi lên qua các dàn xếp gia tăng, cho đến khi khoảng cách lương nội bộ so với bên ngoài lớn đến mức thúc đẩy một cuộc di cư của chính những nhân viên giàu kinh nghiệm mà tổ chức ít chịu mất nhất. Cái giá hiện ra dần dần, như sự rỗng ruột của năng lực kỹ thuật cấp cao, thay vì một cuộc khủng hoảng nhìn thấy được duy nhất.

Coi động lực phụng sự công là nguồn lực miễn phí. Một tổ chức dựa vào sự cam kết của nhân viên với sứ mệnh để biện minh cho tình trạng thiếu nhân sự kinh niên hay lương dưới thị trường, lý luận rằng những người quan tâm đến công việc sẽ hấp thụ căng thẳng. Điều này hiệu quả cho đến khi nó không còn: kiệt sức và rời đi loại bỏ những nhân viên có động lực nhất trước tiên, vì họ là những người nhiều khả năng có lựa chọn khác nhất và ít sẵn lòng nhất để nhìn một sứ mệnh thiếu nguồn lực tiếp tục vô thời hạn.

Trôi dạt không tuyên bố từ tuyển dụng dựa trên nghề nghiệp sang dựa trên vị trí. Một tổ chức xây quanh thăng tiến nội bộ bắt đầu tuyển ngang vì tiện lợi, mà không thiết kế lại quy tắc thăng tiến hay cấu trúc lương cho khớp, tạo ra hai lực lượng lao động vận hành dưới những kỳ vọng không nhất quán trong một thể chế. Nhân viên lâu năm nhận thấy, thường đúng, rằng các quy tắc đã đổi mà không được thương lượng lại, một động lực đáng tin của bất bình ngay cả khi từng quyết định tuyển dụng riêng lẻ đều bảo vệ được.

Thương lượng tập thể được tiến hành như quản lý khủng hoảng hằng năm. Một nhà tuyển dụng thương lượng lương từng năm một, dưới áp lực tài khóa, không có khuôn khổ nhiều năm và chuẩn bị tối thiểu, nên mỗi vòng trở thành một cuộc tranh tài đối đầu thay vì một cuộc đàm phán giữa các bên có quan hệ liên tục. Điều này tiêu thụ thời gian quản lý không cân xứng và tăng khả năng hành động gây gián đoạn như đình công, rồi khiến vòng tiếp theo càng đối đầu hơn nữa.

Hoạch định lực lượng lao động chỉ đếm đầu người, không đếm kỹ năng hay thời điểm. Một tổ chức theo dõi tổng biên chế đối chiếu với ngân sách nhưng không mô hình hóa cơ cấu tuổi, hỗn hợp kỹ năng hay khuôn mẫu rời đi bên trong nó, nên một vách đá nhân khẩu ở một nghề then chốt vô hình trong các con số tổng hợp cho đến khi nó đến, lúc đó thời gian chuẩn bị cần để đào tạo hay tuyển người thay thế thường đã mất.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Chính sách tuyển dụng nêu tường minh vai trò nào dựa trên nghề nghiệp và vai trò nào dựa trên vị trí, và vì sao.
• Các nguyên tắc tuyển dụng dựa trên năng lực được công bố và áp dụng nhất quán, với bổ nhiệm chính trị được giữ tách biệt rõ rệt.
• Quy trình ấn định lương, gồm mọi cơ chế xem xét độc lập, được lập tài liệu và nhân viên hiểu.
• Các vai trò mà tổ chức là nhà tuyển dụng độc quyền mua được xác định, với mức lương được so chuẩn đối chiếu với dữ liệu khu vực tốt nhất sẵn có.
• Thiết kế khen thưởng và ghi nhận phản ánh bằng chứng về động lực phụng sự công, không phải giả định rằng lương là đòn bẩy duy nhất.
• Kế hoạch lao động cuốn chiếu bao quát cơ cấu tuổi, hỗn hợp kỹ năng và rủi ro rời đi cho các nghề then chốt, được làm mới ít nhất hai đến ba năm một lần.
• Các sắp xếp kế nhiệm và chuyển giao tri thức được tài trợ và lên lịch cho các vai trò đối mặt rủi ro nghỉ hưu gần.
• Điều phối tình nguyện viên, nơi được dựa vào, là một trách nhiệm được tài trợ, được nêu tên, không phải một bổ sung không chính thức vào khối lượng công việc của nhân viên có lương.
• Cách tiếp cận thương lượng tập thể được nêu trong một khuôn khổ nhiều năm nơi tài khóa cho phép, thay vì thương lượng lại từ đầu mỗi năm.
• Công bằng lương được kiểm toán ở cấp vai trò, không chỉ qua trung bình toàn tổ chức.
• Các nhà quản lý tuyến đầu nắm quyền hạn thực, có nguồn lực đối với các quyết định tuyển dụng và giữ chân trong kế hoạch lao động.
• Nhân viên đã được nói rõ ràng tổ chức có thể và không thể hứa gì về lương, an toàn việc làm và thăng tiến.

Nguồn chính

• Các loạt Government at a Glance và Public Employment and Management của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), cho dữ liệu so sánh và phân loại về việc làm công, tuyển dụng dựa trên nghề nghiệp và dựa trên vị trí, và lương khu vực công qua các quốc gia thành viên.
• Bài báo năm 1990 của James L. Perry và Lois Recascino Wise trên Public Administration Review đặt ra động lực phụng sự công, và chương trình nghiên cứu tiếp theo mà nó khởi xướng, cho nền tảng lý thuyết và thực nghiệm của PSM khác với động cơ thuần túy tài chính.
• Công ước Quan hệ Lao động (Dịch vụ công) 1978 (số 151) của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO), và công việc liên quan theo ngành dịch vụ công của nó, cho cách đóng khung chuẩn lao động quốc tế về thương lượng tập thể khu vực công.
• Các Nguyên tắc Tuyển dụng của Ủy ban Công chức Vương quốc Anh, cho một ví dụ có tài liệu về cách một ủy ban công chức quốc gia thao tác hóa tuyển dụng dựa trên năng lực trong thực tiễn.
• Các nghiên cứu điển hình lịch sử về cải cách công chức, đặc biệt Đạo luật Cải cách Công chức Pendleton của Hoa Kỳ (1883) và Báo cáo Northcote–Trevelyan của Vương quốc Anh (1854), cho nguồn gốc của sự phân biệt năng lực–bảo trợ vẫn cấu trúc thiết kế công chức ngày nay.

Tài liệu tham khảo

1. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
2. Merit system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_system
3. Spoils system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Spoils_system
4. Pendleton Civil Service Reform Act — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Pendleton_Civil_Service_Reform_Act
5. Northcote–Trevelyan Report — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report
6. Collective bargaining — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Collective_bargaining
7. Trade union — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trade_union
8. Monopsony — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Monopsony
9. Public service motivation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_service_motivation
10. International Labor Organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Labour_Organization
11. Labor Relations (Public Service) Convention, 1978 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Labour_Relations_(Public_Service)_Convention,_1978
12. Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
13. Government at a Glance 2023 — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_3d5c5d31-en/full-report.html
14. Public Employment and Management 2023: Towards a More Flexible Public Service — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/public-employment-and-management-2023_a8f17605/5b378e11-en.pdf
15. C151 - Labor Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151) — International Labor Organization — https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C151
16. Public service — International Labor Organization — https://www.ilo.org/topics-and-sectors/industries-and-sectors/public-service
17. Perry, J. L., and Wise, L. R. (1990). "The Motivational Bases of Public Service" — Public Administration Review, 50(3), 367–373 — https://doi.org/10.2307/976618
18. Recruitment Principles — UK Civil Service Commission — https://civilservicecommission.independent.gov.uk/recruitment-principles/