戰略三角:合法性、價值與能力

這為何對公共價值重要

大多數公共部門與社會部門的領導者,今年都能說出一個滿足了三角形兩條邊、卻在第三條邊上悄然失敗的決策。一項受歡迎的競選承諾,原來需要組織並不具備的工程能力。一項技術上精巧的改革,始終未能贏得啟動所需的政治批准。一項資金充足、人員齊備的方案,恰如其分地兌現了承諾,卻沒有任何建築之外的人特別想要它。每一次失敗從內部看起來都不一樣,但它們有著相同的形狀。

哈佛肯尼迪學院學者馬克·H·摩爾創造了這一術語,稱這種形狀為戰略三角:合法性與支援、公共價值主張,以及運營能力。主題1.1——公共價值導論已在較高層次介紹了這一三角框架(見主題1.1——公共價值導論);本主題是它真正的歸宿——每一條邊的完整運作模型,更重要的是,當三者(正如通常那樣)並非同時指向同一個方向時,領導者如何在其間的張力中前行。

這裡的利害關係並非紙上談兵。一個忽視其授權環境的組織,會恰恰在最需要授權的時候失去它的使命。一個把自己的價值主張當作不言自明的組織,會把權威與能力花在一件公民其實並不想要的事情上。一個對每一個獲得授權、有價值的想法都說好、卻不核實自身能力的組織,會在承諾與交付之間的落差上摧毀自己的信譽。持續地把三角框架處理好,不是為公共管理的真正工作所做的準備——它本身就是真正的工作。

核心概念

戰略三角是摩爾用以檢驗公共部門或社會部門組織所提議的行動方案是否是一項穩健戰略的框架:是否合法且獲得支援、是否有價值、是否可交付——三者同時成立。摩爾在《創造公共價值:政府的戰略管理》(1995年)中提出了這一理念,部分是針對新公共管理主要以效率與產出評判公共機構這一傾向的回應,部分則是公共部門對企業戰略的一種類比,而企業戰略只需針對市場需要什麼、組織能做什麼這兩點加以檢驗。公共部門與社會部門的戰略之所以需要第三個維度,是因為這些組織所依託的集體權威必須被贏得並不斷重新贏得,而不是透過一次性交易購得(關於這一概念此後如何被採納與爭論,見公共價值)。摩爾自己用以在實踐中追蹤這三條邊的記分卡,本身改編自私營部門的平衡計分卡傳統,將在別處、而非本主題完整介紹(見主題2.1——公共價值記分卡與成果框架)。

合法性與支援,常被稱為授權環境,是一個組織行動所需的、以及其撤回同意便可令組織無法行動的那些人與機構的集合——無論這種同意是正式的還是非正式的。正式的授權者包括立法機關、民選議會、董事會、法院、監管機構以及擁有合同權力的資助方;其中許多關係也是委託代理關係,因為授權者將權力委託給管理者,而後者的利益與資訊從來無法與前者完全一致。非正式的授權者與組織更廣泛的利益相關者相互重疊——媒體、專業團體、聯盟夥伴、無法被指揮、只能爭取其配合的員工,以及一項方案所依賴其順從的公民——而合法性正是問責制得以執行的渠道之一,儘管二者有別:一個組織可以在紙面上問責,卻仍然缺乏真正的支援。政治合法性是其底層概念:一個權威被服從或支援的權利,依託於法律、民主同意、傳統,或已證明的能力,並且一旦獲得也絕非永久。授權環境很少是單一的機構;它是一個不斷變動的聯盟,準確解讀它,比討好聲音最大的那個人更重要。

公共價值主張是這樣一種論證:對一份集體權威與資源的特定使用,值得它所付出的代價——不是對某一位顧客或某一個利益團體而言,而是對透過其政治共同體共同行動的公民而言。這不同於市場上的價值主張——私營部門認為一件產品對買家而言的價值高於其價格的理念:市場主張由一次購買來驗證,而公共主張沒有等價的單一交易可言,必須從選票、透過納稅表達的支付意願、顯示出的偏好以及觀察到的行為中推斷出來——沒有一個訊號能像一次銷售那樣乾淨利落。公共價值也常常是多元的,而非單一的標量——自由、公平、效率與安全並不能收斂到一條尺度上,本主題僅在三角框架所需的範圍內觸及這一點(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)。

運營能力是組織憑藉其目前擁有、或能夠可信地獲取的人員、資金、技術、法定權力、合作關係與時間,實際能夠產出的東西。能力不同於抱負,也並非一成不變——它可以被有意識地建設(見能力建設,這一發展部門的成熟術語,本主題將其收窄為單一組織的交付能力)。能力既有資源維度,也有法律維度:一個組織可能擁有做某件事的資金與人員,卻仍然缺乏法定權力——這是一種和預算科目空缺同樣真實的約束。

三條邊如何相互作用。 這個三角框架不是一份可以按順序打鉤的清單;它是一組相互牽動、隨另外兩者變化而變化的現實約束。以下四種模式在不同部門與不同司法轄區反覆出現:

• 廣受歡迎但不可行 ——支援強勁、價值論證清晰,但計劃超出了組織的交付能力;舉措因此停滯、被縮小範圍,或明顯失敗。
• 可交付但未獲授權 ——真實的能力與真實的價值論證都已具備,但尚未從必須准予同意的人那裡獲得同意,於是一旦某個被遺漏的授權者提出異議,舉措便會被阻止或撤銷。
• 獲授權且可行,卻並無實際價值 ——許可與手段都已具備,組織也照此推進,卻發現公民並不認為結果值得它的代價,從而侵蝕下一項舉措的合法性。
• 三者兼備,卻分屬不同的人 ——最棘手的情形:價值對一個群體是真實的,授權者代表著另一個群體,而能力則是圍繞第三個群體建立的,因此沒有任何一種"這行得通"的說法對每一個利益相關方都成立。

由於授權者會更替、能力會折舊或被更新、而一項價值主張也會因證據而得到驗證或被推翻,這個三角框架從來不是一次性解決的問題。它需要被持續地管理——本主題是各個部分交匯之處;此後各主題分別為一條邊或一種相互作用提供工具。

最佳實踐

1. 明確繪製你的授權環境,並保持這張地圖是最新的。 按姓名列出每一位正式與非正式的授權者、每一位能夠給予或撤回什麼,以及你最近一次核實其立場是否改變是在什麼時候——一張過時的地圖比沒有地圖更糟,因為它製造了虛假的信心。
2. 在寫商業論證之前、而不是之後,先用一頁紙寫下價值主張。 明確說明誰受益、他們獲得什麼、以及為什麼這值得集體的成本,然後再把精力花在實施細節上——一個薄弱的價值論證無法為這些細節正名。
3. 在做出公開承諾之前,誠實地檢驗運營能力。 把"我們有批准的預算"與"我們有人員、系統與足夠的提前期來交付"區分開,把二者之間的落差當作一個決策點,而不是可以靠樂觀情緒管理掉的風險。
4. 從一開始就把這個三角框架當作設計約束,而不是事後套用的記分卡。 在戰略被選定的那一刻,就把合法性、價值與能力的問題帶入房間,而不是等到戰略正在被辯護的那一刻。
5. 在提出重大請求之前,用小規模、可逆的舉動來檢驗並擴充套件你的授權環境。 一次試點、一場諮詢,或一次有限範圍的試驗,能夠以在全面投入後才發現支援缺失的一小部分成本,揭示支援是否存在。
6. 對每一項重大決策都提出三個獨立的問題:我們能不能、我們可不可以、值不值得。 即便由同一個人來回答這三個問題,也要讓答案保持獨立,因為把它們混為一談,正是薄弱提案得以矇混過關的方式。
7. 持續地更新合法性,而不僅僅是在選舉或資助輪次時。 把授權環境當作需要經常性、低風險接觸的物件,這樣當你提出一個重大請求時,授權者不會是一年來第一次聽到你的訊息。
8. 提前為你預期將需要的授權建設能力,而不僅僅是應對你已經擁有的授權。 被動建設的能力來得又晚又貴;提前預見而建設的能力則更便宜,並能讓組織在時機到來時說"可以"。
9. 當三條邊真正發生衝突時,公開說明其中的取捨。 相比於發現某種取捨被隱藏在表面共識之下,利益相關者更容易原諒一種被明確說明的取捨。
10. 讓運營層面的領導者參與授權方面的對話,讓治理層面的領導者參與能力方面的對話。 最常見的三角失敗,發生在談判合法性的人不知道能力允許做什麼,或者交付層面的領導者在做出承諾時不在場的時候。

與團隊討論的問題

目前誰真正構成了我們的授權環境,它是否已經發生了我們的戰略尚未跟上的變化? 授權環境會隨著選舉、董事會人事更替、新的監管機構以及公眾關注點的轉移而改變,而這種變化往往比內部戰略檔案的更新更快。用這個問題按姓名而非職務列出每一位正式與非正式的授權者,並核實每一段關係最近一次被主動經營是在什麼時候。一份過時的名單,是組織自認為早已獲得支援的舉措遭遇意外反對的常見原因。討論一下哪些關係已經歸於沉寂,以及這種沉默究竟意味著安心還是疏離。

在我們當前的專案組合中,哪些地方的價值主張是被假定的,而非被檢驗過的? 許多組織能夠清楚說明一項方案在做什麼,卻難以拿出證據說明究竟誰真正因此受益、受益多少。用這個問題把擁有經過檢驗的價值論證——調查資料、使用證據、獨立評估——的方案,與那些僅憑機構內部信念在運轉的方案區分開來。討論一下,要檢驗那些未經檢驗的方案需要做什麼,以及如果檢驗結果是否定的,你會怎麼做;這不是在指責未經檢驗的工作毫無價值,只是提醒你去弄清楚哪些主張是承重的。

如果我們把運營能力當作一項硬性約束、而不是可調整的細節來處理,我們會做出哪些不同的決定? 許多戰略過程都是先設定抱負,再把能力當作日後可以透過招聘或英雄式努力找到的東西。用這個問題找出哪些當前的承諾,是在任何人核實過組織能否按照承諾的規模或日期交付之前就做出的。討論一下解決方案是有意識地建設能力、重新協商承諾,還是縮小範圍,以及誰有權做出這個決定。

哪一項當前的承諾廣受歡迎、支援充分,但如實看待卻並不像承諾的那樣可行? 這就是本主題核心概念中"廣受歡迎但不可行"的模式,大多陣列織都至少攜帶著一個這樣的例子,卻從未如此明確地為它命名。用這個問題把它明確地擺出來,而不是任由它日後以一次錯過的截止日期的形式浮現。討論一下解決辦法究竟是增加資源、就範圍或時間表重新協商,還是就撤回展開一場誠實的對話。

哪一項當前的承諾可行且獲得完全授權,卻尚未真正證明其價值? 這是一種映象的失敗:一件組織完全有權、也完全有能力去做的事情,卻尚未證明它值得它所付出的代價。用這個問題找出候選物件,並討論什麼樣的證據能夠就此定案。也請考慮一下,"證明價值"究竟是指向服務的使用者證明,還是向為之付費的人證明,還是二者兼顧,因為這兩類受眾並不總是同一批人。

當三條邊發生衝突時,這個組織裡究竟誰有權做出決定,我們是否認同他們會怎麼說? 合法性、價值與能力之間的衝突是正常的,並不是失敗的徵兆,但一個沒有清晰決策路徑的組織,要麼陷入僵局,要麼任由衝突按預設方式解決——通常偏向聲音最大的那一條邊的支持者。用這個問題明確指出決策者或決策場合,並討論一個近期的例子——當時路徑並不清晰,而怎樣做才會讓它更清晰。

實踐中的公共價值案例

一座中等規模沿海城市的交通管理局——虛構案例,用以說明一種模式,而非對任何真實機構的報道——花了三年時間規劃一條沿其最繁忙通勤路線的專用快速公交走廊。工程論證十分有力:通勤時間將縮短近三分之一,把兩個最大的就業區與歷來交通不便的社群連線起來。一筆國家基礎設施撥款已覆蓋大部分資本成本,條件是須在十八個月內動工。

能力看起來也很紮實:該管理局此前交付過規模較小的公交優先方案,其工程團隊的日程尚有餘裕,時間表雖緊但可行。價值主張在紙面上同樣有力——更短的通勤時間、更低的排放,以及為沒有私家車的居民(其中不成比例地多為低收入家庭)提供更好的出行條件。專案團隊將這一論證視為已成定局,直接進入了詳細設計階段。

授權環境卻講述了一個不同的故事。這條走廊經過的商鋪,其店主依賴專用車道將會取消的路邊停車位,而這些店主組織有序,也為議員們所熟知。一些居民認為,這項方案更多是服務於過路通勤者而非本地居民,而其收益相對於施工造成的干擾被誇大了。市議會兩年前只是在總體層面批准了相關交通戰略,從未批准過這一具體的走廊設計,而當計劃為公眾所廣泛知曉後,數位議員公開表示了這一點——這正是"可交付但未獲授權"的模式:總體戰略已獲授權,而這一具體設計並未獲授權。

專案團隊沒有把這些質疑者當作一個需要熬過去的障礙,而是帶著一份分階段的設計方案重新回到市議會:先建設一段較短、避開爭議最大路段的首期工程;公佈來自早期方案的前後對比證據,讓價值論證變得具體,而不再是想當然;並在動工之前而非之後,與受影響的商鋪協商出一套補償方案。整條走廊的建設比原計劃多花了兩年,但它挺了過來:市議會重新授權了這一方案,反對意見被撤回,而首期路段的乘客資料成為了後續工程的證據基礎。價值主張本身並未改變;改變的是管理局認識到,對總體戰略的合法性並不等同於對這一具體設計的合法性,二者必須分別爭取。

四種部門視角

地方政府

一個地方政府機構的授權環境異乎尋常地可見且貼近本地:議員在短週期內面臨連任壓力,居民可以親自出席公開會議,本地媒體對單一決策的報道細緻程度是全國性媒體從未達到過的。合法性更容易被直接感知,卻更難被滿足,因為在實踐中,一個人數不多但聲音響亮、組織集中的團體,即便在正式投票中會敗給一個分散的城市多數派,仍可能在實際影響上超過後者。能力往往是地方層面最緊繃的一條邊,因為地方機構常常缺乏國家政府或大型承包商所擁有的專業技能或規模,這也是夥伴關係與共享服務安排如此頻繁出現的原因。

國家政府

在國家層面,授權環境是分層的:立法機關、行政機關、反對黨、國際條約義務,以及一個越來越期望在兩次選舉之間、而不僅僅在投票箱前就重大政策接受諮詢的公眾。這種分層給了國家機構更多潛在的合法性,但也給了更多可以由單一行為者拒絕授予合法性的節點。能力常常被抽象化在漫長的交付鏈條之中——各機構、承包商、下放的機構——因此紙面上看起來強大的一條邊,比如龐大的預算或明確的法定權力,可能掩蓋了在幾層之下真實存在、只有在交付開始後才會浮現的缺口。

社會部門與非營利組織

一家非營利組織的授權環境包括其董事會、資助方與捐贈人、任何管理其慈善地位的監管機構,以及它所服務的人群——這些人可能幾乎沒有正式權力,但他們的信任卻是一種組織離不開的合法性形式。價值主張因為付費的人——捐贈人與撥款機構——常常不是接受服務的人而變得複雜,這是與市場交易和稅收資助交易都不同的一種結構性差異。能力常常依賴志願者,並受制於與許多社會問題所需的多年期時間表並不匹配的撥款週期,這使得"提前為預期的授權建設能力"對於一個沒有穩定稅基的機構而言,比對擁有穩定稅基的機構更難遵循。

多邊與國際

多邊機構對成員國負責,而非對單一選民負責,這使得授權環境成為主權利益之間的一場談判,而非單一的民主問責線;合法性本身常常在代表性這一點上就受到爭議——誰的同意應當被計入,又該計入多少。能力很少被直接掌握;它是透過國家政府與執行夥伴間接實現的,因此真正的交付能力取決於該機構並不完全掌控的關係。價值主張必須同時滿足各不相同的利益——捐助國、受援國與受影響人群常常想從同一個方案中得到不同的東西,這正是多元價值問題最尖銳的體現(見主題1.4——公共物品、優值品與價值多元論)。

常見失敗模式

三角俘獲。 某一條邊主導了每一項決策,卻犧牲了另外兩條邊——最常見的是合法性,當一個組織如此專注於贏得政治或捐助方的支援,以至於對超出其能力所能維繫的事情做出了承諾。代價隨後才會顯現,表現為一次無法按時、按質量,或根本無法交付的啟動,損害了這次俘獲本欲保護的那份合法性本身。

能力表演。 一個組織在向資助方、授權者或公眾誠實評估自己的人員、系統與法定權力是否與其主張相符之前,便自我呈現為已準備就緒。這一落差沒有被披露,因此當它在交付過程中於公眾審視下浮出水面時,信任的代價會猛然、一次性地付出。

隱性授權。 一個團隊按照自己的判斷交付了在運營上出色、也真正有價值的東西,卻從未為工作所採取的這一具體形式尋求廣泛授權,而是依賴使命本身的總體合法性。這正是上文實踐案例背後的模式;一旦某個被遺漏的授權者注意到這一點,便會帶來一場痛苦、本可避免的重新協商,有時甚至會使舉措徹底夭折。

未經檢驗、想當然的價值。 一個組織因為從內部看起來顯然值得,便把自己的價值主張當作不言自明,從而跳過了將其與公民實際偏好加以檢驗的步驟。這是最悄無聲息、代價最高昂的失敗模式,它不會製造任何危機——只會緩慢積累起一批僅憑機構內部信念運轉的方案。

授權環境漂移。 最初授予合法性的聯盟發生了變化——新一屆政府、董事會人事更替、公眾關注點的轉移——而組織並未從新的格局中重新爭取同意。合法性悄然侵蝕,直到一場危機或一次選舉暴露出實際剩下的支援已經所剩無幾。

成熟度模型

檢查清單

• 按姓名列出每一位正式與非正式的授權者,以及每一位能夠給予或撤回什麼。
• 為授權者地圖示註日期,並設定週期性審查。
• 用一頁紙寫出價值主張,說明誰受益、受益多少。
• 確定什麼證據能夠證實或證偽這一價值主張,並加以收集。
• 對每一項重大承諾,把"批准的預算"與"已確認的交付能力"區分開來。
• 核實擬議行動是否不僅有資金與人員,還擁有法定權力的覆蓋。
• 在做出承諾之前,把能不能做、可不可以做、值不值得做作為三個獨立的問題分別提出。
• 以書面形式指明任何一項廣受歡迎、卻並非真正可行的舉措。
• 以書面形式指明任何一項可行且獲授權、卻價值未經證明的舉措。
• 確定誰有權解決三條邊之間的衝突,並確認此人知曉這一點。
• 在一項重大、難以逆轉的承諾之前,規劃一次低成本、可逆的試驗。
• 在每一個重大里程碑、而不僅僅是在啟動階段,重新審視這一三角框架。

關鍵資料來源

• 馬克·H·摩爾,《創造公共價值:政府的戰略管理》(1995年)與《識別公共價值》(2013年)——戰略三角的奠基性文字。
• 約翰·貝南頓與馬克·H·摩爾(編),《公共價值:理論與實踐》(2011年)——將三角框架擴充套件到不同司法轄區與部門。
• 格里·斯托克與斯蒂芬·奧斯本關於公共價值管理與新公共治理作為新公共管理繼承者的論述。
• 巴里·博茲曼關於組織"公共性"的研究;約翰·阿爾福德對戰略三角的批判性探討。
• 布賴森、克羅斯比與布隆伯格對公共價值治理作為一種繼承正規化的綜合論述。
• 世界銀行與英國國家審計署關於機構能力與物有所值評估的資料。

參考文獻

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2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
4. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
5. Balanced scorecard — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard
6. Value proposition — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_proposition
7. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
8. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
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10. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
11. Capacity building — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capacity_building
12. Mark H. Moore, faculty profile — Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/faculty/mark-moore
13. John Bryson, Barbara Crosby and Laura Bloomberg, 'Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management' — Public Administration Review / Wiley — https://doi.org/10.1111/puar.12238
14. Gerry Stoker, 'Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?' — American Review of Public Administration / SAGE — https://doi.org/10.1177/0275074005282583
15. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
16. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance
17. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/